В указанных ситуациях речь идёт о договорах, в которых переход прав владения и (или) пользования объектами культурного наследия не является предметом таких договоров, но такой переход необходим для надлежащего исполнения обязательств по этим договорам и не ставит своей основной целью эксплуатацию таких объектов (в отличие от договоров аренды и безвозмездного пользования).

Представляется, что положение пункта 7 статьи 48 Федерального закона № 73-ФЗ подлежит корректировке законодателем.

Таким образом, охранное обязательство является документом, утверждаемым органом соответствующим государственной власти в сфере охраны объектов культурного наследия и устанавливающим определенные требования к собственникам, владельцам и пользователям объектов культурного наследия по сохранению, надлежащему содержанию таких объектов.

Обязательства по сохранению объекта культурного наследия переходят к новому владельцу соответствующего объекта с момента перехода к нему прав на такое имущество.

Проанализировав положение пункта 7 статьи 48 Федерального закона № 73-ФЗ представляется, что данная норма подлежит корректировке законодателем в части уточнения договоров, на основании которых на владельцев/пользователей объектов культурного наследия может быть возложена обязанность по выполнению требований, предусмотренных соответствующим охранным обязательством.

Глава 2. Правовой статус территории объектов культурного наследия

2.1 Понятие территорий объектов культурного наследия

Федеральный закон № 73-ФЗ устанавливает определенные требования к осуществлению деятельности на территории объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

Соответственно, территория объекта культурного наследия обладает следующими признаками:

- на территории расположен объект культурного наследия;

- и (или) такая территория связана с объектом культурного наследия исторически и функционально и является его неотъемлемой частью.

Долгов А.В. и Бердюгина Ю.М. предлагают следующее определение территории объекта культурного наследия - это территории, на которых располагаются объекты культурного наследия (здание, историческое благоустройство, ценные исторические ландшафты, отнесенные к предмету охраны) и границы которых определены в ходе историко-культурного (архитектурного, археологического, градостроительного) исследования и утверждаются органом охраны объектов культурного наследия на основании результатов государственной историко-культурной экспертизы [Долгов А.В. и Бердюгина Ю.М., 2013, C. 19].

Однако в данном определении ничего не говорится об иных территориях, связанных с территорией объекта культурного наследия.

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.

В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет (пункт 2 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

В одном из судебных разбирательств суд правомерно указал, что земельные участки, включенные в границы территорий объекта культурного наследия, ввиду их связи с территорией объекта культурного наследия, необязательно должны располагаться смежно с территорией объекта культурного наследия. Такая связь может быть обусловлена исторически.

Кроме того, границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков, что свидетельствует о том, что в первую очередь при установлении границ территории объекта культурного наследия учитывается историческая составляющая такой территорий [постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 08.12.2016 № 02АП-9765/2016 по делу N А82-17884/2015].

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Так, гр-ка Демченко Д.Л. обратился в Новгородский областной суд с административным исковым заявлением о признании приказа Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области от 8 июня 2015 г. № 33 «Об утверждении границ территории выявленного объекта археологического наследия" утверждена граница территории выявленного объекта археологического наследия «Селище», VIII-XIII вв.», расположенного по адресу: Новгородская область, Новгородский район, д. Спас-Нередицы противоречащим федеральному законодательству и недействующим в связи с невыполнения уполномоченным органом по охране объектов культурного наследия археологических полевых работ и составления по их результатам научного отчета, отсутствия историко-культурной экспертизы, что, по мнению административного истца, указывает на нарушение порядка утверждения границы территории выявленного объекта археологического наследия и ограничивает ее права как собственника земельного участка.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении требований Демченко Д.Л., исходя из того, границы территории памятника археологии утверждены на основе сбора, систематизации и анализа информации о данном объекте, а также по результатам проведенных полевых археологических исследований, содержащихся в научных отчетах, полевых материалах, архивных документах, в публикациях, письменных источниках, в музейных и иных фондохранилищах, в топографических и картографических материалах.

