Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Кафедра международного права

Выпускная квалификационная работа

Односторонние экономические меры с точки зрения международного права

Студента

Швецовой Любови Андреевны

Научный руководитель:

Бахин Сергей Владимирович

Санкт-Петербург 2018

Содержание

Введение

2.1 Односторонние экономические меры по законодательству США

2.2 Односторонние экономические меры по праву Европейского союза

2.3 Односторонние экономические меры по законодательству Российской Федерации

Глава 3. Правомерность применения односторонних экономических мер

3.1 Односторонние экономические меры и международное торговое право

3.2 Односторонние экономические меры и общепризнанные принципы международного права

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В настоящее время односторонние экономические меры, как правило, именуемые экономическими санкциями Во введении настоящей работы термины «экономические санкции» и «односторонние экономические меры» используются как синонимы. Далее в настоящей работе будут рассмотрены вопросы о разнице в указанных понятиях, а также правовой природе явлений ими обозначаемых. , широко используются государствами в международных отношениях. Несмотря на это, указанные меры смело можно отнести к наименее изученным вопросам международного права.

Следует обратить внимание на то, что, так называемые, экономические санкции или схожие с ними институты применялись государствами для достижения своих внешнеполитических целей еще с древних времен: в Древней Греции Одним из примеров является Мегарская псефизма (постановление) 432 г. до н. э., в силу которой афиняне прервали торговые отношения с поддерживающими коринфян Мегарами, закрыли для них все рынки и гавани городов, входящих в Афинский союз. См.: Кессиди Ф.Х. Сократ. СПб., 2001. С. 65. и в Древнем Риме В 232-225 гг. до н.э. было введено торговое эмбарго против Галлии, «в соответствии с которым любым лицам (в том числе не имевшим римского гражданства) запрещалось совершать с галлами сделки по покупке или продаже золота и серебра». См. Савельев А.И. Односторонние экономические санкции США : взгляд со стороны американского и российского права. Закон. 2015. № 5. С. 109. их вводили против враждебных народов. Практика применения односторонних экономических мер имела место и в период Средневековья. В эпоху Нового времени, начиная с XIX в., распространение получили морские блокады, когда страна «развертывала свой флот у берегов государства, … с целью блокады отдельных портов или целого побережья для прекращения морской торговли». Во второй половине XX в. количество случаев введения односторонних экономических мер существенно возросло Economic Sanctions Reconsidered. G.C. Hufbauer [et al.]. 3rd Ed. Washington, DC, 2007. P. 18. .

Возникает вопрос: что обусловливает столь частое использование экономических санкций государствами в своих международных отношениях?

В прошлом государства вправе были защищать свои права любыми мерами, которые они считали целесообразными, без каких-либо ограничений, однако, положение изменилось после запрещения Уставом Организации Объединенных Наций (далее - ООН) применения силы и угрозы силой. Поскольку сила перестала быть правомерным средством воздействия на правонарушителя, на смену пришел иной, достаточно действенный, инструмент внешней политики - односторонние экономические меры. Так как в условиях глобализации и интернационализации международных отношений, в том числе, взаимодействия национальных экономик, интеграции финансового и производственного капиталов происходит усиление взаимозависимости стран, любые ограничения внешнеэкономической деятельности государства будут иметь, как правило, негативные для него последствия. Следовательно, одно государство в целях воздействия на поведение другого государства прибегает к такому инструменту как односторонние экономические меры.

Сейчас односторонние экономические меры регулярно вводятся Австралией, Канадой, Новой Зеландией, Японией, а также Европейским Союзом. Рассмотрение современных международных отношений позволяет с уверенностью утверждать, что одним из государств, широко использующим односторонние экономические меры в качестве инструмента проведения своей внешней политики, являются США. США были введены экономические санкции в отношении Кубы, Демократической Республики Конго, Ирана, Ирака, Ливии, Северной Кореи. Односторонние экономические меры затронули и Российскую Федерацию в результате конфликта на Украине в 2014 г.

Постоянно увеличивающееся число экономических санкций в отношении развивающихся государств, нередко встречающееся ужесточение введенного санкционного режима, озабоченность мирового сообщества в лице большого количества государств негативными последствиями экономических санкций, а также введение рядом государств экономических санкций в отношении Российской Федерации и их ежегодное продление с 2014 г. обусловливают актуальность темы настоящей работы.

Целью настоящей работы является оценка правомерности односторонних экономических мер с точки зрения международного права.

Для достижения поставленной цели необходимо выявить правовую природу односторонних экономических мер, а именно выяснить являются ли указанные меры ответственностью или принуждением; отграничить односторонние экономические меры от схожих понятий международного права; исследовать, какие субъекты международного права и на каком основании вводят односторонние экономические меры; изучить последствия односторонних экономических мер, их воздействие на права физических и юридических лиц государства - объекта мер и третьих государств.

