Труд является одной из движущих сил человеческого прогресса, а в введением процессов цифровой трансформации, глобализации и других сложных социально-экономических изменений, а также с развитием концепций демократии, свободы слова и самовыражений труд стал одним из объектов законодательного регулирования, как и многие другие аспекты общественной жизни людей и их взаимодействия.

Понятие "трудоустройство" включает в себя большое количество правоотношений: от взаимодействия безработного или желающего сменить работу гражданина с органами службы занятости, до взаимодействия органов службы занятости с работодателями и взаимодействия трудоустраивающегося с работодателем. В России все эти сложные правоотношения регулируются преимущественно Законом "О занятости населения", в меньшей степени - отдельными нормами Трудового кодекса Российской Федерации и законодательными и нормативными правовыми актами других отраслей права.

Темой данной выпускной квалифицированной работы является: "Правовое регулирование занятости и трудоустройства".

Актуальность. Правовое регулирование трудоустройства безработных входит в перечень стратегических направлений развития государства, поскольку именно рабочая сила и производительность труда определяют экономическое и социальное благосостояние общества - чем больше занятых, тем больше тех, кто способен самостоятельно себя обеспечить, тем меньше тех, кто недоволен социальной структурой и склонен к девиантному поведению, тем меньше бюджетных ассигнований выделяется на содержание безработных, тем эффективнее распоряжаются государственным бюджетом - цепную реакцию описывать можно бесконечно.

В реальных рыночных условиях полная занятость (т. е. отсутствие безработных людей) невозможна вследствие несовершенства рынка - дисбаланс спроса и предложения, несовершенство информации и прочие факторы, являющиеся преимущественно последствием человеческого фактора, не позволяют сформировать такую ситуацию. Кроме того, есть люди, не желающие работать. занятость безработный материальный

Тем не менее, содействие занятости населения - одно из направлений социальной политики государства, включающее в себя организацию органов службы занятости и их финансирование, а также регламентацию процесса трудоустройства, которая одновременно защищает потенциального работника от немотивированного отказа в работе и других противоправных действий, и работодателя - от экономических потерь и ущерба в случае найма неквалифицированного для конкретного должности работника.

Тем не менее, ошибки и проблемы в текущем правовом регулировании трудоустройства и занятости позволяют говорить о несовершенстве законодательной системы в данном вопросе. Цель данной работы - выявить основные проблемы правового регулирования занятости и трудоустройства. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1. Проанализировать правовые аспекты занятости, рассматривая общее законодательство о занятости, меры государственного содействия занятости и поддержки безработных.

2. Проанализировать правовую организацию трудоустройства, определяя объектно-субъектный состав этого процесса, его бюрократические особенности и степень участия негосударственных органов в содействии трудоустройства.

3. На основе судебной практики и анализа научных мнений выявить:

- проблемы трудоустройства инвалидов;

- проблемы трудоустройства молодежи;

- проблемы трудоустройства лиц предпенсионного возраста.

Объектом работы являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования занятости и трудоустройства граждан.

Предметом выпускной квалификационной работы выступает правовое регулирование занятости и трудоустройства и соответствующая этому подразделу область трудового права.

Структура исследования включает в себя три последовательных главы, которые рассматривают правовые аспекты занятости, трудоустройства и практики правоприменения законодательных норм в отношении особых категорий граждан соответственно.

В первой главе дается характеристика законодательства о занятости, определяются категории занятости и виды занятости, освещаются основные государственные мероприятия по содействию занятости населения, а также основные пункты политики содействия занятости.

Во второй главе рассматривается законодательство о трудоустройстве, определяются основные субъекты процесса трудоустройства, освещаются меры государственной поддержки безработных и порядок обращения в органы службы занятости.

В третьей главе содержится анализ практики правоприменения и синтез научных мнений о современных проблемах трудоустройства особых категорий граждан - молодежи, инвалидов и лиц предпенсионного возраста.

Новизна и практическая значимость исследования заключается в анализе наиболее современных проблем в области правового регулирования трудоустройства и занятости на основании отечественных источников и свежей судебной практики.

Нормативно-правовой базой исследования являются: Конституция РФ, международные нормативные правовые акты, Закон "О занятости населения", Трудовой кодекс РФ, отраслевые нормативные акты (такие, например, как приказы Минтруда или Минздрава), а также решения и постановления российских судов разной инстанции.

Теоретической основой работы являются работы О.Ю. Павловской, С.П. Маврина, Ю.П. Орловского, А.Д. Зайкина, В.Л. Гейхмана и др., а также статистические данные Федеральной службы статистики.

Глава 1. Научно-доктринальные и правовые аспекты занятости

1.1 Понятие и виды занятости: этапы развития отечественного законодательства о занятости и его общая характеристика

Труд является неотъемлемой частью нашей жизни, является обеспечивающей составной частью экономики любой страны, представляет собой предмет государственного регулирования.

Социальная, экономическая, стратегическая важность труда и занятости приводят к неизбежной необходимости исследования и анализа законодательства относительно этого вопроса и поиска путей усовершенствования правового регулирования, причем не только на уровне отдельно взятого государства, но и со стороны международных неправительственных организаций, союзов и проч.

Глобализация, сложные экономико-политические отношения на мировой арене, санкции и прочие тенденции, препятствующие развитию России, приводят к необходимости анализа и понимания процессов правового регулирования занятости в нашей стране.

