Теоретические и практические аспекты самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости в РФ

Уже с момента введения таких изменений, когда в определенных случаях позволяется сносить самовольную постройку в административном порядке, правоведам и юристам было понятно, что к толкованию и применению нужно подходить предупредительно. Например, неосновательно была разъяснена позиция о применении внесудебного порядка сноса самовольных построек к зарегистрированным в Едином государственном реестре сведений о правах на недвижимое имущество и сделок с ним (в настоящее время - Едином государственном реестре недвижимости), поскольку согласно действовавшему на тот момент Федеральному закону № 122-ФЗ Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.1997 N 122-ФЗ (последняя редакция) такое право могло быть оспорено только в суде. Более того, интерес вызывает допустимость применения внесудебного порядка снова самовольных построек к постройкам, в отношении которых истек срок исковой давности по заявлениям о сносе.

Последствия введения изменений в редакцию ст. 222 ГК РФ 2015 года и их двоякая трактовка получили быструю реакцию в виде издания Правительством Москвы Постановления Постановление Правительства Москвы от 08.12.2015 г. №829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы» от 08.12.2015 г. №829-ПП, в котором были перечислены 104 объекта, подлежащие сносу в административном порядке.

Стоит обратить внимание, что часть объектов была зарегистрирована в реестре недвижимости, а соответственно, титульные собственники остались без имущества в отсутствие решения суда. Более того, ранее Правительство Москвы уже предпринимало попытки снести через суд некоторые объекты, однако этого не удалось. Нашумевшим примером являлся проигрыш города Москвы, Правительство которого вышло с иском в суд к ЗАО «Альбатрос» о сносе торгового центра, основанным на нормах ст. 222 ГК РФ П. Хлюстов «Город варваров + гнилая судебная система = снос торговых центров» 09.02.2016 г., Закон.ру. Арбитражный суд Московского округа в своем определении Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.01.2016г по делу №А40-135519/13 отметил, что рассматриваемый объект не подлежит квалификации как самовольная постройка, поскольку не возникло нового объекта недвижимого имущества, конструктивные параметры постройки не поменялись, равно как площадь застройки строений и строительный объем зданий. При этом суд указал, что ответчик своими действиями изменил архитектурно-строительные характеристики объектов, при этом не создавая новый объект.

Однако после изменения редакции ст. 222 ГК РФ и выхода Постановления Москвы, здание ТЦ «Альбатрос» снесено. Соответственно, те постройки, в удовлетворении иска о сносе которых отказано, были ликвидированы в административном порядке. Такой снос самовольной постройки вопреки судебным решениям, вступившим в законную силу, по меньшей мере, нарушает принципы верховенства права и правовой определенности.

Применительно к рассматриваемому вопросу института самовольной постройки и «ночи длинных ковшей» как следствию законодательных изменений, стоит обратить внимание на следующие моменты.

В частности, необходимо понять, какое значение имеет то обстоятельство, что часть построек была зарегистрирована стоит определить значение того факта, что в отношении части построек не было записи о регистрации права собственности в Едином государственном реестре сведений о правах на недвижимое имущество и сделок с ним (в настоящее время - Едином государственном реестре недвижимости). С зрения российского права это обстоятельство значения не имеет. Особенность российское гражданское право, в котором воспринята российская смешанная регистрационная система, заключается в том, что регистрация объекта недвижимого имущества имеет скорее правопорождающий эффект. Имеется в виду, что право на такой объект появляется в связи с внесением регистрационной записи в реестр (п. 2 ст. 8.1 Гражданского кодекса РФ), что очень созвучно с примером немецкой регистрационной системы. Тем не менее, наша регистрационная система на сегодняшний день далека от чистой немецкой системы преимущества записи в реестре. Российская регистрационная система, в отличие от немецкой, не предполагает возникновения права на недвижимость в силу наличия одной лишь записи в реестре недвижимости. Этим лишается «чистота» модели, используемой в Германии. При этом в России установлено обязательное условие: запись в реестре недвижимости должна иметь правовое основание, к которому могут относиться, в частности, возведение объекта недвижимости, акт государственного органа или сделка.

Сказанное применимо и к самовольным постройкам, поскольку внесение записи в реестр о постройке, которая возведена с нарушением требований соответствующего законодательства, не лишает такую постройку статуса самовольной Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 №143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 ГК РФ».. При этом на установление правового значения имеет влияет лишь постройка, созданная с нарушением соответствующих норм и правил, в рамках так называемой дачной амнистии.

Обширные сносы самовольных построек в Москве показали, что из снесенных объектов значительная часть являлась временными постройками. При этом киоски, правомерно расположенные на соответствующих земельных участках в соответствии с целью их предоставления, со временем фактически превратились в целые торговые комплексы на тех же юридических основаниях.

Ст. 130 Гражданского кодекса РФ определяет в качестве объекта недвижимости не только земельный участок, но любой объект, будь то здание, сооружение или иной объект, неразрывно связанный с землей. В этом наблюдается недостаток данной законодательной конструкции, поскольку в таком случае невозможно определить, что на деле является недвижимостью. Это вызывает порочную практику регистрации в качестве недвижимости таких объектов, которые на самом деле объектами недвижимого имущества не являются.

