Уполномоченный по защите прав предпринимателей как представитель бизнес сообщества в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

направление «Юриспруденция»

Выпускная квалификационная работа

Уполномоченный по защите прав предпринимателей как представитель бизнес сообщества в Российской Федерации

студента 2 курса магистратуры

2 потока, группы 40.04.01.20

очной формы обучения

Петрусева Ивана Алексеевича

Научный руководитель

доцент, кандидат юридических наук

Лебедев Константин Константинович

Санкт-Петербург 2018 год

ВВЕДЕНИЕ

Государство, провозгласив в статье 34 Конституции РФ Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12.12.1993//Собрании законодательства РФ. - 2014. - №31. - ст. 4398. - (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). СПС «КонсультантПлюс». свободу предпринимательской деятельности, должно обеспечить необходимый механизм защиты этого права, а также совершенствовать этот механизм в соответствии с текущими приоритетными целями и задачами государства.

Актуальность изучения темы исследования в последние годы возрастает, ввиду тенденции формирования специализированных институтов поддержки предпринимателей, поскольку очевидно, что в современном мире развитие предпринимательства имеет большое значение, так как на него возложено выполнение значимых экономических, социальных, трудовых и иных функций. Между тем, имеется значительный зарубежный опыт в данной сфере, поэтому его изучение необходимо для формирования положительных практик регулирования деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в России.

Конец XX века, начало XXI века ознаменовалось ростом предпринимательской активности. Помимо прочего, начало 90-х годов было связано с резким скачком развития индивидуального предпринимательства: так в 1992 г. субъектов предпринимательства насчитывалось 266,7 тыс., в 1994 г. уже 865 тыс Крылова Е. Б. Малое предпринимательство и занятость населения //Проблемы прогнозирования. - 2009. - №1.. На 1 марта 2018 года отмечено 3 689305 коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств - 3 877423 Статистика по государственной регистрации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной налоговой службы РФ: [сайт]. - Режим доступа: https://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analy

tics/regstats..

Необходимость исследования выбранной темы обоснована тем, что быстрый рост предпринимательской активности требовал качественной правовой регламентации, а также поддержки со стороны государства. Реализации данной идеи, в частности, способствовало издание Указа Президента РФ от 22.06.2012 № 879 «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей», который не только учреждал должность Уполномоченного, но и назначал на должность уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (далее по тексту равносильно понятию «бизнес-омбудсмена») Председателя общероссийской общественной организации «Деловая Россия», генеральный директор ОАО «Абрау-Дюрсо» Титов Борис Юрьевич. В 2018 году Титов Б.Ю. принял участие в президентских выборах от Партии Роста, основным направлением его программы было совершенствование экономики России. По результатам выборов за уполномоченного проголосовало 0,76% (556801 человек). Данный процент не велик, однако и он подтверждает, что идеи Титова Б.Ю. находят свою поддержку.

Для стран с развитой рыночной экономикой, объем вмешательства государства в социально-экономическую сферу минимизирован и носит преимущественно косвенный характер. Однако в России прослеживается излишнее вмешательство государственных структур в деятельность предпринимательского сообщества, особо следует заметить, что порой подобное вмешательство вытекает в определенные формы давления со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, зачастую имеющие в своей основе коррупционный базис.

Деятельность «омбудсменов» осуществляется по наиболее злободневным вопросам, поэтому учреждение уполномоченного по защите прав предпринимателей видится логичным и служит обеспечению полноценной реализации закрепленного в Конституции принципа свободы предпринимательской деятельности.

Актуальность изучения деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в РФ обосновывается необходимостью проведения фундаментального анализа не только нормативных правовых актов, но и правоприменения, изучение которых служит всестороннему охвату исследуемой темы работы для выработки путей совершенствования деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в России.

Деятельность бизнес-омбудсмена обширна и затрагивает различные аспекты, а в период экономической нестабильности и значительных изменений законодательства в сфере предпринимательства, изучение его деятельности весьма актуально, именно на его плечи ложится всесторонняя поддержка предпринимательского сектора.

Ввиду новизны изучаемого правозащитного института, научная разработанность исследуемой темы не столь широка.

Следует отметить, что невозможно определение места и роли исследуемого института в механизме защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности без обращения к трудам таких ученых, как А.Ю. Сунгуров, Л. В. Бойцова, В. В. Бойцова, А.Н. Палагина, Ю. С. Шемшученко, Г. А. Мурашин, Л.М. Энтин, Е. Лентовска, В.В.Эмих, А.А. Мохова, А.Н.Борисова и других. По теме работы имеются диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук А.П.Горбачева и В.А.Фадеевой.

Целью работы является комплексное исследование деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей как на федеральном, так и на региональном уровне, выступающих в качестве представителей предпринимательского сообщества.

Исходя из поставленной цели, можно сформулировать основные задачи:

изучение генезиса института бизнес-омбудсмена в России и в отдельных зарубежных странах, проведение их сравнительного анализа;

исследование характеристики правового статуса Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, выявление недостатков его правового регулирования;

изучение практик деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в России;

разработка предложений по совершенствованию законодательства.

