Отличительной особенностью ограничительных мер Европейского союза является их адресный и целевой характер. Согласно п. 13 Руководства по имплементации и оценке ограничительных мер (санкций) в рамках Общей политики Европейского союза в сферах внешней политики и безопасности, утв. решением Совета Европы от 15 июня 2012 г., ограничительные меры нацелены на тех, кто определяется как ответственный за политику и действия, ставшие основаниями для принятия Европейским союзом указанных мер, а также на тех, кто извлекает выгоду и поддерживает подобные политику и действия.

На взгляд автора настоящей работы, особое внимание следует обратить на положения актов Европейского союза, определяющие пределы действия ограничительных мер. В силу п. 6 Базовых принципов применения ограничительных мер, утв. решением Совета Европы от 7 июня 2004 г., ограничительные меры должны быть нацелены исключительно на те государства и на те частные лица, на политику и действия которых они должны повлиять. Ограничительные меры не должны порождать любые неблагоприятные последствия для третьих государств или лиц, не подпадающих под действие указанных мер. Надлежащими способами уменьшения неблагоприятных последствий являются персональные ограничительные меры, например, запрет на въезд или замораживание активов.

Европейский союз осуществляет постоянный мониторинг обстоятельств, ставших основаниями введения ограничительных мер в целях контроля эффективности ограничительных мер. Принятые ограничительные меры действуют в течение 12 месяцев, однако, Совет Европейского союза может принять решение об их продлении в связи с недостижением тех целей, ради которых указанные меры были введены первоначально. Например, ограничительные меры в отношении Российской Федерации в связи с неправомерной аннексией Крыма, невыполнением Минских соглашений неоднократно продлялись.

К. Энтин отмечает существенную особенность применения ограничительных мер - «наличие эффективного судебного механизма контроля законности принимаемых Европейским союзом мер». В соответствии со ст. 263 Договора о функционировании Европейского союза 1957 г. Суд Европейского союза контролирует правомерность актов Совета, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. Кроме того, Суд Европейского союза контролирует правомерность актов органов или учреждений союза, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. Следовательно, частные лица, в отношении которых Европейским союзом были приняты ограничительные меры, вправе обратиться в Суд Европейского союза для оспаривания решений Совета Европейского союза.

Есть достаточное количество случаев, когда частным лицам успешно удалось обжаловать акты Европейского союза, налагающие ограничительные меры. В качестве примера можно привести дело Т-15/11 (Sina Bank vs. Council of the EU) Herwig C. H. Hofmann, Claire Micheau State Aid of Law of the European Union. Oxford University Press. 2016. P. 227-231.. Постановлением № 423/2007 Совета Европейского союза от 19 апреля 2007 г. были введены ограничительные меры в отношении Ирана в связи с разработкой последним собственной ядерной программы; постановлением Совета Европейского союза № 961/2010 от 25 октября 2010 г. указанные меры были ужесточены; 26 июля 2010 г. решением Совета Европейского союза Sina Bank был внесен в список лиц, связанных с иранской ядерной программой, поскольку в нем была доля участия Ирана. Письмом от 29 июля 2010 г. Sina Bank был проинформирован о внесении в соответствующий список. 6 января 2011 г. Sina Bank обратился в Суд Европейского союза с заявлением об аннулировании решения Совета Европейского союза в части, где банк был включен в санкционный список. Sina Bank настаивал на том, что Совет Европейского союза без правовых оснований включил Sina Bank в санкционный список, поскольку не доказал факт участия Sina Bank в ядерной программе Ирана. Суд Европейского союза согласился с доводами Sina Bank и признал доводы Совета недостаточными для обоснования внесения банка в санкционный список. Это дело является показательным и доказывает, что механизм обжалования введенных Европейским союзом ограничительных мер в отношении частных лиц является эффективным и преследует цели соблюдения прав частных лиц.

Таким образом, по результатам исследования положений права Европейского союза, касающихся условий и порядка введения и действия ограничительных мер, следует отметить их сложность и детальную разработанность с точки зрения юридической техники, целевой и адресный характер ограничительных мер, который позволяет снизить риск неблагоприятных последствий для третьих государств или частных лиц, не подпадающих под действие мер, широкий территориальный охват ограничительных мер за счет их распространения на все государства Европейского союза, а также лиц - резидентов Европейского союза.

Несмотря на установленные гарантии соблюдения прав человека и возможность обжалования персональных ограничительных мер в Суде Европейского союза, экстратерриториальные ограничительные меры Европейского союза, вводимые автономно от Совета Безопасности ООН, то есть в одностороннем порядке, очевидно, вызывают вопрос об их соответствии общепризнанным принципам международного права, согласно которым не допускается вмешательство во внутренние дела государства и оказание экономического давления в любой форме на суверенное государство.

2.3 Односторонние экономические меры по законодательству Российской Федерации

В Российской Федерации законом, регулирующим применение односторонних экономических мер, является Федеральный закон № 281-ФЗ от 30.12.2006 «О специальных экономических мерах» О специальных экономических мерах: федер. закон от 30 дек. 2006 г. № 281-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2007. -№ 1. - Ст. 44. - СПС «КонсультантПлюс»..

В соответствии с положениями указанного закона, специальные экономические меры могут быть введены с целью обеспечения интересов и безопасности Российской Федерации, защиты прав и свобод ее граждан, а также устранения и (или) минимизации угрозы национальным интересам и нарушений прав и свобод граждан России. Закон в общем виде регламентирует введение ограничений в отношении других государств, его органов власти или должностных лиц, вследствие недружественных действий или нарушения действующих международно-правовых норм.