З.А. Котляр и И.Н. Кирпа, осуществляя анализ регулирования занятости в СССР и за рубежом, пришли к выводу о том, что занятость принято рассматривать в экономическом и правовом смысле Котляр З.А. Структура занятости населения: проблемы совершенствования / З.А. Котляр. М., 1989. С. 230..

С.С. Худякова, исследуя юридическое содержание категорий "занятость" и "занятые граждане", приходит к выводу о том, что в экономическом смысле занятость - это элемент структуры производительных сил или некоторый срез экономических отношений, выражающих участие населения в таких отношениях в целях получения выгоды Худякова С.С. Законодательство о занятости в России: некоторые вопросы. // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2007. № 8. С. 132..

Л.А. Никифорова, анализируя рынок труда России, считает, что занятость - это общественные отношения по поводу участия в общественно полезном труде на конкретном рабочем месте Никифорова Л.А. Рынок труда: занятость и безработица / Л.А. Никифорова. М., 1991. С 154. .

Статья 1 Закона РФ "О занятости населения в РФ" определяет занятость как деятельность граждан, которая связана с удовлетворением личных и общественных потребностей, которая не противоречит российским законодательным нормам и обычно приносит заработок (трудовой доход).

Статья 2 указанного закона определяет занятого гражданина как гражданина, который:

- работает по трудовому договору на условиях полного или неполного рабочего времени, включая договоры на осуществление сезонных, временных работ, за исключением общественных;

- зарегистрирован как индивидуальный предприниматель;

- реализует продукцию по договорам;

- выполняет работу по гражданско-правовому договору, в том числе заключенного с индивидуальным предпринимателем, по авторскому договору и т.д.;

- был выбран, назначен и утвержден на оплачиваемую должность;

- проходит военную службу, службу в органах внутренних дел ГПС, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;

- проходит курс очного обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждения профессионального образования любого типа;

- временно отсутствует на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, забастовкой, вызовом на военные сборы и другие мероприятия, связанные с военной подготовкой;

- является учредителем или участником организаций, за исключением общественных и религиозных, благотворительных фондов, ассоциаций и союзов юридических лиц;

- является членом крестьянского (фермерского) хозяйства.

С.П. Маврин, исследуя труды юридической науки о занятости, а также характер занятости в понимании законодателя, пришел к выводу о том, что законодательное определение понятия "занятость" включает в себя четыре признака: активность, свобода, законность, доходность Трудовое право России: Учебник / С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов; Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. - 3-e изд., перераб. и доп. - М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2012. - 608 с.: 60x90 1/16. (переплет) ISBN 978-5-91768-328-7 - Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/367413, с. 45..

С.П. Маврина Там же, с. 50., С.С. Худякова Там же, с 54., Г.В. Сулейманова Сулейманова Г.В. Актуальные проблемы развития законодательства о трудоустройстве и занятости. // Северо-Кавказский юридический вестник. 2015. № 4. С. 76-80., Б.А. Жанкубаев Жанкубаев Б.А. Понятийный аппарат занятости и ее дальнейшее развитие. // Правовая информатика. 2015. № 2. С. 12-22., говоря о категориях, видах и других названиях для классификации, говорят о разнообразии признаков классификации, но отмечают, что чаще всего выделяют полную, неполную и эффективную занятость. Эту точку зрения поддерживает О.Ю. Павловская Павловская О.Ю. Актуальные вопросы правового обеспечения трудовой занятости и организации трудоустройства в современной России: монография / О.Ю. Павловская. - Москва: РУСАЙНС, 2016. - 146 с., с. 40. Павловская О.Ю. Правовое регулирование занятости и трудоустройства. Трудовое право: в 2 т. Т.1: учебник для академического бакалавриата / отв. ред. Ю.П. Орловский. - М.: Изд. Юрайт. 2014. С. 258-302..

И. Заславский, Б.С. Лисовик Лисовик Б.С. Труд и рынок / Б.С. Лисовик. СПб., 1991. С. 345. и А.Ф. Гусарова. Так как это - наиболее часто встречающаяся классификация, она может считаться основной или общепризнанной.

Полная занятость - это такое положение, когда на рынке труда страны и региона существует равновесие. Иначе говоря, это некое идеальное состояние рынка, т. е. понятие, сродни совершенной конкуренции или равновесному состоянию рынка товаров и услуг, некоторая идеальная картина, к достижению которой в своей деятельности стремятся все социально-экономические системы любого уровня.

Неполная занятость - это вид занятости, предполагающий неполный рабочий день. Категория выбирается в зависимости от желания работника или экономических возможностей социально-экономической системы.

Эффективная занятость - положение рынка труда, которое позволяет обеспечивать достойный труд, здоровье, развитие личности и, таким образом, обеспечивает социальное развитие страны Экономическая политика государства: социальная справедливость в экономических отношениях: Уч.пос. / Петросян Д.С., Безпалов В.В., Лочан С.А. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2016 - 214 с.: 60x90 1/16. - (ВО: Магистратура) (о) ISBN 978-5-16-011460-6 - Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/526401. .

