Уполномоченный по защите прав предпринимателей как представитель бизнес сообщества в Российской Федерации

Подобные дополнительные требования обоснованы и направлены на ограничение круга потенциальных кандидатов. Считаю оправданным, что Уполномоченный должен обладать высокой квалификацией, позволяющей ему эффективно решать поставленные перед ним задачи.

Между тем, если обратиться к правовому регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, то ст.6 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - ФКЗ Об уполномоченном) определяет, что кандидат на должность уполномоченного должен иметь познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Таким образом, повышение требований к Уполномоченному по защите прав предпринимателей не является чем-то новым для российской правовой системы, и как отмечается в научной литературе, кандидату на должность Уполномоченного следует предъявить и дополнительные требования, такие как - наличие высшего экономического или юридического образования, опыт практической работы в организациях, осуществляющих защиту прав и законных интересов предпринимателей, большой опыт научной и педагогической деятельности по вопросам организации, правового регулирования предпринимательской деятельности и т.д.

В п.3 ст. 1ФЗ Об уполномоченных указывает, что «Уполномоченный назначается Президентом Российской Федерации с учетом мнения предпринимательского сообщества». Данная норма действительно оправдана и соответствует специфике рассматриваемого института, поскольку он не относится ни в одной из ветвей власти, является при этом независимым и имеет возможность представлять гражданам достоверную информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации с точки зрения соблюдения ими прав и законных интересов субъектов бизнес-сообщества. Институт бизнес-омбудсмена выступает инструментом самоограничения государства.

Однако к недостатку данного пункта можно отнести использование законодателем абстрактного оборота «с учетом мнения предпринимательского сообщества» Горбачев, А.П. Специализация института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (На примере Уполномоченного по защите прав предпринимателей): диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / А.П. Горбачев.- Белгород, 2016.- С.137..

Ни ФЗ Об уполномоченных, ни иные акты не раскрывают содержания спорного понятия. Как отмечает А.А. Мохов, по-видимому, законодатель, в дефиниции нормы предусматривая требование об учете мнения предпринимательского сообщества, имел ввиду массовые всероссийские и региональные общественные организация, либо объединения, деятельность которых направлена на создание благоприятных условий хозяйствования в стране. Кроме того к ним могут быть отнесены и саморегулируемые организации, объединяющие в своем составе субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности Мохов А.А., Комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2013 г. N 78- ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»: научно-практический (постатейный). - М.: КОНТРАКТ. -2014. .

С мнение автора можно согласиться в той части, что под понятием «сообщество» следует понимать не только определенные группы, либо объединения, которые формулируют единую, коллективную волю своих членов, но важно учитывать мнения и индивидуальных субъектов (отдельные инвесторы, индивидуальные предприниматели, коммерческие организации и т.д.), которые могут не принимать участие в подобных организациях, а, следовательно, и их мнение не будет учитываться.

Подобный пробел мог исправить проект Федерального закона № 317212-6 «О внесении изменения в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», определяющий «предпринимательское сообществ» как совокупность индивидуальных предпринимателей, коммерческих организации, их объединений (ассоциации, союзов), инвесторов, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации (субъектов России) О внесении изменения в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: проект федер.закона от 17.07.2013 № 317212-6. - СПС «КонсультантПлюс».. Однако данный проект был отклонен О проекте Федерального закона №317212-6 «О внесении изменения в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Постановление ГД ФС РФ от 11.02.2014 №3768-6 ГД // Собрание законодательства РФ. - №7.- 2014. - СПС «КонсультантПлюс»..

Предпринимая попытки определения понятия «предпринимательского сообщества», считаю возможным обратиться к ст.2 ГК РФ, в соответствии с которой предпринимательской деятельностью «является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг». Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс] : федер.закон от 30.11.1994 №51-ФЗ // Российская газета.- №238-239.- 1994 (в ред. от 29.12.2017). - СПС «КонсультантПлюс».. Таким образом, «предпринимательским сообществом» следует считать объединение зарегистрированных в установленном законом порядке круг лиц, осуществляющих самостоятельно, на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, осуществляющие деятельность в составе всероссийских ассоциаций, союзов.

Полагаю, что возможно закрепить данную норму и в следующей редакции - «предпринимательское сообществ» это совокупность индивидуальных предпринимателей, коммерческих организации, их объединений (ассоциации, союзов), инвесторов, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации (субъектов России).

Спорным также является вопрос о том - как определяется это предпринимательское сообщество, которое правомочно высказывать свое мнение о кандидате, какова форма и порядок выражения указанного мнения. Представляется возможным решение указанной проблемы путем привлечения Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, которая состоит из торгово-промышленных палат, созданных в соответствии с Законом РФ от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», российскими юридическими лицами, в том числе российскими организациями, объединяющими юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, а также индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации [Электронный ресурс] : закон от 07.07.1993 №5340-1 // Российская газета.- №154.- 1993 (в ред. от 01.09.2016). - СПС «КонсультантПлюс»., к процессу назначения федерального Уполномоченного по защите прав предпринимателей.