Проблема односторонних экономических мер не нашла должного отражения в отечественной правовой доктрине, вероятно, ввиду того, что в течение долгого периода времени наше государство не ожидало, что экономические санкции могут его коснуться. Применение антироссийских экономических санкций США и Европейским Союзом в период с 2014 г. по настоящее время, и введение ответных мер со стороны России явились поводом для детального анализа отечественными правоведами их природы, порядка и механизмов их введения и правомерности применения. Среди отечественных авторов, исследовавших в той или иной степени вопросы односторонних экономических мер, можно выделить С.В. Бахина, В.А. Василенко, М.В. Кешнер, И.И. Лукашука, В.И. Менжинского, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, В.М. Шумилова; среди иностранных - М. Маллой, А. Маросси, Г. Хофбауэра, М. Шоу, М. Шредера.

Научная значимость настоящего исследования состоит во всестороннем освещении сути рассматриваемого вопроса - правомерности односторонних экономических мер с точки зрения международного права. Как уже было упомянуто, в отечественной доктрине тема экономических санкций не относится к наиболее разработанным вопросам. В связи с этим автором настоящей работы будет предпринята попытка провести теоретическое исследование, результаты которого, возможно впоследствии послужат стимулом повышения интереса представителей российской юридической доктрины к данной теме.

Оценка последствий односторонних экономических мер, а также их правовой анализ на предмет соответствия международному праву имеет и практическую значимость, состоящую в осознании необходимости создания таких юридических механизмов, которые бы предотвращали негативное влияние экономических санкций на права физических и юридических лиц, затронутых ими, а также на экономику государства-объекта экономических санкций, а впоследствии бы и ликвидировали возможность государств вводить односторонние экономические меры, не согласующиеся с целями международного сообщества и противоречащие общему международному праву.

Глава 1. Односторонние экономические меры: правовая природа

Рассмотрение односторонних экономических мер, как справедливо отмечают С.В. Бахин и И.Ю. Еременко, требует, в первую очередь, обращения к некоторым фундаментальным теоретическим проблемам, таким как принуждение и ответственность в международном праве Бахин С.В., Еременко И.Ю. Односторонние экономические «санкции» и международное право. Закон. 2017. № 11. С. 164..

Ответственность в международном праве - необходимое юридическое средство обеспечения соблюдения норм международного права и восстановления нарушенных прав. Она выступает в качестве особого инструмента регулирования международных отношений и гаранта функционирования международного права Международное право : Учебник для вузов. Отв. ред. проф. Г. В. Игнатенко и проф. О. И. Тиунов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 187. Международно-правовая ответственность - обязанность государства претерпеть негативные последствия в виде устранения или возмещения ущерба, причиненного им другому государству или иному субъекту международного права в нарушение взятых на себя международных обязательств. Двумя основными функциями международно-правовой ответственности являются возмещение причиненного правонарушением ущерба и предотвращение совершения новых правонарушений.

Существенной проблемой института ответственности в международном праве является ее реализация. Специфика международного права «состоит в отсутствии централизованного аппарата принуждения, способного принуждать суверенных субъектов к соблюдению норм международного права» Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 172.. Данный вывод следует, в частности, из принципа суверенного равенства государств, провозглашенного в Уставе ООН, в силу которого одно государство или группа государств не вправе понудить другое государство к совершению каких-либо действий (par in parem non habet imperium). Таким образом, несение ответственности государством-нарушителем сопряжено с волевым актом самого этого государства Курдюков Г.И., Кешнер М.В. Соотношение ответственности и санкций в международном праве: доктринальные подходы. Журнал российского права. 2014. № 9. С. 108-110..

Однако принуждение все же является необходимым элементом функционирования права. В условиях его отсутствия нельзя в принципе говорить о существовании права Талалаев А.Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 131.. Поэтому в международном праве в условиях отсутствия централизованного аппарата принуждения допускается использование инструментов принуждения для осуществления ответственности. При этом в международном праве выделяют два вида мер принуждения: коллективные и индивидуальные. Под коллективными мерами понимаются меры, принимаемые Советом Безопасности ООН. «Что же касается коллективных контрмер, предпринимавшихся вне ООН, то такие случаи сравнительно редки и с правовой точки зрения сомнительны», - отмечает И.И. Лукашук Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 87.. Индивидуальные меры - меры, которые вводятся самостоятельно государством в одностороннем порядке. Отсюда следует, что в случаях, когда государство, нарушившее международно-правовое обязательство, отказывается нести международно-правовую ответственность в добровольном порядке, потерпевшее государство вправе самостоятельно в одностороннем порядке применить принуждение. Важно обратить внимание на то, что основанием для применения принудительных мер служит не само по себе правонарушение, а отказ государства прекратить международное правонарушение или выполнить обязанности, вытекающие из его международной ответственности.

Таким образом, принудительные меры служат средством призвания государства-нарушителя международного обязательства к ответственности Там же. С. 28.. Принудительные меры, будучи инструментом обеспечения реализации правоотношений ответственности, служат повышению эффективности норм международного права. Особую значимость принуждения для функционирования международного права отмечает Л.Х. Мингазов, утверждая, что «в силу особенностей международного права особую роль в успешном функционировании его норм занимают средства обеспечения выполнения обязательств и юридические средства защиты и принудительного осуществления» Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права : Теоретические проблемы : автореф. дис. … докт. юрид. наук. Казань, 2000. С. 31..

Следовательно, субъекты международного права в целях поддержания мира и безопасности, содействия мировому правопорядку и предупреждения неправомерного поведения используют правовой механизм принудительных мер.