В частности, первые сведения о памятниках археологии на Нередицком холме относятся к 1910 году, когда было установлено наличие к востоку от Спасо-Нередицкой церкви невысокой с отлогими скатами сопки. В 1916 году специалистом по курганным и славянским древностям Спицыным А.А. обнаружен небольшой русский могильник XI века, несколько более поздних погребений, отдельные предметы, относящиеся к тому периоду.

Были проанализированы сведения о результатах раскопок на месте возвышенности Нередицкого холма, полученных в 1979 году, археологических наблюдений при снятии грунта у церкви Спаса Преображения на Нередице - в 1993 году, обследования ряда населенных пунктов Новгородского района, включая Волотово и Спас-Нередицы, проведенного в 1994 году в ходе разработки проекта организации историко-культурного и ландшафтного комплекса «Новгородье», представляющего собой историко-культурный опорный план зон охраны памятников истории и культуры.

Также суды обратили внимание, что в отношении спорного памятника археологии в 2015 году была проведена экспертиза, заключением эксперта историческая и научная ценность памятника не опровергнута, напротив, сделан вывод о возможности придания этому объекту культурного наследия статуса федерального значения.

С учетом указанных обстоятельств суды не нашли поводов для признания недействующим оспариваемого правового акта [Решение Новгородского областного суда от 14 февраля 2017 г. по делу № 03а-9/2017; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26 мая 2017 г. N 84-АПГ17-7].

Таким образом, Федеральный закон № 73-ФЗ допускает при установлении границ объекта культурного наследия, использование результатов научных исследований и археологических полевых работ, проведенных не только непосредственно перед утверждением границ такого объекта, но и проведенных в иные периоды задолго до этого процесса.

Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ). Обоснованность установления границ территорий объекта культурного наследия подлежит государственной историко-культурной экспертизе (часть 2 статьи 18 Федерального закона № 73-ФЗ).

Границы территории объекта культурного наследия утверждаются в составе акта о включении объекта культурного наследия в единый реестр.

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ.

Интересным представляется уже упомянутое дело по административному иску Федерального казенного учреждения «Российская государственная цирковая компания» о признании незаконным приказа Министерства культуры Пермского края от 28.09.2016 № СЭД-27-01-10-563 «О включении выявленного объекта культурного наследия «Здание пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства» в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» с целью исключения здания цирка из реестра, рассмотренное Пермским краевым судом.

Административный истец указывал на то обстоятельство, что границы территорий объекта культурного наследия - Здания пермского цирка установлены в нарушение пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ, поскольку в качестве территории Здания пермского цирка была признана не вся территория под этим зданием: была «отсечена» часть здания цирка - конюшни и складские помещения.

Более того, в схему границ вошел административно-репетиционный корпус (лит. А1), который не указан был экспертом ни в предмете охраны объекта, ни в правовом режиме использования территории объекта.

При этом судом было указано, что необходимость установления «усеченных» границ обосновывается научными исследованиям и не может быть принято во внимания в качестве обстоятельства, указывающего на неправомерность оспариваемого приказа.

Однако необходимость включения в территорию объекта культурного наследия административно-репетиционного корпуса, напротив, научными исследованиями не подтверждается.

На основании этого судом оспариваемый приказ был признан незаконным, поскольку противоречит статьям 18 и 32 Федерального закона № 73-ФЗ [Решение Пермского краевого суда от 15.01.2019 по делу № 3а-406/2018].

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) (пункты 4, 5, 7 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Если соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принял такой правовой акт до вступления в силу требований, предусмотренных статьей 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ, то это не может быть основанием для признания его недействительным, если решение принято органом в рамках предоставленных полномочий и в целом соответствует принципам установления границ территории объектов культурного наследия.

Так по делу об оспаривании приказа Департамента культуры Ярославской области № 57 «Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия», которым утверждена граница территории объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба Михалковых, XVIII - XX вв.» суд апелляционной инстанции указал, что положения Федерального закона № 73-ФЗ в редакции, действовавшей на момент вступления в силу оспариваемого приказа Департамента культуры Ярославской области, не определяли порядок установления границы территории объекта культурного наследия. Вместе с тем исходя из анализа представленных в ходе разрешения административного спора доказательств, судом сделан вывод о том, что границы территории объекта культурного наследия «Усадьба Михалковых, XVIII - XX вв.» были установлены не произвольным образом, а на основе исследованных исторических данных [Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21.09.2016 № 8-АПГ16-10].