Объект выпускной квалификационной работы - общественные отношения, возникающие в процессе деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей.

Предмет исследования - регулирование деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в РФ, посредством изучения основных нормативных правовых актов в данной сфере, а также практик реализации ими своих полномочий.

Теоретическая значимость работы заключается в возможности последующего обогащения теории конституционного и предпринимательского права выработанными предложениями по совершенствованию законодательства, нашедшими отражение в работе.

Практическая значимость работы заключается в возможности совершенствования правовой системы России, путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, с целью совершенствования регулирования деятельности института уполномоченных. Результаты исследования могут быть полезны в части совершенствования федерального, и регионального законодательства.

В ходе выполнения работы были предложены следующие изменения законодательства:

1. кандидату на должность Уполномоченного следует предъявить и дополнительные требования, такие как - наличие высшего экономического или юридического образования, опыт практической работы в организациях, осуществляющих защиту прав и законных интересов предпринимателей, опыт научной и педагогической деятельности по вопросам организации, правового регулирования предпринимательской деятельности и т.д.

2. лексически спорным является решение законодателя использовать в п.3 ст.1 Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (далее - ФЗ Об уполномоченных) понятия «предпринимательское сообщество», не раскрывая его содержания. Для обоснованности использования такого оборота, считаю необходимым раскрыть данное понятие. На защиту выносятся два варианта раскрытия содержания оборота:

2.1. «предпринимательским сообществом» следует считать объединение зарегистрированных в установленном законом порядке круга лиц, осуществляющих самостоятельно, на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, осуществляющие деятельность в составе всероссийских ассоциаций, союзов.

2.2. «предпринимательское сообществ» - это совокупность индивидуальных предпринимателей, коммерческих организации, их объединений (ассоциации, союзов), инвесторов, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации (субъектов России).

3. более уместным вместо оборота «предпринимательское сообщество» в норму п.3 ст.1 ФЗ Об уполномоченных внести изменения и прописать следующим образом - «Уполномоченный назначается Президентом Российской Федерации с учетом мнения Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, выраженного в решении, оформленном в соответствии с локальными актами палаты».

4. норму п.5 ст.1 ФЗ Об уполномоченных в части членства уполномоченного в политических партиях следует изложить следующим образом - «В своей деятельности Уполномоченный не может руководствоваться решениями политических партий или иных общественных объединений, преследующих политические цели. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, а также приостановить членство в политической партии на период осуществления своих полномочий».

5. считаю необходимым дополнить ст.1 ФЗ Об уполномоченных пунктом 7, в котором прописать основания для досрочного освобождения от должности. Допустимо пойти по пути единообразия правового регулирования деятельности уполномоченных при Президенте РФ и руководствоваться нормой ст.13 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», закрепив четыре основания для досрочного освобождения от должности: неспособность по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности; добровольное сложение полномочий; нарушение уполномоченным запретов; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

Также допустим вариант расширительного перечня оснований для досрочного прекращения полномочий, как это сделано в п.5 ст.4 Закона Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 694-122 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга».

Недостатком ФЗ Об уполномоченных является и отсутствие алгоритма действий по назначению нового Уполномоченного, в случае досрочного прекращения полномочий Уполномоченного. Считаю необходимым дополнить п.8 ст. 1 ФЗ Об уполномоченных: «В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен указом Президента РФ в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности по предложению Торгово-промышленной палаты Российской Федерации».

6. считаю необходимым ввести в ФЗ Об уполномоченных институт приостановки полномочий, для этого дополнить Закон статье 1.1., изложив ее следующим образом: «Полномочия Уполномоченного могут быть приостановлены в случаях, если: Уполномоченный по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности; в отношении Уполномоченного возбуждено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу. Президент РФ приостанавливает полномочия Уполномоченного до отпадения основания к его приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется указом Президента РФ, за исключением случая, предусмотренного абзацем 2 настоящей статьи».

7. относительно совершенствования деятельности уполномоченного в уголовном процессе, необходимо наделить свидетельским иммунитетом как федерального Уполномоченного, так и региональных бизнес-омбудсменов, на весь срок полномочий. Дополнительно необходимо установить санкцию за воспрепятствование деятельности регионального уполномоченного, внеся соответствующие изменения в ст.17.2.2. КоАП РФ. В части привлечения к рассмотрению дел в отношении предпринимателей органов прокуратуры: предоставить прокурору право отменять решение о возбуждении уголовного дела; предусмотреть обязательное согласие прокуратуры на возбуждение уголовных дел; предоставить возможность стороне защиты право подавать прокурору «заключение защиты» (одновременно с обвинительным заключением следствия) - с обязательным приобщением к материалам дела.

омбудсмен президент уполномоченный предприниматель

Глава 1 Генезис института бизнес-омбудсмена

§1.1 Становление института «омбудсменов» в мире

Первое упоминание о схожем с институтом «омбудсменов» органе принято связывать с Китаем (со временами династии Цинь) и Кореей (со временем династии Чосон). В последней непосредственно королем назначался Тайный королевский инспектор (Amhaeng-eosa, -ѕПЗаѕо»з, €ГЌsЊдЋj), он считался «тайным чиновником», целью деятельности которого было осуществление негласного контроля (инкогнито) за деятельностью государственных должностных лиц и населением.

