Сучасні підходи до класифікації видів державної служби

Размещено на http://www.allbest.ru/

АНОТАЦІЯ

Хлібкевич Л. В. Сучасні підходи до класифікації видів державної служби.

Магістерська робота за спеціальністю 281 "Публічне управління та адміністрування". - Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу. - Івано-Франківськ, 2019.

У магістерській роботі наведено основні підходи до трактування категорії «державна служба»: діяльнісний, функціональний, інституціональний, системний. Наведено класифікації видів державної служби. Підкреслено, що державна служба разом з місцевим самоврядуванням формує публічну службу. Водночас, державна служба поділяється на цивільну та мілітаризовану.

Проаналізовано особливості організації спеціалізованої державної служби як одного із видів цивільної служби. Наведено основні характеристики такого виду державної служби, а також основні види служб, що відносяться до спеціалізованої служби. Наведено та досліджено характерні ознаки мілітаризованої служби в Україні. Проведено аналіз організаційно-правових аспектів організації патронатної служби.

Підкреслено важливу роль зарубіжного досвіду організації різних видів державної служби у розвитку вітчизняної державної служби. Досліджено досвід чотирьох країн: Великобританії, Франції, Німеччини, США. Обґрунтовано основні шляхи удосконалення окремих видів державної служби в Україні.

Ключові слова: державна служба, цивільна служба, спеціалізована служба, мілітаризована служба, патронатна служба.



ANOTATION

Khlibkevych L. V. Modern approaches to the classification of types of public service.

Master's Degree in Specialty 281 "Public Administration and Administration". - Ivano-Frankivsk National Technical University of Oil and Gas. - Ivano-Frankivsk, 2019.

The master's work presents the basic approaches to the interpretation of the category "public service": active, functional, institutional, system. Classifications of types of public service are given. It is emphasized that public service together with local self-government forms public service. At the same time, the civil service is divided into civil and militarized.

The peculiarities of organization of specialized civil service as a type of civil service analyzed. The main characteristics of this type of public service, as well as the main types of services related to the specialized service. Characteristics of militarized service in Ukraine presented and investigated. The organizational and legal aspects of the organization of patronage service analyzed.

The important role of foreign experience in organizing different types of public service in the development of domestic civil service emphasized. The experience of four countries was studied: Great Britain, France, Germany, USA. The basic ways of improvement of certain types of public service in Ukraine substantiated.

Keywords: civil service, specialized service, militarized service, patronage service.



ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ АНАЛІЗУ ВИДІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

1.1 Основні підходи до інтерпретації поняття «державна служба»

1.2 Класифікація видів державної служби

1.3 Методологія дослідження державної служби в умовах глобалізації

РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ НОРМАТИВНОЇ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ВИДІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

2.1 Спеціалізована державна служба як особливий вид державної служби

2.2 Особливості організації мілітаризованої служби в Україні

2.3 Організаційно-правові аспекти організації патронатної служби в Україні

РОЗДІЛ 3. НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ РІЗНИХ ВИДІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

3.1 Особливості організації різних видів державної служби в зарубіжних країнах: досвід для України

3.2 Напрями розвитку дипломатичної служби як особливого виду спеціалізованої державної служби

3.3 Основні шляхи забезпечення розвитку мілітаризованої служби в Україні з урахуванням досвіду країн світу

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ



ВСТУП

Актуальність теми. Державна служба за своєю сутністю є унікальним і складним соціальним утворенням. Полівалентність інтерпретації цього феномену обумовлюється її існуванням в обєктно-процесуальній формі: з одного боку, це соціальне явище, для опису якого найчастіше вживаються терміни «інститут», «система», «організація», з іншого - форма соціальної практики, певний вид професійної діяльності. Окрім того, державна служба є досить складним утворенням, що поділяється на декілька видів.

Саме тому численні спроби створення досить універсальної теорії державної служби поки не увінчалося успіхом як у нашій країні, так і за кордоном. Основна причина полягає, на наш погляд, у тому, що державна служба як об'єкт наукового дослідження виявилася одночасно в центрі уваги відрази декількох наук (права, політології, філософії, економічні теорії), у кожній з яких сформовано різні інтерпретації цього складного феномену й дотепер не вироблено єдиного розуміння природи державної служби та її генезису. Отже, основною рисою теорії державної служби є її міждисциплінарність. В умовах модернізації державної служби України актуалізується потреба в належній теоретичній аргументації процесів її класифікації, функціонування й розвитку, що обумовило проблематику цього дослідження.

