Разработка механизмов и критериев оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 28.04.04 Государственное и муниципальное управление

Разработка механизмов и критериев оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих

Петрова Екатерина Алексеевна

Рецензент к-т социологических наук,

доцент кафедры теории организации

Анна Викторовна Климова

Москва, 2019

Введение

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 31.12.2012. - № 53 (ч. 1). - ст. 7598, дополнительное профессиональное образование представляет собой разновидность образования, направленную на удовлетворение образовательных потребностей человека в процессе профессионального совершенствования и не сопряженную с повышением уровня образования. Дополнительное профессиональное образование реализуется в форме дополнительных профессиональных программ.

Потребность в оценке качества дополнительных профессиональных программ государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее - гражданских служащих) возникла при вступлении в силу Указа Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы» // Собрание законодательства РФ. - 15.08.2016. - № 33. - ст. 5165, согласно которому совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих стало одним из приоритетных направлений развития государственной гражданской службы (далее - гражданской службы) на период с 2016 по 2018 годы. Утвержденный во исполнение данного Указа План мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2016 г. № 1919-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы, утв. Указом Президента РФ от 11.08.2016 № 403» // Собрание законодательства РФ. - 19.09.2016. - № 38. - ст. 5604 обязал Минтруд России к IV кварталу 2018 г. разработать и внедрить систему оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих.

Анализ подготовленных Минтрудом России Методических рекомендаций продемонстрировал недостаточную степень проработанности документа, что дает основания говорить об актуальности проблемы отсутствия научно обоснованной методики, предназначенной для оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих.

Ввиду актуальности проблемы целью данной работы стала разработка научно и статистически обоснованных механизмов и критериев оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих. Для достижения поставленной цели автор данной работы поставил перед собой следующий исследовательский вопрос: «Какие факторы оказывают влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих?», а также сформулировал следующий перечень исследовательских задач:

· определить перечень факторов, предположительно способных оказывать влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих;

· протестировать данный перечень факторов на способность оказывать влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих;

· определить характер выявленных связей между значимыми факторами и качеством дополнительных профессиональных программ гражданских служащих;

· разработать методику оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих с учетом характера влияния значимых факторов;

· апробировать предложенную автором данной работы методику оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих.

В качестве объекта данного исследования выступает профессиональное развитие гражданских служащих Российской Федерации, в качестве предмета - дополнительные профессиональные программы гражданских служащих. В ходе исследования автором были сформулированы и протестированы 13 гипотез (см. Приложение № 1), которые схематично представлены на рис. 1 (см. рис. 1).

Научная новизна данной работы заключается в том, что ранее не предпринимались попытки разработки материалов по сопровождению деятельности кадровых служб государственных органов в части профессионального развития гражданских служащих с применением инструментов статистического анализа. Более того, в данной работе анализируются не только субъективные факторы, значения которых зависят от мнения гражданских служащих, но и объективные факторы, оценить которые возможно посредством анализа размещенной в открытом доступе информации.

Данная работа представлена тремя главами: прежде всего с целью выявления факторов, которые предположительно могут оказывать влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих, автор проанализировал законодательную базу Российской Федерации, а также теоретические и эмпирические исследования в части профессионального развития гражданских служащих. Во второй главе автором были построены три модели, позволяющие выявить существующие между данными факторами и качеством дополнительных профессиональных программ гражданских служащих связи, а также их характер. В третьей главе, основываясь на полученных в ходе построения моделей выводах, автор предлагает собственные механизмы и критерии, которые позволят оценить качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих, сопровождая их наглядным примером применения.

профессиональный обучение гражданский служащий

Рисунок 1. Визуализация исследовательских гипотез

1. Институциональные факторы качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих

В данной главе автором будут проанализированы нормативные правовые акты в сфере дополнительного профессионального образования гражданских служащих, а также теоретические и эмпирические исследования профессионального развития гражданских служащих. По результатам анализа автором будут выявлены факторы, которые, предположительно, оказывают влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих, а также сформулированы исследовательские гипотезы и переменные.

1.1. Анализ нормативного правового регулирования дополнительных профессиональных программ гражданских служащих

С целью выявления существующих недостатков, а также определения факторов, оказывающих влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих необходимо провести анализ нормативной правовой базы Российской Федерации в части реализации дополнительных профессиональных программ гражданских служащих.

Прежде всего, автор данной работы считает целесообразным привести статистическое описание профессионального развития гражданских служащих Российской Федерации. Согласно данным, публикуемым Федеральной службой государственной статистики Статистический бюллетень «Дополнительное профессиональное образование кадров государственной гражданской и муниципальной службы» - Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1242887320828 (Дата посещения: 22.04.2019), доля федеральных гражданских служащих, прошедших обучение по дополнительной профессиональной программе, после достижения максимального значения в 2012 году, сокращалась вплоть до 2017 года. Вместе с тем тренд, присущий гражданским служащим субъектов Российской Федерации, скорее можно охарактеризовать как восходящий (см. рис. 2).