Прототипы омбудсменов встречались и в Турции (Diwan-al-Mazalim), а также в Японии, Индии, Сиаме и т.д. Park S., Korean Preaching, Han, and Narrative- Peter Lang. - 2008. - P.143.

Современное же понятие «омбудсмен» возникло в Скандинавии - Швеции, Дании, Норвегии. Термин «umboрsmaрr» - (от древнескандинавского umboр «полномочие», «поручение») означал «представитель» Лентовска, Е. Как начиналась работа Уполномоченного по гражданским правам : В 2-х томах Т. 2. Как начиналась работа Уполномоченного по гражданским правам / Лентовска Е.-- М.,1998. -- С.53.. Первым письменным засвидетельствованным источником использования данного термина служит датский Закон Ютланд 1241 г. (Law of Jutland), где он используется для обозначения «королевского государственного служащего». Впоследствии в различных языках закрепляется данный термин: Фарерские острова - umboрsmaрur, Норвегия -ombudsmann, Дания - ombudsmand.

В 1713 году данный институт появился в Швеции, когда шведским королем Карлом XII была введена должность Верховного омбудсмена (Hцgste Ombudsmannen). Причиной тому послужила необходимость, находясь в Турции, иметь своего представителя в Швеции, для осуществления контроля над судьями и государственными служащими, чтобы их деятельность осуществлялась в соответствии с законами и со своими обязанностями, в том случае, если они этого не делали, Верховный омбудсмен имел право наказать их за халатность.

Активное использование термина «омбудсмен» началось с 1809 года, когда появилась должность Шведского парламентского омбудсмена, который был инструментом правительства для защиты права граждан, путем установления надзорного органа, независимого от исполнительной ветви власти, как параллельный орган к действующему канцлеру юстиции, отражая концепцию разделения властей, разработанную Монтескье.

Слово омбудсмен и его конкретный смысл с тех пор было перенято в различные языки, в том числе испанский, голландский и чешский. Немецкий язык использует «Ombudsmann, Ombudsfrau и Ombudsleute». Исключениями являются французский и финский, которые используют переводы этих слов. Современные вариации этого термина включают «ombud», «ombuds», «ombudsperson» или «ombudswoman» и т.д.

Официальное наименование должности в разных странах отличается. В некоторых странах омбудсмен назначается с целью установления контроля над деятельностью национального правительства и именуется официально как «парламентский уполномоченный» (например, в Азербайджане - Комиссар по правам человека, в Великобритании - Парламентский Уполномоченный по административным делам и Омбудсмен Западной Австралии, в Грузии - Народный защитник Грузии). Во многих странах, где в обязанности омбудсмена включается защита прав человека, Уполномоченный по правам человека признается в качестве национального правозащитного учреждения. Должность омбудсмена была учреждена в конце XX века в большинстве стран мира, а также при Европейском Союзе. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук.авт.кол. и отв. ред. Л.М.Энтин. - М., 2011. - С.67.

Оценивая ретроспективно положения российского правопорядка, следует отметить, что в СССР вопрос об учреждении органа омбудсмена не обсуждался по идеологическим и политическим причинам. Тому служил тезис о том, что права и законные интересов граждан защищаются самим социалистическим государством. Лишь к закату перестройки зазвучали предложения с парламентских трибун Верховного Совета об учреждении Парламентского уполномоченного по правам человека Цалиев А.М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. -2010. -№4. - С. 10..

Однако в СССР данный институт изучался. Так, в 70-ые года XX века. Г.А. Мурашин и Ю.С. Шемшученко под термином «омбудсмен» понимали должностное лицо «буржуазных государств», осуществляющего деятельность в соответствии с конституциями и иными нормативными правовыми актами от имени парламента, призванное наблюдать за государственными органами, а также принимать меры по защите прав и свобод граждан Шемшученко, Ю. С., Мурашин, Г. А. Институт омбудсмена в современном буржуазном государстве //Советское государство и право. - 1971. - №. 1. - С. 143.. В 90-е годы XX века В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова также изучали институт омбудсмена, понимая его как «защитника гражданских прав» Бойцова, Л. В., Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития / - М., 1992. - С.20.. Л.Фридмен в свою очередь, давая определение омбудсмену, определял его как независимого и непредвзятого чиновника, целью деятельности которого было выслушивание жалоб служащих и прочих лиц, пытаясь их разрешить Палагина А.Н. Особенности института уполномоченного по защите прав предпринимателей в России и за рубежом // Креативная экономика. -- 2013. -- № 7 (79). -- С. 106..