Теоретичною основою магістерської роботи є праці, присвячені розробці проблематики класифікації державної служби. У роботах В.Б.Авер'янова, Г.В.Атаманчука, С.Д.Дубенко, О.Ю.Оболенського, Т.І.Пахомової, О.С.Петренко, С.М.Серьогіна та ін. подано результати досліджень класифікації державної служби, проблем її функціонування та розвитку. Водночас, у процесі реформування одного з найважливіших державних інститутів конче потрібно проаналізувати існуючі на сьогодні підходи до класифікації державної служби з метою належної імплементації їх у законодавстві України.

Метою магістерської роботи є аналіз підходів до класифікації державної служби. Для реалізації визначеної мети сформовано такі завдання:

- наведено основні підходи до трактування категорії «державна служба»;

- здійснено класифікацію державної служби як професійної діяльності;

- проаналізовано особливості організації спеціалізованої державної служби як виду державної служби;

- досліджено характерні ознаки мілітаризованої служби;

- наведено основні організаційно-правові аспекти організації патронатної служби;

- підкреслено важливу роль зарубіжного досвіду організації різних видів державної служби у розвитку вітчизняної державної служби;

- обґрунтовано основні шляхи удосконалення окремих видів державної служби в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері реалізації різних видів державної служби.

Предмет дослідження - шляхи покращення організації різних видів державної служби.

Методи дослідження. Для реалізації поставленої дослідницької мети та завдань використано сучасну наукову методологію, що включає як загальнонаукові, так і спеціальні методи дослідження. Методологічною основою дослідження є теоретико-методологічний аналіз формування різних видів державної служби із застосуванням системного підходу. У процесі дослідження використано цілісний комплекс взаємопов'язаних наукових методів, а саме: структурно-функціональний (для розкриття основних характеристик основних видів державної служби, при розгляді рівнів державної служби, причинно-наслідкових зв'язків і взаємодій між суспільством і державною службою), узагальнення (для вивчення теоретичних засад і уточнення понятійно-термінологічного апарату, для формування узагальнених висновків), інституційний (при з'ясуванні особливостей функціонування різних видів державної служби), контент-аналізу (у процесі вивчення міжнародної й вітчизняної нормативно-правової бази організації різних видів державної служби), критично-діалектичний метод (орієнтує на критичний аналіз державної служби, вияв суперечностей як джерела її саморуху).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що найважливіші теоретичні положення та висновки магістерської роботи, доведені до рівня конкретних пропозицій, сприятимуть удосконаленню окремих видів державної служби і можуть бути використані для вирішення наукових і практичних проблем, зокрема: в діяльності органів публічного управління при здійсненні державної політики у сфері державної служби; у правотворчій діяльності; в навчальному процесі та викладацькій роботі.

Структура та обсяг магістерської роботи. Магістерська робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг магістерської роботи становить 91 сторінок, обсяг основного тексту - 83 сторінки. Список використаних джерел включає 74 найменування. Робота містить 2 рисунка.



РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ АНАЛІЗУ ВИДІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

1.1 Основні підходи до інтерпретації поняття «державна служба»

Як об'єкт наукового дослідження державна служба перебуває в центрі уваги різних галузей знань (філософії, права, публічного адміністрування, соціології, психології), кожна з яких по-різному тлумачить цей складний феномен. Сучасний термінологічний апарат державної служби, як складної сфери діяльності, перебуває в процесі становлення. У кожному окремому випадку те чи інше трактування державної служби має відповідне теоретико-методологічне обґрунтування. Саме структуризація базових понять і складових державної служби дасть змогу виокремити її характерні риси.

Державна служба сформувалась в системі соціальних відносин як своєрідний посередник між державою і суспільством, якому держава передала частину своїх функцій для забезпечення життєдіяльності суспільства. Поняття державної служби - явище динамічне, змінне під впливом ендогенних і екзогенних факторів, які визначають модель державної служби в різні періоди еволюції. Державна служба характеризується значною кількістю цілей та завдань, виконання яких впливає на розвиток суспільства, що зумовлює необхідність формування відповідного державного апарату. Тому дослідження формування та розвитку державної служби є важливим питанням, яке потребує детального вивчення.