За свою столетнюю историю методы правового регулирования занятости и трудоустройства претерпели значительные изменения, однако, начало было положено в 1917-1918 гг., когда законодательство о труде было объединено в первый советский Кодекс законов о труде 1918 г. Статья 1 КЗоТ предусматривала трудовую повинность граждан в возрасте от 16 до 50 лет. Также Кодекс 1918 года включал в себя раздел, отвечавший за регулирование порядок предоставления работы, согласно статьям которого нетрудоустроенные лица должны были быть зарегистрированы как безработные. Статьи 21-30 КЗоТ 1918 года содержали в себе перечень условий, которыми необходимо было руководствоваться при предоставлении работы безработным, а также при определении суммы полагавшегося им пособия. Особенностью тогдашнего законодательства было то, что, если безработному предоставлялась работа не по специальности, он был обязан заключить трудовой договор, который мог расторгнуть, когда получит работу по специальности.

Более поздняя редакция, КЗоТ 1922 года изначально предполагала обязательное взаимодействие в процессе приема на работу работодателя и биржи труда, однако, в 1925 году это положение было отменено Постановлением ЦИК и СНК СССР от 2 января 1925 года "О порядке найма рабочей силы" Шащенко А.Н. Государственно-правовое регулирование занятости населения России в 1917-1925 гг.: историко-правовое исследование: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 1 2.00.01 / Шащенко Александр Николаевич; [Место защиты: Юго-Зап. гос. ун-т]. - Курск, 2013. - 25 с..

Примечательно также, что КЗоТ 1922 года регламентировал пути возможного внеэкономического принуждения к труду: согласно ст. 11, в случае стихийных бедствий или недостатка рабочей силы в процессе выполнении важнейших государственных заданий все граждане РСФСР, кроме выделенных законодательно категорий, могли быть привлеченным к труду в порядке отработки трудовой повинности. Тем не менее, законодательно также устанавливалась чрезвычайность указанной меры. И.А. Городилина считает, что уточнение и принятие подобных мер стало одним из первых проявлений тенденции к смягчению централизованного регулирования трудоустройства Трудовое право России: Учебное пособие / И.А. Городилина; Под ред. В.Е. Чеканова. - М.: ИЦ РИОР: НИЦ Инфра-М, 2013. - 254 с.: 60x90 1/16. - (Высшее образование: Бакалавриат). (переплет) ISBN 978-5-369-01093-8 - Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/361487, с. 67..

По мнению А.Н. Щащенко в своей диссертации Шащенко А.Н. Государственно-правовое регулирование занятости населения России в 1917-1925 гг. : историко-правовое исследование: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Шащенко Александр Николаевич; [Место защиты: Юго-Зап. гос. ун-т]. - Курск, 2013. - 25 с. выделяет два ключевых этапа в формировании законодательства о занятости населения, формах и способах борьбы с безработицей в период послереволюционной России:

1. 1917-1918 гг. - принятие Положения о страховом совете, КЗоТ 1918 года, когда стали формироваться фундаментальные основы правового регулирования занятости и борьбы с безработицей в СССР.

2. 1918-1929 гг. - наличие относительной стабильности рынка труда, а после перехода к НЭПу - резкое увеличение безработицы, ухудшение ситуации в сфере занятости, что повлекла за собой реформу законодательных актов в этой сфере, в частности: новый подход к формированию групп безработных по принципу профессиональных навыков, привлечение к уголовной ответственности работодателей, нарушивших порядок приема безработных, введение льгот и привилегий особенным категориям граждан (беременным, несовершеннолетним, инвалидам) Там же..

Анализ других доктринальных источников в свете становления и развития правового регулирования трудовой занятости в России позволяет выделить четыре основных этапа.

1. Вторая половина 19 века - 1917 год, выделяемый К. Никитиным, И. Степановым, А.И. Каминкой: в этот период в России зарождался институт трудового посредничества, безработица стала новым явлением, не свойственным крепостным нормам России, и послужившим толчком к изменениям в трудовом законодательстве с помощью изучения законодательных норм западных стран и их опыт урегулирования данного вопроса Шащенко, А.Н. Государственно-правовое регулирование занятости населения по Кодексу законов о труде РСФСР 1922 года / А.Н. Шащенко // Новости научного прогресса - 2013: материалы VIІI Международной научно-практической конференции. - София: Бял ГРАД-БГ, 2013. - С. 52-55..

2. 1917-1930 гг., выделяемый А. Бахутовым, А. Исаевым Исаев А. Борьба с безработицей в СССР. М., 1962., И.Л. БаевскимБаевский Д.А., Ворожейкин И.Е., Сенявский С.А. Рабочий класс ведущая сила советского общества / Методологии и историография. - М., 1977. и др., которые стали пионерами в области научных изысканий на тему занятости населения и поиска путей рационального законодательного регулирования отношений в трудовой сфере Бахутов А. Охрана труда и профсоюзы // Профессиональный вестник. -1919.-№3..

3. 1930 - начало 1990-х гг., выделяемый К.И. Суворовой, С. Рогачевской Индустриализация Советского Союза. Новые документы. Новые факты. Новые подходы (Сост. И.П. Остапенко, JI.C. Рогачевская, М.И. Хлусов, С.С. Хромов (отв. ред.) Ч. 1. М., 1997; 4.2. - М, 1999. и другими, ставший переломным в силу принятия Постановления Наркома Труда СССР от 11 октября 1930 г. "О немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплаты пособий по безработице". Этот период характеризуется полной уверенностью государства в том, что безработица ликвидирована, что и привело к снижению научной активности в изучении этого вопроса, а если и анализировалось, то лишь с исторической точки зрения, лишь немного затрагивая правовой аспект.