Однако можно ли в данной статье прописать, что кандидат на должность уполномоченного может быть представлен каким-либо федеральным органом, либо лицом, замещающим государственную должность? Очевидно, что нет. В случае внесения подобных изменений, обесценивается сама идея появления в России подобного правозащитного института, который в первую очередь должен отстаивать интересы предпринимательского сообщества, быть при этом независимым и беспристрастным.

Таким образом, норму п.3 ст.1 ФЗ Об уполномоченных можно изложить и следующим образом - «Уполномоченный назначается Президентом Российской Федерации с учетом мнения Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, выраженного в решении, оформленном в соответствии с локальными актами палаты».

На основании вышеизложенного, ввиду отсутствия закрепленного в российской правовой система понятие термина «предпринимательское сообщество», считаю нецелесообразным его использование в ФЗ Об уполномоченных в настоящее время, до момента внесения изменений.

В п.5 ст. 1 ФЗ Об уполномоченных отмечаются ограничения на виды деятельности, несовместимые с занимаемой уполномоченным должности (например - не вправе быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы и т.д.). Однако в той же статье указано, что «Уполномоченный не может руководствоваться решениями политической партии или иного общественного объединения, членом которого он состоит».

Следовательно, законодатель допустил возможность уполномоченному быть членом политической партии, что уже ставит под сомнение его нейтральность и беспристрастность, и, как следствие, его независимость. Недоработкой законодателя является также и то, что ни ФЗ Об уполномоченных, ни иной акт как материального, так и процессуального права, не предусматривает процедура привлечения к ответственности и саму санкцию за нарушение данного ограничения Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ" Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации"(постатейный) //СПС КонсультантПлюс. - 2013..

Между тем, если обратиться к ФКЗ Об уполномоченном, то норма п.2, ст.11 предписывает запрет уполномоченному по правам человека заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии.

Таким образом, норму п.5 ст.1 ФЗ Об уполномоченных в части членства уполномоченного в политических партиях следует изложить следующим образом - «В своей деятельности Уполномоченный не может руководствоваться решениями политических партий или иных общественных объединений, преследующих политические цели. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, а также приостановить членство в политической партии на период осуществления своих полномочий».

Анализируя далее ФЗ Об уполномоченных, следует обратить внимание на норму п.6 ст.1, которая закрепляет возможность досрочного прекращения полномочий уполномоченного по решению Президента РФ. Однако ни основания для досрочного прекращения полномочий, ни порядок назначения нового Уполномоченного, законом не предусмотрен.

Потому считаю необходимым дополнить ст.1 ФЗ Об уполномоченных пунктом 7, в котором прописать основания для досрочного освобождения от должности. Допустимо пойти по пути единообразия правового регулирования деятельности уполномоченных при Президенте РФ и руководствоваться нормой ст.13 ФКЗ Об уполномоченном, закрепив четыре основания для досрочного освобождения от должности:

неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности;

нарушение уполномоченным запретов;

вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного;

добровольное сложение полномочий.

Также допустим вариант расширительного перечня оснований для досрочного прекращения полномочий, как это сделано в п.5 ст.4 Закона Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 694-122 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» (далее - Закон Об уполномоченном в СПб), где предусмотрены такие основания как:

смерть Уполномоченного;

утрата Уполномоченным гражданства России, либо приобретение Уполномоченным гражданства иностранного государства или получение вида на жительство либо иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства;

выражение Законодательным Собранием Санкт-Петербурга недоверия Уполномоченному и т.д.

Недостатком ФЗ Об уполномоченных является и отсутствие алгоритма действий по назначению нового Уполномоченного, в случае досрочного прекращения полномочий Уполномоченного. В такой ситуации, опираясь на норму ст.14 ФКЗ Об уполномоченном и п.8 ст.4 Закона Об уполномоченном в СПб, считаю необходимым дополнить п.8 ст. 1 ФЗ Об уполномоченных: «В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен указом Президента РФ в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности по предложению Торгово-промышленной палаты Российской Федерации».

Считаю необходимым ввести в ФЗ Об уполномоченных институт приостановки полномочий, для этого дополнить Закон статьей 1.1., изложив ее следующим образом:

«Полномочия Уполномоченного могут быть приостановлены в случаях, если: Уполномоченный по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности; в отношении Уполномоченного возбуждено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу.

Президент РФ приостанавливает полномочия Уполномоченного до отпадения основания к его приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется указом Президента РФ, за исключением случая, предусмотренного абзацем 2 настоящей статьи».

Упущением законодателя также можно считать и отсутствие в ФЗ Об уполномоченных нормы, закрепляющей основные положения, принципы, которыми должен руководствоваться Уполномоченный в своей деятельности. Данные принципы отсутствуют как в ФКЗ Об уполномоченном, так и в большинстве действующих региональных законов (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республики Мордовия, Самарская, Кемеровская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург).