Федеральный закон «О специальных экономических мерах» провозглашает принципы применения специальных экономических мер, к которым относятся законность, гласность, обоснованность и объективность.

Виды специальных экономических мер указаны в ст. 3 Федерального закона «О специальных экономических мерах». К таковым относятся приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества; запрещение или ограничение финансовых операций; запрещение или ограничение внешнеэкономических операций; прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей; изменение вывозных и/или ввозных таможенных пошлин; запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов; установление ограничений на осуществление туристской деятельности; запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.

В силу норм Федерального закона «О специальных экономических мерах» реализация специальных экономических мер обязательна для органов государственной власти России, а также для находящихся под юрисдикцией Российской Федерации юридических и физических лиц.

Решение о введении специальных экономических мер принимается Президентом Российской Федерации. Конкретный перечень специальных экономических мер устанавливается Правительством Российской Федерации.

Например, в 2014 г. в ответ на введенные США и Европейским союзом односторонние экономические меры в отношении Российской Федерации Президентом России был издан Указ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» № 560 от 6 августа 2014 г.

В силу данного указа органам государственной власти России, а также всем частным лицам запрещалось либо ограничивалось осуществление внешнеэкономических операций по ввозу на территорию России отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых являлось государство, принявшее односторонние экономические меры в отношении российских юридических и физических лиц. Во исполнение данного указа Правительство России приняло Постановление № 778 от 7 августа 2014 г. . О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560, от 24 июня 2015 г. № 320, от 29 июня 2016 г. № 305 и от 30 июня 2017 г. № 293: постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. № 778 // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 32. - Ст. 4543. - (ред. от 25 октября 2017 г.). - СПС «КонсультантПлюс»., содержащее перечень государств, из которых запрещен ввоз продукции, сырья и продовольствия. Ежегодно в названные указ и постановление вносятся изменения, согласно которым срок действия запрета продляется.

Согласно ст. 5 Федерального закона «О специальных экономических мерах» срок применения данных мер устанавливается также Президентом Российской Федерации. Как отмечается в указанной статье, в случае устранения причин, послуживших основой для введения специальных экономических мер, ограничения могут быть сняты до истечения установленного срока. В свою очередь, если данные причины не устранены, может быть принято решение о продлении действия специальных экономических мер. Решение об отмене специальных экономических мер так же принимается Президентом России.

Федеральный закон Российской Федерации «О специальных экономических мерах» содержит определенные недостатки, основными из которых являются общий характер правовых норм и их неразработанность. В США и Европейском союзе условиям и порядку применения односторонних экономических мер посвящено крайне значительное количество правовых актов. В России же единственным источником правового регулирования вопросов, связанных с односторонними экономическими мерами, является Федеральный закон «О специальных экономических мерах», который содержит крайне малое количество конкретных норм, не отличается сложностью и детальностью правового регулирования. Подобная неразработанность российского законодательства в области односторонних экономических мер может объясняться, в частности, отсутствием широкой практики применения указанных мер.

Таким образом, в законодательстве США односторонние экономические меры именуются санкциями, в нормативных актах Европейского союза применительно к односторонним экономическим мерам используется два термина - ограничительные меры и санкции, в правовой системе Российской Федерации односторонние экономические меры называются специальными экономическими мерами.

Исследование законодательства США и Российской Федерации, а также правовой системы Европейского союза позволяет сделать вывод, что нормативные акты США, Европейского союза и России предусматривают возможность введения односторонних экономических мер - мер, принимаемых автономно, в одностороннем порядке, не во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН, под предлогом защиты интересов национальной безопасности, прав и свобод граждан, защиты демократии и верховенства права, но фактически с целью изменения политики государства-объекта таких мер или действий частного субъекта, в отношении которого указанные меры приняты. Односторонние экономические меры США, Европейского союза, России вводятся на основании внутринациональных актов, носят экстратерриториальный характер, не требуют согласования с ООН, что ставит под сомнение их легитимность с точки зрения международного права, в частности, принципов невмешательства во внутренние дела государства, а также запрет на применение силы и угрозы силой (в том числе, экономической).

Глава 3. Правомерность применения односторонних экономических мер

3.1 Односторонние экономические меры и международное торговое право

Односторонние экономические меры, направленные на ограничение трансграничной торговой деятельности, являются самыми распространенными принудительными мерами, применяемыми государствами в одностороннем порядке. В связи с этим крайне важно рассмотреть их на предмет соответствия нормам, составляющим международное торговое право.