Омбудсмен избирается, либо назначается. В большинстве стран устанавливается, что любой гражданин, либо юридическое лицо может обратиться к уполномоченному непосредственно. На выявленное нарушение он реагирует путем указания на это соответствующему должностному лицу либо органу с целью его устранения. В случае отказа, омбудсмен реагирует путем обращения к органам правосудия, либо к парламенту. Значимым отличием характера деятельности омбудсмена от иного контрольно-надзорного органа государственной власти заключается в осуществлении контроля не только с точки зрения законности, но и с позиции добросовестности, эффективности и справедливости.

В современном мире институт омбудсмена существует при разных формах правления - и в конституционных монархиях (Канада, Великобритания, Австралия и т.д.), и в парламентской республике (Германия, Швейцария, Австрия и т.д.), а также в президентских республиках (Финляндия, США, Франция и т.д.).

Первым омбудсменом в РФ был Уполномоченный по правам человека в РФ, должность которого была предусмотрена Конституцией РФ от 1993 года, где в статье 103 отмечается, что Государственная Дума РФ назначает и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в РФ, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Примечательно, что данный закон вступил в силу лишь 26 февраля 1997 года - Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Однако в нем устанавливает лишь правовые основы деятельности федерального уполномоченного, и почти не затрагивает деятельность региональных омбудсменов. Данный пробел был компенсирован в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где в пункте 1 статьи 16.1 устанавливает, что в субъектах РФ может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. В целом, данный вопрос регулируется Главой II.1. - основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Должность уполномоченного по правам человека в РФ учреждена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими». Деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. конст. Закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ // Российская газета. № 43-44. 1997 (в ред. от 31.01.2016). - СПС «КонсультантПлюс»..

Опираясь на опыт и эффективность работы вышеназванного омбудсмена, а также с целью защиты наиболее незащищенной группы - детей, в 2009 году был издан Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».

Основной целью деятельности данного уполномоченного является улучшение положения детей в РФ, обеспечение соблюдения прав и свобод ребенка и восстановление нарушенных прав детей, в том числе путем осуществления независимого контроля за деятельностью органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц в части соблюдения ими прав и законных интересов несовершеннолетних Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [Электронный ресурс] : указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 // Российская газета.№ 166. 2009. СПС «КонсультантПлюс»..

Таким образом, с момента распада СССР и до настоящего времени в России сформировала целостная система всесторонней защиты граждан их конституционных прав. Развитие институтов омбудсменов в Российской Федерации тому подтверждение. Особо примечательно в этом плане развитие специализированных уполномоченных по правам отдельных категорий граждан.

§1.2 Формирования института уполномоченных по защите прав предпринимателей в отдельных зарубежных странах

В 2012 году в России была учреждена должность Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [Электронный ресурс] : указ Президента РФ от 22.06.2012 № 879 // Собрание законодательства РФ.2012.№ 26. ст. 3509. СПС «КонсультантПлюс».. Однако это не является достижением российского правопорядка. Еще в конце XX века в ряде зарубежных стран (Новая Зеландия, Австралия, США и т.д.) стали появляться омбудсмены, защищающие права предпринимателей. При этом важно понимать, что, несмотря на различия в наименовании, их объединяет общая цель - осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов представителей бизнес-сообщества.

Следует отметить, что сам институт омбудсмена в российской и зарубежной литературе изучен достаточно детально, однако деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей, как специализированного органа, исследуется либо во взаимосвязи с другими омбудсменами, либо вообще не освещается. Как отмечает В.В. Эмих, проблема имеющихся исследований заключается еще и в том, что они «не затрагивают опыт применения концепции омбудсмена к отношениям с участием предпринимателей на постсоветском пространстве» Эмих В.В., Омбудсмены, содействующие защите прав предпринимателей: мировой опыт и перспективы развития // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН.- Екатеринбург, 2013.- Т. 13. Вып. 3.- С. 111-137..

Важное достоинство трудов В.В.Эмих заключается в классификации уполномоченных по защите прав предпринимателей - налоговые омбудсмены (Грузия, Пакистан), омбудсмены в сфере закупок (Канада), омбудсмены с широким кругом полномочий в различных сферах (США, Россия, Австралия и т.д.).

Также классификация бизнес-омбудсменов дается в Аналитическом документе «Сравнительный анализ: «Международный и Российский опыт: полномочия, компетенция и деятельность института бизнес-омбудсмена» Совместного проекта Европейского Союза и Совета Европы «Защита прав предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик». Так, выделяют уполномоченных, осуществляющих деятельность по защите прав предпринимателей на постоянной основе (Россия, США, Франция), выступающих как представители торгово-промышленных палат (Испания, Австрия), имеющих лишь «бизнес-компонент», т.е. защита прав предпринимателей не является основным видом деятельности (Южная Корея).

Начиная с середины 1990-х годов, рекомендации и стандарты для эффективного функционирования данного института сформированы в ООН в «Парижских принципах» и Венецианской комиссией Совета Европы Прескоп РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт].- Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/prekop-rf/#1. Основной целью деятельности уполномоченного является - «защита граждан от недобросовестного управления», то есть непосредственное осуществление защиты физических и юридических лиц о действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления. При этом в сферу деятельности омбудсменом не входит рассмотрение споров возникающих между физическими лицами или юридическими лицами.