Рисунок 2. Доля гражданских служащих, прошедших обучение по программам ДПП

Переходя от относительных показателей к абсолютным, необходимо отметить, что количество федеральных гражданских служащих, обучившихся по дополнительным профессиональным программам, сокращалось в период с 2012 по 2016 гг., в 2017 году наблюдался незначительный рост на 3%. Аналогичная ситуация наблюдается в части обучения гражданских служащих субъектов Российской Федерации: тренд можно охарактеризовать как нисходящий (см. рис. 3, рис. 4).

Рисунок 3. Количество обученных кадров федеральной ГГС

Преимущественно нисходящие тренды свидетельствуют о том, что роль профессионального развития гражданских служащих в их профессиональной деятельности недооценена. Пренебрежение дополнительным профессиональным образованием гражданских служащих может спровоцировать существенное снижение качества выполняемой ими работы, предоставляемых услуг.

В части нормативной правовой базы необходимо отметить, что основополагающим нормативным правовым актом в сфере профессионального развития гражданских служащих является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - № 31. - ст. 3215 (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ). Изменения, внесенные в данный нормативный правовой акт Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 31.07.2017. - № 31 (Часть I). - ст. 4824, положили начало масштабным изменениям в сфере профессионального развития гражданских служащих.

В статье 62 Федерального закона № 79-ФЗ было заменено понятие «дополнительное профессиональное образование» на более широкое понятие «профессиональное развитие», которое включает в себя как дополнительное профессиональное образование в его классических формах - профессиональная переподготовка и повышение квалификации, так и иные мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих. Информация о том, что следует относить к иным мероприятиям по профессиональному развитию гражданских служащих, в данном нормативном правовом акте не содержится.

Примечательно, что гражданские служащие предпочитают обучаться преимущественно по программам повышения квалификации (см. рис. 5).

Вышеизложенная информация о реализуемых формах дополнительных профессиональных программ гражданских служащих легла в основу гипотезы H1 «Форма дополнительной профессиональной программы гражданских служащих оказывает влияние на качество данной программы», а также независимой переменной «форма дополнительной профессиональной программы».

Рисунок 4. Количество обученных кадров ГГС субъектов Российской Федерации

Был расширен перечень оснований для направления гражданского служащего для участия в мероприятиях по профессиональному развитию: помимо результатов аттестации и назначения гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случае сокращения должностей гражданской службы или упразднения государственного органа в перечень были включены решение представителя нанимателя, поступление на гражданскую службу впервые и назначение в порядке должностного роста на должность категории «руководители» высшей или главной группы должностей или на должность категории «специалисты» высшей группы должностей впервые. Включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе и назначение на иную должность в порядке должностного роста на конкурсной основе были исключены из перечня оснований для направления для участия в мероприятиях по профессиональному развитию.

В новой редакции статьи 62 Федерального закона № 79-ФЗ отменена необходимость повышать квалификацию гражданского служащего не реже одного раза в три года. Мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих могут реализовываться на территории Российской Федерации и за ее пределами, с отрывом или без отрыва от производства. По мнению автора данной работы, отрыв от производства позволяет гражданскому служащему более качественно проработать изучаемый в рамках дополнительной профессиональной программы материал, что впоследствии оказывает положительное влияние на его профессиональную деятельность. Данная информация легла в основу гипотезы H2 «Дополнительная профессиональная программа гражданских служащих является более качественной, если ее прохождение осуществляется с отрывом от производства», а также независимой переменной «отрыв от производства».

Также в новой редакции Федерального закона № 79-ФЗ закреплены возможные источники финансирования мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих - государственный заказ (см. рис. 6), государственное задание и собственные средства государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу. Экономические нормативы стоимости образовательных услуг по повышению квалификации и профессиональной переподготовке гражданских служащих закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 26 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2014 г. № 26 «Об определении стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и размера ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение» // Собрание законодательства РФ. - 20.01.2014. - № 3. - ст. 292. По мнению автора данной работы, повышение стоимости дополнительной профессиональной программы гражданских служащих связано с включением в образовательную программу уникальной, актуальной информации, применением более эффективных образовательных методов и высококачественного оборудования. Данная информация легла в основу следующей гипотезы H3 «Существует прямая зависимость между качеством дополнительной профессиональной программы гражданских служащих и ее стоимостью», а также независимой переменной «стоимость дополнительной профессиональной программы».

Рисунок 5. Обучение гражданских служащих по формам ДПП, 2015-2017 гг.

Более того, в нормативном правовом акте закрепляется новое понятие - государственный образовательный сертификат на дополнительное профессиональное образование гражданского служащего (далее - образовательный сертификат). Порядок работы с образовательными сертификатами на сегодняшний день законодательно не закреплен.

