Размещено на http://www.allbest.ru/

Пермский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования

«Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Социально-гуманитарный факультет

Выпускная квалификационная работа - магистерская диссертация

по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция

образовательная программа «Правовое обеспечение предпринимательской деятельности»

Правовое регулирование общественных отношений по Государственной охране объектов культурного наследия в России

Филиппенко Виталий Владимирович

Рецензент: Носов Дмитрий Владимирович, к.ю.н., директор правового департамента администрации губернатора Пермского края

Руководитель: к.и.н., доцент,

Пахомова Лариса Михайловна

Пермь, 2019

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общая характеристика объектов культурного наследия по праву России и требования, предъявляемые к их содержанию
• 1.1 Понятие, признаки и классификация объектов культурного наследия по праву России
• 1.2 Правовое регулирование охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия как механизма государственной охраны объектов культурного наследия по праву России
• Глава 2. Правовой статус территории объектов культурного наследия
• 2.1 Понятие территорий объектов культурного наследия
• 2.2.Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия
• Глава 3. Защитные зоны и зоны охраны объектов культурного наследия как механизмы государственной охраны объектов культурного наследия
• Заключение
• Список использованной литературы
• Аннотация
• Актуальность исследования обуславливается тем, что государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач российских органов публичной власти, однако российское законодательство в данной области имеет недостатки, препятствующие достижению указанной задачи.
• Кроме того, зачастую правовое регулирование в сфере государственной охраны объектов культурного наследия связано с вмешательством в сферу частноправовых интересов.
• В связи с этим в рамках правового регулирования данной сферы не редкостью стало появление конфликтных ситуации между публичными интересами по сохранению историко-культурных ценностей и частными интересами лиц, которые вынуждены претерпевать определенные негативные для себя последствия, выражающиеся в ограничениях и запретах по осуществлению деятельности на территории объектов культурного наследия и на их охранных зонах либо возложении на правообладателей объектов культурного наследия обязанностей по совершению действий, направленных на сохранение объектов культурного наследия.
• Поэтому в последнее время возникают судебные споры, в ходе которых заинтересованные физические или юридические лица пытаются оспорить правомерность приоритета таких ограничений и обязанностей, установленных в публичных интересах, над их частными интересами.
• В исследовании поставлена цель - выявить проблемы в правовом регулировании общественных отношении в сфере государственной охраны объектов культурного наследия в России.
• По результатам исследования выявлены пробелы и недостатки действующего законодательства в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, которые имеют практическую ценность для корректирования указанного законодательства.
• Аnnotation
• The relevance of the study is that the state protection of cultural heritage is one of the priorities of the Russian public authorities, but the Russian legislation in this area has shortcomings that prevent the achievement of this task.
• In addition, legal regulation in the sphere of state protection of cultural heritage objects is often associated with interference in the sphere of private legal interests.
• In this regard, within the framework of the legal regulation of this sphere, it is not uncommon for the emergence of a conflict situation between the public interest in the preservation of historical and cultural values and the private interests of persons who are forced to undergo certain negative consequences for themselves, expressed in restrictions and prohibitions on the implementation of activities on the territory of cultural heritage objects and their protected areas or the imposition on the right holders of cultural heritage objects of obligations to commit actions aimed at the preservation of cultural heritage objects.
• Therefore, there have been recent court disputes in which interested individuals or legal entities have sought to challenge the priority of such limitations and obligations in the public interest over their private interests.
• The study aims to identify problems in the legal regulation of public relations in the field of state protection of cultural heritage in Russia.
• According to the results of the study, the gaps and shortcomings of the current legislation in the field of state protection of cultural heritage objects, which are of practical value for the correction of this legislation, are revealed.
• Введение
• Актуальность. Государственная охрана объектов культурного наследия является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [Конституция Российской Федерации].
• Ключевую роль в государственной охране объектов культурного наследия играет деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку помимо их собственной компетенции, им переданы полномочия Российской Федерации в названной сфере.
• В частности, к полномочиям субъектов Российской федерации относится принятие нормативных правовых актов по установлению границ территории и зон охраны объектов культурного наследия федерального, регионального и местного значения, требовании к осуществлению деятельности в границах таких территории объекта культурного наследия и зон охраны, требовании к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия и территории достопримечательных мест.