Однако в некоторых субъектах РФ предусмотрены нормы о принципах, на основании которых строит свою деятельность Уполномоченный (Тамбовская, Ульяновская, Оренбургская области). Так, в п.1 ст. 4 Закона Тамбовской области от 19 июля 2013 №302-З «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Тамбовской области», предусмотрено, что свою деятельность Уполномоченный строит на принципах законности, инициативности, ответственности, справедливости, объективности, доступности и открытости.

Подобную норму следует продублировать и в ФЗ Об уполномоченных.

Основополагающей статьей Закона можно считать статью 2, в ней обозначены основные задачи Уполномоченного. Однако следует отметить, что указанные положения нельзя назвать формально закрепленными, бизнес-омбудсмены действительно работают в данных направлениях и их деятельность позитивно влияет на экономическую ситуацию в России.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 ФЗ Об уполномоченных - «уполномоченные осуществляют защиту прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Защита прав предпринимателей является основой деятельности бизнес-омбудсменов, примеры реализации данной нормы можно найти в любом субъекте Российской Федерации. Так, например уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан смог добиться отмены незаконного решения о включение ООО «УГО» в реестр недобросовестных поставщиков. В результате вмешательства отзыв уполномоченного был отправлен в Арбитражный суд г. Москвы, который в свою очередь отменил решение ФАС, тем самым обязав его исключить из реестра недобросовестных поставщиков реестровую запись Бизнес-омбудсмен Рафаиль Гибадуллин оказал содействие местному предприятию обжаловать решение ФАС [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2016/01/biznes-ombudsmen-rafail-gibadullin-okazal-sodejstvie-mestnomu-predpriyatiyu-obzhalovat-reshenie-fas-rf.

Также можно продемонстрировать пример Ленинградской области, где в адрес регионального уполномоченного по правам предпринимателей обратился генеральный директор ООО (наименование заявителя обезличено) с жалобой на то, что сетевая организация уже более двух лет уклоняется от исполнения обязанности по осуществлению технологического присоединения к электрическим сетям. Однако после вмешательства бизнес-омбудсмена Ленинградской области, путем переговоров и организации рабочих встреч с представителями сетевой компании, конфликт был разрешен и энергопринимающее устройство заявителя было надлежащим образом подключено Бизнес-омбудсмен Ленобласти Елена Рулева помогла предпринимателю добиться от электросетевой компании выполнения обязательств по техприсоединению [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2017/07/biznes-ombudsmen-lenoblasti-elena-ruleva-pomogla-predprinimatelyu-dobitsya-ot-elektrosetevoj-kompanii-vypolneniya-obyazatelstv-po-texprisoedineniyu/#1.

Также можно привести пример Тульской области, где региональный бизнес-омбудсмен вмешавшись в ситуацию, когда Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москва, Московской и Тульской областям признало заявителя виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ и назначило административное наказание в виде штрафа в размере 400 000 рублей При содействии тульского бизнес-омбудсмена назначенный организации штраф в размере 400 000 рублей заменен на предупреждение [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2018/03/pri-sodejstvii-tulskogo-biznes-ombudsmena-naznachennyj-organizacii-shtraf-v-razmere-400-000-rublej-zamenen-na-preduprezhdenie/#1, в ходе судебного разбирательства добился замены санкции за указанное правонарушение на предупреждение.

Второй задачей, стоящей перед бизнес-омбудсменом, является осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (п.2 ст. 2 ФЗ Об уполномоченных).

В этой части примечателен опыт в сфере уголовных преследований. Так, в феврале 2018 г. федеральный Уполномоченный сумел добиться домашнего ареста для предпринимателей, три с половиной года просидевших в СИЗО. Как отмечается Уполномоченным, что это один из редких случаев в практике деятельности института, когда судом была поддержана позиция защиты и суд, рассматривая дело по существу, изменил меру пресечения Тверские предприниматели отпущены из СИЗО под домашний арест [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2018/02/tverskie-predprinimateli-otpushheny-iz-sizo-pod-domashnij-arest/#1.

Также примечателен и опыт Санкт-Петербурга. В этом регионе уполномоченный по правам предпринимателей смог помочь местному предприятию ЗАО «Предпортовый» исполнить решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области, которое не исполнялось Комитетом имущественных отношений, путем направления письма в прокуратуру Санкт-Петербурга, УФССП России по Санкт-Петербургу и курирующему деятельность Комитета вице-губернатору Санкт-Петербурга М.П. Мокрецову Петербургский бизнес-омбудсмен помог предпринимателям отстоять свои права [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2017/02/peterburgskij-biznes-ombudsmen-pomog-predprinimatelyam-otstoyat-svoi-prava/#1.