Таким образом, проанализировав Федеральный закон № 79-ФЗ в части профессионального развития гражданских служащих, автор данной работы пришел к следующим выводам:

1. Внедрение понятий «профессиональное развитие», включающее в себя помимо дополнительного профессионального образования иные мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих, и «образовательный сертификат» влечет за собой необходимость расширения законодательной базы путем принятия дополнительных нормативных правовых актов;

2. Отмена законодательно регламентированной периодичности повышения квалификации носит двоякий эффект: с одной стороны, данная мера позволяет исключить восприятие повышения квалификации как формальное обязательное мероприятие, которое сокращает время на исполнение служебных обязанностей. С другой стороны, подобный шаг может привести к тому, что ряд гражданских служащих вовсе не будут принимать участие в мероприятиях по профессиональному развитию, считая, что в этом нет необходимости.

Рисунок 6. Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих

Нормативный правовой акт, раскрывающий содержание принятых в 2017 году поправок в Федеральный закон № 79-ФЗ в части профессионального развития гражданских служащих, был подписан только в 2019 году. Указ Президента Российской Федерации от
21 февраля 2019 г. № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 21 февраля 2019 г. № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 25.02.2019. - № 8. - ст. 765 (далее - Указ № 68) стал заменой действовавшему с 2006 года Указу Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. №1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 01.01.2007. - №1 (Часть I). - ст. 203 (далее - Указ № 1474).

Прежде всего необходимо отметить, что Указ № 68 поясняет, что следует относить к иным мероприятиям по профессиональному развитию гражданских служащих: семинары, тренинги, конференции, самостоятельное изучение материалов и прочее. В целом, список условно разделен на три группы: мероприятия, направленные на получение новых знаний и умений, мероприятия, направленные на обмен опытом, и адаптационные мероприятия. К данному списку также отнесена служебная стажировка, однако пояснение данного термина, так же, как и термина «наставничество», не предусмотрено. Следует отметить, что служебная стажировка, введенная Указом № 68, отличается от стажировки, которая фигурировала в Федеральном законе № 79-ФЗ до принятия Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 08.07.2013. - № 27. - ст. 3477. Если раньше стажировка представляла собой одну из форм профессиональной переподготовки (например, стажировка за рубежом), по результатам которой гражданскому служащему выдавался соответствующий документ, то сейчас служебная стажировка представляет собой временный обмен структурных подразделений государственного органа или различных государственных органов гражданскими служащими с целью передачи имеющихся знаний и опыта. Более подробно вопросы прохождения служебной стажировки регламентируются Положением о прохождении служебной стажировки государственными гражданскими служащими Российской Федерации, предусмотренным проектом постановления Правительства Российской Федерации Проект постановления Правительства Российской Федерации «О служебных стажировках государственных гражданских служащих Российской Федерации», разработанный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Согласно Указу № 68, продолжительность программ повышения квалификации не должна составлять менее 16 часов, профессиональной переподготовки - менее 500 часов. По мнению автора данной работы, в рамках более продолжительных образовательных программ гражданские служащие успевают освоить больший объем информации, в том числе отработать его на практических занятиях, в комфортном для человеческого восприятия темпе. Данная информация легла в основу гипотезы H4 «Продолжительность дополнительной профессиональной программы гражданских служащих положительно влияет на качество данной программы», а также независимой переменной «продолжительность дополнительной профессиональной программы».

Иные требования, предъявляемые к повышению квалификации или профессиональной переподготовке гражданских служащих, в частности максимальное допустимое соотношение теоретических лекций и практических занятий, закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 362 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 12.05.2008. - № 19. - ст. 2194. По мнению автора данной работы, недостаточно донести до слушателей какую-либо информацию в лекционном формате: важно предусмотреть практические занятия, которые научат гражданских служащих эффективно применять данную информацию в своей профессиональной деятельности. Данная информация легла в основу гипотезы H5 «Дополнительная профессиональная программа гражданских служащих тем качественнее, чем выше степень ее практикоориентированности», а также независимой переменной «практикоориентированность дополнительной профессиональной программы».

В случае успешного прохождения итогового контроля слушатели дополнительных профессиональных программ получают подтверждающие данный факт документы. Формы итогового контроля устанавливаются образовательным учреждением самостоятельно. По мнению автора данной работы, в процессе подготовки к процедуре итогового контроля гражданские служащие закрепляют те знания и навыки, что были приобретены ими в рамках дополнительной профессиональной программы. Данная информация легла в основу гипотезы H6 «Существует зависимость между качеством дополнительной профессиональной программы гражданских служащих и формой итогового контроля», а также независимой переменной «форма итогового контроля».

Указ № 68 содержит в себе перечень ситуаций, в рамках которых учитываются результаты участия гражданского служащего в мероприятиях по профессиональному развитию: аттестация, премирование, направление для участия в иных мероприятиях по профессиональному развитию, назначение на иную должность гражданской службы. В Указе № 68, в отличие от Указа № 1474, не регламентируется вопрос о ведении индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих, а также не содержится перечень информации, которая должна быть включена в государственный заказ на профессиональное развитие гражданских служащих.