• Достаточное внимание правовому регулированию государственной охраны объектов культурного наследия в России уделяется сравнительно недавно.
• Специалисты в сфере охраны объектов культурного наследия отмечают, что в действующем законодательстве существуют пробелы, создающие неопределенность в правовом регулировании государственной охраны объектов культурного наследия, которые в свою очередь препятствуют реализации политики государства по охране историко-культурных ценностей.
• В соответствии с действующим законодательством России в сфере охраны объектов культурного наследия органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по государственной охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия. Реализация таких полномочий включает в себя установление различных обязанностей, запретов, ограничений, направленных на обеспечение физической сохранности таких объектов и сохранности их историко-культурной ценности, которое может заключатся, например, в обеспечении благоприятного визуального восприятия памятников, ансамблей или достопримечательных мест в их исторической среде, а также в обязанности правообладателей объектов культурного наследия принимать необходимые меры по их надлежащему содержанию.
• Реализации указанных полномочий сводится к принятию компетентными государственными органами власти нормативных правовых актов, положения которых направленны на защиту объектов культурного наследия, в частности, путем ограничения ведения хозяйственной деятельности на территории объекта культурного наследия или на территории, расположенной в зоне охраны объекта культурного наследия, запрета размещения нестационарных торговых объектов на таких территориях, предъявление уполномоченными органами власти предписании к правообладателям объектов культурного наследия о совершении конкретных действий по их сохранению. Возникают ситуации, когда подобные ограничения и запреты устанавливаются вразрез с интересами определенных лиц, например, осуществляющих какой-либо вид хозяйственной деятельности на территории объекта культурного наследия, на территории, расположенной в зоне охраны объекта культурного наследия, или владеющих объектами недвижимости в границах таких территории, либо ситуации, в которых правообладатели объекта культурного наследия считают, что предписания, вынесенные в их адрес, о совершении действий по сохранению объекта культурного наследия, незаконны.
• Недостатки в действующем законодательстве в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, вызывающие неопределенности в правовом регулировании, а также противостояние публичных интересов по сохранению историко-культурной ценности объектов культурного наследия и частных интересов неизбежно переводит споры в этой области в плоскость судебных разбирательств.
• Степень разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования государственной охраны объектов культурного наследия исследованы в работах таких практикующих юристов как Ж.Б. Ивановой, В.В. Поповой, Л.В. Авериной, И.С. Мяминой, Е.В. Чуватиной, Т. Вуколовой, М.М. Монастырева, Е.В. Вагановой, В.В. Гапоненко, Л.Р. Клебанова, А.А. Никифорова, В.Э. Поляковой, М.П. Берлизова.
• В качестве основных научно-познавательных приемов были использованы такие методы как: анализ и синтез, системно-структурный, логический, обобщения.
• Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с правовым регулированием общественных отношений в сфере государственной охраны объектов культурного наследия в России.
• Предмет исследования составляет российское законодательство в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.
• Целью исследования является исследование проблем правового регулировании общественных отношении в сфере государственной охраны объектов культурного наследия в России.
• В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи: изучить понятие, признаки и классификацию объектов культурного наследия по праву России, правовое регулирование охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия как механизма государственной охраны объектов культурного наследия по праву России, проанализировать понятие территорий объектов культурного наследия, а также требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, рассмотреть природу защитных зон и зон охраны объектов культурного наследия как механизмов государственной охраны объектов культурного наследия.
• Практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные в нем выводы и предложения могут послужить основой для совершенствования действующего законодательства в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.
• Структурно работа состоит из введения, трех глав.
• Первая глава состоит из двух параграфов, посвещенных общей характеристике объектов культурного наследия по праву России и требованиям, предъявляемым к их содержанию.
• Вторая глава также состоит из двух параграфов, в которых рассматривается правовой статус территории объектов культурного наследия.
• Третья глава без деления на параграфы раскрывает сущность защитной зоны и зоны охраны объекта культурного наследия по праву России.
• Заключение исследования содержит основные выводы, полученные в ходе исследования, практические предложения по изменению действующего законодательства в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.
• Список использованной литературы включает в себя нормативно-правовые акты, монографии и научные статьи, электронные ресурсы и судебную практику.
• Глава 1. Общая характеристика объектов культурного наследия по праву России и требования, предъявляемые к их содержанию

1.1 Понятие, признаки и классификация объектов культурного наследия по праву России

Российское законодательство дает легальное определение объекта культурного наследия, а также содержит исчерпывающий перечень их видов.