Третьей задачей бизнес-омбудсмена является «содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности» (п.3 ст. 2 ФЗ Об уполномоченных).

Результатом реализации данного направления стало создание таких структур как: Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции», развития системы Pro bono publico, ведется активная работа по расширению географии общественных помощников бизнес-омбудсменов на местах, создаются Общественные экспертные советы и т.д.

К примеру, в Санкт-Петербурге действует АНО «Санкт-Петербургский Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции», которое создано в целях объединения усилий бизнес-сообщества и органов государственной власти, направленных на создание условий для обеспечения безопасности в сфере административных и уголовно-правовых отношений. Деятельность в данном центре осуществляет по следующим направлениям:

составление правовых заключений;

рассмотрение жалоб предпринимателей;

проведение еженедельных приемов предпринимателей;

вынесение обращений предпринимателей на публичные обсуждения Общественного Совета СПб ЦОП «БПК»;

осуществление контроля за решениями, утвержденными на Общественном совете СПб ЦОП «БПК».

Однако поскольку указанный орган является некоммерческой организацией, и не способен принудить какую-либо сторону к разрешению той или иной проблемы определенным образом, ввиду того, что решения, принимаемые Общественным Советом СПб ЦОП «БПК» не являются обязательными для сторон либо органов государственной власти, нельзя в полной мере судить об эффективности данного органа. Однако СПб ЦОП «БПК» способствует эффективному рассмотрению уполномоченными органами и должностными лицами обращений субъектов предпринимательской деятельности. Подобные центры вносят в возникающие конфликты элементы открытости и публичности, предотвращая возможности коррупционных проявления и вмешательству субъективных факторов.

Четвертая задача - взаимодействие с предпринимательским сообществом (п.4 ст. 2 ФЗ Об уполномоченных).

Так, к уполномоченному по защите прав предпринимателей Сахалинской области обратились предприниматели МО «Курильский городской округ» по вопросу касающегося высокого значения корректирующего коэффициента К2 базовой доходности для расчета единого налога на вмененный доход (ЕНВД). В результате совместной работы было принято решение о внесении изменений в решение № 66 от 05.07.2011 о снижении корректирующего коэффициента К2, который был снижен до 0.4, т.е. примерно расходы с помещений в 150 кв.м. снизились с 516 тыс. руб. до 348 тыс.руб В рамках проекта «Бизнес и власть: откровенный разговор» положительно решен вопрос по коллективному обращению предпринимателей о. Итуруп [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2016/02/v-ramkax-proekta-biznes-i-vlast-otkrovennyj-razgovor-polozhitelno-reshen-vopros-po-kollektivnomu-obrashheniyu-predprinimatelej-o-iturup..

Либо можно оценить опыт Республики Татарстан, где в ходе встречи предпринимателей республики с руководителем Роспотребнадзора, организованной региональным бизнес-омбудсменом, удалось договориться о сокращении срока выдачи санитарно-гигиенических паспортов в Татарстане в два раза Срок выдачи санитарно-гигиенических паспортов в Татарстане сократили в два раза [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей: [сайт]. - Режим доступа: http://ombudsmanbiz.ru/2015/12/srok-vydachi-sanitarno-gigienicheskix-pasportov-v-tatarstane-sokratili-v-dva-raza/#1.

И последней задачей, стоящей перед бизнес-омбудсменом, является участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности (п.5 ст. 2 ФЗ Об уполномоченных).

Самым ярким примером в данной сфере является достижение соглашения в февраля 2016 года по «заморозке» тарифов в система «Платон» до конца 2016 года. Данный вопрос лоббировался федеральным Уполномоченным по защите прав предпринимателей, и принятое решение о том, чтобы не поднимать тарифы в 2 раза (как это ранее планировалось), было большим достижением. Также он отметил особенную важность такого решения в текущих экономических условиях.

Основой правового регулирования рассмотрения уполномоченными жалоб и принятия по ним решений можно объединить в группы:

федеральное законодательство о рассмотрении жалоб должностными лицами Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер.закон от 14.11.2002 №138-ФЗ // Российская газета.- №220.- 2002 (в ред. от 03.04.2018). - СПС «КонсультантПлюс»; О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер.закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ// Российская газета.- №95.- 2006 (в ред. от 27.11.2017). - СПС «КонсультантПлюс»; Об исполнительном производстве [Электронный ресурс] : федер.закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ// Российская газета.- №223.- 2007 (в ред. от 23.04.2018). - СПС «КонсультантПлюс»; Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг [Электронный ресурс] : федер.закон от 27.07.2010 №210-ФЗ// Российская газета.- №168.- 2010 (в ред. от 18.04.2018). - СПС «КонсультантПлюс»;;

нормы ФЗ Об уполномоченных;

локальные акты уполномоченных Порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [Электронный ресурс] : локальный акт Уполномоченного от 06.06.2013. - СПС «КонсультантПлюс»..