4. 1990-е гг. - наше время, часто выделяемый многими учеными, в том числе А.Н. Щащенко Там же., О.Ю. Павловской Там же. Трудовое право в 2 т. Т.2: учебник для академического бакалавриата / отв. ред. Ю.П. Орловский. - М.: Изд. Юрайт. - 2014. - 556 с. и др.

В значительной мере переход к четвертому периоду связан с принятием 19 апреля 1991 года Федерального закона №1032-1 "О занятости населения в РСФСР" - переход к рыночной экономике обусловил увеличение интереса к вопросам занятости как основного двигателя развития экономики и производства России, стали рассматриваться правовые, экономические, организационные основы государственной политики и т.д.

Современная ситуация в этой сфере разительно отличается от норм, свойственных законодательству периода СССР, в частности, из-за кардинально иного принципа построения экономических отношений. Сегодня законодательство о занятости находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, т. е. отношения в сфере занятости регулируются и федеральными, и региональными актами.

Первичным в иерархии документов, естественно, является Конституция Российской Федерации, а конкретнее - ст. 37, в которой каждому гражданину предоставляется свобода труда - принцип, который позволяет, не закрепляя за каждым возможности получения гарантированного рабочего места, предоставить каждому право по своему желанию распоряжаться своими трудовыми способностями и другими талантами, выбирая по своему вкусу род деятельности и профессию. О.Ю. Павловская Там же., анализируя специфику этой формулировки, считает, что таким образом, Российская Федерация гарантирует право на защиту от безработицы, ведь принцип свободы труда не может быть соблюден без обеспечения занятости.

Л.Г. Клечковская Клечковская Л.Г. Система законодательства российской федерации о занятости населения. // Вестник Российской таможенной академии. 2011. № 3. С. 56-63., анализируя систему законодательства Российской Федерации о занятости населения, также отмечает роль Конституции в разграничении полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, отмечая, что ч. 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что издаваемые и принимаемые федеральные законы и законы или иные правовые акты субъектов РФ не должны вступать в противоречие, но при этом первостепенной важностью обладают федеральные законы.

Хотя, например, М.Г. Седельникова Седельникова М.Г. Законодательство о занятости в условиях экономического кризиса: проблемы и перспективы развития. // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. № 2 (23). С. 94-98., анализируя проблемы и перспективы развития российского законодательства о занятости в условиях экономического кризиса, подчеркивает, что задача обеспечения полной занятости нецелесообразна, поскольку фрикционная и структурная виды безработицы являются одними из факторов развития производства, таким образом, приходя к выводу о необходимости обеспечения законодательством условий для оптимального уровня занятости населения.

Одним из основных законов, регулирующих занятость на федеральном уровне, является Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации", который, также как Конституция, разделяет полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в отношении занятости населения путем закрепления законодателем полномочий ФОИВ и органов государственной власти субъектов РФ.

В частности, для определения основ и последующей иерархии актов государственной власти ч. 1 ст. 6 Закона гласит, что законодательство о занятости основывается на Конституции и включает в себя Закон о занятости, федеральные законы, нормативных правовые акты РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ. Так, например, с. 7 Закона о занятости включает в себя исчерпывающий перечень полномочий ФОИВ в вопросах содействия занятости, и включает в себя полномочия по разработке и реализации государственной политики в области содействия занятости. Исходя из этого, система законодательства о занятости предстает в виде пяти ступеней:

1. Федеральные законы.

2. Иные нормативные правовые акты:

- указы Президента;

- постановления Правительства;

- нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

3) законы субъектов РФ;

4) иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

5) нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Л.Г. Клечковская, анализируя иерархию и общую систему законодательства о занятости, предложила дополнить этот перечень соглашениями, коллективными договорами, локальными нормативными актами Там же..

Также опираясь на Конституцию, необходимо помнить норму о том, что принципы и нормы международного права и международные договоры составляют часть законодательной и правовой систем РФ, а международные договоры приобретают силу после ратификации. Среди международных соглашений, ратифицированных Россией, есть акты ООН, МОТ, Совета Европы, некоторые двухсторонние международные договоры и т. д. Учитывая важность этих документов, по степени приоритету такие акты находятся ниже Конституции, но выше федеральных законов.

Говоря подробнее о ратифицированных Россией международных актах, необходимо отметить основные:

- Всеобщая декларация человека провозглашает защиту от безработицы одним из основных элементов права на труд;

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, также ратифицированный РФ, рассматривает достижение полной занятости как один из шагов на пути к реализации права человека на труд;

Особое внимание следует уделить конвенциям МОТ - организации, занимающейся непосредственно защитой прав в отношениях, связанных с трудом:

- Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда, среди основных принципов, которые необходимо реализовать странам-участницам, выделяет в качестве своей обязанности использование всех нормотворческих инструментов, результатов технического и научного сотрудничества для создания условий широкомасштабного устойчивого развития в том числе в трудовых отношениях.

На территории РФ действуют: Конвенция № 88 "Об организации службы занятости" (1948 г.) и одноименная Рекомендация № 83 (1948 г.); Конвенция № 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (1958 г.) и одноименная Рекомендация № 111 (1958 г.); Конвенция № 122 "О политике в области занятости" (1964 г.) и одноименная Рекомендация № 122 (1964 г.); Конвенция № 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов (1983 г.) и Рекомендация № 169 "О политике в области занятости (дополнительные положения) (1984 г.); Конвенция № 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" (1988 г.); Рекомендация № 189 "О создании рабочих мест на малых и средних предприятиях" (1998 г.); Рекомендация № 195 "О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение" (2004 г.) и др.