Так, согласно абзацу 1 статьи 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры [Федеральный закон № 73-ФЗ].

На основе данного понятия можно выделить следующие признаки объекта культурного наследия:

1) это объект недвижимости или иной объект.

Под иными объектами следует понимать движимые объекты, которые указаны в Федеральном законе № 73-ФЗ (археологические предметы) [Монастырев М.М., 2015, с. 66], культурный слой, достопримечательные места, а также сооружения прочно связанные с землей, при этом не являющиеся объектами недвижимости, но предназначенные для обслуживания последних, например, ворота, ограды, заборы и т.п. (например, приказ Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 26.12.2013 № СЭД-27-01-12-619 «Об установлении границ территории, утверждении режима использования территории и предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения - ансамбля «Училище детей канцелярских служителей (главный корпус, 2 флигеля)»).

Объекты археологического наследия по смыслу абзаца 1 статьи 3 Федерального закона № 73-ФЗ приравниваются к объектам недвижимости, логичнее такие объекты отнести к иным объектам, поскольку сами по себе объекты археологического наследия не являются объектами недвижимости о чем будет сказано далее.

При этом Федеральный закон № 73-ФЗ в редакции от 23.07.2013 под объектами культурного наследия понимал исключительно объекты недвижимости, не выделяя иных объектов.

2) такие объекты имеют исторически связанные с ними территорий или продукты деятельности человека, являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (признак историко-культурной ценности).

3) такие объекты возникли в результате исторических событий и представляют собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

4) наличие сведений об объекте культурного наследия в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (далее - реестр) (статья 18 Федерального закона № 73-ФЗ).

Исходя из положений Федерального закона № 73-ФЗ можно выделить несколько классификации объектов культурного наследия.

Во-первых, объектами культурного наследия могут быть объекты недвижимости либо иные объекты, обладающие историко-культурной ценностью.

Во-вторых, объекты культурного наследия подразделяются на:

1) памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» к имуществу религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия (Приказ Мосгорнаследия от 08.02.2019 № 85 «О включении выявленного объекта культурного наследия «Доходный дом В.П. Калинина, 1900-1901 гг., архитектор И.Г. Кондратенко», расположенного по адресу: г. Москва, ул. Красина, д. 27, стр. 1, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения (памятника), об утверждении границ его территории и предмета охраны»);

2) ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия (Приказ администрации Краснодарского края от 05.03.2019 № 29-кн «Об утверждении предмета охраны, границ территорий и зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Ансамбль», 1913 г., Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Ленина, 90, в состав которого входят объекты культурного наследия регионального значения «Здание школы», 1913 г. и «Дом учителей», 1913 г.»);

3) достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (Приказ Министерства культуры Республики Татарстан от 28.04.2018 № 420 од «О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия - «Поселок им. Серго Орджоникидзе», 1950-е гг.», расположенного по адресу: Республика Татарстан, город Казань, Авиастроительный район, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место «Поселок им. Серго Орджоникидзе (Соцгород)», 1938 - 1954 гг., утверждении границ территории, предмета охраны, требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах его территории»).

В границах территории достопримечательного места могут находиться памятники и (или) ансамбли [Федеральный закон № 73-ФЗ].

Данная классификация была заимствована из Конвенции ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия», принятой 16 ноября 1972 г.

Исходя из данных дефиниции, представляется, что в основе данной классификации лежит характер события или причины, в связи с которыми объект получил статус культурного наследия.

Памятники в свою очередь по групповой принадлежности их можно классифицировать:

- на памятники археологии (объекты, сохранившиеся на земле, под землей и под водой, характеризующие развитие и изменение материальной и духовной культуры от первобытнообщинного строя, - древние города, поселения, курганы и т.д.);

- памятники истории (сооружения или исторические места, связанные с производственной деятельностью человека, и технические сооружения, отмечающие важные исторические этапы в развитии различных областей материального производства и преобразования природы, важнейшие события в жизни народа, жизнь и деятельность выдающихся людей);

- памятники архитектуры (произведения строительного искусства определенного художественного уровня, отражающие в своих планировке и художественном образе характер жизни, общественных, бытовых и трудовых процессов, а также эстетические взгляды эпохи - остатки древней планировки, дворцы, замки, жилые дома, культовые сооружения, крепости, башни и т.д.);

- памятные исторические места (места произошедших исторических событий с несохранившимися следами исторического воздействия, поскольку в результате некоторых исторических событий не возникает подлинных объектов, свидетельствующих о них, - это места военных сражений, народных восстаний, митингов, исчезнувших исторических объектов, пребывания выдающихся людей) [Ваганова Е.В., Гапоненко В.В., 2006, С. 8-9].