Вместе с тем, несмотря на длительность применения государствами принудительных мер, в доктрине и практике международного права так и не сформировалось единого мнения об их видах, формах и условиях реализации. В юридической литературе, в международных и внутригосударственных правовых актах используются термины: санкции, контрмеры, репрессалии Там же., реторсии, односторонние принудительные меры, ответные меры. Содержание указанных понятий зачастую раскрывается по-разному, что свидетельствует об отсутствии общепризнанного понимания терминов, а также об отождествлении явлений различной правовой природы. В целях разграничения указанных терминов и выяснения сущности односторонних мер экономического характера представляется необходимым выяснить, какой смысл вкладывают в них в доктрине международного права.

Классики международного права Г. Вебер и П. Гуггенхайм оперировали понятием санкций и использовали его в широком смысле, указывая, что термином «санкции» охватываются все правовые последствия нарушения норм международного права - возмещение ущерба, контрмеры и коллективные принудительные меры Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве : монография. М., 2014. С. 23.. Советский правовед В.И. Менжинский, употребляя термин «санкции», утверждает, что «санкцией международного права являются последствия, которые наступают в случае нарушения международного мира и правопорядка» Менжинский В.И. Проблема международной ответственности (в свете советской концепции международного права) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1951. С. 5.. Авторитетный специалист Г.И. Тункин указывает, что под санкциями в международном праве обычно понимаются все неблагоприятные последствия правонарушения, от возмещения ущерба до мер военного принуждения Теория международного права. Тункин Г.И.; Под общ. ред.: Шестаков Л.Н. М., 2000. С. 131..

Однако В.А. Василенко, используя термин «санкции», выступает за разграничение санкций и мер ответственности. Он настаивает на том, что под международно-правовыми санкциями следует понимать меры принудительного воздействия, при помощи которых субъекты международного права реагируют на международно-правовые нарушения с целью обеспечить защиту и восстановление прав потерпевшего субъекта и принудить государство-правонарушителя выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев,1982. С. 40..

По мнению С.А. Малинина, утверждение о том, что санкции вытекают из отказа нарушителя добровольно выполнять обязательства, связанные с ответственностью, сомнительно, поскольку на практике возникают случаи, когда материальный вид ответственности предусматривает лишение государства-нарушителя суверенитета, и выполнение обязательств, вытекающих из ответственности, не может быть добровольным Малинин, С.А. [Рецензия]. Правоведение. 1984. № 4. С. 92. Рец. на кн. : Международно-правовые санкции. В.А. Василенко. Киев, 1982. 230 с..

В.А. Василенко называет санкциями меры принуждения и разделяет их на два типа: санкции, осуществляемые государствами в порядке самопомощи и осуществляемые с помощью международных организаций. Аналогичных с В.А. Василенко взглядов придерживается М.М. Богуславский Богуславский М.М. Международное экономическое право. М., 1986. С. 246., а также М.В. Кешнер, утверждая, что в международном публичном праве с понятием санкций ассоциируются принудительные меры Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве : монография. М., 2014. С. 34.. Однако и М.М. Богуславский, и М.В. Кешнер отрицают понимание санкций как мер, применяемых государствами.

М.М. Богуславский отмечает, что зачастую в международном праве санкциями называются принудительные меры, применяемые государствами индивидуально в рамках самопомощи в ответ на совершение другим государством правонарушений, затрагивающих его законные интересы или права. Однако, по мнению М.М. Богуславского, подобные действия государств более правильно было бы именовать контрмерами или ответными мерами, а под санкциями понимать те меры, которые вправе принимать Совет Безопасности ООН в силу ст. 41 и 42 Устава ООН. Иными словами, субъектом применения санкций является специально уполномоченный орган международной организации - Совет Безопасности ООН.

В.М. Шумилов обращается к термину «контрмеры», отмечая, что если государство самостоятельно не ликвидирует последствия нарушения международно-правовых обязательств, то потерпевший субъект вправе применить контрмеры (так называемая, вторичная ответственность) Шумилов В.М. Международное экономическое право (Учебно-методическое пособие). М., 1999. С. 181..

Термин «репрессалии» применялся в прошлом для обозначения принудительных мер, в настоящее время, он используется в узком значении - для определения принудительных мер в условиях вооруженного конфликта Лукашук И.И. Международное право : особенная часть : учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 399-400.. Под реторсиями понимаются принудительные меры одного государства в ответ на недружественные, но правомерные действия другого государства Лукашук И.И. Международное право : особенная часть : учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 400.

Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 1022..

Рассмотренные точки зрения наглядно демонстрируют дискуссионную природу вопроса о видах принудительных мер и их соотношении. Вместе с тем детальный анализ спорного понятия немыслим без обращения к нормативным актам международно-правового характера.

Одним из международных актов, предусматривающих право применения принудительных мер к суверенному государству, является Устав ООН. В соответствии со ст. 41 и 42 Устава ООН в случаях, когда под угрозу ставится мир и безопасность мирового сообщества, Совет Безопасности уполномочен на введение мер, направленных на ликвидацию этой угрозы. Причем Совет Безопасности ООН вправе применять меры невоенного характера, такие как полное или частичное эмбарго; ограничение доступа на финансовые рынки; прекращение предоставления финансовой помощи; запреты в отношении передвижения граждан государств; различные дипломатические меры и ряд иных мер, а также прибегнуть к помощи вооруженных сил, а именно предписать осуществить определенные действия воздушными, морскими или сухопутными силами, в частности, демонстрации, блокады. Данные меры могут быть предприняты после определения существования «любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии».