Так, случаются ситуации, при которых в качестве недвижимости регистрируется движимое имущество. В качестве примера можно привести дело «Хумарян против г. Новосибирска» Постановление Президиума ВАС РФ от 24.01.2012 №12576/11, рассмотренное в надзорном порядке Президиумом ВАС РФ) Бевзенко Р.С. Операция «Липовые бумажки». К проблеме сноса самовольных построек.. Регистрация движимой вещи в качестве недвижимой не изменяет ее физических свойств, в связи с чем такая ситуация, являющаяся регистрационной ошибкой, не наделяет вещь статусом недвижимости. Не является исключением и самовольная постройка: регистрация самовольной постройки не изменяет факт ее самовольности, ввиду чего право на нее не может возникнуть даже при внесении соответствующей записи в реестр.

Что касается вопроса административного (внесудебного) сноса самовольных построек, то следует обратить внимание на п.6 ст.8.1 ГК РФ и ст. 2 Федерального закона № 122-ФЗ Федеральный закон от 21.07.1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», где установлен исключительно судебный порядок опровержения зарегистрированного права.

Полагаем, заслуживает поддержки мнение Р.С. Бевзенко о том, что такая позиция говорит о частном праве и о межличностных частноправовых спорах между лицом, записанным в реестр, и лицом, желающим быть там записанным. Рассмотренная выше ситуация показывает, что Правительство г. Москвы руководствовалось нормами частного права, укрываясь от осуществления публичных полномочий, не оспаривая, однако, сами по себе права на объекты недвижимого имущества. Администрации должна иметь возможность реализовывать процедуры сноса самовольных построек; вместе с тем, способ такой реализации должен быть легитимным и регламентированным. Данное требование было учтено в дальнейшем при внесении изменений в ст. 222 Гражданского кодекса РФ.

Федеральным законом от 03.08.2018 №339-ФЗ, вступившим в силу с 01.09.2018г., изложена дефиниция самовольной постройки в новой редакции, в связи с этим в п.1 ст.222 ГК РФ закреплено измененное определение самовольной постройки. Новая редакция содержит в себе новое условие: основания - нарушения самовольности постройки должны действовать на дату ее выявления, а также, указанные нарушения должны быть установлены на дату начала возведения или создания самовольного объекта. Данное условие ранее отсутствовало в прежней редакции ст. 222 ГК РФ (ФЗ №258-ФЗ от 13.07.2018г.).

В частности, такое условие было упомянуто в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, в котором обращено внимание на то, что суду при рассмотрении дела о самовольной постройке надлежит применять градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей во время возведения самовольной постройки Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством: утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 19.03.2014 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 6..

Также стоит обратить внимание на введение законодателем нового последствия за осуществление самовольного строительства - «приведение в соответствии с установленными требованиями» - по сути новой санкции. Однако ст.222 ГК РФ не раскрывает содержание такой санкции, и при применении данной нормы суды вынуждены обращаться к п.10 ст. 55.32 Градостроительного кодекса РФ: «приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции».

Стоит отметить, что данное нововведение в статье ГК РФ для судебной практики не является новым. П.28 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. №10/22 указывает на то, что положения ст.222 ГК РФ относятся в том числе и к самовольной реконструкции недвижимого имущества, по итогам проведения которой возник новый объект.

Согласимся с мнением К.Е. Лосевой Лосева К.Е. Правовая природа самовольной постройки // Научный журнал «Студенческий форум». - № 20 (41). о том, что введение новой санкции, связанной с реконструированным объектом, является положительным нововведением, которое приводит судебную практику и норму закона к одному знаменателю. Однако было бы уместным раскрыть содержание нового правового последствия - «приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями путем реконструкции» в ст. 222 ГК РФ аналогично п.10 ст.55.32 ГрК РФ.

В актуальной статье 222 ГК РФ печальный опыт «ночи длинных ковшей» был учтен, в связи с этим:

1. Появилась альтернативная санкция за самовольное строительство- приведение объекта в соответствие с требованиями;

2. Установлены минимальные и максимальные сроки сноса самовольной постройки и приведения ее в соответствие с требованиями (п.4 ст. 222 ГК РФ для административного порядка, но может быть и ориентиром для судов);

3. Законом прямо предусмотрено, что ОМСУ в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольного объекта строительства либо решение о приведении его в соответствие с законодательными требованиями в отношении объекта, право собственности на который:

a. Зарегистрировано в Росреестре, имеется запись ЕГРН или

b. Признано судом в соответствии с п.3 ст. 222 ГК РФ либо

c. В отношении объекта ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки, или

d. В отношении определенных объектов: многоквартирного дома, жилого дома или садового дома.

4. Города федерального значения не указаны в качестве субъектов, правомочных принимать решение о сносе самовольной постройки. Однако и в прежней редакции они не упоминаются как такие субъекты, что не помешало массовому сносу в Москве.

Несмотря на то, что определение самовольной постройки изменилось, его содержание осталось прежним и оснований полагать, что такая формулировка приведет к изменению понимания самовольной постройки, не имеется. В то же время одним из важных изменений является то, что нарушения - основания самовольности должны действовать на дату выявления самовольности, что несколько усложняет бремя доказывания истца.

Важно обратить внимание на абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ в новой редакции, где закреплена защита добросовестного застройщика Петрищев В.С. Защита добросовестного застройщика в ситуации самовольного строительства: практика Президиума ВАС РФ и поиск надлежащего правового средства // Закон. 2013. № 2. С. 166 - 171..