Приступая к исследованию деятельность уполномоченных в мире, в первую очередь следует отметиться опыт Швеции, как первого государства популяризировавшего институт «омбудсмена» в современном смысле. В этой стране сразу две структуры осуществляют защиту прав предпринимателей. Первая - омбудсмены юстиции, их основной задачей является устранение различных административных барьеров для бизнеса. В первую очередь, это осуществляется через проверку установленных чиновниками и должностными лицами норм и правил. Омбудсмен избирается на 4 года Риксдагом (Sveriges riksdag) и имеет следующие полномочия: возбуждение дела в суде в случае нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности; имеют право привлекать прокурора для оказания помощи; имеют доступ к различным записям и иным документам судов, административных органов; вправе запрашивать информацию у органов местной власти, административных органов и судов Фридмэн, Л. Введение в Американское право. М, 1993. С.276.. Вторая - Министерство предпринимательства, энергетики и связи (Nдringsdepartementet).

Если провести сравнение с Россией, то в соответствии с пунктом 3 статьи 3 ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер.закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ // Российская газета.- №99.- 2013 (в ред. от 28.11.2015). - СПС «КонсультантПлюс»., в России уполномоченный назначается только на 5 лет, при этом одно и то же лицо не может быть назначено Уполномоченным более чем на два срока подряд.

В 1995 году в Европейском союзе, впервые в межправительственном объединении был учрежден институт омбудсмена. Омбудсмена назначает на 5 лет Европейский парламент по результатам выборов. Его основной задачей является рассмотрение жалоб от предприятий, организаций, ассоциаций, зарегистрированных в Европейском союзе, а также частных жалоб на институты и органы Европейского союза по поводу злоупотребления ими властью. Однако данный институт подвергается критике ввиду того, что деятельность европейского омбудсмена ограничивается в рассмотрения споров исключительно с институтами и органами ЕС. По окончанию года он делает доклад о проделанной работе.

Активность обращений в ЕС от каждой из стран различна, так за 2017 год максимальное количество обращений поступило из Испании (14,5%), второе место за Германией (12,3%), на третьем - Польше (9,4%) Решение Европейского парламента: положения и общие условия выполнения обязанностей омбудсмена [Электронный ресурс] // Официальный сайт Европейского омбудсмена: [сайт]. - Режим доступа: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/statute.faces. Среди споров, в которых участвует европейский омбудсмен - споры по контрактам, задержка платежей, отказы в приеме документов, проблемы, связанные с участием в тендерах и т.д.

Если обратиться к опыту США, то защиту прав предпринимателей с 1996 года осуществляет Аппарат Национального омбудсмена, созданный при Администрации по делам малого бизнеса (Small Business Administration - это федеральное агентство правительства США, осуществляющее деятельность по поддержке предприятий, включая финансовую, которые не имеют возможность выйти на рынок, занимаемый крупными предприятиями). Национальный омбудсмен осуществляет связующую роль между федеральным органом власти и бизнесом. Если в ходе осуществления деятельности омбудсмен получит жалобу, либо замечание от представителя бизнес-сообщества, то омбудсмен передает ее в соответствующее федеральное ведомство для проведения проверки законности и обоснованности действий соответствующего органа. Также омбудсмен осуществляет поддержку в случае чрезмерного давления на предпринимателей со стороны представителей органов государственной власти и местного самоуправления Офис национального омбудсмена Администрации малого бизнеса США [Электронный ресурс] // Официальный сайт SBA: [сайт]. - Режим доступа: https://www.sba.gov/ombudsman.. При этом помимо Национального омбудсмена в США действует целая система бизнес-омбудсменов, которые создаются при органах и подразделениях органов, за которыми осуществляется контроль.

По окончанию каждого финансового года Национальный омбудсмен отчитывается перед Конгрессом США о проделанной за год работе, а также дает оценку существующему предпринимательскому климату в стране. Данная обязанность предусмотрена и в российском законодательстве. В пункте первом статьи 3 ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» указано, что по окончании календарного года Уполномоченный направляет Президенту Российской Федерации доклад о результатах своей деятельности, содержащий, в том числе, «оценку условий осуществления предпринимательской деятельности в Российской Федерации, а также предложения о совершенствовании правового положения субъектов предпринимательской деятельности в части, относящейся к компетенции Уполномоченного».

Если обратиться к правовой система Франции, то, в первую очередь, особенность их института уполномоченного по защите прав предпринимателей заключается в наименовании органа - «посредник», эти функции осуществляются в Высшей инстанции сопротивления дискриминации и борьбы за равенство (The High Authority Against Discrimination and for Equality (HALDE)). Данная организация осуществляет защиту прав предпринимателей во взаимоотношении с административными органами, а также между собой. Правовой статус данного посредника регулируется постановлением Правительства от 26 апреля 2002 года № 2002-612 Постановлением Правительства Франции № 2002-612 от 26 апреля 2002 года [Электронный ресурс] // Lйgifrance, le service public de l'accиs au droit : [сайт]. - Режим доступа: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000407822&dateTexte=. Во Франции иной порядок обращения к омбудсмену - через выбранных членов представительного органа, при этом «посредник» не является элементом гражданского общества, и не выступает в споре на какой-либо стороне, а урегулирует сам спор как нейтральное лицо. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.2005. С.153.