Уполномоченный принимает решение о принятии жалобы субъекта предпринимательской деятельности к рассмотрению или об отказе в принятии жалобы к рассмотрению в течение 10 дней со дня ее поступления, о чем уведомляет заявителя в течение 3 дней. В дальнейшем Уполномоченный уведомляет заявителя о результатах реализации мер по восстановлению его нарушенных прав и законных интересов с периодичностью не реже одного раза в два месяца.

При этом в соответствии с п.3 ст. 4 ФЗ Об уполномоченных отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован, т.е. содержать одоснованные выводы Уполномоченного о наличии установленных законом оснований для такого отказа. При этом данный перечень является закрытым и не подлежит расширительному толкованию:

направленная заявителем в письменном виде жалоба не поддается прочтению;

заявителем поставлен вопрос, по которому уполномоченным уже многократно давался ответ, при этом в новой жалобе заявителем не приведены новые обстоятельства;

ответ на поставленный заявителем невозможен без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Согласно п. 4 ст. 4 ФЗ Об уполномоченных не подлежат рассмотрению анонимные жалобы (не указаны фамилия, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый или электронный адрес заявителя).

Перечень прав Уполномоченного при рассмотрении жалобы определяется в ст. 5 ФЗ Об уполномоченных, к ним относятся:

беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления при предъявлении служебного удостоверения;

запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы;

принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля и прочее.

Ряд дополнительных правомочий уполномоченных по защите прав предпринимателей определены в ст. 6 и 7 ФЗ Об уполномоченных (направление предложений о приятии нормативных правовых актов в сферах, относящиеся к деятельности Уполномоченного в компетентные органы, назначении общественных представителей и т.д.).

Дополнительное внимание следует уделить вопросу деятельности аппарата Уполномоченного, так в соответствии с п.2 ст. 1 ФЗ Об уполномоченных Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица. Однако сам закон лишь косвенно затрагивает данный вопрос, не раскрывая его полномочия, порядок формирования и т.д. Относительно определения статуса аппарата уполномоченного действует норма ст.8 ФЗ Об уполномоченных. В соответствии с п.2 ст. 8 предусмотрено, что финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности осуществляется Управлением делами Президента Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, о чем в нем ежегодно отдельной строкой предусмотрены средства, необходимые для обсечения деятельности как Уполномоченного, так и его аппарата и т.д.

В сфере регулирования деятельности аппарата Уполномоченного последний обладает следующими полномочиями (п.2.1. п.8 ФЗ Об уполномоченных) - утверждает структуру рабочего аппарата, устанавливает численность и штатное расписание аппарата, утверждает положение об аппарате и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой.

Вместе с тем, в соответствии с п.2.2. ст.8 2.2. Закона «Об уполномоченных» по вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный издает распоряжения и приказы. В данной ситуации законодатель рассматривает Уполномоченного в качестве представителя работодателя в трудовых отношениях с работниками аппарата, основные права и обязанности которого предусмотрены ст.22 Трудового кодекса РФ Трудовой кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер.закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Российская газета.- № 256.- 2001 (в ред. от 05.02.2018). - СПС «КонсультантПлюс».. Таким образом, Уполномоченный вправе издавать приказы о назначении на должность работников, об их увольнении, переводе, применяет меры поощрения, а также привлекает к ответственности, предусмотренной ст.419 ТК РФ.

Между тем, рассматривая вопрос обеспечения деятельности аппарата Уполномоченного, необходимо обратиться к норме п. 1.1. ст.26 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», определяющей, что документационное, информационное, аналитическое, правовое и организационное обеспечение деятельности Уполномоченного осуществляется аппаратом Общественной палаты Об Общественной палате Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер.закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ // Российская газета.- № 70.- 2005 (в ред. от 05.12.2017). - СПС «КонсультантПлюс»..

Подобное решение допустимо лишь на этапе формирования института, определения модели выстраивания отношений с предпринимательским сообществом и бизнесом. Однако после окончания формирования данного института, документационное, информационное, аналитическое, правовое и организационное обеспечение деятельности Уполномоченного необходимо возложить на аппарат Уполномоченного, внеся изменения как в закон, регулирующий деятельность Общественной палаты России, так и в ФЗ Об уполномоченных. Считаю необходимым прописать порядок приема и регистрации жалоб от представителей предпринимательского сообщества, информационное обеспечение деятельности Уполномоченного, проведение статистической и аналитической работы, проведение работы по подготовке доклада Уполномоченного (ст. 3 ФЗ Об уполномоченных) и т.д.