Международное торговое право является отраслью международного экономического права, принципы и нормы которой регулируют межгосударственные отношения по обмену товарами и услугами. Осознание необходимости межгосударственного регулирования экономических отношений путем создания специализированной организации пришло еще в начале ХХ в. Идея учреждения такой организации по вопросам торговли возникла до начала Второй мировой войны Фомин В. В. К вопросу о создании международной торговой организации. Советское государство и право. 1965. № 5. С. 125: во-первых, на Генуэзской экономической конференции 1922 г. Г.В. Чичерин выступил с предложением «о регулярном созыве международных экономических конференций», направленных на разработку программы экономического восстановления всего мира Там же. , во-вторых, на Международной экономической конференции, состоявшейся в Женеве в 1927 г. под эгидой Лиги Наций, было предложено создать Международную организацию по торговле Там же.. В связи с началом Второй мировой войны рассмотрение этого вопроса было отложено. Однако же после ее окончания перед международным сообществом вновь встала задача возрождения международных торговых, финансовых и иных экономических отношений, а также выработки системы их межгосударственного регулирования. Международное сообщество намеревалось создать специальную организацию, деятельность которой была бы направлена на регулирование межгосударственных торговых отношений - Международную торговую организацию (далее - МТО). Устав МТО был разработан на конференции ООН по торговле и занятости в Гаване, проводившейся в 1947-1948 гг., однако, МТО не была учреждена. В ходе указанной конференции было разработано ГАТТ Генеральное соглашение по тарифам и торговле от 30 октября 1947 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 37 (приложение ч. VI). - С. 2916-2991. - СПС «КонсультантПлюс»., которое в октябре 1947 г. было подписано, а в январе 1948 г. вступило в силу. ГАТТ стало действовать как международный торговый кодекс. ГАТТ до 1994 г. не только представляло основной акт в сфере международной торговли, но и фактически выполняло функции международной торговой организации. Именно ГАТТ легло в основу современного многостороннего регулирования торговли, осуществляемого в рамках Всемирной торговой организации (далее - ВТО), созданной в 1994 г., и государствами-членами которой в настоящее время являются более 160 стран.

Очевидно, что международное торговое право не исчерпывается правом ВТО, его источниками также являются многочисленные многосторонние договоры государств в рамках иных организаций либо вне таковых, а также двусторонние соглашения о дружбе, торговле и мореплавании, о торговле и навигации и прочие. Однако именно многосторонние соглашения государств -членов ВТО содержат фундаментальные принципы международной торговой системы. Также важно отметить, что государства, наиболее часто применяющие односторонние экономические меры, в настоящее время являются членами ВТО. На основании изложенного представляется существенным оценить односторонние экономические меры на их соответствие принципам, установленным в рамках ВТО.

ВТО в целях устранения дискриминационного режима в международной торговле, повышения жизненного уровня, обеспечения полной занятости и значительного и постоянного роста уровня реальных доходов и эффективного спроса, а также расширения производства и торговли товарами и услугами при оптимальном использовании мировых ресурсов определила в ГАТТ и ГАТС Генеральное соглашение по торговле услугами от 15 апреля 1994 года // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 37 (приложение, ч. VI). - С. 2785-281. - СПС «КонсультантПлюс». следующие основные принципы многосторонней торговой системы: общий режим наиболее благоприятствуемой нации (ст. I ГАТТ и ст. II ГАТС), национальный режим внутреннего налогообложения и регулирования (ст. III ГАТТ и ст. XVII ГАТС), отмена количественных ограничений (ст. XI, XIII GАТТ и ст. XVI ГАТС). ответственность международный право юрисдикция

Режим наиболее благоприятствуемой нации состоит в том, что преимущества, предоставляемые в отношении товара из одного государства, безусловно распространяются на аналогичный товар из всех государств-членов ВТО. Иными словами, установлен запрет на различное регулирование импорта и экспорта идентичных товаров разных стран-членов ВТО. Из данного принципа есть два изъятия: преференциальные торговые соглашения, предусмотренные ст. XXIV ГАТТ и разрешительная оговорка (англ. enabling clause), в силу которой развитым государствам позволено предоставлять определённые льготы развивающимся странам. Односторонние экономические меры, представляющие собой, ограничения или запрет импорта и экспорта определенных видов товаров, в сущности, отменяют режим наиболее благоприятствуемой нации в отношении государства-объекта мер, оставляя преимущества другим странам-членам ВТО.

Принцип национального режима обязывает государства, являющиеся членами ВТО, предоставлять импортируемым товарам такой же правовой режим, который существует в этом государстве в отношении отечественных товаров. Поскольку импортируемые и отечественные товары регулируются одинаково, иностранные коммерсанты имеют возможность заранее рассчитать издержки, связанные с торговлей на рынке данного конкретного государства. В ГАТС принцип национального режима применяется по-другому - на основе уступок, достигнутых в процессе переговоров Шаповалова Ю.Н. Экономические санкции Евросоюза против России в рамках международного инвестиционного права и права ВТО. Вестник международного коммерческого арбитража. 2015/2016. №2/1. С. 151. .

Односторонние экономические меры в большинстве случаев порождают отказ вводящего эти меры государства от принципа национального режима, поскольку зачастую товары или услуги, импортируемые из государства-объекта мер становятся предметом ограничений, не применяемых к собственным товарам страной, применившей меры Там же..

Ст. XI ГАТТ устанавливает запрет количественных ограничений, в силу которого государство-член ВТО не вправе вводить любые запреты или ограничения на импорт товаров в форме квот, импортных или экспортных лицензий или других мер, кроме пошлин, налогов или других сборов. Исключения предусмотрены ст. XII ГАТТ, которая позволяет государству-члену ВТО ограничить количество и стоимость импортируемого товара в целях обеспечения своего внешнего финансового положения и платежного баланса. Односторонние экономические меры государств, направленные на ограничение импорта товаров в страну-объект данных мер не в целях, указанных в ст. XII ГАТТ, нарушают принцип закрепленный ст. XI ГАТТ.