Образовательный сертификат, согласно Указу № 68, представляет собой именной документ, предоставляющий гражданскому служащему право на получение дополнительного профессионального образования в учреждении, включенном в реестр исполнителей государственной услуги по реализации дополнительных профессиональных программ на основании образовательных сертификатов (далее - Реестр). Полномочия по организации обучения федеральных гражданских служащих на основании образовательных сертификатов, в том числе по формированию списков федеральных гражданских служащих, претендующих на обучение на основании образовательных сертификатов, а также по ведению Реестра, возложены на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Минтруд России).

Также Указ № 68 регламентирует порядок осуществления процедуры планирования и реализации государственного заказа и государственных заданий на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих. Более того, данный нормативный правовой акт возлагает на Минтруд России обязательства по методическому обеспечению мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих, оказанию консультативной и методической помощи по данному вопросу иным государственным органам, контролю за реализацией мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих, в том числе систематическому предоставлению отчетности.

Таким образом, проанализировав Указ № 68, автор данной работы пришел к следующим выводам:

1. Указ № 68 частично дублирует положения статьи 62 Федерального закона № 79-ФЗ и Указа № 1474. Исключение составил упраздненный индивидуальный план профессионального развития гражданского служащего;

2. Несмотря на то, что Указ № 68 раскрывает содержащиеся в статье 62 Федерального закона № 79-ФЗ понятия, в частности, содержит перечень иных мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих, в недостаточной степени регламентированы вопросы применения образовательного сертификата, реализации служебной стажировки и наставничества. Это вызывает потребность в разработке дополнительных нормативных правовых актов.

Проект постановления Правительства Российской Федерации Проект постановления Правительства Российской Федерации «О государственном образовательном сертификате на дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего Российской Федерации», разработанный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, утверждающего Положение о государственном образовательном сертификате на дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего Российской Федерации (далее - Положение), разработан в 2017 году, однако его принятие было невозможно до вступления в силу Указа № 68. Положение представляет собой пошаговую инструкцию по получению гражданским служащим дополнительного профессионального образования на основе образовательного сертификата.

Так, на первом этапе Минтруд России, государственный орган по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации (далее - уполномоченный орган) на основании заявок государственных органов формирует и утверждает показатели дополнительного профессионального образования, в том числе количество выделенных на государственный орган образовательных сертификатов. Заявка государственного органа формируется на основе личных заявлений гражданских служащих или их непосредственных руководителей.

В пределах выделенной по результатам анализа заявок квоты, доведенной Минтрудом России, уполномоченным органом до государственного органа, государственный орган определяет перечень гражданских служащих, направляемых на обучение по образовательным сертификатам, и направляет его в Минтруд России, уполномоченный орган. В течение 15 дней после предоставления информации образовательные сертификаты доводятся до гражданских служащих, после чего в течение 5 дней необходимо уведомить образовательную организацию о намерении освоить дополнительную профессиональную программу на основе образовательного сертификата. Образовательная организация, вовлеченная в процесс обучения по образовательному сертификату, должна быть включена в Реестр. Порядок ведения Реестра, включения и исключения из Реестра образовательных организаций также предусмотрен Положением.

В месячный срок после завершения гражданскими служащими обучения образовательная организация направляет заполненный сертификат в Минтруд России, уполномоченный орган. На основании соглашения, заключенного между образовательной организацией и Минтрудом России, образовательная организация получает грант в виде субсидии из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Ключевой недостаток Положения, по мнению автора данной работы, заключается в том, что работа с образовательным сертификатом сопряжена с сервисами единого специализированного информационного ресурса федеральной государственной информационной системы «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» (далее - Информационная система). По состоянию на конец I квартала 2019 г. Информационная система не снабжена соответствующим инструментарием, что существенно ограничивает возможность применения образовательных сертификатов.

В 2010 году распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена федеральная программа «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2018 годы)» Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2010 г. № 636-р «Об утверждении федеральной программы «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2021 годы)» // Собрание законодательства РФ. - 10.05.2010. - № 19. - ст. 2339 (далее - Федеральная программа). Позднее срок реализации Федеральной программы был продлен до 2021 года Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2018 г. № 3035-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.04.2010 № 636-р» // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2019. - № 1. - ст. 144 .

Ключевая цель Федеральной программы - повысить компетентность лиц, включенных в резерв управленческих кадров, в том числе участвующих или планируемых к привлечению для участия в реализации национальных проектов. На IV этап реализации Федеральной программы - 2019-2021 гг. - приходится реализация мероприятий по профессиональному развитию кадров.

В рамках оценки качества реализации Федеральной программы предлагается проводить мониторинг реализации мероприятий по профессиональному развитию кадров, в том числе разработать методические рекомендации по проведению научной экспертизы содержания дополнительных профессиональных программ.