Включение объекта культурного наследия в реестр осуществляется на основании государственной историко-культурной экспертизы, подтверждающей историко-культурную ценность объекта (ст. 18 Федерального закона № 73-ФЗ).

Возникали ситуации, когда при включении объекта культурного наследия в реестр, в акте государственной историко-культурной экспертизы имелись противоречия по поводу вида объекта культурного наследия.

Так, Федеральное казенное учреждение «Российская государственная цирковая компания» обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании незаконным приказа Министерства культуры Пермского края от 28 сентября 2016 г. № СЭД-27-01-10-563 «О включении выявленного объекта культурного наследия «Здание пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства» в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» с целью исключения здания цирка из реестра.

Административный истец указывал на недостатки и внутренние противоречия акта государственной историко-культурной экспертизы, в частности, в акте экспертизы объект был поименован как памятник истории, однако в выводе акта экспертизы объект был отнесен к памятнику градостроительства и архитектуры.

При этом Федеральный закон № 73-ФЗ не содержит понятия памятника истории и памятника градостроительства и архитектуры.

Однако данные доводы не были учтены судом, поскольку они не влияют на выводы о наличии историко-культурной ценности объекта культурного наследия [Решение Пермского краевого суда от 15.01.2019 по делу № 3а-406/2018].

По другому делу Департамент имущества г. Москвы оспаривал правомерность отнесения здания к объектам культурного наследия, поскольку памятник архитектуры, к каковым относится спорный объект, памятником истории и культуры не является. Арбитражный суд г. Москвы согласился с данными выводами и пришел к выводу, что статус спорного объекта недвижимости как памятника истории и культуры надлежащими документами не подтвержден. Однако Девятый арбитражный апелляционный суд отменил данное решение, обоснованно указав на то, что памятники архитектуры охватываются понятием объектов культурного наследия, что прямо следует из абзаца 1 статьи 3 комментируемого закона, следовательно, спорный объект подпадает под действие этого закона [Постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа от 29.03.2006 по делу № КГ-А40/2103-06].

Федеральный закон № 73-ФЗ отдельно выделяет объекты археологического наследия, которые, как мы видим, могут быть отнесены к любому виду названной классификации.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои (Приказ Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия от 05.02.2019 № 23 «Об утверждении границ территорий, предмета охраны и режимов использования территории объектов археологического наследия федерального значения «Одиночный курган Дикое озеро - 7»).

Под археологическими предметами понимаются движимые вещи, основным или одним из основных источников информации о которых независимо от обстоятельств их обнаружения являются археологические раскопки или находки, в том числе предметы, обнаруженные в результате таких раскопок или находок.

Под культурным слоем понимается слой в земле или под водой, содержащий следы существования человека, время возникновения которых превышает сто лет, включающий археологические предметы [Федеральный закон № 73-ФЗ].

Учитывая данные положения нельзя считать верным мнение Монастырева М.М. о том, что археологические предметы являются движимыми объектами культурного наследия, поскольку археологические предметы в принципе не являются объектами культурного наследия, а являются движимыми вещами, являющимися неотъемлемой частью объекта культурного наследия (объекта археологического наследия).

Кроме того, возникает вопрос, можно ли однозначно отнести объекты археологического наследия к недвижимому имуществу, как это сделал законодатель.

По мнению Клебанова Л.Р. памятники истории и культуры являются недвижимыми предметами [Клебанов Л.Р., 2015, с. 9].

Под недвижимостью памятника, по оценке Вагановой Е.В. и Гапоненко В.В., следует понимать его единство с окружающей средой. Недвижимость памятников истории и культуры - это целесообразное, оправданное практикой их использования условие сохранения памятников, рекомендующее не отрывать их от своей естественной среды, места своего возникновения, где они являлись «участниками» или «свидетелями» событий [Ваганова Е.В., Гапоненко В.В., 2006. С. 12 - 13].