Таким образом, право ВТО, как и международное торговое право в целом, в сущности, строится на принципе либерализации доступа к рынкам различных государств. Положения ГАТТ, ГАТС, иных многосторонних соглашений содержат нормы, призванные обеспечить и гарантировать благоприятные условия доступа к рынкам стран-импортеров, а введение односторонних экономических мер полностью нивелирует установленные гарантии.

Несмотря на поставленные ВТО цели по созданию интегрированной, более жизнеспособной и устойчивой многосторонней торговой системы, а также сохранению и соблюдению основных принципов международной торговли, ГАТТ и ГАТС содержат нормы, указывающие на обстоятельства при которых отступление от принципов международного торгового права считается правомерным.

Ст. XX ГАТТ, именуемая «Общие исключения», устанавливает закрытый перечень оснований, при наличии которых государства-члены ВТО вправе отходить от своих обязательств с целью обеспечения своих суверенных прав, например, государства правомочны принимать меры, относящиеся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления, либо меры для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений. Указанные в ст. ХХ ГАТТ меры не должны быть средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, или же скрытым ограничением трансграничной торговли, как установлено вводной частью ст. ХХ ГАТТ. Следовательно, меры будут признаны правомерными и соответствующими положениям ГАТТ только в том случае, если будут отвечать критериям вводной части ст. ХХ ГАТТ. Любопытно, что абсолютное большинство оспоренных в Органе по разрешению споров ВТО мер, которые ответчики пытались оправдать со ссылкой на ст. XX ГАТТ, были признаны необоснованными Бикмаметова Р.Р. Когда разрешенное невозможно: введение к статье XX ГАТТ в толковании органа по разрешению споров ВТО. Международное правосудие. - 2016. - №2. - СПС «КонсультантПлюс».. Схожие положения содержатся и в ст. XIV ГАТС.

ГАТТ содержит еще одну статью, название которой «Исключения по соображениям безопасности», устанавливающую право договаривающихся сторон отступать от положений ГАТТ. Такое отступление возможно в целях обеспечения существенных интересов своей безопасности. Наибольший интерес вызывает п. b ст. XXI ГАТТ, предоставляющий право государству-члену ВТО предпринимать такие действия, которые оно сочтет необходимыми, в целях защиты существенных интересов своей безопасности:

(i) в отношении расщепляемых материалов или материалов, из которых они производятся;

(ii) в отношении торговли оружием, боеприпасами и военными материалами, а также торговли другими товарами и материалами, которая осуществляется, прямо или косвенно, для целей снабжения вооруженных сил;

(iii) если они принимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях.

Схожее регулирование предусмотрено и ст. XIV-bis ГАТС с одним дополнением: ГАТС устанавливает обязанность государств, предпринявших соответствующие действия, уведомить Совет по торговле услугами о принятых мерах и об их прекращении.

По мнению ряда правоведов-исследователей указанные нормы ввиду неопределенных формулировок фактически сводят на «нет» реализацию поставленных перед ВТО целей, поскольку блокируют возможность государств апеллировать к несоблюдению странами, предпринимающими указанные действия, фундаментальных принципов международного торгового права и легализуют односторонние экономические меры. С данным мнением невозможно не согласиться, однако, составители, включая данные положения в текст соглашений, преследовали определенные цели, о которых далее пойдет речь.

П. b ст. XXI ГАТТ прямо указывает, что ограничения могут касаться только торговли расщепляемыми материалами или материалами, из которых они производятся, а также оружием, боеприпасами и военными материалами, и товарами и материалами, которая осуществляется, прямо или косвенно, для целей снабжения вооруженных сил. Ст. XIV-bis ГАТС содержит аналогичное регулирование, но применительно к поставке услуг, осуществляемых для снабжения военного учреждения. Также п. b ст. XXI ГАТТ устанавливает обстоятельства, при которых договаривающиеся государства вправе прибегнуть к действиям, направленным на защиту существенных интересов своей безопасности: в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях. Если термин «военное время» является достаточно определенным, то в части указания на «чрезвычайные обстоятельства» возникает вопрос том, какой смысл вкладывается в это понятие. Представляется, во взаимосвязи с иными положениями указанной статьи, а также ст. XX ГАТТ под чрезвычайными обстоятельствами можно понимать любые события в международных отношениях (не только военного характера), создающие реальную и действительную угрозу безопасности государства, при этом не входящие в перечень, предусмотренный статьей XX ГАТТ.

Ключевыми понятиями соответствующих положений ГАТТ и ГАТС являются «существенные интересы своей безопасности» и «действия, которые государство сочтет необходимыми». Положения п. b ст. XXI ГАТТ, и п. b ст. XIV-bis ГАТС, в которых отсутствуют пояснения относительно содержания указанных терминов, действительно устанавливают для государств-членов ВТО достаточно широкие пределы дискреции, и в отличие от ранее рассмотренных ст. XX ГАТТ и ст. XIV ГАТС не содержат критериев допустимости таких действий Во вводных частях к статье XX ГАТТ и статье XIV ГАТС указано, что меры, применяемые государствами в соответствии с данными статьями, не должны быть средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли.. Ни в доктрине, ни в практике международного права не сформировалось единого мнения о содержании данных понятий.

Представляется, что положения ГАТТ и ГАТС о совершении государствами действий, направленных на защиту важнейших интересов своей безопасности, в первую очередь, рассчитаны на ситуации, когда затрагивается исключительно национальная безопасность.