Если в соответствии с охранным обязательством в предмет охраны включаются объекты, находящиеся за пределами границ территории объекта культурного наследия, то акт органа государственной власти, которым было утверждено такое охранное обязательство, может быть признан незаконным, поскольку по сути такая ситуация приравнивается к неправомерному изменению границ территории объекта культурного наследия [Решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.04.2016 по делу № А33-29426/2015; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016 по делу № А33-29426/2015].

Исходя из положения пункта 6 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ изменение границ территории объекта культурного наследия осуществляется путем разработки нового проекта научно-проектной документации (например, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016 по делу № А33-29426/2015).

Подводя итог проанализированной судебной практики систематизируем получавшиеся выводы.

В границы территории объекта культурного наследия, представляющего из себя - здание, сооружение, иной объект недвижимости, может быть включен непосредственно весь объект недвижимости, а также лишь отдельная часть такого объекта культурного наследия.

Территорией объекта культурного наследия могут признаваться земли, на которых объект культурного наследия не находится, но при условии, что эти земли исторически связаны с объектом культурного наследия.

Границы территории объекта культурного наследия утверждаются на основании научных исследовании либо полевых работ, если речь об объекте археологического наследия, при этом не имеет значения давность получения результатов таких исследовании или работ, то есть в процессе установления границ территории объекта культурного наследия допускается использование результатов научных исследовании или полевых работ, произведенных задолго до этого процесса.

Судебная практика абсолютно обоснованно указывает, что охранное обязательство не должно включать в предмет охраны объекты, находящиеся за пределами границ территории объекта культурного наследия.

2.2 Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия

Действующее законодательство содержит специальные требования к осуществлению градостроительной и иной хозяйственной деятельности в границах территории объекта культурного или земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия (статься 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

В границах территории объекта культурного наследия:

- на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия;

- на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению;

- на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона № 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам.

До вступления в силу названных положений (23.07.2015) Вуколова Т. отмечала, что не ясно, как запрет на строительство объектов в границах территории объекта культурного наследия будет повлияет на уже застроенные земельные участки, вошедшие в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ в территорию объекта культурного наследия [Вуколова Т., 2015, С. 2].

Однако уже тогда было очевидно, что данный запрет не будет распространяться на объекты капительного строительства, возведенные до вступления в силу статьи 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ, поскольку не предусматривалась обратная сила данной нормы (см. Федеральный закон от 22.10.2014 № 315-ФЗ) в силу того, что в этом случае она бы нарушила интересы индивидов [Постановление Конституционного Суда РФ от 15.02.2016 № 3-П].

Итак, действующее законодательство устанавливает разные требования к осуществлению деятельности на территории памятников и ансамблей, достопримечательных мест, земельных участков, в границах которых расположены объекты археологического наследия.

Рассмотрим судебную практику, связанную с установлением таких требований.

И. обратилась в Березниковский городской суд Пермского края с заявлением о признании права собственности на построенный без разрешения на строительство объект недвижимости.

Судом установлено, строительство объекта недвижимости было начато без разрешения на строительство, согласования Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края и на территории объекта культурного наследия - памятника археологии.

С учетом положений пункта 5 статьи 5.1 и статьи 45 Федерального № 73-ФЗ для строительства объектов капительного строительства на земельных участках, в границах которых расположены объекты археологического наследия, необходимо получение согласия уполномоченного органа по охране объектов культурного наследия, которое в данном случае получено не было, в связи с чем, в удовлетворении требовании истца было отказано [Решение Березниковского районного суда Пермского края от 27.11.2018 по делу № 2-3177/2018] (см. также Постановление Заокского районного суда Тульской области от 22.06.2018 по делу № 5-23/2018, Решение Рыбинского городского суда Ярославской области от 18.06.2018 по делу № 2-1095/2018, Решение Галичского районного суда Костромской области от 24.05.2018 по делу № 5-45/2018, Решение Рязанского районного суда Рязанской области от 14.05.2018 по делу № 2а-481/2018, Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 г. по делу № А54-3745/2017).