Перші спроби дослідити та визначити сутність державної служби зробили Аристотель, Конфуцій, Макіавеллі, Платон, Цицерон. Їх ідеї наприкінці ХІХ ст. отримали подальший розвиток у працях М.Вебера, В.Вільсона, Ф.Гуднау, К.Маркса, які розробили окремі концепції бюрократії. Саме у цей період формується один із важливих підходів до визначення державної служби, який часто використовується у сучасній науці -- діяльнісний. Відповідно до нього державна служба визначається як діяльність професійно підготовлених кадрів, що спрямовується на реалізацію державної політики та пов'язується із правовим регулюванням усіх аспектів роботи державних службовців. Основний акцент при діяльнісному підході робиться на сам процес здійснення відповідних завдань та функцій.

На початку ХХ ст. до діяльнісного підходу науковці додають функціональний підхід, який часто застосовується у юриспруденції. Сутність його полягає у акцентуванні уваги на взаємодії певних елементів, їх ролі та місця у визначеній системі. Головними постулатами функціонального підходу стали: узгодження елементів системи, функціональність має відображати корисність усіх елементів, необхідності у діяльності. Згодом розвивається системний та інституціональний підходи до визначення державної служби (рис. 1.1). З проголошенням незалежності України активізується дослідження різних аспектів державної служби, пропонуються різні варіанти визначення досліджуваного поняття.

Рис. 1.1 - Основні підходи до визначення державної служби



Передусім слід зауважити, що саме поняття “служба” передбачає суспільно корисну оплачувану діяльність, яка включає обслуговування законних інтересів і потреб громадян та здійснення управління. Вітчизняний дослідник Ю.П.Битяк у своїй монографії розцінює державну службу як здійснювану на основі законів та Конституції України діяльність з формування апарату державних органів, професійну діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах, що полягає в практичному виконанні функцій держави і в забезпеченні прав та свобод людини і громадянина та оплачується з коштів державного бюджету. Дефініцію поняття “державна служба” закріплено чинним на сьогодні Законом України “Про державну службу” (2015 р.), у якому державна служба в Україні трактується як публічна, професійна, політично неупереджена діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави.

Державна служба є практичною і професійною участю у здійсненні цілей і функцій держави у вигляді виконання обов'язків і повноважень щодо державної посади в конкретному державному органі. Акцентується увага на елементі виконання, який поєднується з формуванням владно-управлінських взаємовідносин між державою і суспільством. Державна служба розглядається як складний соціально-етичний феномен, який охоплює всі сторони життя суспільства - політичну, економічну, духовну тощо, відображаючи їх у своїй структурі, що наділяє державну службу засобами для здійснення регулюючих впливів. Водночас, державна служба виступає професійною діяльністю державних службовців з реалізації державної політики, досягнення вироблених усіма політичними силами суспільства цілей і завдань щодо забезпечення стабільності останнього.

З точки зору діяльнісного підходу, державна служба - це вид трудової діяльності, що полягає в практичному виконанні функцій працівників держапарату, які займають посади в державних установах і отримують від держави винагороду за працю. Вона вимагає наявність теоретичних знань, практичного досвіду і трудових навичок у сфері публічного адміністрування. Це особливий вид трудової діяльності, що виконується на професійній основі працівниками держорганів, пов'язаний зі здійсненням функцій керівництва, управління, контролю, нагляду, обліку і спрямований на реалізацію компетенції відповідних державних органів, визначених законодавством.

Відповідно до функціонального підходу державна служба - це засіб виконання функцій соціальної держави з урахуванням особистих, групових і державних інтересів, будучи каналом повсякденних зв'язків держави і народу. Державна служба є інструментом органів державної влади, за допомогою якого держава здійснює відповідні функції. Державна служба виступає одним із факторів високої ефективності державного управління та формування і розвитку української державності. Отже, за функціональним підходом державна служба характеризується через мету та цілі її реалізації. Вона зорієнтована на: надання адміністративних послуг; задоволення потреб та інтересів громадян; регулювання суспільного життя; охорону конституційного устрою та захист прав населення держави; забезпечення ефективності діяльності державних органів.

Державна служба розглядається науковцями як система взаємопов'язаних елементів; складна цілісна система, що має зміст та структуру, є соціальним явищем з характерними елементами та якісними особливостями. Це система державних посад з чітким розподілом повноважень і відповідальності на всіх рівнях управління. Система, що складається: з формування організаційних і процесуальних засад діяльності державного апарату, побудови і правового опису ієрархії посад, виявлення, оцінки, стимулювання та відповідальності працівників.