В частности, подобная мысль была уже высказана в п.10 Информационного письма Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 №143, согласно которому для того чтобы признать объект в качестве самовольного недостаточно отсутствия (или признания незаконным) разрешения на строительство, так как в первую очередь будет оцениваться добросовестность застройщика, который предполагал, что выполнил все необходимые подготовительные действия к строительству.

Однако на практике положение Президиума ВАС РФ не помогла добросовестности застройщика автомойки, ее снос был признан законным, так как автомойка мешала нормальной работе аэропорта. В связи с чем, позиция п. 10 не часто использовалась судами, однако судебная практика знает и положительные примеры, в частности, если разрешение на строительство было выдано неуполномоченным органом. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.06.2018 № Ф07-5407/2018 по делу № А13-17270/2017.

Теперь конструкция добросовестности получила свое место в ГК РФ и в практике судов вопрос стоит в границах ее использования. По мнению В. Петрищева область применения этого послабления видится небольшой В.Петрищев «Блиц-комментарий к новой редакции ст.222 ГК РФ (Федеральный закон от 03.08.2018 №339-ФЗ) Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»., так как ограничения использования земельного участка для строительства в большинстве своем содержатся в нормативном регулировании, а именно в федеральном законодательстве, подзаконных актах, генеральных планах и правилах землепользования и застройки. Такие акты публикуются в официальных изданиях и, соответственно, собственник объекта, если не знал, то должен был знать, поскольку имеет такую возможность, об этих ограничениях, так как эта информация находится в свободном доступе. В связи с чем предполагается, что абз. 2 п.1 ст. 222 ГК РФ будет применяться в исключительных случаях, а ситуация в этой части мало изменится.

Основной новеллой новой редакции ст. 222 ГК РФ представляется появление альтернативной санкции за возведение самовольной постройки - приведение в соответствии с параметрами, что, скорее всего, означает принудительную реконструкцию объекта. В данном случае это заимствование из ст. 36 Градостроительного кодекса РФ и п.8, п.4 ст. 85 Земельного кодекса РФ. Данное нововведение видится полезным, поскольку позволяет сохранить объект и ввести его в дальнейшем в хозяйственный оборот.

Что касается п. 3.1. ст. 222 ГК РФ, пункт описывает субъекты, которые вправе принимать решение о сносе самовольной постройки, замалчивается лишь один важный момент - вправе ли города федерального значения, являющиеся субъектами РФ, а не местным самоуправлением, принимать решение о сносе самовольной постройки. Ситуация в городе Москва показывает, что решение о сносе самовольной постройки принимается Правительством города Москвы путем принятия правового акта, который предусматривает включение самовольной постройки в перечень Положение об организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведенных) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территории (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов российской федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, утв. Постановление Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП.. При буквальном толковании текста п.3.1. ст. 222 ГК РФ следует, что Правительство г. Москвы лишено такого права и действует в данном случае в разрез со своими полномочиями. При этом перечень лиц, которые правомочны принимать решения о сносе самовольной постройки закрытый: суд, муниципальное поседение, городской округ, муниципальный район (для межселенной территории). В данном случае города федерального значения ни к одному их таких лиц не относятся.

Некоторые правоведы ставят вопрос в данном случае более глобально, можно ли путем административного порядка снести постройки в городах федерального значения. В данном случае стоит обратить внимание на п.1 ст.79 ФЗ №131-ФЗ Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому в городах федерального значения местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (внутригородском муниципальном образовании). Пункт 3.1. ст. 222 ГК РФ такие лица в себе не содержит, соответственно, органы местного самоуправления городов федерального значения также не могут принимать таких решений.

Важные изменения ст. 222 ГК РФ отражены в пункте 4 статьи, а именно с введением изменений прямо предусмотрено, что ОМСУ не вправе принимать решение, влекущее снос самовольного объекта либо влекущее снос или приведение самовольного объекта в соответствии с установленными требованиями по объекту, право собственности на который:

· Есть в ЕГРН или

· Признано судом в соответствии с п.3 ст. 222 ГК РФ либо

· В отношении, которого ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки, или

· В отношении многоквартирного дома, жилого дома или садового дома.

В связи с этим прямым указанием закона, не остается оснований полагать, что к норме остались исключения, в связи с этим, упомянутые как «липовые бумажки» выписки ЕГРН о праве на недвижимость получили дополнительную законную силу.

Глава 2. Практические аспекты самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости

2.1 Правовые последствия самовольного создания и изменения объекта недвижимости

самовольный строительство собственность право

Пункт 2 ст. 222 ГК РФ доносит то, что лицо, создавшее самовольный объект недвижимости, не приобретает на нее права собственности. Также лицо не может распоряжаться постройкой (продавать, дарить, совершать другие сделки). Также стоит принимать во внимание, что самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом по общему правилу за его счет. Как справедливо отмечается Е.А. Грызихиной, перечисление сделок, совершать которые нельзя с самовольной постройкой, в п.2 не соответствует принципу законодательной экономии. С другой стороны сама статья 222 ГК РФ выглядит весьма громоздко, что в принципе отводит мысль о законодательной экономии на второй план.

Настоящее гражданское законодательство установило возможность установления правового режима для незаконно созданного объекта недвижимости при соблюдении конкретного перечня условий, указанных в п. 3 ст. 222 ГК РФ.

При этом предполагалось, что о шансе легализации стоит говорить как об исключении из общего правила о недопущении самовольного объекта в гражданский оборот с помощью сноса. Однако если некоторое время назад это действительно было исключением, то по истечению определенного периода времени оно стало правилом, и п. 3 ст. 222 ГК РФ теперь применяется гораздо чаще, чем п. 2 ст. 222 ГК РФ.