Однако, что делать в ситуации, если строительство здания или сооружения началось до попадания земельного участка под ним в границы территории объекта культурного наследия, и возникла необходимость внесения изменений в разрешение на строительство такого здания или сооружения.

Так, общество в 2012 году получило разрешение на строительства здания. В 2013 году земельный участок, на котором осуществлялось строительство попал в территорию объекта культурного наследия. В 2016 году местной администрацией были внесены изменения в разрешение на строительство. Судом было признано незаконным решение местной администрации о внесении изменений в разрешение на строительство здания, расположенного на территории объекта культурного наследия, поскольку такие изменения не были согласованы с уполномоченным органом по охране объектов культурного наследия [Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 24.05.2018 по делу № А12-31308/2017].

Привилегиями по возведению самовольных построек на территории объектов культурного наследия обладают религиозные организации, что прямо следует из статьи 22 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Согласно данной статье религиозные организации вправе использовать самовольные постройки в случае соответствия таких построек требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. В случае, если такие самовольные постройки не отвечают указанным требованиям, их использование религиозными организациями допускается до 2030 года.

Так, решением Арбитражного суда Пермского края от 7 сентября 2018 г. по делу № А50-10683/2018 было отказано в удовлетворении требовании Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края к религиозной организации «Чердынский Иоанно-Богословский мужской монастырь Соликамской Епархии Русской православной церкви» о сносе самовольной постройки, расположенной на территории нескольких объектов культурного наследия - памятников и достопримечательного места.

Довод инспекции о том, что постройка была возведена в нарушение положений статьи 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ был отклонен судом со ссылкой на статью 22 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2018 г. Решение Арбитражного суда Пермского края было оставлено без изменений [Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2018 по делу № А 50-10683/2018].

До вступления в силу статьи 5.1 Федерального закона № 73-ЗФ субъекты Российской Федерации могли устанавливать собственные требования к осуществлению деятельности на территории объектов культурного наследия (см. например, постановление Правительства Пермского края от 15 июня 2007 г. № 119-п «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон».

Что касается возведения новых объектов капитального строительства на территории достопримечательного места, то по общему правилу такое строительство возможно, при этом подпунктом 2 пункта 3 статьи 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ предусмотрено, что конкретные требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, равно как и требования к градостроительному регламенту в границах территории названного объекта культурного наследия указанной категории устанавливаются органом власти субъекта Российской, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (подпункт 3 пункта 2 статьи 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Так общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации города о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.

Отказ мотивирован тем, что строительство объекта капитального строительства планируется на территории объекта культурного наследия - достопримечательного места.

При этом судом установлено, что достопримечательное место включено в реестр на основании Приказа Министерства культуры РФ от 17 сентября 2015 г. № 2431, который не содержит каких-либо требовании к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, в частности, ограничений в возможности осуществления строительства (реконструкции) объектов недвижимости на территории достопримечательного места.

На основании изложенного в удовлетворении требовании истца было отказано [Решение Арбитражного суда Рязанской области от 26.07.2018 по делу № А54-10009/2017].

По схожему делу прокуратур обратился в Заокский районный суд Тульской области к Управлению Росреестра Тульской области с требованием признать недействительной внесенную в Единый государственный реестр недвижимости регистрационную запись о государственной регистрации права собственности Горбуновой Л.П. на жилое строение и признать отсутствующим за ней право собственной на это жилое строение, в связи с тем, что объект был построен на территорий объекта культурного наследия - достопримечательного места «Поленово» и в соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. № 2221 «Об утверждении границ, требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Поленово», расположенного по адресу: Тульская область, Заокский район и Калужская область Тарусский район», указанная территория имеет режим ограниченного использования (Р6), запрещающий размещение объектов капитального строительства на участках, предоставленных для садоводства и огородничества.