Ряд положений, затрагивающих правовой статус Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей закреплены в иных кодифицированных и некодифицированных актах: статья 17.2.2 КоАП РФ (административная ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами законных требований, воспрепятствование его деятельности в иной форме, а также несоблюдение должностными лицами установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения)); статья 25.5.1. КоАП РФ (Уполномоченный может привлекаться в качестве защитника, в случае соответствующего ходатайства стороны, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении); пункт 3 статьи 32.12 КоАП (по ходатайству Уполномоченного, в случае устранения обстоятельств, служивших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, данное приостановление может быть досрочно прекращено) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : федер.закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета.- № 256.- 2001 (в ред. от 23.04.2018). - СПС «КонсультантПлюс».; статья 53.1 АПК (Уполномоченный вправе участвовать в арбитражном судопроизводстве, пользоваться процессуальными правами и нести обязанности истца, при этом он вправе вступать в дело на стороне истца или ответчика, а также в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, Уполномоченный также вправе обжаловать вступившие в законную силу судебные акты по правилам, установленным статьей 42 АПК РФ) Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер.закон от 24.07.2002 № 95-ФЗ// Российская газета.- № 137.- 2002 (в ред. от 28.12.2017). - СПС «КонсультантПлюс». и иными нормативными правовыми актами.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в России - это молодой, но прогрессивный правозащитный институт, соответствующий мировым тенденциям в сфере защиты прав и законных интересов человека. Актуальность изучения доктринальных и фактических практик продиктована самой направленностью современной России в формировании достойной правозащитной системы, ориентиры которой были заложены еще в Конституции РФ. Следует отметить, что текущий бизнес-климат в России сложно охарактеризовать как привлекательный, чему способствуют административные барьеры, высокий уровень коррупции, бюрократическое давление, всестороннее нарушение прав предпринимателей в различных сферах (начиная от проведения проверок, заканчивая фактическим «рэкетом»). Потому деятельность уполномоченного по защите прав предпринимателей должна не только поддерживаться государством, но и популяризироваться среди самого предпринимательского сообщества.

§2.2 Правовой статус уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ

Согласно нормам статей 9 и 10 ФЗ Об уполномоченных в субъектах Российской Федерации могут учреждаться уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, при этом они относятся к государственным должностям субъекта Российской Федерации О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Башкортостан [Электронный ресурс]: закон принят Гос. Собр. - Курултай Р. Башкортостан 26 декабря 2012 г. № 629-з // Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru. - 2012;

Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс]: закон принят Законодат. Собр. С.-Петербурга 11 декабря 2013 № 694-122 // Вестн. Законодат. Собр. С.-Петербурга. - 2013. - № 40. - (ред. от 12.12.2017). - СПС «КонсультантПлюс».. Основные задачи, компетенции и правовое положение уполномоченного в субъекте Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом положений ФЗ Об уполномоченных.

Проследить развитие института уполномоченного по защите прав предпринимателей в регионах следует на примере конкретного субъекта РФ, где данный институт был успешно применен, например - Санкт-Петербург.

Основным нормативным правовым актом субъекта РФ является конституция или устав субъекта РФ. В Санкт-Петербурге таким актом является - Устав Санкт-Петербурга.

В части исследуемой темы, интересна статья 19-2, закладывающая правовые основы для деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге (далее - Уполномоченный в СПб) Устав Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] : принят Законодат. Собр. С.-Петербурга 14 янв. 1998 г. // Вестн. Законодат. Собр. С.-Петербурга. - 1998. - № 5-6. - (ред. от 6 декабря 2017 г.). - СПС «КонсультантПлюс».. В соответствии с ней - Уполномоченный в СПб замещает государственную должность Санкт-Петербурга, назначается на должность Губернатором Санкт-Петербурга по согласованию с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и Законодательным Собранием Санкт-Петербурга с учетом мнения предпринимательского сообщества Санкт-Петербурга и действует на основании Устава, закона Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Уставом определена и цель деятельности Уполномоченного в СПб, так в п.2 статьи 19-2 Устава отмечено, что деятельность Уполномоченного направленна на обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных и (или) осуществляющих свою деятельность на территории Санкт-Петербурга.

Таким образом, можно сказать, что Устав Санкт-Петербурга закладывает основу деятельности Уполномоченного в СПб, тогда как конкретизации данных положений осуществляется в отдельном - специальном законе.

Таким в сфере регулирования деятельности Уполномоченного по правам предпринимателей в Санкт-Петербурге является Закон Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 694-122 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» (далее - Закон Об уполномоченном в СПб), принятый Законодательным собранием СПб 04.12.2013 г., в соответствии с данным Законом определяется правовое положение, основные задачи и компетенцию Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге.

В соответствии с п.1 ст.1 Закона Об уполномоченном в СПб должность Уполномоченного в СПб создается «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных и (или) осуществляющих свою деятельность на территории Санкт-Петербурга, органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, их должностными лицами».

В статье 2 данного закона указываются основные задачи Уполномоченного в СПб, среди которых Уполномоченный:

осуществляет защиту прав и законных интересов предпринимателей; участвует в формировании и реализации политики Санкт-Петербурга в сфере развития предпринимательства, в осуществлении защиты прав и законных интересов предпринимательского сообщества;

осуществляет информационную осведомленность общественности Санкт-Петербурга о состоянии соблюдения и защиты прав и законных интересов предпринимателей в подконтрольном регионе;

осуществляет содействие улучшению инвестиционного и делового климата в регионе;

пропагандирует и популяризирует предпринимательскую деятельность и т.д.