Однако нужно учитывать, что памятником может быть объект археологического наследия.

Как уже отмечалось выше сами по себе объекты археологического наследия являются объектами недвижимости, поскольку это лишь следы существования человека включая все связанные с такими следами археологические предметы, являющиеся движимыми объектами, которые могут располагаться частично или полностью внутри недвижимого объекта - в земле. Вряд ли можно считать объектами недвижимости стелы или наскальные изображения.

Объекты археологического наследия имеют особый правовой статус, не позволяющий отнести их с безусловной степенью к недвижимому либо движимому имуществу.

Для решения данной проблемы Министерством экономического развития Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации» (далее - законопроект). В статье 7 законопроекта предлагается уточнить понятие объекта культурного наследия, закрепленное в абзаце 1 статьи 3 Федерального закона № 73-ФЗ, в соответствии с которым к объектам культурного наследия должны относиться объекты недвижимого имущества, объекты археологического наследия и иные объекты [Проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации»].

В настоящее время законопроект не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и проходит оценку регулирующего воздействия [https://regulation.gov.ru/projects#npa=62515].

Подобная ситуация возникает и с достопримечательными местами. Рецепция российским законодательством об охране объектов культурного наследия норм международного права привело к внутренним противоречиям Федерального закона № 73-ФЗ и Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) в части классификации понятий движимого и недвижимого имущества.

Никифоров А.А. отмечает, что более рациональным было бы выделить в Земельном кодексе Российской Федерации достопримечательные места как самостоятельную (не связанную с объектами культурного наследия) подкатегорию земель историко-культурного назначения, указывающую, что разрешенное использование земельных участков в границах территории достопримечательных мест должно быть связано (либо не противоречить) с обеспечением сохранности и популяризацией историко-культурного наследия [Никифоров А.А., 2013, с. 10].

Однако данная позиция вызывает много неопределенностей, например, что понимать под действиями, противоречащими обеспечению сохранности и популяризации историко-культурного наследия, по каким критериям и признакам можно отнести те или иные действия к противоречащими обеспечению сохранности и популяризации историко-культурного наследия.

В зависимости от категории объекты культурного наследия делятся на:

- объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

- объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

- объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования [Федеральный закон № 73-ФЗ].

Отдельно Федеральный закон № 73-ФЗ выделяет особо ценные объекты культурного наследия, которые включены в Список всемирного наследия. В такой список могут быть включены объекты культурного наследия, представляющие собой выдающуюся универсальную историческую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность, могут быть отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия в порядке, установленном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия [Федеральный закон № 73-ФЗ].

Рассмотрев понятие, признаки и классификации объектов культурного наследия по российскому законодательству и мнения отдельных авторов можно увидеть некоторые недостатки понятийного аппарата Федерального закона № 73-ФЗ в связи с определенными особенностями объектов археологического наследия: на сегодняшний день такие объекты законодательно отнесены к недвижимому имуществу, с чем нельзя согласиться: объекты археологического наследия имеют особый правовой статус, не позволяющий отнести их с безусловной степенью к недвижимому либо движимому имуществу в понимании гражданского законодательства.

По факту они представляют из себя территории, на которых имеются следы существования человека в прошлых эпохах. Границы такой территории, как правило, не совпадают с границами территории земельных участков.

Более того, территория объекта археологического наследия может быть установлена на землях, где государственная собственность не разграничена.

Не ясно, что относится к движимым объектам культурного наследия в понимании гражданского законодательства и существуют ли такие движимые объекты культурного наследия в принципе.

В целях приведения терминологии законодательства об объектах культурного наследия в соответствие с Гражданским кодексом, а также корректировки понимания правовой природы объектов археологического наследия необходимы соответствующие изменения в Федеральный закон № 73-ФЗ.

Исследовав данные вопросы, мы можем перейти к рассмотрению правового регулирования охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия как механизма государственной охраны объектов культурного наследия по праву России.

1.2 Правовое регулирование охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия как механизма государственной охраны объектов культурного наследия по праву России

правовой охрана культурный наследие

Политика государства в сфере культуры в качестве одной из стратегической цели преследует сохранение памяти о российской самобытности и жизнеспособности российского народа посредством сохранения культурного наследия всех народов России.