Следует обратить внимание, что в России процедура взаимодействия с уполномоченными обстоит иначе. Порядок подачи жалобы регулируется актом, утвержденным самим Уполномоченным при Президенте РФ по правам предпринимателей во исполнение статьи 11 Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» - «Порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» от 06 июня 2013 г. В соответствии с пунктом 2.1 - жалоба подается либо письменно, либо в электронном виде, однако это осуществляется напрямую уполномоченному, без посредника, в отличие от порядка, предусмотренного во Франции.

Как ранее отмечалось, одним из видов омбудсменов являются налоговые омбудсмены, деятельность которых не сосредоточена исключительно на защите прав предпринимателей, а носит более узкий характер. Подобный институт реализован в Испании, Пакистане, Грузии.

Особо интересен опыт Грузии, как страны постсоветского пространства, где должность налогового омбудсмена была введена Налоговым кодексом в 2011 году Налоговый кодекс Грузии № 3591 от 17/09/2010 [Электронный ресурс] // Законодательный вестник Грузии : [сайт]. - Режим доступа: https://matsne.gov.ge/index.php?option=com_ldmssearch&view=docView&id=1043717. Изначально планировалось, что будет введен полноценный институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, однако впоследствии было решено ограничить полномочия исключительно в сфере налогового контроля. Таким образом, налоговый омбудсмен осуществляет защиту прав предпринимателей только в сфере налогообложения, не решая проблем в иных сферах, в чем и заключается его особенность. В соответствии со статьей 42 Налогового кодекса Грузии, налоговый омбудсмен назначается премьер-министром по согласованию с председателем парламента и является постоянным независимым органом. Также как и омбудсмены США, России и других стран, раз в год он отчитывается перед парламентом Грузии, в частности перед финансово-бюджетным комитетом. Перечень прав и задач схож с омбудсменами других стран. К ним относится: защита прав и правовых интересов налогоплательщиков; осуществление надзора за взаимодействием государственных органов и бизнеса, направленный против злоупотреблений органов власти; рассмотрение жалоб бизнеса в отношении государственных органов; участие в работе Совета по налоговым спорам (Tax Dispute Council) и т.д.

В Российской Федерации таких специальных полномочий в сфере налоговых правоотношений не предусмотрено, в этой части российский уполномоченный обладает общими правами, например, вправе запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы (пп.1, п.1, ст. 5 ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»), беспрепятственно посещать указанные органы при предъявлении служебного удостоверения (пп.2, п.1, ст. 5 Закона) и т.д.

В 2012 году, должность уполномоченного по делам малого предпринимательства появилась в Австралии. Должность Уполномоченного по делам малого бизнеса была введена в соответствии с Биллем (Small Business Commissioner Bill 2013) Билль об Уполномоченном по делам малого бизнеса [Электронный ресурс] // Официальный сайт Австралийского омбудсмена: [сайт]. - Режим доступа: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2013B00026 . Цель деятельности уполномоченного - формирование качественных условий для развития малого бизнеса в стране. В отличие от российского правопорядка, омбудсмен Австралии находится в постоянном контакте с Правительством страны, является его специальным структурным элементом, но не является его частью. Назначает на должность федерального уполномоченного - генерал-губернатор Австралии, а омбудсменов штатов - губернаторы соответствующих штатов. В своей деятельности федеральный уполномоченный подотчетен министру малого бизнеса, перед которым ежегодно отчитывается о проделанной работе.

При осуществлении деятельности, австралийский бизнес-омбудсмен вправе: получает и рассматривает жалобы от малого бизнеса; проводить расследования, а в случае необходимости, способствовать решению проблем; заключает с уполномоченными других государств соглашения для совместного разрешения споров.

Институт уполномоченных по защите прав предпринимателей в Австралии осуществляет свою деятельность не только на федеральном уровне, но и на уровне отдельных штатов, что соотносится с нормами российского законодательства. Так, в соответствии со статей 9 и 10 Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации могут учреждаться уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, при этом они относятся к государственным должностям субъекта Российской Федерации. Основные задачи, компетенции и правовое положение уполномоченного в субъекте Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом положений Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ.

Подводя итог рассмотрения генезиса института уполномоченных по защите прав отдельных групп населения и предпринимателей в частности, можно сделать определенные выводы и обозначить пути совершенствования.

Идея создания в России специализированный институт по защите прав отдельных группы населения витала с начала девяностых годов. Однако полноценно работать институт уполномоченных начал лишь в XXI веке. Проведя сравнительный анализ российского и зарубежного правопорядка, можно отметить следующие пути совершенствования.