Совет Безопасности ООН, в сущности, является органом, призванным предотвращать и разрешать международные конфликты через принятие и мониторинг мер в соответствии со ст. 41 и 42 Устава ООН, которые являются обязательными для членов ООН. Более того, Устав ООН предусматривает четкие положения, касающиеся обязательств, возникающих в рамках решений Совета Безопасности ООН. В частности, ст. 25 предусматривает: «Члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их». Согласно ст. 103 «В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу».

Отсюда следует, что Устав ООН закрепляет право международного сообщества строго определенными способами и в установленном порядке реагировать на противоправное деяние государства. Это, так называемые, коллективные принудительные меры, называемые санкциями. Примечательно то, что в самом тексте Устава ООН термин «санкции» не используется, однако, в мировой практике, а также в подавляющем большинстве доктринальных источников все сходятся во мнении, что указанные меры Совета Безопасности именуются санкциями. Анализ текстов резолюций Совета Безопасности подтверждает сделанный вывод. Резолюции Совета Безопасности 2375 (2017) от 11 сентября 2017 г., 1961 (2010) от 17 декабря 2010 г., 1730 (2006) от 19 декабря 2006 г. как в русскоязычном, так и англоязычном вариантах содержит термин «санкции» (англ. «sanctions»).

Но реакция на противоправное деяние государства может быть и индивидуальной. Международное публичное право допускает возможность применения государством в одностороннем порядке мер невоенного характера в ответ на правонарушение, совершенное другим государством. Это право в настоящее время закреплено в Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния, принятых резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 56/83 (далее - Статьи об ответственности государств). Подобные действия государств именуются контрмерами. Условия и порядок введения контрмер установлены также Статьями об ответственности государств, положения которых в настоящее время применяются в качестве обычно-правовых норм международного права, о чем свидетельствует практика. И.И. Лукашук отмечает, что «традиционный термин санкции довольно длительное время использовался Комиссией международного права ООН в ходе работы над темой об ответственности. Лишь на завершающем этапе было решено заменить его более соответствующим природе международного права термином контрмеры. Существенную роль в этом сыграла международная судебная практика, которая, избегая употребления термина санкции применительно к односторонним мерам государств, использовала термин контрмеры» Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 118..

Условия и порядок введения контрмер установлены Статьями об ответственности государств. Длительное время совокупность норм, составляющих право международной ответственности, существовала в форме обычая, в конце ХХ в. была произведена их кодификация и принята резолюция Генеральной Ассамблеи ООН с приложением Статей об ответственности государств. На основе сформулированных положений впоследствии предполагается заключение многосторонней конвенции. Однако, несмотря на отсутствие такой конвенции в настоящее время, положения Статей об ответственности государств носят обязательный характер. В связи с этим представляется целесообразным обращаться к указанному документу.

В силу положений Статей об ответственности государств субъектом контрмер, по общему правилу, является потерпевшее государство. Однако в двух случаях Статьи об ответственности государств допускают призвание к ответственности и принятие правомерных мер для обеспечения прекращения нарушения и предоставления возмещения государствами иными, чем потерпевшее государство. К таким случаям относятся, во-первых, нарушение обязательства в отношении группы государств, установленного в целях защиты коллективного интереса этой группы, во-вторых, нарушение обязательства в отношении международного сообщества в целом. Под объектом контрмер понимается государство-делинквент, против которого направлены контрмеры. Основанием осуществления контрмер против государства является факт неисполнения этим государством международно-правового обязательства. Единственная цель введения контрмер состоит в побуждении государства-нарушителя к исполнению взятых на себя международных обязательств.

Статьи об ответственности государств недвусмысленно устанавливают сущность контрмер - это временное неисполнение международно-правовых обязательств принимающего такие меры государства в отношении ответственного государства. Важно обратить внимание на то, что контрмеры могут вводиться далеко не во всех случаях неисполнения тем или иным государством взятых на себя международно-правовых обязательств. Статьи об ответственности государств прямо указывают на те обязательства, нарушение которых не может вызывать применение контрмер. К ним относятся обязательства, вытекающие из императивных норм Лукашук И.И. Международное право : особенная часть : учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 402.. Кроме того, к вводимым контрмерам предъявляется требование пропорциональности; и устанавливаются условия их применения: первоначально потерпевшее государство обязано потребовать от нарушителя исполнения обязательства и возмещения ущерба в добровольном порядке, а в случае отказа - уведомить нарушившее государство о своем решении принять контрмеры и предложить провести переговоры.

Таким образом, в настоящее время международное публичное право допускает возможность применения государством в одностороннем порядке принудительных мер (контрмер) в ответ на правонарушение, совершенное другим государством.