Последствия создания и (или) изменения объекта самовольного строительства указаны не только в ст. 222 Гражданского кодекса РФ, где упомянуты как негативные последствия, так и позитивные:

1. Не приобретение права собственности на постройку

2. Запрет на использование данного объекта

3. Риск сноса постройки по решению суда или в административном порядке

4. Риск приведения постройки в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки и проч. по решению суда или в административном порядке

5. Риск дополнительных затрат на снос или приведение в соответствие с требованиями.

6. Признание права собственности на объект в судебном порядке при соблюдении условий, указанных в ст.222 ГК РФ.

Последствия гражданско-правовые не ограничиваются положением ст. 222 ГК РФ.

Так, согласно п. 3 ст. 25 ФЗ «Об архитектурной деятельности» говорится о том, что если строительство будет начато и проведено без предварительного согласования, то это выступает основанием для привлечения владельца к ответственности, выражающемся в сносе сооружения и приведения земли в первоначальное состояние.

В статье 222 ГК РФ регламентируется не только вопрос признания права собственности на самовольную постройку, но и вопрос привлечения к ответственности за нарушение норм земельного или градостроительного законодательства.

Существует практика Конституционного суда РФ, когда суд интерпретировал суть иска о сносе самовольной постройки как иск о привлечении к ответственности правонарушителя, Определение Конституционного суда РФ от 03.07.2007 №595-О-Пуказав на то, что возведение такой постройки представляет собой виновное действие, при этом доказательством его совершения считается установление хотя бы одного из условий п.1 ст. 222 ГК РФ. Расходы по сносу нелегальной постройки ложатся на ответственную за возведение сторону согласно п.2 ст. 222 ГК РФ, так как эта норма «…являясь санкцией за совершенное правонарушение, не исключает установление вины лица, осуществившего самовольную постройку, и допускает возложение на него бремени сноса постройки при наличии такой вины» Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П "По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации". Лицо, самовольно создавшее объект, несет гражданскую ответственность.

Также КС РФ неоднократно подчеркивал, что требование о сносе самовольной постройки как таковое может быть удовлетворено практически всегда. Фактически признание постройки самовольно возведенным объектом осуществляется, как правило, органами надзора за строительной деятельностью, с момента признания объекта недвижимости самовольно возведенным этот объект подпадает под ограничения ст. 222 ГК РФ, соответственно перестает быть объект гражданских прав и выбывает из оборота. Далее закономерно следует или снос постройки, или признание права собственности владельца этого объекта недвижимости.

В 2015 году был введен административный порядок применительно к сносу самовольных построек. Здесь исследователи отмечали один момент: самовольная постройка как объект находится вне гражданских прав, соответственно, ее снос в административном порядке не может нарушать чье-либо право собственности и ст. 35 Конституции РФ; однако одновременно с этим нельзя сказать, что п. 4 ст. 222 ГК РФ лишает кого-либо права на судебную защиту - решения органов власти затрагивают права частных лиц и могут быть оспорены в судебном порядке.

Осуществление действий по изменению объектов самовольного строительства влечет не только изменение физических характеристик, но и определенные юридические последствия.

В первую очередь стоит обратить внимание на последствия самовольных переустройства и (или) перепланировки помещении. Стоит сказать, что последствия, как и процедура совершения установленных законодателем действий, регламентированы только в отношении жилых помещений (гл. 4 ЖК РФ), но практика показывает применение данных норм как аналогию закона для правоотношений с участием нежилых помещений.

Принимая во внимание процедуры осуществления переустройства (перепланировки) стоит иметь ввиду, что то, что подходит для понятий «переустройство» и «перепланировка», наиболее часто производится без необходимых согласований, без необходимого подготовленного проекта, хотя по ст.29 ЖК РФ такие переустройства признаются самовольными.

При этом жилищное законодательство не ограничивается оценкой переустройства жилых помещений как осуществленного без необходимого порядка согласования. Жилищный кодекс РФ устанавливает юридические последствия переустройства без надлежащего согласования, а именно обязанность собственника или нанимателя жилого помещения по приведению в разумный срок жилого помещения в первоначальное состояние. Ответственность лица, осуществившего переустройство жилого помещения, установлена частями 2 и 3 ст. 29 Жилищный кодекс РФ, а также частями 1 и 2 ст. 7.21 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Стоит обратить внимание, что предусмотренная за совершение самовольных действий административная ответственность в виде незначительного административного штрафа не способствует соблюдению порядка переустройства (перепланировки) помещений, норма развита слабо и работает неэффективно. Ввиду этого ЖК РФ императивно устанавливает дальнейшую санкцию в случае отказа лица от приведения в первоначальное состояние. Она выражается в том, что суд предписывает осуществить продажу на публичных торгах помещения. Собственник помещения в таком случае вправе претендовать на получение вырученных за продажу помещения средств, за вычетом расходов, связанных исполнением судебного акта. При этом, однако, продажа помещения с публичных торгов не исключает обязанности приобретателя помещения с торгов обязанности по приведению объекта в прежнее состояние в соответствии со ст. 29 Жилищного кодекса РФ.

В случае, если самовольные действия были осуществлены нанимателем по договору социального найма, в судебном акте может быть решен вопрос о расторжении договора найма жилого помещения. В таком случае обязанность по приведению объекта в исходное состояние возлагается на наймодателя.