Ряд прав в области занятости и профессионального обучения закреплены в хартии Европейского союза об основных правах: ст. 14 - право на образование; ст. 15 - право на свободную профессиональную деятельность и право на труд; ст. 16 - свобода предпринимательства; ст. 27 - право работников на информацию и консультацию; ст. 29 - обращение в службу занятости; ст. 30 - защита в случае необоснованного увольнения и др.

Об основополагающих федеральных законах относительно занятости в научном мире есть некоторые разногласия.

Так, например, Л.Г. Клечковская и Г.В. Сулейманова Правовое регулирование обеспечения занятости населения: Учебное пособие / Г.В. Сулейманова. - М.: ИНФРА-М, 2011. - 250 с.: 60x90 1/16. - (Высшее образование). (переплет) ISBN 978-5-16-004781-2 - Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/217947. считают Трудовой кодекс РФ основополагающим в вопросах занятости.

С.С. Худякова, М.Г. Седельникова и др. считают, что ТК РФ регулирует уже возникшие трудовые отношения, в то время как регулирование условий обеспечения занятости и реализации права на труд осуществляется федеральными законами, подзаконными актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

О.Ю. Павловская поддерживает вторую точку зрения, отмечая, что прежний КЗоТ включал в себя главу о занятости, однако, ТК РФ, действующий с 2002 года, ее не имеет.

Однако ТК РФ закрепляет принципиальные положения регулирования трудовых отношений, включая принцип защиты от безработицы как конституционный принцип трудового права.

Авторы по-разному подходят к определению понятия "занятость", однако, с правовой точки зрения, наиболее верным было бы опираться на нормативные правовые документы Российской Федерации. Так, ст. 1 Закона "О занятости населения в Российской Федерации" определяет занятость как связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, как правило, приносящая доход, деятельность, концепт которой не противоречит российским законодательным нормам. Также согласно законодательству о занятости, это понятие включает в себя четыре признака: активность, свободна, законность, доходность.

Чаще всего занятость разделяют на три категории: полная (равновесное состояние рынка труда), неполная (предполагающая неполный рабочий день), эффективная занятость (оптимальное состояние рынка труда в неидеальных условиях реальности). Отсюда очевидно, что первое и третье понятия относятся к одному классификационному признаку - состоянию рынка труда, а второе понятие относится к особенностям трудоустройства.

Подводя итог, можно констатировать следующее.

Анализ научной литературы свидетельствует о различии в подходах исследователей в отношении определения понятия занятости, как правовой категории.

Историко-правовое исследование развития законодательства о занятости в России позволяют выделить четыре этапа развития правового регулирования трудовой занятости в России, которые включают периоды: дореволюционный; 1917-1930 гг., 1930-1990-е гг., 1990-е гг. - по настоящее время.

В настоящее время правовое регулирование занятости осуществляется текущим законодательством, включающим федеральные законы, подзаконные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Особенностью современного законодательства о занятости является отсутствие соответствующей главы в Трудовом кодексе РФ, хотя в КЗоТ, например, такая глава была. Таким образом, наряду с Конституцией РФ и международными правовыми нормативными актами, Закон о занятости является определяющим в регулировании занятости в сегодняшней системе законодательства.

1.2 Государственная политика в области содействия занятости населения

Государственная политика в каком-либо вопросе - это определенный вектор развития, выбранный органами высшей государственной власти на основе стратегических целей и существующих социально-экономических показателей. На сегодняшний день О.Н. Ефимов Ефимов О.Н., Рогова Л.Г. Государственная политика занятости и особенности ее реализации в России. // Экономика труда. 2016. Т. 3. № 3. С. 247-260., Н.В. Шевченко Шевченко Н.В. Государственная политика занятости. // XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего плюс. 2015. Т. 2. № 6 (28). С. 379-383., Д.О. Барабашина Барабашина Д.О. Государственная политика занятости в РФ. // Электронный научный журнал. 2016. № 7 (10). С. 283-286., О.Ю. Павловская, Ю.П. Орловский и другие юристы относят политику в содействии занятости к разделу социальной политики.

Если синтезировать С.П. Маврина, И.А. Шуваловой, Д.О. Барабашиной и др., политика занятости - это комплекс организационных, экономических, правовых мер, направленных на создание и поддержание социальных институтов, являющихся субъектами этой политики, направленная на создание условий, обеспечивающих население рабочими местами и возможностями приложить собственные способности и таланты для получения средств к существованию.

Насколько политика занятости связано непосредственно с понятием занятости, настолько же она связана с понятием безработицы. Безработица, являясь одной из основных проблем рыночной экономики, решением которой занимается государство, представляет собой явление макроэкономической нестабильности социально-экономической сферы. Говоря языком экономической политики, безработица - это состояние рынка, при котором предложение рабочей силы превышает спрос на нее Экономическая политика государства: социальная справедливость в экономических отношениях: Уч.пос. / Петросян Д.С., Безпалов В.В., Лочан С.А. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2016 - 214 с.: 60x90 1/16. - (ВО: Магистратура) (о) ISBN 978-5-16-011460-6 - Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/526401. .