Понятием культурного наследия охватываются градостроительные объекты, памятники промышленной архитектуры, здания и сооружения, имеющие историческую и архитектурную ценность [Кирсанов А.Р., 2018, С. 83].

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом № 73-ФЗ.

В соответствии со статьей 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ собственники или иные законные владельцы объектов культурного наследия несут определенные обязанности по сохранению таких объектов.

Согласно пункту 1 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ [Федеральный закон № 73-ФЗ].

Перечень мер (требований) отражается в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр.

Федеральный закон № 73-ФЗ не дает легального определения охранного обязательства.

Как отмечает Полякова В.Э. охранное обязательство - это документ, который устанавливает публичные обязанности собственника или иного законного владельца по сохранению объекта культурного наследия, включенного реестр [Полякова В.Э., 2018, С.1].

Охранное обязательство собственника (пользователя) объекта культурного наследия: Документ, в котором указаны требования по сохранению, содержанию и использованию объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, в том числе требования по обеспечению доступа для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства [Приказ Росстандарта № 415-ст].

Охранное обязательство утверждается:

1) актом федерального органа охраны объектов культурного наследия - в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень;

2) актом регионального органа охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень), объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Охранное обязательство не утверждается в отношении выявленных объектов культурного наследия, достопримечательных мест, объектов культурного наследия, являющихся отдельными захоронениями, некрополями.

В отношении памятников и ансамблей, расположенных в границах территорий достопримечательных мест, охранные обязательства утверждаются [Федеральный закон № 73-ФЗ].

В настоящее время судебная практика занимает однозначную позицию о том, что акт органа охраны объектов культурного наследия об утверждении охранного обязательства является ненормативным правовым актом.

По мнению арбитражных судов споры, об оспаривании охранных обязательств должны рассматриваться по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующей порядок оспаривания ненормативных правовых актов (решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.04.2016 года делу № А33-29426/2015, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016 по делу № А33-29426/2015, на решение Арбитражного суда Ивановской области от 26.10.2016 по делу № А17-6098/2016, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.01.2017 N 02АП-10928/2016 по делу № А17-6098/2016, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.05.2017 № Ф01-1584/2017 по делу № А17-6098/2016, решение Арбитражного суда Вологодской области от 14.09.2016 по делу № А13-9605/2016, Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2016 по делу N А13-9605/2016).

Суды общей юрисдикции рассматривают такие споры в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так же регулирующей, в том числе, порядок оспаривания ненормативных правовых актов (Решение Центрального районного суда города Воронежа от 15.12.2017 по делу № 2а-4738/2017).

Требования, которые содержатся в охранном обязательстве можно поделить на два вида: общие и специальные [Полякова В.Э., 2018, с. 2-3].

Общие требования, которые следуют напрямую из законодательства и указываются в охранном обязательстве. В силу прямого указания закона собственник или иной законный владелец обязан:

1) осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии;

2) не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

3) не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

4) выполнять иные обязанности, предусмотренные п. п. 1 - 3 ст. 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ.

2. Специальные требования, которые устанавливаются непосредственно охранным обязательством (п. 2 ст. 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ):

1) к сохранению объекта культурного наследия (в соответствии со ст. 47.2 Федерального закона № 73-ФЗ);

2) к содержанию и использованию объекта культурного наследия в случае угрозы ухудшения его состояния (в соответствии с п. 4 ст. 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ);

3) к обеспечению доступа к объекту культурного наследия (в соответствии со ст. 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ);

4) к размещению наружной рекламы на объектах культурного наследия, их территориях в случае, если ее размещение допускается в соответствии с законодательством РФ.

Кроме того, охранным обязательством устанавливаются обязанности собственника или иного законного владельца (п. 6 ст. 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ):

1) по финансированию мероприятий, обеспечивающих выполнение требований в отношении объекта культурного наследия, установленных ст. ст. 47.2 - 47.4 Федерального закона № 73-ФЗ;

2) по соблюдению требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, установленных ст. 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ.

В случае необходимости органы охраны объектов культурного наследия вправе устанавливать дополнительные требования в отношении объекта культурного наследия (п. 3 ст. 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ).