По мнению автора данной работы, опыт, приобретенный в процессе реализации Федеральной программы, может стать базой при разработке и совершенствовании системы мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих.

Также необходимо отметить, что Администрацией Президента Российской Федерации ежегодно утверждаются приоритетные направления профессионального развития гражданских служащих. Приоритетные направления, утвержденные в период с 2013 по 2018 годы, представлены в Рисунке 7 (см. рис. 7) Письма Администрации Президента Российской Федерации от от 25 апреля 2012 г. № А71-6817, от 22 апреля 2013 г. № А71-7475, от 28 апреля 2014 г. № А71-6997, от 21 апреля 2015 г. № А71-5591, от 10 ноября 2016 г. № А71-13128, от 22 февраля 2018 г. № А71-2266. Анализ вышеуказанной информации дает автору данной работы основания заключить, что, в целом, приоритетные направления профессионального развития гражданских служащих претерпевают незначительные изменения, являются преимущественно одинаковыми на протяжении 6 лет.

Рисунок 7. Приоритетные направления профессионального развития гражданских служащих, 2013-2018 гг.

В 2017 году Минтрудом России были разработаны Рекомендации по вопросам организации дополнительного профессионального образования и иных мероприятий по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Российской Федерации Рекомендации Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по вопросам организации дополнительного профессионального образования и иных мероприятий по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденные письмом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 18-3/10/П-2960 (далее - Рекомендации). Ключевая цель разработки Рекомендаций - повышение эффективности деятельности кадровых служб государственных органов в части профессионального развития гражданских служащих.

Согласно данным рекомендациям, на основе выявленных потребностей кадровые службы государственного органа должны составлять ежегодный план организации мероприятий по профессиональному развитию кадрового состава (далее - План). Определение потребностей в профессиональном развитии гражданских служащих и планирование соответствующих мероприятий необходимо реализовывать с учетом замещаемой должности гражданской службы («исполнители», «руководители среднего уровня», «руководители высшего уровня») по трем целевым направлениям: получение предметных знаний и умений, развитие профессиональных и личностных качеств и получение знаний и умений в области технологий управления и стратегического планирования. Связано это с тем, что для эффективного исполнения должностных обязанностей каждая из вышеперечисленных условных групп должностей должна обладать различным сочетанием знаний и навыков.

На этапе реализации мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих Минтруд России рекомендует обеспечить согласованность действий всех субъектов деятельности: обучаемого гражданского служащего, государственного органа в лице кадровой службы и непосредственного начальника обучаемого гражданского служащего и организаций (лиц), осуществляющих образовательную деятельность. Также, согласно Рекомендациям, необходимо организовать внутри- и межведомственное взаимодействие, в том числе путем реализации внутри- и межведомственных семинаров, конференций, круглых столов и служебных стажировок, а также предоставить гражданским служащим необходимые для самообразования условия.

На этапе подведения итогов реализации мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих рекомендуется проводить анализ:

1. информации о посещаемости занятий гражданским служащим и его активности в процессе обучения;

2. информации, собранной посредством анкетирования гражданских служащих, принявших участие в мероприятиях по профессиональному развитию гражданских служащих;

3. информации, собранной посредством анкетирования непосредственного руководителя гражданского служащего, принявшего участие в мероприятиях по профессиональному развитию гражданских служащих.

На основе собранной и проанализированной информации рекомендуется составлять отчет о выполнении Плана и учитывать его результаты при дальнейшем планировании мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих.

В ходе анализа автор данной работы пришел к выводу о том, что предложенные Рекомендации представляют собой исключительно план для кадровых служб государственных органов, реализация которого возможна только после дополнительной проработки. Связано это с тем, что Рекомендации носят общий характер и не включают в себя конкретных мер по оптимизации работы кадровых служб государственных органов в части организации мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих.

Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г.
№ 403 утверждены Основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации на период с 2016 по 2018 годы Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы» // Собрание законодательства РФ. - 15.08.2016. - № 33. - ст. 5165. К данному документу утверждается План мероприятий («дорожная карта») по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2016 г. № 1919-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы, утв. Указом Президента РФ от 11.08.2016 № 403» // Собрание законодательства РФ. - 19.09.2016. - № 38. - ст. 5604 (далее - План мероприятий). Во исполнение пункта 11 Плана мероприятий Минтруд России разработал Методические рекомендации по формированию и внедрению системы оценки качества дополнительных профессиональных программ для федеральных государственных гражданских служащих Методические рекомендации по формированию и внедрению системы оценки качества дополнительных профессиональных программ для федеральных государственных гражданских служащих, разработанные Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Методические рекомендации). Согласно предложенному в Методических рекомендациях подходу, для оценки качества дополнительных профессиональных программ гражданских служащих необходимо реализовывать комплексный анализ информации, собранной путем анкетирования обучившихся гражданских служащих и их непосредственных руководителей.