Существует несколько взглядов на количество уровней, которыми может обладать политика занятости. Так, например О. Ефимов и Л. Рогова Там же., рассматривая проблему безработицы и ее динамику на территории Республики Башкортостан, выделяют пять уровней: общегосударственный, субъектный, региональный, на отдельных территориях и в населенных пунктах, а также осуществляемый местными органами. В свою очередь, Д.О. Барабашина, рассматривая мероприятия государства по регулированию занятости, выделяет три уровня: федеральный, региональный и местный. Ю.П. Орловский Трудовое прав России: учебник для бакалавров / отв. ред. Ю.П. Орловский. - М. : Издательство Юрайт, 2014. - 854 с. - Серия: Бакалавр. Академический курс. поддерживает последнюю точку зрения, описывая полномочия органов разных уровней власти, опираясь при этом на ст. 7 Закона о занятости. Этой же точки зрения придерживается автор, поскольку Закон о занятости представляет собой один из основных документов, регулирующих правоотношения в вопросах занятости и ее содействия государством.

Здесь необходимо отметить, что, по нашему мнению, федеральные и международные правовые акты представляют собой основу деятельности государства во всех сферах жизни населения, в связи с чем в предыдущем параграфе при описании системы правового регулирования автор не упоминал о региональных и ведомственных актах и актах высших органов управления, поскольку они носят несколько иной характер. Речь идет о том, что каждый из перечисленных актов представляет собой отражение провозглашаемой государственной политики в сфере содействия занятости, а следовательно, хотя являются частью системы правового регулирования, относятся к другой категории.

Функция государственной политики занятости заключается в гарантии рационального распределения рабочей силы на территории всей страны, регулирований отношений, возникающих между субъектами рынка труда, финансовом обеспечении безработных.

С точки зрения Конституции, существует несколько основных принципов реализации политики занятости: добровольность, недопустимость любых форм принуждения к труду, соблюдение прав населения на полную, продуктивную и свободно избранную занятости. Основываясь на этих принципах, государство реализуют политику в содействии занятости в нескольких направлениях:

- развитие трудовых ресурсов и трудового потенциала страны;

- соблюдение права граждан и, соответственно, обеспечение равных возможностей для любых категорий граждан в реализации права на труд и свободный выбор рода, времени трудовой деятельности;

- поддержка и стимуляция предпринимательской активности граждан;

- реализация мер социальной защиты в области занятости;

- мониторинг и контроль с целью недопущения длительной или массовой безработицы;

- стимуляция работодателей к сохранению и созданию новых рабочих мест путем поощрения.

При грамотной реализации каждого из этих направлений обеспечивается также конституционное право граждан на условия достойной жизни и свободного развития человека.

А.А. Ткаченко Занятость и экономика: политика государства в переходный период / А.А. Ткаченко - М.: Энциклопедия, НИЦ ИНФРА-М, 2015. - 276 с.: 60x90 1/16 ISBN 978-5-16-103080-6 (online). - Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/509859, с. 89., Д.О. Барабашина, В.Э. Комов Комов В.Э. Государственная социальная политика в сфере занятости молодежи. // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2016. № 3 (10). С. 48-50., М.В. Симонова Симонова М.В. Рынок труда: региональный аспект. // Учебное пособие / 2016. Том 0 (1). и др. разделяют политику, осуществляемую государством в целях содействия занятости, на два типа:

- активная, подразумевающая реализацию мер, направленных на снижение уровня безработицы, увеличение конкурентоспособности кадров на рынке труда (различные социальные направления от развития самозанятости до развития образования);

- активная, предусматривающая совокупность мероприятий, цель которых - сладить отрицательные последствия недостатка рабочих мест (пособия, материальная и психологическая помощь и др.).

Статья 7 Закона о занятости разделяет полномочия органов, которыми они обладают при реализации политики занятости в России. Так, например, федеральные органы государственной власти могут:

- разрабатывать и реализовывать государственную политику, федеральные программы, меры по содействию занятости населения;

- принимать федеральные законы, иные нормативные правовые акты в этой сфере;

- устанавливать нормы социальной поддержки безработных, разрабатывать прогнозы баланса трудовых ресурсов;

- формировать средства на социальную поддержку, контролировать их целевое использование, координировать деятельность по созданию экономических условий, способствующих увеличению занятости населения.

Уполномоченный Правительством РФ ФОИВ (ведомства, министерства и т. д.) могут:

- принимать нормативные акты в установленных вопросах;

- обобщать и анализировать правоприменительную практику, разрабатывать на их основе методические рекомендации;

- утверждать административные регламенты, порядок исчисления среднего заработка, формы бланков личного дела получателей государственных услуг, форм отчетности и требований к ее содержанию органов в области занятости, а также нормативы доступности госуслуг в области занятости;

- осуществлять мониторинг и оценку качества госуслуг, утверждать перечень территорий с напряженной ситуацией в сфере занятости, осуществлять прогнозные оценки рынка труда, информировать о результатах граждан, контролировать обеспечение гарантий в области занятости, реализовывать проверки и разрабатывать предписания для устранения нарушений.

Органы государственной власти субъектов РФ могут:

- принимать нормативные правовые акты субъектов РФ, разрабатывать и реализовывать региональные программы, меры активной политики, организовывать проведение специальных мероприятий по профилированию безработных, определять списки приоритетных профессий;

- проводить мониторинг и осуществлять прогнозные оценки рынка труда субъекта РФ, контролировать прием на работу особых категорий граждан, осуществлять регистрацию безработных граждан и контроль за их количеством, оказывать госуслуги в области содействия занятости (социальная адаптация, содействие самозанятости, содействие в переезде и т. д.), а также контроль за трудом иностранных граждан.