По общему правилу охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

Таким образом, как отмечено в «Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.), действующая редакция Федерального закона № 73-ФЗ лицом, на которое в первоочередном порядке возложена обязанность по выполнению охранного обязательства, указывает собственника такого объекта, в том числе и в случае, если указанный объект находится во владении или пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

Однако в случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, а передан в безвозмездное пользование на основании гражданско-правового договора юридическому лицу, охранное обязательство подлежит выполнению таким лицом.

Возникновение споров по поводу определения лица, ответственного за осуществление мероприятии по сохранению объектов культурного наследия, основывается на высокой оборотоспособности таких объектов [Чуватина Е.В., 2018, c. 51].

Рассмотрим дело из недавней судебной практики. Автономная некоммерческая организация «Центральный ордена Дружбы народов Дом работников искусств» (далее - АНО «ЦДРИ») (арендатор) на основании договора от 10 июля 1993 г., заключенного с Агентством по управлению имуществом ЦАО Москвы (арендодателем), приняла в аренду часть помещения (4 026,9 кв. м) здания, являющегося объектом культурного наследия федерального значения «Зал, в котором Ленин Владимир Ильич выступал на III Всероссийском съезде Советов народного хозяйства и на II Всероссийском съезде профсоюза медико-санитарного труда в 1920 г.».

В целях реализации ст. 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ издан приказ Департамента от 16 сентября 2016 г. № 702 «Об утверждении охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Зал, в котором Ленин Владимир Ильич выступал на III Всероссийском съезде Советов народного хозяйства и на II Всероссийском съезде профсоюза медико-санитарного труда в 1920 г.».

Согласно п. 13 Охранного обязательства требования к сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, предусматривают консервацию, ремонт, реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования либо сочетание указанных мер.

Охранное обязательство АНО «ЦДРИ» не исполнялось, в связи с чем Департамент вынес несколько предписаний об устранении нарушений условий Охранного обязательства.

АНО «ЦДРИ», полагая действия департамента незаконными, оспорило их в арбитражном суде. Однако суды трех инстанций в удовлетворении заявленных требований отказали [Решение Арбитражного суда города Москвы от 5 мая 2017 г. по делу № А40-80636/2017, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2017 г., Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28 ноября 2017 г.].

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ, рассмотрев кассационную жалобу АНО «ЦДРИ» на принятые по данному делу судебные акты и отменяя их, указала, что АНО «ЦДРИ» пользуется спорным объектом культурного наследия на основании договора аренды, выплачивает арендную плату.

Пунктом 11 ст. 48 Федерального закона № 73-ФЗ предусмотрено, что распределение обязанностей по выполнению требований, предусмотренных ст. 47.2 настоящего Закона, между сторонами договора устанавливается указанным договором, если иное не предусмотрено ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ. Такой договор между собственником объекта культурного наследия и арендатором не заключен.

Действия Департамента по возложению на АНО «ЦДРИ» обязанности по выполнению Охранного обязательства были признаны незаконными [Определение Верховного Суда РФ от 28 мая 2018 г. № 305-КГ17-23190].

В случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, предоставлен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, охранное обязательство подлежит выполнению унитарным предприятием или учреждением.

Интересным представляется дело № А40-119033/2016, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации.

Региональный орган по охране объектов культурного наследия обратился в арбитражный суд с иском к федеральному государственному унитарному предприятию и федеральному государственному бюджетному учреждению культуры об обязании провести работы по сохранению объекта культурного наследия.

Суды трех инстанций удовлетворили исковые требования в отношении предприятия - лица, в хозяйственном ведении которого находился объект и которое приняло на себя обязательство по выполнению ремонтно-восстановительных и реставрационных работ, и отказали в удовлетворении иска к учреждению - новому титульному владельцу объекта культурного наследия [Решение Арбитражного суда города Москвы от 13.01.2017 по делу N А40-119033/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2017 по делу N А40-119033/2016, постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.08.2017 по делу N А40-119033/2016].

При этом суды квалифицировали правоотношения, возникшие из охранного обязательства, заключенного между департаментом и предприятием, как отношения подряда.

Суды пришли к выводу, что предприятие не исполнило все действия в отношении объекта культурного наследия, предписанные охранным обязательством, в период, когда спорный объект находился у него на праве хозяйственного ведения, срок действия акта технического состояния объекта культурного наследия, являющегося неотъемлемой частью охранного обязательства, не истек, поэтому в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса признали возможным применение по иску департамента такого способа защиты права, как понуждение к исполнению обязательства в натуре.

Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, Верховный Суд Российской Федерации указал следующее.

Учитывая установленные Федеральным законом № 73-ФЗ особенности регулирования отношений, связанных с охраной таких объектов культурного наследия обязанности по сохранению объекта культурного наследия переходят к новому владельцу с момента перехода к нему соответствующего права.

В отношении правовой природы охранного обязательства Верховный Суд Российской Федерации отметил, что, квалифицируя правоотношения, возникшие на основании охранного обязательства, в качестве подрядных, суды не учли содержание пункта 1 статьи 702 Гражданского кодекса, определяющей содержание прав и обязанностей сторон по договору подряда, а также то, что спорные отношения являются безвозмездными, предприятие должно было выполнить мероприятия, указанные в приложении к охранному обязательству, не для департамента, а в целях сохранения имущества, находящегося у него во владении и являющегося объектом особой охраны, исполняя при этом публичную обязанность, установленную Федеральным законом № 73-ФЗ [Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2018 г. № 305-ЭС17-17543].

Правовые позиции, сформулированные в данном Определении Верховного Суда Российской Федерации, устраняют неопределенность правоприменительной практики как в вопросах правовой квалификации отношений по охранным договорам в отношении объектов культурного наследия, так и в вопросах их исполнения в случае смены титульного владельца.

Исходя из приведенного в этом Определении толкования обязательства по сохранению объекта культурного наследия переходят к новому владельцу соответствующего объекта с момента перехода к нему прав на такое имущество, независимо от того, выполнены ли прежним владельцем в отношении объекта культурного наследия мероприятия, предусмотренные охранным договором [Чуватина Е.В., 2018, c. 51-54].

В соответствии с пунктом 7 статьи 48 Федерального закона № 73-ФЗ в случае, если к моменту заключения договора, предусматривающего передачу права собственности на объект культурного наследия, включенный в реестр, земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, либо права владения и (или) пользования таким имуществом, в отношении указанного объекта, земельного участка действует охранное обязательство, предусмотренное статьей 47.6 настоящего Федерального закона, такой договор должен содержать в качестве существенного условия обязательство лица, у которого на основании такого договора возникает право собственности на указанное имущество или право владения и (или) пользования этим имуществом, по выполнению требований, предусмотренных соответствующим охранным обязательством, порядок и условия их выполнения. В случае отсутствия в договоре предусмотренного настоящим пунктом существенного условия сделка является ничтожной.

Монастырев М.М. отмечает некорректность данной нормы: законодатель ничего не говорит о передаче вещных прав. Конструкция формулировки «договор, предусматривающий передачу права владения (пользования)», позволяет широко интерпретировать гипотезу нормы пункта 7 статьи 48 Федерального закона № 73-ФЗ (а также пунктов 8 - 10 этой статьи). Дело в том, что в таком случае под действие данной нормы должны подпадать не только договоры, предметом которых выступают действия по передаче права собственности либо права владения и (или) пользования объектов культурного наследия (договоры купли-продажи, мены, дарения, аренды, безвозмездного пользования), но и те договоры, условия которых предусматривают передачу владения и (или) пользования вещью. Так, предметом договора подряда являются действия подрядчика по выполнению определенных работ и сдаче их результата заказчику, а также действия заказчика по принятию результата работ и его оплате (п. 1 ст. 702 ГК РФ). В тех случаях, когда договор подряда заключен на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия, заказчик обязан передать такой объект во владение подрядчику (п. 2 ст. 747 ГК РФ); подрядчик до момента возврата объекта культурного наследия заказчику несет риски случайной гибели или повреждения объекта культурного наследия (п. 1 ст. 741 ГК РФ). Следовательно, переход владения объекта культурного наследия очевиден. Другой пример - договор простого товарищества. Его предметом является не передача прав собственности, владения или пользования вещью, но совместная деятельность товарищей для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели (п. 1 ст. 1041 ГК РФ). В то же время если вкладом одного из товарищей является объект культурного наследия, то он, если иное не установлено законом или договором простого товарищества либо не вытекает из существа обязательства, после его внесения в общее имущество товарищей признается общей долевой собственностью товарищей (п. 1 ст. 1043 ГК РФ) [Монастырев М.М., 2017, C. 6-7].