Однако государствами нередко применяются принудительные меры экономического характера, выходящие за рамки контрмер, и принимаемые в порядке ином, нежели это предусмотрено Статьями об ответственности государств. Таковыми являются торговые меры (количественные ограничения импорта/экспорта товаров, отказ от предоставления режима наибольшего благоприятствования, полное или частичное эмбарго, бойкот и др.) и финансовые (замораживание/блокирование активов определенных физических или юридических лиц, запрещение финансовых и инвестиционных услуг, ограничение доступа к рынку капиталов, прекращение предоставления финансовой помощи и др.).Подобные меры могут предприниматься государствами в соответствии со ст. XX, XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее - ГАТТ) и ст. XIV, XIV-bis Генерального соглашения по торговле услугами (далее - ГАТС), детальный анализ которых будет дан в Главе 3 настоящей работы; или же - на основаниях и в целях, не предусмотренных ГАТТ и ГАТС. Для последних ООН использует термин «односторонние принудительные меры», под которыми понимает экономические и политические меры, принимаемые государством, группой государств или интеграционными объединениями по отношению к другому государству в целях воздействия на проводимую им политику.

В настоящей работе термин «односторонние экономические меры» будет использоваться в широком значении - для обозначения любого индивидуального акта государства, принятого в одностороннем порядке, имеющего экстратерриториальное действие, направленного на ограничение экономических возможностей другого государства в целях понудить последнее изменить свое поведение и не являющегося контрмерой по смыслу Статей об ответственности государств.

Односторонние экономические меры в настоящее время зачастую именуются санкциями. Как отмечают С.В. Бахин и И.Ю. Еременко ««на определенном этапе произошел очевидный сбой в использовании терминологии» Бахин С.В., Еременко И.Ю. Односторонние экономические «санкции» и международное право. Закон. 2017. № 11. С. 166.. Е.Т. Усенко и В.А. Василенко отмечали, что ситуация изменилась после того, как в 1980 г. США приняли ряд мер по ограничению торговли с СССР, мотивируя это участием СССР в вооруженном конфликте в Афганистане. По мнению Е.Т. Усенко и В.А. Василенко, термин «санкции» в отношении данных мер получил широкое распространение благодаря западным средствам массовой информации Усенко Е.Т., Василенко В.А. Недискриминация в международных экономических отношениях. Советский ежегодник международного права. 1983. М., 1984. С. 35..

В правовой системе США используется понятие «санкции» применительно к принудительным экономическим мерам, предпринимаемым США против одного или нескольких государств во имя достижения целей внешней политики или национальной безопасности Савельев А.И. Односторонние экономические санкции США : взгляд со стороны американского и российского права. Закон. 2015. № 5. С. 112.. В качестве примеров следует привести Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций, принятый в 2017 г.; Закон о санкциях и политике Северной Кореи 2016 г.; Закон о санкциях в отношении Ирана и Ливии, принятый в 1996 г.. Указанные законы содержат перечень оснований для применения односторонних экономических мер, порядок их введения, а также их виды.

Понятие «санкции», - отмечает Идрис Джазаири, - «имеет нравственную коннотацию и карательный смысл», и, на взгляд автора настоящей работы, должно использоваться для обозначения исключительно правомерных мер принуждения. Применяемый в национальном законодательстве США термин «санкции» не отражает в полном объеме правовую природу указанных мер, поскольку не указывает на их индивидуальный характер. Указание на односторонний характер является немаловажным, так как «увязывает такие меры с вопросом об их легитимности, поскольку всему одностороннему может при определенных обстоятельствах недоставать легитимности» Там же.. В связи с этим понятие «односторонние экономические меры», является более корректным.

В законодательстве Российской Федерации используется два понятия: «ответные меры» и «специальные экономические меры» О специальных экономических мерах: федер. закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. -№ 1. - Ст. 44. - СПС «КонсультантПлюс».. Согласно ст. 40 Федерального закона Российской Федерации «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» под ответными мерами понимаются меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью, вводимые Правительством Российской Федерации в ряде случаев, в частности, если иностранное государство не выполняет принятые на себя международные обязательства, либо не предоставляет российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве. Указанные меры вводятся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и в необходимых для эффективной защиты пределах. Сущность указанных мер соответствует международно-правовому понятию контрмер, определяемому в Статьях об ответственности государств. Представляется, что в целях обеспечения правовой определенности, являющейся гарантом полноценной реализации права, российскому законодателю следует придерживаться терминологии, выработанной международным сообществом, и использовать термин «контрмеры».

Федеральному закону Российской Федерации «О специальных экономических мерах» нельзя дать однозначную оценку. Как следует из ст. 1 указанного Федерального закона специальные экономические меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.

С точки зрения автора настоящей работы, специальные экономические меры включают в себя несколько видов принудительных мер, различных по правовой природе, а именно: контрмеры (ответ на противоправное деяние другого государства), реторсии (ответ на правомерный, но недружественный акт другого государства), действия, совершаемые государствами в соответствии со ст. XX ГАТТ и ст. XIV-bis ГАТС (действия, совершаемые для защиты существенных интересов безопасности) и меры во исполнение санкций Совета Безопасности ООН. Недостатком указанного Федерального закона является общий характер его положений, в то время как предмет регулирования требует более детализированные и однозначные нормы Там же. . Кроме того указанный Федеральный закон не решает вопрос соотношения содержащихся в нем норм и положений других федеральных законов, регламентирующих сходные правовые отношения, в частности, Федерального закона Российской Федерации «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

На основании изложенного в настоящей главе можно прийти к выводу о том, что международное право, не имея централизованного аппарата принуждения, нуждается в правовых инструментах, которые бы позволили обеспечить его эффективную реализацию и беспрепятственное осуществление его основной функции - регулятивной.