В свою очередь, органы местного самоуправления могут принимать участие в организации и финансировании:

- временном трудоустройстве несовершеннолетних 14-18 лет, безработных, безработных со средним профессиональным образованием в возрасте 18-20 лет;

- ярмарок вакансий и учебных рабочих мест.

Л.Г. Клечковской Клечковская Л.Г. Система законодательства российской федерации о занятости населения. // Вестник Российской таможенной академии. 2011. № 3. С. 56-63. и О.Ю. Павловской Павловская О.Ю. Правовое регулирование занятости и трудоустройства. Трудовое право: в 2 т. Т.1: учебник для академического бакалавриата / отв. ред. Ю.П. Орловский. - М.: Изд. Юрайт. 2014. С. 258-302. отмечается тенденция к расширению полномочий в сфере реализации государственной политики содействия занятости населения органов государственной власти субъектов РФ. В пример приводится Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации", согласно которому полномочия в содействии занятости населения переданы в ведение органов государственной власти субъектов РФ, т. е. они реализуют такие полномочия за свой счет, за исключение выплаты пособий безработным, которые остаются в ведении федеральных органов государственной власти и реализуются субъектами с помощью субвенций из федерального бюджета.

В качестве одного из важнейших органов, ответственных за реализацию государственной политики содействия занятости населения необходимо выделить государственную службу занятости, которая включает в себя Федеральную службу по труду и занятости, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также такие учреждения, как центры занятости в муниципальных образованиях. Основной функцией государственной службы занятости населения является анализ и прогноз состояния и развития рынка труда, информирование о рынке труда, помощь в поиске кадров и рабочих мест.

Также одним из основных документов, определяющих вектор политики содействия занятости является Государственная программа Российской Федерации "Содействие занятости населения" до 2020 года, утвержденная Правительством РФ в 2014 году, и ответственным исполнителем которой является Министерство труда и социальной защиты РФ, а среди участников числятся Минфин РФ, Федеральная служба по труду и занятости, ФСС РФ, а также МИД РФ. В качестве целей программы законодатель определил создание правовых, экономические и институциональных условий, способствующих эффективному развитию рынка труда, а к задачам относятся:

- обеспечение реализации права граждан на защиту от безработицы;

- повышение эффективности регулирования процессов использования трудовых ресурсов и обеспечение защиты трудовых прав граждан;

- внедрение культуры безопасного труда.

Таблица 1 демонстрирует изменение количества безработных в 2007-2017 гг. по округам.

Наблюдается положительная динамика в сфере занятости: с 2007 года их количество уменьшилось на 12% по стране в целом. Наблюдаются существенные колебания в 2009-2010 гг. во время мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. и после девальвации рубля в 2014 г.

Таблица 1. Динамика изменения количества безработных в России и округах в 2007-2017 гг., тыс. чел. Федеральная служба статистики. Численность безработных по субъектам Российской Федерации. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/trud/tab_trud3.htm.

Рисунок 1 отражает структуру безработных по укрупненным административно-территориальным единицам.

Рисунок 1. Структура количества безработных 2017 г. по округам Составлено автором на основе данных ФСС РФ..

График показывает, что первое место по количеству безработных занимает Приволжский федеральный округ, за ним следует Центральный Федеральный округ, а закрывает тройку аутсайдеров Сибирский федеральный округ. Причины существенного отставания этих округов от остальных могут крыться как в экономических условиях развития нашей страны, так и в исторических, и политических предпосылках.

Таким образом, можно заключить, что политика государства в области содействия занятости населения реализуется на федеральном, региональном и местном уровнях власти, причем в последнее время наблюдается тенденция увеличения полномочий региональных властей в этих вопросах.

Закон о занятости четко и исчерпывающе определяет границы полномочий каждого из уровней власти, но необходимо отметить, что мониторинг и прогнозы баланса рынка труда присутствуют как на федеральном, так и на региональном уровнях, что свидетельствует о необходимости сотрудничества между всеми уровнями власти для достижения оптимального состояния рынка труда.

Динамика количества безработных за последнее десятилетие отражает положительный результат работы государственных органов в этом направлении.

1.3 Актуальные меры содействия занятости населения. Меры материальной поддержки

В качестве инструментов реализации государственной политики в сфере содействия занятости населения выступают меры содействия занятости и снижения напряженности на рынке труда, которые реализуются как федеральными, так и региональными, и местными органами управления.

Естественно, что общими мерами содействия занятости населения является совокупное экономическое развитие страны, поддержание инновационных и научных инициатив в как в бизнесе, так и в государственных учреждениях, грамотная реализация программ стратегического развития каждой отрасли отечественной экономики. Для этого необходимо качественное налоговое администрирование, эффективная миграционная политика, поддержка малого и среднего бизнеса и т. д.