В данной части можно провести связь с ФЗ Об уполномоченных аналогичного характера, однако в Законе Об уполномоченном в СПб закрепляется большее количество задач и направлений деятельности.

В соответствии с п.7 ст. 6, ст.9 Закона Об уполномоченном в СПб Уполномоченный в СПб готовит ежегодные доклад, который содержит сведения о количественных и качественных показателях, характеризующих деятельность Уполномоченного, а также состояние дел в сфере соблюдения и защиты прав и законных интересов предпринимателей.

Уполномоченный в СПб направляет в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга ежегодный доклад не позднее 31 марта года, следующего за отчетным. Заслушивается же доклад на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не позднее 15 апреля года, следующего за отчетным.

Между тем, в соответствии с п.2 ст. 9 Закона Об уполномоченном в СПб для осведомленности общественности о деятельности Уполномоченного в СПб, ежегодный доклад публикуются на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Отдельно следует отметить, что в соответствии со ст.11 Закона Об уполномоченном в СПб был создан государственный орган Санкт-Петербурга - «Аппарат Уполномоченного». Аппарат совместно с Уполномоченным являются государственным органом Санкт-Петербурга с наименованием «Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге».

Компетенции Уполномоченного СПб в части управления аппаратом закреплены в п.3 ст.11 Закона Об уполномоченном в СПб. При этом сотрудники Аппарата являются государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга. Однако закон допускает, что в Аппарате могут быть учреждены должности, которые не относятся к должностям государственной гражданской службы Санкт-Петербурга.

Деятельность Уполномоченного в СПб регулируется также и иными нормативными правовыми актами в отдельных сферах - определение порядка подписания и выдачи удостоверений О порядке подписания и выдачи удостоверений Уполномоченному по правам человека в Санкт-Петербурге, Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге, Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс] : закон принят Законодат. Собр. С.-Петербурга 10 июня 2015 г. №317-56// Вестн. Законодат. Собр. С.-Петербурга. - 2015. - № 21. - СПС «КонсультантПлюс»., определение перечня должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга аппарата Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] : закон принят Законодат. Собр. С.-Петербурга 15.06.2005 № 302-34 // Вестн. Законодат. Собр. С.-Петербурга. - 2005. - № 9. - СПС «КонсультантПлюс»., в части финансирования деятельности О бюджете Санкт-Петербурга на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов [Электронный ресурс] : закон принят Законодат. Собр. С.-Петербурга 04.12.2017 № 801-131// Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru. - 2017. и т.д.

Если говорить о правовом регулировании деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, то для полноты раскрытия темы необходимо провести анализ основных нормативных актов в данной сфере различных административно-территориальные единицы России. Для примера были взяты законы об уполномоченных по правам предпринимателей одного города федерального значения (Санкт-Петербург), одной республики (Республика Башкортостан), и одной области (Оренбургская область).

Для начала определимся с наименованиями законов в данных субъектах РФ, в Санкт-Петербурге таким актом является - Закон Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 694-122 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» (далее - Закон Об уполномоченном в СПб). В Республике Башкортостан основной закон называется - Закон Республики Башкортостан от 5 февраля 2014 года №42-з «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан» (далее - Закон Об уполномоченном в РБ) Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан [Электронный ресурс]: закон принят Гос. Собр. - Курултай Р. Башкортостан 05 февраля 2014 г. № 42-з // Республика Башкортостан - 2012. - №25. - СПС «КонсультантПлюс».. А в Оренбургской области - Закон Оренбургской области от 12 ноября 2013 года № 1869/568-V-ОЗ «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Оренбургской области» (далее - Закон Об уполномоченном в Оренбургской области) Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Оренбургской области [Электронный ресурс] : закон принят Законодат. Собр. Оренбургской области 12 ноября 2013 № 1869/568-V-ОЗ// Оренбуржье. - 2013. - №188. - СПС «КонсультантПлюс»..

Обозначенные нормативные правовые акты имеют как отличия, так и схожие черты. Во-первых, все законы были изданы примерно в одно время - в течение четырех месяцев, однако стоит заметить, что например, для Республики Башкортостан это уже второй закон в сфере регулирования деятельности регионального бизнес-омбудсмена Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан [Электронный ресурс]: закон принят Гос. Собр. - Курултай Р. Башкортостан 01 марта 2012 г. № 514-з// Республика Башкортостан - 2012. - №43. - СПС «КонсультантПлюс» (утр.силу).. Новый закон сложно назвать революционным, радикально изменяющим положения действовавшего закона 2012 г., изменения по большей части они носят исключительно внешний характер, не затрагивая фундаментальных основ.