Сьогодні інституціональний підхід активно застосовується при дослідженні державної служби. Науковці характеризують її як інститут влади, що має різноманітні аспекти прояву, а отже, передбачає певну структуру. Державна служба як правовий інститут є системою відповідних нормативно-правових актів, які регулюють норми та умови функціонування державної служби. У політичному контексті інститут державної служби забезпечує реалізацію зовнішньої та внутрішньої державної політики і виступає стабілізуючим чинником у суспільстві. У культурному аспекті інститут державної служби характеризується сукупністю культурних норм та правил поведінки, яких мають дотримуватись державні службовці.

Соціальна сутність державної служби як інституту визначається у наданні державними службовцями високопрофесійних управлінських послуг громадянам з метою задоволення їх інтересів. Т.Л.Желюк підкреслює, що інститут державної служби у соціальному аспекті передбачає закріплення принципів громадянського суспільства, які регулюють організацію діяльності людей, підтримують соціальний порядок у процесі суспільного відтворення. Будучи соціальним інститутом, державна служба має на меті задоволення соціальних потреб, а під впливом зовнішнього середовища вона не тільки може, але й повинна зазнавати змін -- як структурних, так і якісних, оскільки задоволення потреб прямо пов'язано з якістю життя і діяльності громадян. Складність інституту державної служби полягає в тому, що, по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права; по-друге, складається з окремих етапів, зокрема: вступ на державну службу, проходження служби, принципів державної служби. Інститут державної служби продовжує і завершує організаційне оформлення державного механізму, а найголовніше -- робить цей механізм здатним вирішувати будь-які питання у галузі публічного адміністрування.

Численні підходи до поняття «державна служба» зумовили його визначення в широкому розумінні - зводиться до виконання службовцями функцій і завдань в усіх державних структурах: в органах влади, на підприємствах, в установах, інших організаціях, а у вузькому - це виконання службовцями обов'язків власне в державних органах. Через неї здійснюється організація діяльності структур.

Зважаючи на те, що термін “державна служба” є широко вживаним і комплексним, його дослідження обов'язково має здійснюватися в кількох напрямах. С.Д.Дубенко пропонує застосовувати такі концептуальні підходи: процесуальний (державна служба як професійна діяльність державних службовців), структурний (як налагоджена система державних органів), організаційний (як система державних посад, що відрізняються за функціями, повноваженнями та ієрархією), інституційний (як система, що забезпечує реалізацію функцій держави) та соціальний (як інтегруючий фактор). Погодимося з тим, що поняття “державна служба” є комплексним та багатоаспектним і з огляду на це може бути належним чином проаналізоване лише із застосуванням різних методів дослідження. Як об'єкт управління державна служба одночасно є професійною службовою діяльністю та системою правових, соціальних й організаційних інститутів, що і пропонуємо покласти в основу аналізу.

Державна служба існує як стійка соціальна цілісність, тому що здатна адекватно відповідати на виклики. Помітимо, що зазначена особливість у жодному разі не суперечить тому факту, що державна служба є цілеспрямованою системою. Якісна визначеність не зводиться, звичайно, тільки до її структурної специфіки. Але ця специфіка - важлива, відносно самостійна сторона соціального організму, що вимагає спеціального розгляду. Специфіка структури виражається в наявності властивих їй елементів, якісної особливості цих елементів і своєрідності їх зв'язку, організації, взаємодії.

З наведених визначень можна зробити висновок про основні властивості державної служби: це діяльність щодо виконання завдань і функцій держави; ця діяльність професійна, публічна, політично нейтральна і така, що здійснюється за рахунок коштів державного бюджету. Отже, державна служба - це міжгалузевий інститут, що включає норми конституційного, фінансового, трудового та адміністративного права, а управління державною службою має здійснюватися з неухильним дотриманням законів та супроводжуватися роботою над удосконаленням законодавства і правозастосування. В цьому контексті державна служба - це юридично регламентовані державно-службові відносини, в результаті здійснення яких забезпечуються практична реалізація посадових повноважень службовців та компетенція відповідних органів.

Державна служба як професійна діяльність державних службовців передбачає створення умов для виконання вказаними особами функцій держави на основі реалізації професійного потенціалу та постійного розвитку навичок, а також безпосередньо діяльність, яку можуть здійснювати виключно особи з відповідним рівнем освіти та професійної підготовки.