Так, например, С.А. Карташов, анализируя типологию и меры по стабилизации рынка труда моногородов, подчеркивает, что в современных условиях безработица - это давно не индивидуальная проблема работника, поскольку ее причина заключается в иррационально функционирующей экономической системе, в связи с чем обеспечение эффективной занятости - одна из важнейших задач государства. Автор в качестве меры содействия занятости в моногородах предлагает индустриальную диверсификацию, которая включает в себя индустриальную диверсификацию моногорода и устойчивое развитие диверсифицированного города, а в качестве ядра предлагает муниципальные индустриальные парки Карташов С.А., Санников А.В. Типология моногородов и меры по стабилизации рынка труда: содействие занятости, миграция // Международная торговля и торговая политика. 2014. №10 (89). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tipologiya-monogorodov-i-mery-po-stabilizatsii-rynka-truda-sodeystvie-zanyatosti-migratsiya (дата обращения: 01.02.2019).. Учитывая возросшую тенденцию в РФ на создание территорий с особым экономическим статусом (сюда входят особые экономические зоны Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" от 22.07.2005 N 116-ФЗ (последняя редакция)., территории опережающего развития Федеральный закон "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" от 29.12.2014 N 473-ФЗ (последняя редакция)., а также зоны территориального развития Федеральный закон "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 03.12.2011 N 392-ФЗ (последняя редакция).) это направление применяется и на федеральном уровне, ведь на территории России присутствует большое количество старопромышленных территорий, градообразующих предприятий, которые функционируют неэффективно и т. д.

Тем не менее, частными мерами содействия в рамках Закона о занятости, Государственной программы содействия занятости и др. нормативных правовых документов, будет являться несколько отличающийся и более конкретный перечень, хотя о мерах содействия занятости в научном мире мнения в некотором смысле расходятся.

Так, например, О.Ю. Павловская, анализируя актуальные вопросы правового обеспечения трудовой занятости и организации трудоустройства, в качестве актуальных мер содействия занятости выделяет два крупных блока: организацию общественных работ и профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование безработных и незанятых граждан, опираясь на перечень мер, перечисленных в Государственной программе содействия занятости населения до 2020 года Павловская О.Ю. Актуальные вопросы правового обеспечения трудовой занятости и организации трудоустройства в современной России: монография / О.Ю. Павловская. - Москва: РУСАЙНС, 2016. - 146 с..

Общественные работы занимают особое место в истории правового регулирования занятости особое место в системе мер содействия занятости населения. Их организацию регулируют следующие нормативные правовые акты: Закон РФ "О занятости населения", ТК РФ, Положением об организации общественных работ, Постановлением Правительства РФ "О мерах по поддержанию занятости населения". К участникам организации общественных работ относятся органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, координацию которых осуществляет Министерство труда России. Финансирование при этом осуществляется за счет организаций, в пользу которых осуществляются соответствующие общественные работы, в некоторых случаях по решению органов государственной власти оно может осуществляться за счет бюджетных ассигнований, предоставляемых в виде субвенций субъектам РФ, которые затем перенаправляются в соответствующие организации.

Существует несколько направлений, по которым могут быть организованы общественные работы:

- строительство, ремонт, содержание дорог, строительство и реконструкция жилья и объектов социально-культурного назначения, обеспечение инфраструктуры коммуникаций территорий;

- работа в сельскохозяйственной мелиорации, лесном хозяйстве, помощь в восстановлении историко-культурных объектов, заповедных зон, озеленение, помощь в сборе и переработке вторичного сырья и отходов;

- обеспечение оздоровления и отдыха детей, уход за престарелыми, инвалидами, помощь в обслуживании пассажирского транспорта, проведение мероприятие общественно-культурного назначения.

Необходимо отметить, что деятельность, связанная с работами по ликвидации последствий аварий, природных катастроф, других чрезвычайных ситуаций не относится к общественной работе.

Преимуществом в получении права на участие в общественных работах обладают безработные, не получающие пособие, граждане, состоящие в качестве безработных на учете в органах службы занятости дольше полугода.

В органах службы занятости желающим и подходящим по требованиям соискателям предоставляется направление, служащее основанием для приема на работу, но перед началом осуществления общественных работ работодатель и работник должны заключить срочный трудовой договор, который может быть досрочно расторгнут без применения санкций в случае, если работник найдет постоянную или временную работу.

Целью использования профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки и иных похожих мер заключается в помощи в адаптации на рынке труда людей, потерявших работу или не имеющих соответствующей квалификации. С экономической точки зрения, преимуществом этой меры является еще и статистические положительные изменения, поскольку на период обучения безработные переходят в категорию занятых, как отмечает О.А. Козлова и ее коллеги при анализа проблем развития и организации социально-трудовых систем Козлова О.А., Шеломенцев А.Г. Политика эффективной занятости населения в системе факторов динамичного развития регионов Дальнего Востока. // В сборнике: Динамика и инерционность воспроизводства населения и замещения поколений в России и СНГ Сборник статей. Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук. 2016. С. 364-369..

Профессиональная подготовка и т. п. меры обладают отсроченным характером, что оправдывает расходы государства на это направлении, кроме того, необходимо учитывать, что в процессе определения перечня востребованных специальностей участвуют работодатели, что увеличивает вероятность трудоустройства после обучения.

Правовое регулирование мер по обучению безработных регулируется такими законодательными актами, как Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 11.12.2018) "О занятости населения в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)., Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 №273-ФЗ (последняя редакция)., Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.1995 №181-ФЗ (последняя редакция)., Постановление Минтруда РФ №3, Минобразования РФ №1 "Об утверждении Положения об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения" Постановление Минтруда РФ №3, Минобразования РФ №1 от 13.01.2000 (ред. от 08.02.2001) "Об утверждении Положения об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 24.02.2000 №2135). и др.