Как справедливо отмечают С.В. Бахин и И.Ю. Еременко, составителями «предполагалось, что государство, отступающее от обязательств по ГАТТ, должно быть непосредственно затронуто произошедшим, и это реально угрожает его безопасности» Бахин С.В., Еременко И.Ю. Односторонние экономические «санкции» и международное право. Закон. 2017. № 11. С. 168.. Существенная проблема возникает с пониманием пределов национальной безопасности, поскольку государства различным образом определяют границы своей безопасности. Эта проблема усугубляется еще и правом государств осуществлять действия, которые оно само сочтет необходимым.

Очевидно, перед составителями ГАТТ и ГАТС стояла весьма трудная задача по соблюдению баланса интересов государств - участников соглашения: с одной стороны - создание недискриминационного международного торгового оборота, с другой - обеспечение суверенных прав и национальной безопасности государств. Одним из разработчиков ГАТТ на сессии Подготовительного комитета в Женеве в 1947 г. было разъяснено, что соглашение не может запрещать меры, необходимые исключительно по соображениям безопасности, вместе с тем положения, которыми вводятся возможности применения таких мер не должны быть столь широки, что страны, якобы заботясь о безопасности, будут фактически преследовать коммерческие цели Guide to GATT Law and Practice: Analytical Index. WTO, 1995. P. 600.. Кроме того, составители ГАТТ сделали акцент на том, что дух, в котором участники соглашения будут толковать эти положения, является гарантией, ограждающей от злоупотреблений. Представляется, что говоря о «духе» толкования, разработчики имели в виду те цели и задачи международного сотрудничества в области торговых отношений, которые ставили перед собой договаривающиеся стороны.

Высказанная составителями позиция соответствует правилам толкования международных договоров, установленным в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Основное правило толкования состоит в необходимости добросовестной интерпретации договорных положений в свете объекта и целей договора Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Ведомости ВС СССР от 10 сентября 1986 года. - № 37. - Ст. 772. - СПС «КонсультантПлюс».. Отсюда следует, что любые действия государств, принятые не в целях обеспечения национальной безопасности, а в целях создания собственной экономической выгоды, либо оказания внешнеполитического давления на иное суверенное государство, являющиеся средством произвольной и необоснованной дискриминации, не могут быть оправданы ст. XXI ГАТТ или ст. XIV-bis ГАТС. Также согласно ст. 32 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. в целях толкования договорных положений допустимо обращение к обстоятельствам заключения договора и к иным различным дополнительным средствам интерпретации. В ходе разработки текста ГАТТ, включая положения ст. XXI, составители преследовали определенные цели, о которых на конференциях и совещаниях сообщалось договаривающимся сторонам, из чего следует, что данные пояснения также могут быть использованы для толкования ГАТТ. Аналогичное правило применимо и к положениям ГАТС.

Ю.Н. Шаповалова отмечает, что даже пояснения составителей ГАТТ не решили проблему определения термина «существенные интересы безопасности», поскольку отсутствует официальное толкование Шаповалова, Ю.Н. Экономические санкции Евросоюза против России в рамках международного инвестиционного права и права ВТО. Вестник международного коммерческого арбитража. 2015/2016. №2/1. С. 154-155.. С указанным мнением возможно согласиться лишь отчасти, поскольку в настоящее время международное право все же, как было указано, содержит нормы, регламентирующие порядок толкования договорных норм. Однако в любом случае ни толкование согласно этим нормам, ни официальное толкование государств - членов ВТО, ни внесение изменений непосредственно в текст ГАТТ не решат проблему окончательно.

На взгляд автора настоящей работы каждый конкретный случай применения государством - членом ВТО ограничивающих мер на основе ст. XXI ГАТТ или ст. XIV-bis ГАТС требует его детального рассмотрения с точки зрения обоснованности, соразмерности и пропорциональности введенных мер.

Многолетняя история существования ГАТТ знает такие примеры. В конце 40-х годов XX в. на Третьей сессии договаривающихся сторон Чехословакия обратилась с заявлением о том, что США посредством ограничения экспорта из Чехословакии нарушают ст. XI и ст. XIII ГАТТ, указав, что эти меры не могут быть оправданы ссылкой на ст. XXI ГАТТ, так как товары, в отношении которых введено эмбарго, не имеют военного назначения Рачков И.В. Экономические санкции с точки зрения права ГАТТ/ВТО. Международное правосудие. 2014. № 3 (11). С. 97.. Результатом рассмотрения данного заявления стал следующий вывод: каждое государство должно само выступать последней инстанцией при решении вопросов собственной безопасности, при этом каждому государству следует воздерживаться от мер, способных сорвать реализацию ГАТТ Рачков И.В. Экономические санкции с точки зрения права ГАТТ/ВТО. Международное правосудие. 2014. № 3 (11). С. 101-105. Guide to GATT Law and Practice: Analytical Index. 6th edition. WTO, 1995. P. 600. .

Позднее, в 1982 г. Аргентина оспорила эмбарго, введенное Европейским сообществом, а также Канадой и Австралией, на импорт любых товаров из Аргентины Рачков И.В. Экономические санкции с точки зрения права ГАТТ/ВТО. Международное правосудие. 2014. № 3 (11). С. 107-108.. По результатам рассмотрения жалобы Аргентины была принята Министерская декларация от 29 ноября 1982 г. Министерская декларация от 29 ноября 1982 г., документ ГАТТ: L/5424, L/5426 (30.11.1982), BISD 29th Suppl. 9. P. 11 (1983)., согласно которой договаривающиеся государства обязались воздерживаться от принятия по соображениям неэкономического характера мер по ограничению торговли, которые противоречат ГАТТ.