По результатам анализа доктринальных источников и международно-правовых актов был сделан вывод о том, что международное право допускает применение коллективных и односторонних принудительных мер, целью которых является обеспечение выполнения государствами взятых на себя международно-правовых обязательств. Под коллективными мерами принуждения понимаются санкции Совета Безопасности ООН, основания и порядок введения которых подробно регламентированы в Уставе ООН. Под односторонними мерами принуждения следует понимать меры, которые вводятся государствами самостоятельно и не требуют санкции со стороны международного сообщества. Согласно Статьям об ответственности государств такие односторонние меры принуждения именуются контрмерами и принимаются «только с целью побудить … государство выполнить его обязательства», возникающие из отношений ответственности (ст. 49 Статей об ответственности государств).

Статьи об ответственности государств детально регулируют условия применения контрмер. Причиной тому является устранение любых возможностей безосновательного давления на государство - объект мер в собственных внешнеполитических целях государства, вводящего эти меры. Несмотря на это, уже несколько десятков лет международное сообщество озабочено регулярностью применения рядом государств экстратерриториальных принудительных мер экономического характера, которые не являются контрмерами (односторонние экономические меры). В качестве целей односторонних экономических мер, законы США, Российской Федерации указывают, в частности, обеспечение национальной безопасности. А такая цель, в сущности, может означать и смену политического режима в государстве-объекте односторонних экономических мер. Отсюда возникает вопрос: допускает ли международное право принятие односторонних экономических мер, направленных не на привлечение государства-нарушителя к ответственности, а на одностороннее воздействие на государство с целью ликвидации угрозы национальной безопасности, ответ на который будет дан в главе 3 настоящей работы.

Кроме того, исследование актов органов ООН и нормативных актов США, Канады, Австралии показало, что некоторые государства, использующие в своей внешнеполитической деятельности различные меры принуждения, предпочитают их именовать санкциями. Как отмечает И.И. Лукашук, термин «санкции» не соответствует «координационному характеру международного права», следовательно, не может использоваться для обозначения тех мер принуждения, которые вводятся в отношении равного субъекта. По мнению автора настоящей работы, любые меры принуждения, исходящие от государства в одностороннем порядке и не отвечающие признакам контрмер, неправомерно называются санкциями. Понимание санкций в большей степени характерно для принудительных мер, осуществляемых международными организациями, в частности, ООН. Отождествление различных правовых институтов посредством их обозначения идентичными понятиями не способствует правовой определенности, являющейся основным требованием для обеспечения верховенства права Maxeiner, J. R. Some realism about legal certainty in globalization of the rule of law. Houston Journal of International Law. 2008. No. 1. P. 34..

Глава 2. Правовые основы и механизм введения односторонних экономических мер в США, Европейском союзе и Российской Федерации

2.1 Односторонние экономические меры по законодательству США

В целях всестороннего и исчерпывающего анализа института односторонних экономических мер представляется целесообразным исследовать положения национального законодательства государств, регулирующие порядок и условия введения односторонних экономических мер. В качестве государств, нормативные акты которых будут подвергнуты рассмотрению, автор настоящей работы избрал США и Российскую Федерацию; а также автором будут проанализированы акты Европейского союза.

Интерес к соответствующим нормативным актам США обусловлен тем, что именно США с давних пор используют односторонние экономические меры в качестве основного инструмента внешней политики, и в сравнении с иными государствами наиболее часто принимают их Economic Sanctions Reconsidered. G.C. Hufbauer [et al.]. 3rd Ed. Washington, DC, 2007. P. 20-41.

Годованник Е. Д. Экономические санкции: исторический аспект. Молодой ученый. 2015. № 20. С. 233.. Европейский Союз (а ранее государства, его составляющие) также нередко вводит односторонние экономические меры, в том числе и в отношении России, что является причиной анализа его нормативных актов, посвященных регулированию указанных мер.

Несмотря на то, что Российская Федерация крайне редко прибегает к использованию односторонних экономических мер, исследование положений российского законодательства, посвященных механизму введения указанных мер, представляет особый интерес в настоящее время в связи с принятием, так называемых, контрсанкций в ответ на односторонние экономические меры против России со стороны ряда государств.

В законодательстве США можно выделить несколько нормативных актов, регулирующих условия и порядок введения односторонних экономических мер (в нормативных актах США используется термин «санкции»). Одним из таких является Закон о торговле с врагом 1917 г. (Закон об определении, регулировании и наказании за торговлю с врагом, и для других целей), принятый с целью ограничить торговлю с враждебными государствами, то есть находящимися в состоянии войны с США. Закон о контроле над экспортом 1979 г. (Закон о полномочиях по регулированию экспорта, повышению эффективности регулирования экспорта и сведению к минимуму вмешательства в торговлю) также посвящен регулированию механизма принятия односторонних экономических мер. И наиболее значимым на сегодняшний день является Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 г., позволяющий Президенту США запретить некоторые или все торговые и финансовые операции с иностранными государствами, а также отдельными физическими или юридическими лицами.