Вместе с тем, ст. 29 Жилищного кодекса РФ предусматривает установление определенного баланса интересов лиц, интересы которых затрагиваются проведенным переустройством жилого помещения. Так, если судом будет установлено, что переустройство помещения не нарушает права и интересы граждан, отсутствует угроза причинению вреда жизни и здоровью третьих лиц, то помещение может быть в судебном порядке сохранено в переустроенном виде. Важно обратить внимание, что несмотря на употребление в Жилищном кодексе РФ союза «либо», судебная практика свидетельствует о том, что в действительности требуется наличие соответствующих факторов одновременно. Не смотря на то, что в законе стоит «либо», суды читают как «и», принимая во внимание оба условия.

В одном из дел, оказывая в удовлетворении требований о продаже жилого помещения с публичных торгов и удовлетворяя встречные требования о сохранении помещения в измененном состоянии, суд руководствовался ч.4 ст. 29 ЖК РФ, при этом обоснование заключалось в том, что по заключению экспертизы помещение в переустроенном состоянии не создает угрозы жизни и здоровью граждан. Хотя нюансы дела заключались в том, что собственник квартиры на первом этаже устроил дополнительный вход с улицы, установив лестницу, тем самым занял часть земельного участка - общее имущество собственников, уменьшив его размер, что недопустимо без решения собрания собственников данного жилого дома, а по ЖК РФ речь идет о необходимости 100 % голосов собственников всех помещений многоквартирного дома. В связи с этим вывод, что на сегодняшний день юридически проведение такого переустройства фактически невозможно, что, конечно, требует внесения в ЖК РФ изменений.

Более того, наличие возможности сохранения переустроенного помещения делают императивную обязанность собственника по приведению помещения в первоначальное состояние малоэффективным.

Основной вопрос возникает при оценке возможности принятия решения по сохранению перепланированного помещения не только судом, но и во внесудебном порядке.

При этом большинство юристов настаивают на судебном решение вопроса переустройства, например, по мнению С.Э. Маслея полномочия ОМСУ в жилищной сфере установлены Жилищным кодексом РФ, когда как полномочие по согласованию самовольного изменения объекта отсутствует, а Жилищный кодекс РФ (ст. 29) прямо закрепляет правило о сохранении жилого помещения в переустроенном (перепланированном) виде на основании решения суда.

С данной точкой зрения не согласен Верховный Суд РФ, который в свое время сказал «положения ст. 29 ЖК РФ не содержат запрета и не исключают полномочия органа местного самоуправления, предусмотренные п. 7 ч. 1 ст. 14, ст. 26 - 28 ЖК РФ, согласовать по заявлению гражданина самовольно выполненные переустройство и (или) перепланировку и сохранить жилое помещение в существующем состоянии Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2006 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 1.»

Позицию Верховного Суда РФ можно понять, так как, например, Л.М. Мухаметзянова Мухаметзянова Л.М. Актуальные вопросы оформления самовольных переустройств и перепланировок жилых помещений // Юрист. 2010. N 3. говорила о том, что суды завалены подобными исковыми заявлениями о согласовании переустройства, в то время как администрация даже не приходит на судебные заседания, никаким образом не реагируя на заявленные иски.

Нельзя не согласиться с Бехтер В.А. о том, что администрации позволяет отказывать в согласовании и заставлять граждан обращаться в суд отсутствие прямого указания на этот счет в законе, согласно таким изменениям бы суд мог бы признать действия администрации по отказу в проведении согласования переустройства незаконным с последующим сохранением измененного помещения, если такими изменениями не нарушаются права и интересы граждан и это не создает угрозу их жизни или здоровью.

Кроме того, что касается переустройства помещений, находящихся, например, в многоквартирном доме, изменение которых влекут уменьшение состава общего имущества (например, организация дополнительного выхода на первом этаже из квартиры собственника с установкой лестницы на земельном участке, относящемся к общему имуществу всех собственников данного многоквартирного дома), требуют дополнительного условия - наличия решения собственников о разрешении занимаемой собственником, осуществившим переустройство, части общего имущества.

При наличии таких условий, изменения будут способствовать как снятию нагрузки с судов, так и восстановлению их истинной функции - обеспечение защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (ст. 18, 46 Конституции РФ, ст. 2,3 ГПК РФ). В таком случае суды не будут выполнять фактическую роль административного органа по согласованию работ.

Другими словами, на передний план встает вопрос, аналогичный признанию права собственности на самовольные постройки в судебном порядке.

Например, по одному из дел в судебной практике заявитель первоначально обращался в органы местного самоуправления, но в согласовании перепланировки ему было отказано, поскольку хоть он и не нарушил права граждан, выполнив работы качественно и не затрагивая чьи-либо интересы, тем не менее, осуществил переустройство самовольно. И только это обстоятельство заставило лицо обратиться в суд с требованием о сохранении жилого помещения в перепланированном состоянии, при этом в суде администрация не возражала против удовлетворения требовании Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2008 г. по делу N А41-К1-13811/07. .

При рассмотрении вопроса переустройства и перепланировки также важным остается следующий момент: при переустройстве (перепланировке) создается новый объект недвижимости или происходит изменение объекта без прекращения права собственности на него.