Так, в течение месяца после окончания обучения по дополнительной профессиональной программе предлагается проведение анкетирования гражданского служащего. Разработанная Минтрудом России анкета включается в себя три блока, что позволяет получить следующую информацию:

1. Характеристики, позволяющие идентифицировать дополнительную профессиональную программу (ее наименование, наименование образовательного учреждения, период реализации программы);

2. Качественные характеристики (содержание и методическое обеспечение (критерий Aj), преподавание и экспертная поддержка (критерий Bj), организация учебного процесса (критерий Cj));

3. Мнение гражданского служащего, прошедшего обучение по дополнительной профессиональной программе (комментарии, замечания, предложения).

В течение двух-трех месяцев после окончания обучения по дополнительной профессиональной программе предлагается проведение анкетирования непосредственного руководителя обученного гражданского служащего (критерий Dj). Соответствующая анкета представлена двумя блоками:

1. Основная информация о гражданском служащем и дополнительной профессиональной программе, по которой он обучался;

2. Мнение непосредственного руководителя о дополнительной профессиональной программе (эффективность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего после обучения, возможность направления иных сотрудников структурного подразделения на обучение по данной программе).

Собранную по результатам анкетирования информацию Минтруд России рекомендует обобщать и вносить в сводную форму, шаблон которой представлено в Методических рекомендациях. Критерии Aj - Dj предлагается рассчитывать как среднее арифметическое значений оценок по входящим в их состав компонент.

Для формирования рейтинга дополнительных профессиональных программ гражданских служащих Минтруд России разработал и включил в Методические рекомендации формулу, учитывающую критерии Aj - Dj с коэффициентами 0.3, 0.3, 0.1 и 0.3 соответственно.

Проанализировав разработанные Минтрудом России Методические рекомендации, автор данной работы пришел к следующим выводам:

1. Подход к оценке дополнительных профессиональных программ гражданских служащих должен учитывать как объективные характеристики программы, так и субъективное мнение обучающихся: подобный подход является наиболее эффективным, поскольку позволяет дать полную и точную оценку программам;

2. Предложенный Минтрудом России порядок оценки дополнительных профессиональных программ гражданских служащих не проработан в достаточной степени: веса, применяемые при расчете критериев Aj - Dj, и коэффициенты, включенные в формулу рейтингования, не обоснованы;

3. Порядок составления итогового рейтинга, предназначенного для размещения в Информационной системе, в Методические рекомендации не включен.

Вышеперечисленные недостатки Методических рекомендаций, предлагаемых Минтрудом России, обосновывают необходимость разработки иного подхода к оценке качества дополнительных профессиональных программ для гражданских служащих.

Таким образом, в ходе анализа нормативной правовой базы Российской Федерации в части реализации дополнительных профессиональных программ гражданских служащих автор данной работы выделил ряд недостатков, а также сформулировал шесть гипотез, преимуществом которых выступает возможность их тестирования путем анализа информации из открытых источников, без учета субъективного мнения гражданских служащих.

1.2. Анализ теоретических и эмпирических исследований профессионального развития гражданских служащих

С целью расширения перечня факторов, которые могут оказывать влияние на качество дополнительных профессиональных программ гражданских служащих, необходимо, по мнению автора данной работы, проанализировать существующие зарубежные и отечественные теории обучения.

На сегодняшний день в научных кругах выделено значительное количество теорий обучений, рассматривающих образовательный процесс в ключе различных аспектов. Автором данной работы были изучены шесть теорий обучения, на основе которых сформулированы исследовательские гипотезы и переменные.

Теория бихевиоризма Б. Ф. Скиннера

Первая теория - теория бихевиоризма Б. Ф. Скиннера, которая является развитием идей Дж. Уотсона. Согласно данной теории, сознание человека представляет собой некий «черный ящик», в котором содержатся эмоции, влечения, интрапсихические мотивы. Содержимое «черного ящика» не поддается объективному анализу, по причине чего должно быть исключено из эмпирических наблюдений. Наиболее объективным показателем, по мнению Скиннера, выступает поведение человека, исследовать которое необходимо путем применения функционального анализа: посредством манипулирования окружающей индивида средой. Иными словами, теория бихевиоризма предполагает установление обусловленных взаимоотношений между стимулами (условиями окружающей среды) и реакцией (изменением поведения) индивида Skinner B. F. About behaviorism. - Vintage, 2011.. В обучении теория бихевиоризма проявляется следующим образом: повторяющиеся техники подкрепления формируют поведение обучающихся и улучшают результаты образовательного процесса. Важно отметить, что подкрепление может быть как положительным (награды, бонусы), так и отрицательным (наказание). Отрицательное подкрепление влечет за собой прекращение нежелательного поведения Skinner B.F. Beyond Freedom and Dignity. N.Y., 1971. - p. 300.