Три указанных закона являются основными нормативными актами в сфере применения односторонних экономических мер. В соответствии с ними Президент США обладает широкими полномочиями по введению односторонних экономических мер в отношении государств, физических и юридических лиц в целях защиты интересов национальной безопасности.

Вместе с тем перечисленные законы не являются единственными актами, содержащими правовое регулирование односторонних экономических мер. Три указанных закона рассчитаны на применение в наиболее серьезных случаях существования реальной угрозы безопасности интересам США, тогда как ряд иных нормативных актов предусматривают право властей США ввести односторонние экономические меры, когда это способствует выгоде США Economic Sanctions Reconsidered. G.C. Hufbauer [et al.]. 3rd Ed. Washington, DC, 2007. P. 133-134. .

Например, в силу ст. 621 Закона об иностранной помощи 1961 г. (Закон о содействии внешней политике, безопасности и всеобщему благосостоянию США посредством помощи народам мира в их усилиях по экономическому и социальному развитию, обеспечении их внутренней и внешней безопасности, и для других целей) Президент США вправе ограничить или прекратить помощь США в отношении тех государств, которые ограничивают права и основные свободы человека. Ст. 2 (b) (1) Закона об экспорте и импорте 1945 г. с поправками 1986 г. Economic Sanctions Reconsidered. G.C. Hufbauer [et al.]. 3rd Ed. Washington, DC, 2007. P. 133., содержит право Президента США отказать в выдаче банковских кредитов по некоммерческим причинам, если такой отказ будет совершен в национальных интересах США.

Односторонние экономические меры в отношении конкретных государств могут предусматриваться в отдельных законах США, в частности, в Законе о свободе Кубы 1992 г., который запрещает физическим и юридическим лицам США торговать с Кубой, путешествовать на Кубу, а также осуществлять переводы денежных средств родственникам граждан США, проживающим на Кубе. Также указанный закон санкционирует применение односторонних экономических мер Президентом США в отношении государства, осуществляющего помощь Кубе. Отдельные односторонние экономические меры предусмотрены в Законе о санкциях в отношении Ирана и Ливии 1996 г., в силу которого Президент США вводит односторонние экономические меры в отношении физических и юридических лиц, чьи инвестиции в энергетический сектор Ирана составили более 20 млн долл. в США, Ливии - более 40 млн долл. США. Еще в качестве примера можно отметить Закон о свободе и демократии в Бирме 2003 г., запрещающий импорт и экспорт финансовых услуг и расширяющий визовые ограничения для представителей власти Бирмы.

Помимо указанных законов законодательство США содержит еще большое количество нормативных актов, устанавливающих право США в тех или иных случаях вводить односторонние экономические меры. Одни законы носят общий характер и устанавливают общие основания, условия и порядок введения односторонних мер, другие содержат конкретные односторонние экономические меры в отношении конкретного государства или группы государств. Таким образом, односторонние экономические меры вводятся либо на основании законов, содержащих общие условия их принятия, либо на основании законов, посвященных таким мерам в отношении отдельных государств.

А.И. Савельев обращает внимание, что в мирное время Президент США при наличии любой угрозы национальной безопасности, экономике или внешней политике США издает указ на основании Закона о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 г. и Закона о чрезвычайном положении 1976 г Савельев А.И. Односторонние экономические санкции США : взгляд со стороны американского и российского права. Закон. 2015. № 5. С. 112., поскольку Закон о торговле с врагом 1917 г. рассчитан на случаи, когда США пребывают в состоянии войны с определенным государством. Фактически все односторонние экономические меры, таким образом, принимаются в соответствии с Законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 г.

Принятые Президентом США односторонние экономические меры координируются Управлением по контролю за иностранными активами при Министерстве финансов США. Управление по контролю за иностранными активами является уполномоченным органом государственной власти США и обладает широким кругом полномочий, включая право на истребование любых документов, необходимых для расследования потенциального нарушения, проведение расследования в отношении любого иностранного государства/организации/группы/физического лица, деятельность которого может затрагивать интересы безопасности США, имеет право законодательной инициативы по введению новых односторонних экономических мер или внесению изменений в существующие, а также право установления штрафных санкций и обязательных требований к нарушителям законодательства США в сфере односторонних экономических мер. Именно Управление по контролю за иностранными активами ведет списки физических и юридических лиц, которые подпадают под действие односторонних экономических мер.

В качестве наиболее типичных для практики США односторонних экономических мер можно назвать следующие: торговое эмбарго (запрет на импорт и (или) экспорт определенных групп товаров); запрет въезда в США; заморозка активов физических и юридических лиц; запрет вступать в правоотношения с лицами, попавшими под действие односторонних экономических мер.