В новом законе расширили перечень задач, возложенных на Уполномоченного в РБ, их перечень увеличился с шести до девяти, часть задач были дополнены (например, взаимодействие с предпринимательским сообществом), часть были изменены (например, вместо «содействие обеспечению гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства», было введено - «защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности в Республике Башкортостан»).

В новом законе не нашлось места принципам, которые были закреплены ранее. Данная норма была исключена. В ст.4 ранее действовавшего закона отмечалось, что Уполномоченный в РБ строит свою деятельность на основе принципов законности, независимости, открытости, объективности и доступности.

Данную статью можно было считать новацией регионального законодательства по сравнению с федеральным, поскольку в ФЗ Об уполномоченных принципы не отражаются. Потому было оправдано их включение в специальный закон, чтобы обозначить основополагающие начала, которыми должен руководствоваться региональный бизнес-омбудсмен в своей деятельности, поэтому не включение статьи про принципы в новый закон нельзя считать его достоинством.

Во-вторых, если говорить об структуре исследуемых региональных законов, то значимых отличий между законами не замечено, так Закон Об уполномоченном в РБ состоит из 5 глав и 22 статей, Закон Об уполномоченном в Оренбургской области - 4 главы и 14 статей, Закон Об уполномоченном в СПб - 5 глав и 14 статей. По содержанию данных статей кардинальных отличий не замечено, но есть определенные особенности, на которых следует заострить внимание.

Первое значительное отличие закона Оренбургской области заключается в статье 3 соответствующего закона. Данная статья закрепляет принципы деятельности Уполномоченного. Здесь указывается не только на общеправовые принципы - такие как законность, справедливость и гуманность в деятельности уполномоченного, но и специальные принципы - взаимодействие и сотрудничество с органами государственной власти Оренбургской области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, общественными объединениями и их структурными подразделениями, выражающими интересы субъектов предпринимательской деятельности в Оренбургской области.

Наличие указанной статьи не только отличает его от сравниваемых законов, но и дополняет ФЗ Об уполномоченных, где аналогичной статьи не содержится. Следовательно, в этой части можно отдать должное закону Оренбургской области, поскольку, несмотря на то, что подобными принципами должны руководствоваться все субъекты права, зачастую они находятся в различных актах и выявить все принципы в конкретной сфере является затруднительным. Выделение принципов в специальном законе об уполномоченном можно считать значительным плюсом данного закона.

Во всех трех сравниваемых законах содержатся положения с требованиями к кандидату на должность Уполномоченного. Общими требованиями указывается, что Уполномоченным назначается исключительно лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 30 лет, имеющее высшее образование. О необходимости конкретизации специализации высшего образования отмечалось выше, однако считаю необходимым ввести подобные ограничения и на уровне регионального законодательства, но между тем следует отметить, что Закон Об уполномоченном в РБ содержит небольшую особенность, которая значительно ограничивает круг возможных кандидатов. Так ст. 4 соответствующего закона устанавливает дополнительное требование - «опыт работы в области развития малого и среднего предпринимательства».

Думается, что данную норму можно посчитать дискриминационной, поскольку все те кандидаты, которые не имеют подобного опыта, теряют возможность участвовать в конкурсе на замещение соответствующей должности. Однако если сравнивать данную статью на предмет соответствия ФЗ Об уполномоченных, то статья 1 данного Закона устанавливает требование, что Уполномоченный назначается с учетом мнения предпринимательского сообщества. Таким образом, норму закона РБ нельзя считать дискриминационной, это подтверждается и сложившейся практикой назначения на указанную должность исключительно лиц, пользующихся уважением в предпринимательской среде, а, следовательно, и имеющие опыт в данной сфере.

Опыт работы в сфере бизнеса - это необходимое требование к кандидату на должность, можно отдать должное законодателю, что он предусмотрел подобное положение. В данной сфере опыт не только прихоть законодателя, но и в определенной степени - гарантия качественного исполнения обязанностей бизнес-омбудсмена. Лицо, не обладающее знаниями в текущей экономической ситуации, не разбирающееся в бизнес-климате региона, не обладающее навыками, способными оказывать влияние на существующие процессы, не способно качественно исполнять обязанности по защите прав предпринимателей. Однако формулировка не идеальна, непонятно почему законодатель в Законе Об уполномоченном в РБ исключил возможность быть кандидатом на должность регионального уполномоченного в РБ лицу, имеющему опыт в сфере крупного бизнеса.

Таким образом, считаю необходимым в региональных законах, а в будущем и в ФЗ Об уполномоченных прописать требование к кандидату на должность уполномоченного по защите прав предпринимателей следующим образом - «Уполномоченным назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе тридцати лет, имеющее высшее юридическое или экономическое образование, опыт работы в области предпринимательства».

Важным отличием закона РБ является особенность назначения на должность уполномоченного по правам предпринимателей субъекта РФ.