Таким чином, державна служба - це одночасно і інститут, і діяльність, і система правил щодо виконання завдань держави, і персонал, здатний ефективно ці функції реалізовувати. Тому державну службу можна визначити як спосіб реалізації завдань соціальної держави, що поєднує особисті, групові та державні інтереси.

1.2 Класифікація видів державної служби

Питання функціонування державної служби посідає одне із важливих місць у теорії публічного адміністрування. Державна служба трактується як діяльність, засіб, механізм, що підкріплюються такими прикметниками: «спеціалізована», «професійна», «трудова» та «оплачувана». Державна служба не тільки визначається як елемент у системі публічного адміністрування, але й сама є складною системою, що включає декілька видів.

Державна служба як багатогранне і складне правове явище характеризується своєю внутрішньою структурою, тобто видами державної служби, які, маючи власні особливості (правове регулювання, завдання і функції, проходження служби, статус державних службовців тощо), у сукупності становлять єдину державну службу. Необхідно зазначити, що у теорії адміністративного права існують різні погляди щодо видів державної служби.

Теоретичне дослідження такої класифікації стикається й з іншою проблемою, пов'язаною з тим, що кожна окрема політико-правова система користується своїм розумінням державної служби. Зокрема, по-різному визначається статус політичних діячів, які у багатьох державах не мають статусу державного службовця. Крім того, сама теорія державної служби виділяє декілька концептуальних підходів до тлумачення поняття державної служби (широке і вузьке розуміння). Відтак, класифікація її видів не може мати універсальних підстав.

Як зазначає Р.Г.Ботвінов, немає єдиної думки з приводу того, про що саме йде мова: про «типи», «види», «форми» чи «рівні» державної служби. Саме такі різноманітні й різноаспектні поняття часто застосовуються під час характеристики державної служби. Найчастіше використовуються поняття «види» державної служби, рідше - «типи» і «види». Як і будь-яка класифікаційна модель, класифікація видів державної служби порушує насамперед питання щодо визначення критерію її класифікації. Оскільки таких критеріїв може бути знайдено одразу кілька, то відповідно ми отримуємо й різні класифікаційні моделі.

Так, В.Л.Коваленко пропонує застосувати принцип поділу всієї державної служби на два основних типи - цивільну службу і мілітаризовану службу, а також третій, додатковий тип - спеціалізовану службу. Типи державної служби, у свою чергу, поділяються ним на види. Більше прихильників має позиція, згідно з якою державна служба поділяється тільки на два види: цивільну і мілітаризовану. Відмінним є погляд Ю.П.Битяка та О.В.Петришина, які пропонують класифікувати державну службу відповідно до конституційного принципу розподілу державної влади на: а) державну службу в органах законодавчої влади; б) державну службу в органах виконавчої влади; в) державну службу в органах судової влади,. Однак, як цілком справедливо зауважує С.Д.Дубенко, такий поділ зовсім не охоплює всієї багатоманітності видів державної служби.

Найбільш оптимальною видається позиція Л.Р.Білої-Тіунової щодо виокремлення трьох видів державної служби: а) державної адміністративної служби; б) державної спеціалізованої служби; в) державної мілітаризованої служби. Як правило, саме на державну адміністративну службу найбільше поширюється дія чинного Закону України «Про державну службу». Це зумовлено, зокрема, тим, що поняття «адміністративна служба» є однокорінним із поняттям «адміністрація» (у цьому разі «державна адміністрація», тобто державний орган, насамперед орган виконавчої влади) і змістовно визначає завдання і функції цього виду служби щодо виконання завдань та функцій держави.

Види державної служби в широкому розумінні відповідають тій класифікації, що запропонована В.Б.Авер'яновим, який наголосив на актуальній потребі розмежування значення таких двох понять, як «орган державної влади» та «апарат органу державної влади». У цьому випадку ми отримуємо можливість класифікувати види державної служби відповідно до правового статусу державних службовців, а також безпосередньої функціональної спрямованості діяльності органів державної влади. Отже, як пише В.Б.Авер'янов, ми можемо виділити такі види державної служби:

1. Служба в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, інших органів державної влади. Цей вид державної служби автор визначає поняттям «адміністративна державна служба».

2. Служба в державних органах, яка отримує спеціальний правовий статус (наприклад, служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, збройних сил, митних органах, дипломатичних установах). Це - «спеціалізована державна служба».