С момента учреждения ВТО подобные жалобы и заявления продолжили поступать от различных государств, в частности, и от Российской Федерации. Так, Россия в 2014 г. обратилась в ВТО с заявлением о том, что США нарушает положения ГАТТ и ГАТС. США ответили, что введенные ими меры, направлены на обеспечение интересов национальной безопасности и основаны на ст. XXI ГАТТ и ст. XIV-bis ГАТС Рачков И.В. Экономические санкции с точки зрения права ГАТТ/ВТО. Международное правосудие. 2014. № 3 (11). С. 108..

Отсутствие специального органа и четко урегулированного порядка разрешения подобных споров ранее, до создания ВТО, порождало проблемы с оценкой предпринятых государствами мер в соответствии со ст. XXI ГАТТ. Любопытно, что с учреждением ВТО и появлением Органа по разрешению споров эта проблема не исчезла, поскольку под вопрос была поставлена компетенция ВТО рассматривать и разрешать споры, связанные с оценкой правомерности предпринятых действий Шаповалова, Ю.Н. Экономические санкции Евросоюза против России в рамках международного инвестиционного права и права ВТО. Вестник международного коммерческого арбитража. 2015/2016. №2/1. С. 155.. Представляется, что ВТО обладает такой компетенцией. Ст. XXI ГАТТ содержит условия, при наличии которых отступление договаривающихся государств от права положений ГАТТ будет правомерным. Каждое договаривающееся государство по-разному будет оценивать реальность угрозы, вкладывать различный смысл в понятие «существенные интересы безопасности», и как следствие, принимать действия несоразмерные наличествующей угрозе либо вообще в отсутствие таковой. Отсутствие механизма контроля соответствия принимаемых мер нормам ВТО порождает возможность многочисленных злоупотреблений со стороны государств. Немаловажным аргументом в пользу компетенции ВТО по разрешению указанных споров является и то, что ст. XXI ГАТТ не исключена из системы разрешения споров.

В настоящее время становится очевидным тот факт, что отсутствие возможности проверить предпринятые государствами действия в соответствии со ст. XXI ГАТТ и ст. XIV-bis ГАТС специальным органом нивелирует все многолетние усилия международного сообщества по созданию трансграничной системы торговли, основанной на принципах недискриминации и либерализации. Любое договаривающееся государство благодаря указанным статьям владеет чрезвычайно опасным инструментом, способным подорвать всю международную торговлю. В условиях отсутствия контроля принимаемых государствами действий невозможно говорить о соблюдении целей ВТО всеми ее членами.

Рассмотрение положений многосторонних соглашений в рамках ВТО, составляющих стержень международного торгового права, показало, что право ВТО в исключительных случаях допускает возможность осуществления государствами действий, направленных на ограничение экономических возможностей других государств, то есть фактически легитимирует применение односторонних экономических мер.

ООН неоднократно констатировала, что односторонние экономические меры государств нарушают нормы международного права. Это было отмечено и в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №38/197: «принудительные и ограничительные меры как инструмент оказания политического давления противоречат Уставу ООН, Хартии экономических прав и обязанностей государств и Генеральному соглашению по тарифам и торговле». В своей резолюции №51/22 Генеральная Ассамблея ООН призывала все государства немедленно отменить введенные в одностороннем порядке экстратерриториальные законы, которые устанавливают возможность применения односторонних экономических мер в отношении компаний и частных лиц из других государств.

Само по себе осуждение ООН внешнеполитического давления, осуществляемого в форме односторонних принудительных мер экономического характера, безусловно, не указывает на противоправность тех мер, которые вводятся в соответствии с правом ВТО, и не подтверждает противоречие положений ст. XXI ГАТТ и ст. XIV-bis ГАТС общепризнанным принципам международного права. Более того, анализ положений указанных норм ГАТТ и ГАТС позволяет сделать вывод, что возможность отступления государств от принципов, установленных ГАТТ и ГАТС оправдывается защитой определенных национальных интересов. Следовательно, с одной стороны, такие отступления можно назвать правомерными с точки зрения международного торгового права тогда, когда они приняты в строгом соответствии с нормами ГАТТ или ГАТС. А именно, если государством членом-ВТО они совершены при наличии только тех оснований, которые предусмотрены ГАТТ и ГАТС; если они отвечают критериям соразмерности и пропорциональности; если государство отступило от своих обязательств в допустимых правовыми нормами целях; если такие отступления фактически не являются средством неоправданной дискриминации или ограничением международной торговли в целях оказания внешнеполитического давления на государство-объект таких действий.

Однако с другой стороны, оценить односторонние экономические меры на предмет соответствия вышеуказанным критериям представляется практически невозможным. Любая односторонняя экономическая мера может быть оправдана государством необходимостью защиты его национальных интересов и национальной безопасности, что фактически и происходит, в частности, со стороны США уже несколько десятков лет. Не составляет труда заметить, что ст. XXI ГАТТ и ст. XIV-bis ГАТС устанавливают настолько широкие возможности для государств-членов ВТО в части отступления от принципов международной торговли, что в действительности делают трудно реализуемыми нормы-принципы как права ВТО, так и международного торгового права в целом. И в связи с этим нельзя не согласиться с мнением С.В. Бахина и И.Ю. Еременко о том, что односторонние экономические меры «не согласуются с духом и принципами системы многосторонней торговли, как они понимаются в … документах ООН» Бахин С.В., Еременко И.Ю. Односторонние экономические «санкции» и международное право. Закон. 2017. № 11. С. 170., где односторонние экономические меры рассматриваются как несовместимые с международной экономической системой.