Прекращение действия односторонних экономических мер может происходить двумя способами: истечение срока действия односторонних экономических мер либо их отмена Президентом США или Конгрессом США. Важно отметить, что законодательство США устанавливает ответственность за несоблюдение режима односторонних экономических мер. Например, Закон о торговле с врагом 1917 г. и Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 г. предусматривают штрафы. Помимо этого, в ряде случаев лицо, нарушившее режим односторонних экономических мер может быть привлечено и к уголовной ответственности.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно прийти к выводу, что характерными чертами правовой системы США является значительное количество нормативных актов, регламентирующих введение односторонних экономических мер, подробное правовое регулирование оснований, условий и порядка введения односторонних экономических мер и детальная разработанность правовых соответствующих норм. Также можно выделить разнообразие применяемых односторонних экономических мер в зависимости от их целей. Кроме того, существенное количество законов США, адресованных конкретным государствам, в очередной раз подтверждает большой опыт США в использовании односторонних экономических мер как основного инструмента внешней политики.

2.2 Односторонние экономические меры по праву Европейского союза

Европейский союз, наряду с США, достаточно часто прибегает к использованию односторонних экономических мер в качестве внешнеполитического инструмента. К. Энтин обращает внимание, что по состоянию на 2016 г. «действуют 32 введенных Европейским союзом санкционных режима» Энтин, К. Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза. Международное правосудие. 2016. № 1 (17). С. 95., часть из которых была наложена в одностороннем порядке не во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН.

Нередко односторонние экономические меры Европейского союза именуются санкциями, хотя, по официальной терминологии нормативных актов интеграционного образования указанные меры называются ограничительными мерами (restrictive measures) (в ряде актов также используется и термин «санкции»).

Согласно Базовым принципам применения ограничительных мер, утв. решением Совета Европы от 7 июня 2004 г., в праве Европейского союза различают два вида мер принудительного характера: санкции, которые вводятся во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН, и ограничительные меры, вводимые автономно Европейским союзом в одностороннем порядке. Санкции Европейского союза во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН являются способом поддержания и восстановления международного мира и безопасности. Санкции принимаются с целью выполнения государствами Европейского союза обязательств по Уставу ООН. Ограничительные же меры вводятся в одностороннем порядке, по инициативе Европейского союза, без согласования с ООН.

Основными целями ограничительных мер являются противодействие терроризму и распространению оружия массового уничтожения, а также обеспечение соблюдения прав человека, демократии и верховенства права.

В соответствии с Руководством по имплементации и оценке ограничительных мер (санкций) в рамках Общей политики Европейского союза в сферах внешней политики и безопасности, утв. решением Совета Европы от 15 июня 2012 г., ограничительные меры применяются для изменения политики или деятельности целевой страны, правительства или частных лиц. Особо следует подчеркнуть, что ограничительные меры выполняют превентивную функцию, не являясь карательным инструментом.

Вопросы порядка и условий введения ограничительных мер установлены в Договоре о функционировании Европейского союза от 1957 г. (в ред. Лиссабонского договора от 2007 г.), Договоре о Европейском союзе 1992 г., Базовых принципах применения ограничительных мер, утв. решением Совета Европы от 7 июня 2004 г., Руководстве по имплементации и оценке ограничительных мер (санкций) в рамках Общей политики Европейского союза в сферах внешней политики и безопасности, утв. решением Совета Европы от 15 июня 2012 г., Стандартах Европейского союза для эффективной имплементации ограничительных мер, утв. решением Совета Европы от 24 апреля 2008 г..

В силу ст. 215 разд. IV Договора о функционировании Европейского союза от 1957 г. (в ред. Лиссабонского договора от 2007 г.) после принятия Советом Европейского союза решения о полном или частичном приостановлении или сокращении экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами, Совет принимает регламент, содержащий подробное регулирование соответствующих ограничительных мер (объем, виды, субъекты, в отношении которых они приняты). В случаях, когда это предусмотрено решением, принимаемым в соответствии с гл. 2 разд. V Договора о Европейском союзе 1992 г., ограничительные меры вводятся и против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований.

Таким образом, как следует из ст. 215 ограничительные меры против государств, физических и юридических лиц принимаются Советом Европейского союза в два этапа. В ходе первого этапа принимается решение в рамках Общей внешней политики и политики безопасности. В ходе второго этапа Совет по совместному предложению Верховного представителя Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии квалифицированным большинством голосов принимает ограничительные меры и уведомляет о принятых мерах Европейский парламент. Несмотря на это К. Энтин указывает, что подобная процедура является весьма условной, поскольку на практике оба решения Совета Европейского союза принимаются в один день, а список частных лиц, в отношении которых принимаются ограничительные меры, подготавливается уже на первом этапе Энтин, К. Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза. Международное правосудие. 2016. № 1 (17). С. 97..

Государства Европейского союза обязаны принимать надлежащие меры для обеспечения введения режима ограничительных мер. Также обязанности по соблюдению режима ограничительных мер распространяется на физических и юридических лиц, которые являются резидентами государств Европейского союза, в том числе дочерние компании и филиалы (представительства) в третьих государствах.

Виды ограничительных мер варьируются в зависимости от конкретных обстоятельств и целей. В качестве ограничительных мер, как правило, принимаются следующие: замораживание средств и экономических ресурсов, ограничения на экспорт и импорт определенных видов товаров (эмбарго), запреты на предоставление финансовых услуг, запреты на инвестиции.