Например, в Арбитражном суде Нижегородской области рассматривалось дело по иску ТСЖ к собственнику двух рядом находящихся нежилых помещений с требованием о приведении помещений в первоначальное состояние. Согласно позиции ответчика им была проведена процедура по прекращению права собственности на два самостоятельных объекта и последующая регистрация одного нового объекта, состоящая из тех же двух помещений. Вся разница (и суть спора) заключалась в частичном сносе несущей стены между помещениями для создания дверного проема Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 10.04.2019 по делу А43-23960/2018 .

Положения Гражданского кодекса РФ, определяющие основания приобретения и прекращения права собственности (ст. ст. 218 - 243 ГК РФ), не содержат прямого регулирования по данному вопросу. Исследователи утверждают, что в жилищном законодательстве не сформулированы критерии, которые определяли бы, в каком случае переустройство сопряжено с возникновением совершенного нового объекта на фоне прекращения первоначального Краснова С.А. Влияние реконструкции, перепланировки и ремонтных работ на тождество объекта недвижимости // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2010. N 3(24). С. 122..

Для разрешения вопроса необходимо понимать возможную степень изменения характеристик объекта, и какие изменения возможны вообще, чтобы говорить о возникновении совершенно нового объекта и прекращении старого.

Некоторые авторы указывают, что если изменение нежилого помещения не представляет собой реконструкцию, если в результате такого изменения не изменились пространственные границы, то невозможно вести речь о нарушении юридического тождества измененного помещения изначальному объекту Трубачев Е.О. Указ. соч. С. 9..

Актуальная информация состоит в том, что в целях определенности в вопроса уточнения порядка образования нового объекта Минэкономразвития России разработало законопроект Законопроект Минэкономразвития РФ «О внесении изменений в части первую и вторую Гражданского кодекса РФ в части совершенствования законодательства о недвижимом имуществе», согласно которому предполагается, что описанная выше реконструкция будет основанием создания нового объекта. Считаем, что данные прием больше похож на юридическую фикцию, ведь фактически остаются уже существующие помещения, но юридически - образовано новое, что с точки зрения систематизации и унификации рассматриваемых отношений считаем корректным.

По мнению Бетхер В.А., поскольку изменение пространственных границ определяет, утратил ли объект идентичность (юридическую и фактическую) (так называемый «французский подход» к пониманию объекта недвижимости), если переустроенный объект рассматривается как совершенно новый объект, следует устанавливать изменение указанных границ переустроенного (нового) объекта.

В данном случае не можем согласиться с таким предложением, поскольку сам критерий пространственных границ отсылает нас скорее к французскому подходу к пониманию недвижимости, «пространственному» пониманию, или английскому «flying estate», а не немецкому, концепции единого объекта недвижимости, к которому наша система понимания недвижимости все-таки ближе.

Данный вопрос опять могло бы решить единение с концепцией единого объекта недвижимости, когда увеличение занимаемой площади в результате реконструкции подразумевало под собой увеличение размера земельного участка, на который предварительно оформляется право собственности (или накладывается срочное ограничение).

Возвращаясь к вопросу ответственности, важно обратить внимание на право собственности на самовольно измененное жилое помещение, идея которого так и не была развита в ст.29 ЖК РФ.

Жилищный кодекс РФ прямо не запрещает заключать сделки в отношении самовольно измененных жилых помещений, как это сделано в отношении самовольных построек. Некоторые авторы рассматривают это в качестве серьезного недостатка Жилищного кодекса РФ Грызыхина Е.А. Указ. соч. С. 78..

Бетхер В.А. полагает, что тот факт, что указанный выше запрет отсутствует в Жилищном кодекса РФ, не делает процедуру согласования для участников более интересным вариантом действий, но и в принципе ситуацию усугубляетБетхер В.А. Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект): монография. М.: Юстицинформ, 2017. 312 с.. Полагаем, следует согласиться с приведенным утверждением. В реалиях отсутствия в российском законодательстве концепции единого объекта недвижимости, и ситуации, когда о перепланировке неизвестно порой даже новому собственнику, есть необходимость в регистрации права в отношении произведенного переустройства, например, вместе с оформлением наследственных прав, перехода права собственности по договору дарения или купли-продажи.

Ранее, для того чтобы зарегистрировать право в отношении произведенного переустройства, необходимо было оформление технического паспорта, отражающего сведения о самовольном переустройстве. Росреестр вправе был отказать в такой регистрации (подобное прямое основание отказа и ранее, и сейчас в законе отсутствует, регистрирующий орган отказывал на основании несоответствия требованиям закона представленных на регистрацию документов) и тогда единственным выходом для лица было приведение помещения в соответствие с требованиями закона.

Подобный подход к наличию оснований для отказа в государственной регистрации не был распространен повсеместно, ограничившись распространением в нескольких субъектах Российской Федерации. Как основание для отказа в государственной регистрации рассматривалось то, что право лица на самовольно измененный объект необходимо утвердить в судебном порядке, несмотря на то что на сам объект право такого лица зарегистрировано. В соответствии с данной позицией, судебный акт отразит право на объект в целом, поскольку технические параметры объекта подверглись изменениям Обзор судебной практики за 2001 г. с участием учреждения юстиции "Приморский краевой регистрационной центр" // Регистрация прав на недвижимость / Под ред. А.Р. Кирсанова. М.: Российская правовая академия Министерства юстиции РФ, 2003. Вып. 9. С. 98 - 99..

Однако на сегодняшний день такой практики не встречается, а вопрос регистрации произведенных изменений в законодательстве (проектах) не стоит.