На основании изложенного, автор настоящей работы полагает, что односторонние экономические меры в том виде, в котором они существуют в настоящее время, принимаемые лишь под предлогом защиты особо значимых национальных интересов, фактически преследующие нелегитимные цели, не соответствуют праву ВТО и международному торговому праву в целом.

3.2 Односторонние экономические меры и общепризнанные принципы международного права

Государствами в международных отношениях используются различные односторонние принудительные меры экономического характера: контрмеры в соответствии со Статьями об ответственности государств, меры в соответствии со ст. XXI ГАТТ и ст. XIV-bis ГАТС и иные меры, основания и порядок реализации которых отличны от установленных в названных актах. Например, США широко применяют национальные нормы «санкционного» законодательства к иностранным физическим лицам и организациям, а также в отношении определенных товаров, которые зачастую по природе своей не являющиеся ни контрмерами, ни мерами согласно ГАТТ и ГАТС, оправдывая это необходимостью защиты национальных интересов и ликвидации угрозы суверенитету США, а также обязанностью каждого государства как участника международного сообщества принимать меры реагирования в ответ на международно-правовые нарушения.

Возникает вопрос, являются ли допустимыми с точки зрения международного права те меры экономического воздействия, которые не относятся к контрмерам, а также выходят за пределы действий, допускаемых ст. XX, XXI ГАТТ и XIV, XIV-bis ГАТС?

Первое, что следует отметить - это основания применения таких мер. Государства вводят указанные меры в соответствии со своим национальным законодательством. Это заставляет обратиться к концепции государственной юрисдикции, которая устанавливает пределы юридических полномочий государства как суверенного субъекта в принятии норм права, распространяющих свое действие в отношении определенных физических и юридических лиц Лукашук И.И. Международное право. Общая часть : учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 253-254.. Юрисдикция определяет властные полномочия государства в части воздействия на людей, имущество и обстоятельства и отражает основные принципы государственного суверенитета, равенства государств и невмешательства во внутренние дела Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 572.. Иными словами, юрисдикция представляет собой проявление суверенитета государства, его объем и сферу действия по территории и по кругу лиц.

И.И. Лукашук отмечает, что различают несколько видов юрисдикции: по объему - полную и ограниченную, по сфере действия - территориальную и экстратерриториальную, по характеру власти - законодательную, исполнительную и судебную Лукашук И.И. Международное право. Общая часть : учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 331.. Аналогичная классификация приводится и в иностранной доктрине Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 572-578; 611-615..

Юрисдикция каждого государства осуществляется в соответствии с рядом принципов. Основу юрисдикции государства составляет территориальный принцип. Государство правомочно осуществлять полную власть на своей территории. Его исключительная компетенция распространяется на всех лиц и предметы, которые находятся на данной территории, и в пределах территориального верховенства определенного государства другие государства не вправе осуществлять суверенные права Международное право / Вольфганг Граф Витцтум [и др.] ; пер с нем., 2-е изд. / [В. Бергманн, сост.]. М., 2015. С. 317.. Вторым принципом является персональный (в иностранной доктрине он именуется активным личным верховенством Там же. С. 172.), согласно которому государство осуществляет свои властные полномочия в отношении своих граждан и за пределами своей территории.

В иностранной литературе освещается также принцип последствий (доктрина последствий). Согласно данному принципу государство правомочно осуществлять свою юрисдикцию на любой территории по отношению к тем субъектам, поведение которых производит эффект или последствия на его территории Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 611-613.. Эта доктрина активно поддержана США: любое государство вправе налагать обязательства даже на лиц, не подчиняющихся его юрисдикции, за такое поведение за пределами своих границ, которое имеет последствия на его территории Ibid. P. 611-613.. Идрис Джазаири в своем докладе отмечает, что принцип последствий можно рассматривать как продолжение принципа территориальности.

В международном публичном праве выделяется еще один принцип - принцип пассивной правосубъектности или пассивное личное верховенство Международное право / Вольфганг Граф Витцтум [и др.] ; пер с нем., 2-е изд. / [В. Бергманн, сост.]. М., 2015. С. 172.

Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 589.. На основании указанного принципа государство осуществляет свои властные полномочия в отношении иностранных граждан, если одному из его граждан, находящихся за границей, причинен вред. Согласно принципу защиты государство правомочно осуществлять юрисдикцию в отношении иностранцев, совершивших за границей преступные деяния, которые затрагивают государственные правовые ценности Международное право / Вольфганг Граф Витцтум [и др.] ; пер с нем., 2-е изд. / [В. Бергманн, сост.]. М., 2015. С. 172.. Также в международном праве выделяют принцип универсальности: государства реализуют властные полномочия в отношении ряда преступлений вне зависимости от места их совершения и гражданской принадлежности преступников Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 592..