По мнению П. Б. Торопова Торопов П. Б. Формирование поведения: практическое применение идей бихевиоризма //Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Филология, педагогика, психология. - 2011. - №. 11. - с. 83, ряд положений теории бихевиоризма
Б. Ф. Скиннера необходимо внедрить в современную педагогику: последовательное формирование элементов поведения, регулярную проверку выполненной обучающимся работы, поощрение, обеспечение обратной связи, прямой контроль поведения обучающихся, негативное подкрепление в случае отклонения поведения от поведенческих инструкций, преподавание «из контекста», позволяющее обучающимся самостоятельно выделять поведенческие инструкции. Более того, по мнению П. Б. Торопова, педагог должен являться «примером» для подражания в поведении для обучающихся.

Ряд зарубежных исследований Carol C. Learning styles in Higher Education. A case study in History training //Procedia-Social and Behavioral Sciences. - 2015. - Т. 180. - С. 256-261., Min M. A. The Reflection on the Domestic Research Status of Language Learning Strategies Used by Foreign Students Learning Chinese //Physics Procedia. - 2012. - Т. 25. - С. 2309-2314., Balakrishnan V., Gan C. L. Students' learning styles and their effects on the use of social media technology for learning //Telematics and Informatics. - 2016. - Т. 33. - №. 3. - С. 808-821. продемонстрировал, что несмотря на то, что на сегодняшний день теория бихевиоризма все реже используется в качестве основы выстраивания образовательного процесса (уступая когнитивистской теории), ее влияние не может не прослеживаться.

По мнению автора данной работы, системный поход к оценке выполняемой слушателями работы, а также возможность получить от преподавателя обратную связь в рамках образовательного процесса оказывают положительное влияние на качество дополнительной профессиональной программы. Во-первых, слушатели более ответственно относятся к выполняемой работе в случае, если она систематически анализируется преподавателями. Более того, обратная связь позволяет восполнить возникшие у гражданских служащих пробелы в знаниях, повышает вероятность более эффективного усвоения изученного материала. По этой причине на основе теории бихевиоризма автором данной работы были сформулированы гипотезы H8 «Возможность систематически получать обратную связь от преподавателя оказывает положительное влияние на качество дополнительной профессиональной программы гражданских служащих» и H9 «Качество дополнительной профессиональной программы гражданских служащих и систематический подхода к оценке выполняемой слушателями работы находятся в прямой зависимости». Также на основе данной теории были сформулированы следующие независимые переменные: «обратная связь от преподавателя» и «система оценивания знаний».

Гуманистическая теория обучения К. Роджерс и А. Маслоу. Теория трансактной дистанции и автономии учащегося М. Г. Моора

Положения гуманистической теории обучения, возникшей в 1960е годы, противопоставлены положениям бихевиоризма: основоположники теории К. Роджерс и А. Маслоу в качестве объекта исследования рассматривали человека как личность, его чувства, эмоции, мотивы. Согласно гуманистической теории, обучение - это естественное желание человека, способ самореализации и развития потенциалов личности. Важен сам процесс обучения, а не результат, обучающийся должен иметь больше контроля над образовательным процессом, а учитель - выступать в качестве наставника, мотиватора Ashworth F. et al. Learning theories and higher education //Level 3. - 2004. - Т. 2. - №. 1. - С. 4.. Гуманистическая теория обучения стала фундаментом для одной из ключевых теорий дистанционного обучения - теории трансактной дистанции и автономии учащегося
М. Г. Моора Moore M. G. (ed.). Handbook of distance education. - Routledge, 2013.. Автор данной теории заключил, что дистанционное обучение обладает рядом преимуществ перед иными типами образования, а именно: самостоятельность обучающегося в определении темпа и последовательности обучения, в постановке целей обучения и результатов, возможность обучающегося коммуницировать с преподавателем с целью получения дополнительной информации и самостоятельность в решении того, что, как и сколько изучать Толстова О. С. Гуманистический подход в зарубежных теориях дистанционного обучения //Вестник Томского государственного педагогического университета. - 2010. - №. 10.. Согласно результатам исследования, проведенного Semih Caliskana, Sibel Suzekb и Deniz Ozcanb Caliskan S., Suzek S., Ozcan D. Determining student satisfaction in distance education courses //Procedia Computer Science. - 2017. - Т. 120. - С. 529-538., студенты находят дистанционное образование эффективным типом обучения и в высокой степени удовлетворены достигнутыми в рамках дистанционного образования результатами.

Автор данной работы также считает, что к преимуществам дистанционного образования важно отнести и более рациональное использование времени: освоение образовательной программы вне образовательного учреждения позволяет увеличить количество часов, отведенных на занятия. На основе рассмотренного исследования автор данной работы сформулировал гипотезу H7 «Существует зависимость между качеством дополнительной профессиональной программы гражданских служащих и типом дополнительной профессиональной программы», а также независимую переменную «тип дополнительной профессиональной программы».