Сейчас узнать о реальном существовании самовольно переустроенных помещений невозможно, только в случае обращения административных органов с соответствующей жалобой соседей собственников таких объектов, что скорее редкость, чем норма.

Представляется, что предлагаемое законодательное закрепление легализации уже переустроенных помещений путем обращения в ОМСУ, а также возможность сохранения таких помещений через суд в случае отказа согласовать переустройство органами муниципалитета, должно благоприятно повлиять на правоприменительную практику.

Что касается юридических последствий самовольной реконструкции объекта недвижимости, следует сказать следующее.

В рамках рассмотрения вопроса самовольных построек, актуален вопрос самовольной реконструкции объектов недвижимости, как вида изменения объекта.

В соответствии с п. 28 Постановления Пленума ВС РФ 10/20 положения ст. 222 ГК РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которого возникает новый объект.

Одной из объективных особенностей самовольной реконструкции по сравнению с самовольным строительством является существование до проведения работ некого объекта, который был возведен законно и имел определенные зафиксированные в техническом и кадастровом учете характеристики.

Учитывая тот факт, что в отношении объекта капитального строительства возможно выполнение различных видов работ, которые влекут изменения свойств объекта (например, капитальный ремонт или работа по изменению объекта и/или его отдельных частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики, как это указано в пп.4, п.17 ст.51 ГрК РФ, но не требующие получения разрешения на реконструкцию и разрешения на ввод в эксплуатацию соответственно, то наиболее распространенным вопросом с самовольной реконструкцией является обсуждения вопроса о том, требовали ли выполненные работы какого-либо разрешения и являются ли они реконструкцией.

С учетом того, что термин «перепланировка» и «переоборудование» имеется только в ЖК РФ и именно там установлена разрешительная процедура применительно к таким работам, как правило, государственные органы, а вслед за ними и суды не могут поверить, что в нежилых зданиях возможно проведение каких-либо работ и вообще не получать разрешительной документации (например, в случае пп. 4 п. 17 ст. 51 ГрК РФ). Однако в рамках изучения явления самовольности наиболее интересны последствия самовольной реконструкции.

Традиционно основным последствием самовольной постройки является снос. Однако для самовольной реконструкции такой вариант является явно несоразмерным допущенному нарушению, так как у лица был законно существующий объект и незаконными являются лишь внесенные в него конструктивные изменения.

В связи с этим Пленум ВС РФ № 10/22 от 29.04.2010 выработал позицию, что при самовольной реконструкции норма о сносе подлежит реализации как «приведение в предыдущее состояние», т.е. возвращение объекта в состояние «как было», когда он не был самоволом. Судебная практика такое толкование восприняло и успешно применяет. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.09.2018 по делу № А40-144203/16

Однако по результатам внесения изменений в редакцию ст.222 ГК РФ в самом законе появилось альтернативное последствие для самовольных построек в виде приведения в соответствие с существующими параметрами по правилам землепользования и застройки и другой документацией.

Одновременно изменениями в ГрК РФ установлено, что в соответствии с п.10 ст.55.32 ГрК РФ приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции в порядке, установленном ГрК РФ.

Таким образом, возникает вопрос заменяет ли вновь введенный в законе вариант «приведения в соответствие с градрегламентом» существующую практику «приведения в предыдущее состояние» для самовольной реконструкции.

Начнем с того, что эти две процедуры, очевидно, не являются идентичными, так как при «приведении в предыдущее состояние» объект восстанавливает свои характеристики, которые могут противоречить текущему градостроительному регламенту, но в силу п.4 ст.85 ЗК РФ в неизмененном виде могли бы использоваться без ограничения срока. Более того, такое «приведение в предыдущее состояние» во всех случаях не осуществляется в форме реконструкции, так как заведомо невозможно получить на такие работы именно разрешение на реконструкцию (не соответствует текущему градрегламенту).

Представляется, что если объект до реконструкции существовал правомерно, но уже не соответствовал действующему градостроительному регламенту, то собственник не может быть поставлен в ситуацию, что по итогам устранения самовольной реконструкции его положение ухудшится (например, если здание было построено законно трехэтажным, а по действующему регламенту может быть только два этажа) - такой собственник должен обладать защитой, предоставленной ему п.4 ст.85 ЗК РФ, а значит простое приведение в предыдущее состояние остается допустимым. Условно это значит, что «приведение в предыдущее состояние» есть «снос» тех частей и конструкций, которые были возведены самовольно, т.е. ситуация в этой части регулирования не поменялась и разъяснения ВС РФ являются актуальными. В рамках настоящей работы этот вариант видится более справедливым и перспективным.

Возможна и иная точка зрения, что раз появился в законе порядок приведения в соответствие как «соответствие градрегламенту», то других вариантов приведения в соответствия уже быть не может. Такое толкование проще вывести из формального прочтения ГК РФ и ГрК РФ, но оно вызывает возражения именно несоразмерностью последствий для собственника объекта - при самовольной реконструкции он условно лишается не только прав на то, что он самовольно «возвел», но и в целом его право собственности даже в той части, где все было законно отрицается.

В рамках вопроса самовольной реконструкции есть и другие спорные моменты.

По общему правило реконструкция объектов капитального строительства не может быть без разрешения на строительство согласно ч.1, 2 ст. 51 ГрК РФ, ее осуществление завершается получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию согласно ч.1 ст. 55 ГрК РФ.

При этом перечень документов, которые представляются с заявлением о выдаче разрешения на ввод в объекта эксплуатацию, весьма велик и зависит от реконструированного объекта.