Во-первых, омбудсмены большинства стран мира имеют большие полномочия при осуществлении ими деятельности, процедуры разрешения конфликтов зачастую схожи со следствием, что в определенной части следует перенять и в наше законодательство. Так, например, в Греции, Эстонии, Финляндии и Швеции национальный омбудсмен по результату проверки вправе не только ходатайствовать перед судом о возбуждении административного или уголовного дела, но и самостоятельно инициировать подобное. Примечателен опыт Польши, Литвы, Эстонии, в которых уполномоченный вправе в судебном порядке оспаривать любое вступившее в законную силу судебное решение, любой вступивший в законную силу приговор суда. Подобное полномочие необходимо в российской правовой системе, особенно в части уголовного преследования, поскольку именно в этой сфере возможны максимально-негативные последствия Фадеева, В.А. Конституционно-правовой статус Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.02 / В.А. Фадеева. - Пенза., 2016 - С. 35..

Возможно, следует перенять опыт стран, в которых уполномоченные специализируются на более узких вопросах, например - в сфере закупок, торгов, налоговые омбудсмены, уполномоченный в сфере электронной коммерции и т.д. Поскольку с каждым годом нарушения в этих сферах лишь растут, однако число злоупотреблений и коррупционных проявлений, в сфере, например, государственных и муниципальных закупок не уменьшается, что лишает возможности добросовестных предпринимателей заработать, тогда как «незаконные» закупки и торги обогащают «нечистых на руку» чиновников и аффилированных предпринимателей. Однако не следует идти по пути необдуманного создания все новых и новых должностей, не проведя достаточной работы по выявлению обоснованности их создания. Более экономный и эффективный путь - совершенствование деятельности имеющихся государственных структур и уполномоченных в частности.

Также следует отметить, что в мире существуют не только национальные, но и надгосударственные - международные омбудсмены. Так существуют: Международный институт омбудсмена (International Ombudsman Institute), Верховный Комиссар Организации Объединенных наций по правам человека (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights), Комиссар Совета Европы по правам человека (Commissioner for Human Rights) и др.

Особое внимание следует уделить Европейскому омбудсмену - одному из основных правозащитников Европейского союза (ЕС), юрисдикция которого охватывает 28 государств (на начало мая 2018 года), и решения которого обязательны для всех стран-участников.

России следует рассмотреть возможность инициации реализации схожего механизма на уровне подконтрольных международных организаций, например, таких как - Евразийский экономический союз, Шанхайская организация сотрудничества, БРИКС и т.д. - таких организаций, в которых России принадлежит ведущая роль, для формирования единой политики государств-членов.

Учреждение должности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в рамках международной организации видится оправданным, поскольку большая часть подобных союзов в своей основе имеют экономический базис, а значит и неминуемы различные экономические споры и конфликты, которые могли бы быть переданы на разрешение в компетентный орган, уполномоченный на рассмотрения таких споров в рамках соответствующей организации.

Возможен вариант и создания единого модельного закона Межпарламентской ассамблеи СНГ «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей», поскольку это орган направлен на гармонизацию и сближение законодательств стран-участниц, а также осуществляет деятельность по формированию правовых основ общего экономического пространства СНГ. Подобный закон мог бы быть ориентиром для регулирования деятельности уполномоченных различных стран.

Глава 2 Деятельность уполномоченных по защите предпринимателей в России на федеральном и региональном уровне

§2.1 Правовой статус федерального Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей

Предпринимательское сообщество любого государства является локомотивом экономики, которое во многом определяет уровень экономико-социального благополучия населения, поскольку решает вопросы не только самозанятости отдельных социальных групп, но и направлен на достижение множества социально-значимых целей: формирование рабочих мест для населения, обеспечение их заработное платой, пополнение внебюджетных фондов, уплата налогов и сборов и т.д.

Однако предпринимательское сообщество не оторвано от мира, и оно активно взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления. В такой ситуации не первый план выходит сфера обеспечения гарантий реализации гражданами своих прав, поскольку подобное взаимодействует со структурами, наделенными властными полномочиями, нельзя считать равным. Потому следует считать оправданным создание специализированного института поддержки предпринимательства в лице уполномоченных по защите прав предпринимателей, при этом важно, что их деятельность регламентируется как на федеральном, так и на региональном уровне.

Первоочередный шаг для становления института бизнес-омбудсмена в России является издание Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», в котором были обозначены основные его цели: достижения технологического лидерства, а также повышение темпов и обеспечение устойчивого экономического роста, увеличения реальных доходов граждан РФ.

Указания Президента РФ в данном акте делятся на две части: указания на меры, которые необходимо предпринять Правительству РФ для достижения определенных в пп. «а» - «д» п. 1 показателей, а также вторая часть - непосредственные указания Правительству РФ по совершению определенных действий (пункт 2), которые разделены на определенные сферы О долгосрочной государственной экономической политике [Электронный ресурс] : указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 // Российская газета. - № 102.- 2012. - СПС «КонсультантПлюс».. В области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности отмечалось о необходимости формирования в России до 1 декабря 2012 г. института уполномоченных по защите прав предпринимателей, осуществляющих деятельность на федеральном и региональном уровнях.