Когнитивистская теория обучения

В рамках когнитивистской теории обучение рассматривается как внутренний процесс, в котором задействованы мышление, память, рефлексия, мотивация и метапознание. В рамках данного процесса информация воспринимается с помощью различных органов чувств, после чего обрабатывается оперативной памятью и поступает в долговременную память Mцdritscher F. E-learning theories in practice: A comparison of three methods //Journal of Universal Science and Technology of Learning. - 2006. - Т. 28. - С. 3-18.. В данной теории особое внимание исследователей фокусируется на понятии «когнитивная перегрузка»: данное явление имеет место в случае, если слишком большой объем информации, преподнесенной в некорректной форме, не может быть обработан оперативной памятью и перенаправлен в долговременную память Burke L. Educational and online technologies and the way we learn //The International Schools Journal. - 2013. - Т. 32. - №. 2. - С. 57-65. В рамках исследования Soon Fook Fong, Lee Pei Lin Lily и Fei Ping Por Fong S. F., Lily L. P. L., Por F. P. Reducing cognitive overload among students of different anxiety levels using segmented animation //Procedia-Social and Behavioral Sciences. - 2012. - Т. 47. - С. 1448-1456. эмпирическим путем было доказано, что текст с сегментированной анимацией, в отличие от текста со статичными или анимированными графиками, наиболее эффективно обрабатывается оперативной памятью и не вызывает когнитивных перегрузок.

Автор данной работы частично разделяет положения когнитивистской теории обучения, поскольку убежден, что форма представления информации играет важную роль в освоении слушателями образовательной дисциплины: важно выносить на слайды ключевую информацию в виде тезисов, но вместе с тем не перезагружать слайды отвлекающими внимание элементами, в том числе анимацией. На основе описанного исследования автором данной работы была сформулирована гипотеза H10 «Существует зависимость между качеством дополнительной профессиональной программы гражданских служащих и формой представления информации», а также независимая переменная «форма представления информации».

Конструктивистская теория обучения Ж. Пиаже. Социокультурная теория Л. Выготского

На стыке гуманистической и когнитивистской теорий обучения лежит конструктивистская теория обучения. Согласно конструктивистской теории обучения (Ж. Пиаже), образовательный процесс представляет собой процесс построения знаний. Заученная информация, по мнению представителей данной теории, не является знанием. Более того, знание в принципе невозможно передать. На основе уже имеющихся знаний, представлений о рассматриваемом объекте и опыта обучающийся «перерабатывает» полученную в ходе образовательного процесса информацию в уникальное, принадлежащее только ему знание. По этой причине рефлексия и самоконтроль - неотъемлемые атрибуты образовательного процесса в рамках конструктивистской теории обучения Ertmer P. A., Newby T. J. Behaviorism, cognitivism, constructivism: Comparing critical features from an instructional design perspective //Performance improvement quarterly. - 1993. - Т. 6. - №. 4. - С. 50-72.. Таким образом, ключевые принципы конструктивистской теории обучения сформулированы следующим образом: уже имеющиеся знания и опыт, а также интерес и мотивация - основа новых знаний, обучение - результат деятельности самих обучающихся, цели обучения обучающиеся определяют самостоятельно, понимание - единственный способ получения новых знаний Тагунова И. А. Американские теории обучения в контексте их современных теоретико-методологических подходов //Теоретические и практические проблемы психологии и педагогики. - 2014. - С. 28.

На основе конструктивистской теории обучения была разработана социокультурная теория Л. Выготского Выготский Л. С., Давыдов В. В. Педагогическая психология. - Педагогика-Пресс, 1996. - С. 536. (социальный конструктивизм). Ключевая роль в данной теории отводится социальному взаимодействию между обучающимися: обучение происходит в процессе взаимодействия людей и окружающей среды. Обучающийся более качественно конструирует и систематизирует новое знание в том случае, если образовательный процесс сопровождается дискуссиями и другими формами группового взаимодействия, а также предполагает решение реальных проблем. Исследование Цzge Yitcan Nayira , Binnur Yildirima и Hakkэ lker Koъtura Nayir Ц. Y., Yildirim B., Koюtur H. Э. Pre-service teachers' opinions about constructivism //Procedia-Social and Behavioral Sciences. - 2009. - Т. 1. - №. 1. - С. 848-851. подтверждает, что преподаватели осознают роль конструктивистской теории в целом и социокультурной теории Л. Выготского в частности: они высоко оценивают роль индивидуальных характеристик обучающихся, их опыта и взаимодействия обучающихся с преподавателем и с иными обучающимися. Однако согласно исследованию Khalid Alsharif Alsharif K. How do Teachers Interpret the Term `Constructivism'as a Teaching Approach in the Riyadh Primary Schools Context? //Procedia-Social and Behavioral Sciences. - 2014. - Т. 141. - С. 1009-1018., несмотря на высокую оценку положений конструктивистской теории, преподаватели не имеют возможности внедрить ее в образовательный процесс, поскольку существующие ограничения образовательной среды не позволяют обращаться к формам группового взаимодействия.