Учитывая содержание упомянутых норм ГрК РФ, получается, что в случае отсутствия у застройщика разрешения на осуществление реконструкции объекта недвижимости, у него нет какого-либо другого варианта получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Соответственно, в случае реконструкции объекта, которая осуществлена в обход существующего порядка, в отличие от самовольного строительства или самовольного переустройства (перепланировок) жилого помещения, возможность узаконивания объекта, вновь образовавшегося в результате самовольных действий не предусмотрена ни ГрК РФ, ни другими нормативными правовыми актами.

Скорее всего, такое положение обосновывается тем, что в разрез с ГК РФ, ЖК РФ и ГрК РФ, градостроительное законодательство, в общем, работает с техническими терминами и имеет соответствующую техническую направленность. С градостроительной же точки зрения сама возможность строительства, реконструкции в обход законного порядка является недопустимой, априори угрожающей жизни и здоровью граждан.

По обоснованному замечанию Л.В. Щенниковой Щенникова Л.В. Институт самовольной постройки в свете задач градостроительства и архитектурной деятельности в Российской Федерации // Закон. 2008. N 11. С. 115. относительно строительной деятельности в целом, создание объекта капитального строительства представляет собой исключительно законопослушную деятельность, а силу п.1 ст. 1079 ГК РФ и сама строительная деятельность представляет собой источником повышенной опасности.

По мнению А.В. Сафонова Сафонов А.В. Нежилое помещение как объект гражданских прав. Екатеринбург, 2011. самовольную реконструкцию нельзя узаконить ни в судебном, ни в административном порядке, когда как самовольную перепланировку легализовать возможно в порядке главы 4 ЖК РФ.

Данный законодательный пробел устраняется судебной практикой, когда суды по делам с участием отношений по самовольной реконструкции объектов недвижимости стали применять положения и ст. 222 ГК РФ, и ст. 29 ЖК РФ.

В таком случае справедливо замечание О.В. Гумилевской, которая исходя из анализа определений ГрК РФ приходит к существенной разнице между понятиями «строительства» и «реконструкции», а значит, что такие понятия не могут попадать под один правовой режим. Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку. Краснодар, 2008. То есть гражданское законодательство имеет нормы, регулирующие порядок возникновения права на созданную, построенную недвижимость, в частности, об этом ст.219, 222 ГК РФ, однако последствия реконструкции для собственника вещи законодательно не определены.

В свете внесенного в Правительство РФ законопроекта Минэкономразвития, стоит сказать, что одним из способов образования объектов недвижимости является в том числе реконструкция (как для жилых, так и нежилых), соответственно по итогу реконструкции видим образование нового объекта.

Стоит сказать, что буквально текст статьи 222 ГК РФ говорит о регулировании отношений, связанных с самовольным созданием объекта недвижимости, но при этом не регулирует отношения, связанные с последующей самовольной реконструкцией объекта. Кроме того стоит иметь ввиду, что самовольно реконструированный объект вполне может отвечать признакам самовольной постройки, поэтому возникает вопрос насколько правомерно и необходимо приравнивать друг к другу понятия самовольно реконструированного объекта и самовольной постройки.

Данный вопрос в юридической литературе имеет широкую дискуссию. По мнению М.Г. Пискунова и Е.А. Киндеева для определения объекта как самовольной постройки необходимо уничтожение существующего объекта и создание нового без соответствующих разрешений, в другом же случае, когда объект претерпел только архитектурно-строительные изменения, право собственности на него не прекращалось даже при отсутствии согласования проведенных работ Пискунова М.Г., Киндеева Е.А. Реконструкция и перепланировка: особенности регистрации и технического учета // ЭЖ-Юрист. 2006. N 23. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»..

Однако анализ судебной практики говорит о том, что существует определенная сложность при квалификации строительных работ, осуществленных на объекте недвижимости, связанных с определением наличия факта возникновения или невозникновения нового объекта.

Практически будет целесообразным определение судом на основании документов технического или кадастрового учета характер изменений = являются ли такие изменения в смысле ст. 1 ГрК РФ, то есть привели ли произведенные действия к созданию нового объекта. При этом если в данном случае говорить об экспертизе, которая позволит, конечно, наиболее точно установить характер произведенных действий, то она возможна по вопросу выяснения являются ли произведенные работы реконструкцией здания или нет, но не по вопросу наличия факта возникновения нового объекта, поскольку этот вопрос является юридическим, но не техническим.

Есть и другая точка зрения, согласно которой самовольно реконструированные объекты должны приравниваться к самовольным постройкам вне зависимости от характера произведенных работ по реконструкции.

Считаем, что второй подход наиболее верный, поскольку ставит во главу угла самовольность произведенных действий, а не их технический характер. С этой точки зрения нельзя не согласиться с позицией С.В. Стрембелева, который считает, что если те или иные виды работ попадают под понимание реконструкции, то они так или иначе приводят к исчезновению первоначального здания и возникновению нового объекта de factoСтрембелев С.В. Вещно-правовой эффект реконструкции зданий // Вестник гражданского права. 2010. N 3. С. 131 - 146..

В пользу указанного, полагаем, свидетельствуют положения ФЗ №218-ФЗ Федеральный закон от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»., например, ч. 6 ст. 40, в соответствии с которой осуществляется государственный кадастровый учет помещений, в связи с изменением им характеристик или вновь созданных помещений, в результате реконструкции которых изменены параметры здания.

...