В результате строительных работ, проведенных ответчиком, в нарушение статьи 44 Конституции Российской Федерации и законодательства об охране объектов культурного наследия, изменен облик объекта культурного наследия, его пространственное восприятие, созданный на памятнике без соответствующего согласования, чем нарушаются интересы Российской Федерации на обеспечение сохранности объекта культурного наследия, его исторической среде на сопряженной с ним территории.

В связи с этим иск прокурора был удовлетворен в полном объеме [Решение Заокского районного суда Тульской области от 28.06.2018 по делу № 2-236/2018] (см. также Решение Рязанского районного суда Рязанской области от 06.06.2018 по делу № 2а-596/2018, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.05.2018 по делу № А50-3115/2017).

В границах территории достопримечательного места может быть ограничена не только строительная, но и иная деятельность.

Так, приказом Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 15 марта 2016 г. № СЭД-27-01-10-58 «О включении выявленного объекта культурного наследия «Комсомольский проспект» в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» были установлены такие требования к осуществлению деятельности на территории достопримечательного места «Комсомольский проспект» как: запрет размещения на фасадах рекламных конструкций и вывесок, совокупная площадь которых превышает 5% площади фасада, применения технических средств, создающих негативное воздействие на основания и конструкции зданий и сооружений, размещения нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев и др.

ООО «Пресса», осуществляющее торговлю печатной продукцией через нестационарные торговые объекты, не согласившись с запретом размещения нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев на территории достопримечательного места «Комсомольский проспект», обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением к Министерству культуры Пермского края и Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края о признании указанного запрета не действующим.

Суд указал на непредставление ответчиками доказательств того, что оспариваемые ограничения хозяйственной деятельности установлены не произвольно, а с учетом соответствующей исторической среды и направлены на сохранение особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению.

Решением суда от 21 мая 2018 года требования истца были удовлетворены [Решение Пермского краевого суда от 21.05.2018 по делу № 3а-120/2018].

С данным решением суда нельзя не согласиться, поскольку оспариваемый запрет вызывает вопросы, почему возможный срок размещения нестационарных торговых объектов не должен превышать именно четырех месяцев и когда этот срок «обнуляется» (см. также решение Пермского краевого суда от 04.10.2018 № 3а-285/2018).

Категоричный запрет строительства новых объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятников и ансамблей является не оправдано жесткой мерой охраны исторического наследия.

Проблематика допустимости строительства вокруг памятника архитектуры была предметом обсуждения в Европе ещё в первой половине 19 века.

Бельгийский архитектор В. Орта в рамках I Международной конференции по сохранению памятников истории и культуры, прошедшей в Афинах 21 - 30 октября 1931 г. отмечал, что градостроительная среда вокруг памятника архитектуры должна развиваться, но при этом современная архитектура вокруг памятника имеет право на самовыражение и должна учитывать исторический экстерьер памятника с обеспечением системы доминанта и акцентов.

Итальянский архитектор Д. Никодеми также допускал возможность строительства новых зданий вокруг памятника архитектуры при этом отмечая, что современная архитектура должна стилизовать проектируемые здания, в том числе за счет «упрощения» исторических форм.

По мнению бельгийского и итальянского архитекторов консервация окружающей застройки без функционального обновления грозит медленным омертвлением ценного архитектурного объекта - памятника, ликвидацией его живых связей с обновляющейся городской средой [http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/2214].

Например, обратимся к опыту Франции. В Закон Франции от 31.12.1913 «Об исторических памятниках» [Loi du 31 dйcembre 1913 sur les monuments historiques Version consolidйe au 15 avril 2019] Законом от 25 февраля 1943 г. были внесены изменения, в соответствии с которыми по периметру 500 м вокруг памятника истории и культуры одновременно со взятием его под государственную охрану устанавливается территория «визуального контакта», в пределах которой все работы по изменению экстерьера объектов недвижимости, строительству зданий и (или) сооружений, размещению рекламы и городского оборудования подлежат согласованию с гражданским архитектором управления по архитектуре и охране культурного наследия.