Важно обратить внимание на то, что по общему правилу юрисдикция государства распространяется только на свою территорию, все иные случаи являются исключениями и должны реализовываться строго в соответствии с международно-правовыми нормами. Однако, как указывает Идрис Джазаири, на практике большинство экстратерриториальных мер реализуется в обход указанных принципов действия юрисдикции Доклад Спец. докладчика по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на осуществление прав человека Идриса Джазаири: A/HRC/36/44 от 26 июля 2017 г. URL : http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session26/Pages/ListReports.aspx (дата обращения: 30.03.2018)..

Стоит отметить, что наиболее неопределенным и широким по смыслу является принцип последствий (доктрина последствий), нашедший свое отражение в законодательстве США. Как правило, США руководствуются именно этим принципом для оправдания введения односторонних экономических мер. Однако очевидно, что доктрина последствий имеет свои пределы. В Третьем Своде законов внешних сношений США от 1987 г. (совокупность документов, содержащих толкование тех или иных юридических институтов, и предназначенных для судей и адвокатов) отмечено, что государство вправе руководствоваться доктриной последствий тогда, когда эффект или предполагаемый эффект является существенным, и осуществление юрисдикции разумным. Также устанавливается, что принцип разумности требует ограничения осуществления юрисдикции с тем, чтобы свести к минимуму конфликт с юрисдикцией других государств, в частности, того государства, на которое распространяется экстратерриториальный акт Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 613.. В большинстве случаев факт наличия реальных и существенных последствий на территории одного государства в связи с деятельностью другого не доказан, а экстратерриториальное распространение юрисдикции не отвечает требованиям разумности.

Отсюда следует, что в условиях отсутствия общепризнанных принципов реализации юрисдикции государств, любые властные действия государства, направленные на регулирование отношений с участием иностранных граждан на территории других государств угрожают суверенитету государств - принципу, установленному в Уставе ООН, провозглашенному в Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета 1965 г., в Декларации о принципах международного права 1970 г., касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, в также в Декларации о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств 1981 г.

В силу принципа суверенного равенства государств все государства международного сообщества имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера. В отношениях между субъектами международного права суверенитет предполагает «независимость государства ото всех иностранных государств и непроницаемость гражданина для воздействия со стороны иностранных властей», а косвенное воздействие иностранных властей на государство исключено Международное право / Вольфганг Граф Витцтум [и др.] ; пер с нем., 2-е изд. / [В. Бергманн, сост.]. М., 2015. С. 172..

Зачастую государства, применяющие односторонние экономические меры, распространяющие свое действие на правоотношения, не связанные с этим государством, в сущности, действуют с целью добиться подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав и получения от этого каких бы то ни было преимуществ, либо действуют с целью причинить вред другому государству. Показательным примером тому являются односторонние экономические меры США в отношении Кубы, применяемые с 1960 г., которые, по мнению большинства стран международного сообщества, были введены в нарушение международно-правовых норм. Ежегодно Генеральная Ассамблея ООН принимала резолюции о необходимости прекращения эмбарго, введенного США и с определенной периодичностью ужесточаемого. Последняя резолюция была принята в ноябре 2017 г., 191 государство проголосовало «за» отмену эмбарго, 2 государства, среди которых США и Израиль, - «против».

С принципом суверенного равенства государств, очевидно, тесно связан принцип невмешательства во внутренние дела государств. Как следует из положений Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета 1965 г. «ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение экономических, политических мер или мер иного характера для принуждения другого государства подчинить осуществление его суверенных прав или для получения от него каких бы то ни было преимуществ». Правоведы М. Энтин и Е. Энтина указывают, что любые меры принудительного характера, не подкрепленные решениями Совета Безопасности ООН, противоречат принципу невмешательства во внутренние дела государства, поскольку целевая направленность принудительных мер состоит в подчинении воли государства, против которого они вводятся, и основной их смысл заключается в принуждении властей и народа делать что-то иным образом, нежели они намеревались исходя из национальных интересов Энтин М., Энтина Е. Санкционные войны или равноправное сотрудничество : время выбора. Вся Европа. 2015. № 3 (97). . Столь категоричное мнение несколько противоречит положениям международного права, поскольку, как уже было установлено, международное право допускает применение принудительных мер государствами в одностороннем порядке - контрмер. Однако односторонние экономические меры, основанные на необходимости защиты национальных интересов, зачастую выходят за пределы заявленной защиты, нарушая принцип невмешательства во внутренние дела государств.

Также стоит обратить внимание и на то, что односторонние экономические меры противоречат принципу неприменения силы и угрозы силой. Как отмечает Малкольм Шоу, термин «сила», содержащийся в п. 4 ст. 2 Устава ООН, в настоящее время должен толковаться расширительно, включая в себя не только вооруженную силу, но и, например, экономическую Shaw Malcolm N. Qc International Law. 5th Ed. Cambridge University Press, 2003. P. 1119-1022.. Подобный вывод вытекает в результате толкования положений Устава ООН исходя из его объекта и целей, а также последующей их конкретизации в иных документах. Так, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. установлено право каждого народа на самостоятельное экономическое развитие; в Декларации о принципах международного права 1970 г. содержатся положения об обязанности государств воздерживаться от экономической формы давления, направленного против политической независимости или территориальной целостности любого государства; а в Хартии экономических прав и обязанностей 1974 г. указано, что ни одно государство не вправе применять по отношению к другому государству экономические меры принудительного характера, которые направлены на ущемление его суверенных прав или на извлечение из этого какой-либо выгоды.