Учреждение поста Уполномоченного по защите прав предпринимателей осуществлено Указом Президента РФ от 22.06.2012 №879, тогда как 07.05.2013 был принят Федеральный закон № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» Подписан закон об уполномоченных по защите прав предпринимателей в России // Официальное интернет-представительство Президента России в сети Интернет: [сайт]. URL: http://kremlin.ru/acts/news/18042 (дата обращения: 15.03.2016). (далее - ФЗ Об уполномоченных) - основной закон на федеральном уровне, регламентирующий деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей.

Данный Закон устанавливает основные правовые положения функционирования, задачи и компетенции как федерального Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, так и уполномоченных по защите прав предпринимателей в регионах, т.е. в нем устанавливается правовой статус всех бизнес-омбудсменов России.

Между тем, несмотря на создание правовой основы для осуществления деятельности уполномоченных, еще не сформирована устойчивая правоприменительная практика. Очевидно, что, как и любая новация, институт находится в поиске оптимальной модели для взаимодействия как с предпринимательским сообществом, так и с органами государственной власти и местного самоуправления. Данная модель должна быть равновесной, чтобы удовлетворить интересы всех социальных групп.

Также следует отметить, что как в федеральном, так и в региональном законодательстве о регулировании деятельности уполномоченных, нормы статей зачастую излишне лаконичны и не раскрывают всех тонкостей тех или иных процессов. Так, например, первоочередное внимание падает на вопрос порядка выдвижения кандидата, его назначение и прекращения полномочий Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.

В соответствии с п.3 ст. 1 ФЗ Об уполномоченных - «Уполномоченный назначается Президентом Российской Федерации». Ввиду особенностей статуса Президента в России, заключающейся в его непринадлежности какой-либо ветви власти, назначение им Уполномоченного способствует формированию его независимости от каких-либо государственных органов. Дополнительным преимуществом такого порядка является наличие тесной связи между Уполномоченным и Президентом РФ, который имеет рычаги давления на все государственные и муниципальные органы России Эмих В. В. Указ. Соч. С. 116-117..

Говоря о правовом статусе бизнес-омбудсменов, особое внимание следует уделить трудам Ю.Н.Старилова, в работах которого среди элементов правового статуса выделяется Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. -- М., 2002. -- С. 87.: осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы, функции, права и обязанности, гарантии реализации полномочий, ответственность, льготы, гарантии и компенсации и т.д.

Так в п. 2-5 ст. 1 ФЗ Об уполномоченных определяются требования для кандидата на должность Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, а также ограничения. Однако указанные требования, как и порядок назначения и освобождения от должности, нуждаются в конкретизации и расширению.

В п.4 ст.1 ФЗ Об уполномоченных определены критерии, которым должен соответствовать уполномоченный - возрастной ценз (не моложе 30 лет), ценз гражданства (гражданин России) и образовательный ценз (наличие высшего образования). В отдельных регионах России законодатель субъекта вводит дополнительные требования к региональным уполномоченным по защите прав предпринимателей. Их можно классифицировать на несколько групп:

требования норм регионального закона повторяют требования ФЗ Об уполномоченных (Тамбовская, Самарская, Кемеровская области, Республика Татарстан, г. Москва и т.д.);

ценз оседлости (в соответствии с п.3 ст. 3 Закон Республики Мордовия от 12 сентября 2013 года n 67-з «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Мордовия» - на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, проживающее на территории Республики Мордовия не менее 5 лет, не моложе 30 лет, имеющее высшее профессиональное образование, опыт работы в сфере предпринимательства Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Мордовия [Электронный ресурс]: принят Гос. Собр. Р. Мордовия 12 сен. 2013 г. № 67-З // Известия Мордовии. - 2013. - № 135-48- (ред. от 31 декабря 2015 г.). - СПС «КонсультантПлюс».; ст.3 Закон Омской области «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Омской области Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Омской области [Электронный ресурс]: принят Законодат. Собр. Омской обл. 24 апр. 2014 г. № 1628-ОЗ // Омский вестник. - 2014. - № 16 - СПС «КонсультантПлюс».);

дополнительное требование к кандидату о наличии опыта работы в сфере малого и среднего предпринимательства (Республика Башкортостан, Ульяновская область, Республика Мордовия и т.д.).

Максимально подробно из исследованных актов субъектов РФ, требования к кандидатам на должность регионального уполномоченного закреплены в п.1 ст.4 Законе Республики Бурятия от 7 мая 2014 года №520-V «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Бурятия и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Бурятия», где отмечено, что на должность Уполномоченного назначается гражданин России в возрасте не моложе 35 лет и не старше 60 лет, имеющий высшее образование, опыт профессиональной деятельности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории Республики Бурятия, и (или) в качестве индивидуального предпринимателя на территории Республики Бурятия в совокупности не менее десяти лет, постоянно проживающий на территории Республики Бурятия не менее пяти лет Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Бурятия и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Бурятия [Электронный ресурс]: принят Народный Хурал Республики Бурятия 07 мая 2014 г. № 520-V // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. - 2014..