Западно-европейское законодательство не устанавливает тотального запрета строительства на территории памятников, преследуя своей целью сохранение благоприятного визуального памятника [Никифоров А.А., 2014, С. 6].

Таким образом, действующее российское законодательство достаточно жестко регулирует градостроительную деятельность на территории памятников и ансамблей, исключая возможность строительства новых объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных параметров существующих.

Суды указывают, что данный запрет не распространяется на самовольные постройки религиозных организации, а нормы Федерального закона № 73-ФЗ, запрещающие строительство, не рассматриваются

в качестве специальных по отношению к статье 222 Гражданского кодекса РФ. В ситуации, если строительство здания или сооружения началось до попадания земельного участка под ним в границы территории объекта культурного наследия, и возникла необходимость внесения изменений в разрешение на строительство такого здания или сооружения, то внесение изменений в разрешение на строительство должно осуществляться с согласия органа по охране объектов культурного наследия.

Нормативным правовым актов субъекта Российской Федерации на территории объекта культурного наследия может мыть ограничена любая иная хозяйственная деятельность помимо градостроительной при наличии соответствующего обоснования.

Представляется, что более целесообразным видится правовое регулирование территории памятников в западной Европе, позволяющее возводить новые постройки и реконструировать существующие по согласованию с уполномоченным органом по охране культурного наследия.

В целях развития инфраструктуры и территорий, поддержки предпринимательства, следует учесть правовой опыт западной Европы и внести изменения в российской законодательство: разрешить на территории памятников и ансамблей строительство новых объектов капитального строительства и реконструировать существующие, при условии, что:

- это не повлияет на благоприятное визуальное восприятие объекта культурного наследия;

- новые постройки будут соответствовать архитектурному стилю объекта культурного наследия.

Глава 3. Защитные зоны и зоны охраны объектов культурного наследия как механизмы государственной охраны объектов культурного наследия

Федеральный закон от 05.04.2016 № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и статью 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» дополнил Федеральный закон № 73-ФЗ новой статьей 34.1, которая ввела институт защитной зоны объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 1 указанной статьи защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 настоящей статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Так, Решением Первомайского районного суда г. Кирова от 14.06.2018 по делу № 2-1656/2018 были удовлетворения требования администрации города Кирова и Министерства культуры Кировской области о сносе строящегося объекта недвижимости, находящегося в защитной зоне объекта культурного наследия.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 13.06.2018 по делу № 2-2660/2018 было отказано в удовлетворении требования гражданина о признании права собственности на самовольную постройку, в связи с тем, что постройка была возведена в защитной зоне объекта культурного наследия (см. также Решение Суздальского районного суда Владимирской области от 07.06.2018 по делу № 2-464/2018, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.10.2018 по делу № А21-4304/2017).

Защитные зоны не устанавливаются для объектов археологического наследия, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, а также памятников и ансамблей, расположенных в границах достопримечательного места, в которых соответствующим органом охраны объектов культурного наследия установлены предусмотренные статьей 56.4 настоящего Федерального закона требования и ограничения (пункт 2 статьи 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Так, в письмах Министерства культуры РФ от 29.12.2014 № 3726-12-06 и от 29.06.2015 № 2736-12-06 об отказе в согласовании проекта зон охраны на памятник археологии «Городище «Семикаракорское» (Ростовская область), где сообщается, что «проектирование зон охраны памятников истории и культуры является элементом градостроительного зонирования территории, которое прежде всего направлено на сохранение видового раскрытия исторических зданий и сооружений и сохранение исторической среды объектов культурного наследия... Таким образом, комплекс мер по государственной охране скрытых в земле объектов археологического наследия, обеспечивающий их сохранность, включает в себя установление границы его территории... Установление зон охраны для скрытых в земле объектов археологического наследия не представляется целесообразным».

Защитная зона устанавливается носит временный характер и прекращает свое действие с момента установления зоны охраны объекта культурного наследия или в случае исключения объекта культурного наследия из реестра. При этом принятие решения о прекращении существования такой зоны не требуется (пункт 6 статьи 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Защитная зона призвана решать проблему освоения территорий, прилегающих к объектам культурного наследия [Аверина Л.В., Мямина И.С., 2018, С. 2].

Границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются:

1) для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 метров от внешних границ территории памятника, для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника;

2) для ансамбля, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля, для ансамбля, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 250 метров от внешних границ территории ансамбля (пункт 3 статьи 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного в границах населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 200 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию. В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного вне границ населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 300 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию (пункт 3 статьи 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством, границы защитной зоны могут устанавливаться на расстоянии, отличном от указанных расстояний (пункт 5 статьи 34.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» устанавливает необходимость установления зон охраны объектов культурного наследия (далее - зоны охраны ОКН) для обеспечения их сохранности в исторической среде. Однако данный закон не дает понятия зоны охраны ОКН.

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит зоны охраны ОКН к зонам с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ). Так, согласно статье 1 Градостроительного кодекса к зонам с особыми условиями использования территории относятся «охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ».

Как уже было отмечено, с момента установления зоны охраны ОКН прекращает действовать защитная зона такого объекта.

Зоны охраны ОКН устанавливаются на основании требований статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ. К ним относятся охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (п. п. 1, 2 ст. 34 Федерального закона № 73-ЗФ).

Состав зон охраны ОКН и их режим разрабатываются в проекте зон охраны, порядок разработки и утверждения которого впервые определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Постановление № 315).

Длительное время (до принятия Постановления № 315) для объектов культурного наследия вообще не устанавливались зоны охраны. Учитывая, что финансирование данного мероприятия было возложено в первую очередь на государственные и муниципальные органы, и, лишь при желании - на физических и юридических лиц, то до настоящего времени таких проектов зон охраны, а, соответственно, и самих зон охраны для объектов культурного наследия на территории РФ установлено очень мало (точные сводные данные отсутствуют даже в Министерстве культуры РФ). Таким образом, до 2016 года большинство объектов культурного наследия, не имея указанных зон, фактически были слабо защищены от возможного негативного влияния в результате нового хозяйственного освоения прилегающих земельных участков, а также активной градостроительной деятельности [Берлизов М.П., 2016, С. 520 - 524].

В связи с этим в 2016 году был принят Федеральный закон от 05.04.2016 № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и статью 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», согласно которому в Федеральный закон № 73-ФЗ была внесена статья 34.1 «Защитные зоны объектов культурного наследия», о которой говорилось выше.

В настоящее время действует Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 (далее - Постановление № 972). Его принятие связано со вступлением в силу Федерального закона от 22.10.2014 № 315-ФЗ (далее - Закон № 315-ФЗ), которым были внесены серьезные изменения в Закон № 73-ФЗ.

Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения. Решение о прекращении существования зон охраны указанных объектов культурного наследия принимается федеральным органом охраны объектов культурного наследия (абз. 1 ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ).

Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации (абз. 2. ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ).

Зоны охраны объекта культурного наследия прекращают существование без принятия решения о прекращении существования таких зон в случае исключения объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (абз. 3 ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ).

Зоны охраны объекта культурного наследия должны быть установлены в срок не более чем два года со дня включения в реестр такого объекта культурного наследия, применительно к которому в соответствии со статьей 34.1 настоящего Федерального закона № 73-ФЗ устанавливается защитная зона (ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ).

Зоны охраны объекта культурного наследия определяются в следующем порядке:

Разрабатывается проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия в соответствии с Постановлением № 972.

Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований, а также с использованием данных государственного кадастра недвижимости при их наличии.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах охранной зоны, в том числе единой охранной зоны, устанавливаются с учетом следующих требований:

а) запрещение строительства объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды объекта культурного наследия (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды);

б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм;

в) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов);

г) сохранение градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной и природной среды, в том числе всех исторически ценных градоформирующих объектов;

д) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде, в том числе сохранение и восстановление сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств;

е) соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также сохранности охраняемого природного ландшафта;

ж) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении.

Режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требований:

а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений;

б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений;

в) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;

...