3. Служба в апараті державних органів, яка хоч і має допоміжно-обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує особливого правового режиму. Це - «патронатна державна служба».

В.Я.Малиновський пропонує наступну класифікацію видів державної служби: а) загально функціональна (адміністративна служба) - служба в органах представницької, виконавчої та судової влади; б) спеціалізована служба - служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, прокуратури, збройних силах, митниці, податкових органах, дипломатична служба тощо; в) цивільна служба - служба в державних закладах освіти, науки, вищої школи, культури, охорони здоров'я, промисловості тощо.

Кожний вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом. Зміст кожного виду державної служби встановлено відповідними нормативними актами, що закріплюють його правове становище. Державна служба більшості країн складалася протягом тривалого історичного розвитку. Кожне суспільство, зважаючи на соціальні характеристики, національну філософію, менталітет та ідеологію, вірування і традиції, виробляє власне розуміння функцій держави.

Поширеним є інший підхід, який прагне охопити більший обсяг державно-службових відносин, і поділяє державну службу на два види: 1. Цивільна державна служба. 2. Мілітаризована державна служба. Ті ж складові державної служби, що не відносяться до цивільної або мілітаризованої державної служби, відносять до третього виду - спеціалізованої.

До цивільної служби належать ті цивільні службовці, які працюють в органах державної влади та їх апараті і не мають спеціальних звань, здійснюють так би мовити звичайну управлінську (адміністративну) діяльність. Такі працівники мають статус "державних службовців" у вузькому розумінні і можуть отримувати розряди або ранги державної служби. До спеціалізованої служби належать ті службовці, які працюють або служать переважно в органах державної влади зі спеціальним статусом і мають спеціальні звання (класи, чини тощо), виконують специфічні функції (дипломатичні, санітарно-епідеміологічні, пожежні, податкові, контрольно-ревізійні, суддівські, прокурорські, природоохоронні, митні, фельд'єгерські, гірничорятувальні тощо). На них поширюється статус "державних службовців" у широкому розумінні. До мілітаризованої служби належать ті службовці, які служать переважно у воєнізованих державних органах і мають військові та прирівняні до них спеціальні звання й наділені відповідними повноваженнями, а їх діяльність регулюється спеціальними законами. Спеціалізована служба - це служба в органах виконавчої влади зі спеціальним статусом, як, скажімо, Державна фіскальна служба України (далі - ДФС). Проте в органах ДФС теж є посадові особи, яким за посадовими інструкціями передбачено застосування зброї у певних ситуаціях.

Особливостями мілітаризованої служби, які відрізняють її від цивільної є: професійний обов'язок службовців цієї категорії полягає у захисті життя і здоров'я людей, забезпеченні безпеки громадян і встановленні порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охороні суспільного порядку і правопорядку; право вступу на державну службу мілітаризованого характеру мають особи, які досягай віку вісімнадцяти років; наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особливостями посадових повноважень мілітаризованих держслужбовців; ці держслужбовці мають особливі умови вступу на службу, умови її проходження, присвоєння військових та спеціальних звань, проведення атестації та припинення служби; наявність встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих держслужбовців; особливий порядок притягнення до "правової" відповідальності".

Водночас, існує думка, що державна служба поділяється тільки на два види: цивільну та мілітаризовану. Враховуючи подані науковцями види державної служби представимо їх у вигляді рис. 1.2.



Рис. 1.2 - Види державної служби

Спеціалізована державна служба, яка визначається як складник державної служби, споріднена з нею багатьма ознаками, при цьому має власні повноваження, функції, специфіку їх виконання, звання (чини, ранги), особливості правового статусу та матеріально-побутового забезпечення й регулюється як Законом України “Про державну службу”, так і спеціальними законами та підзаконними нормативно-правовими актами.

Службовці всіх цих видів спеціалізованої державної служби є посадовими особами, виконують організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчі функції, утримуються за рахунок державного бюджету, приймаються на службу за особливою процедурою. Це і є ознаками спорідненості спеціалізованої та загальної державної служб.

Для всіх спеціальних видів державної служби, включаючи службу в правоохоронних органах, переважно характерні такі специфічні ознаки: особливості функцій і завдань; наявність особливих організаційно-правових засад; специфіка умов проходження служби, особлива наявність ризику під час виконання посадових повноважень; наявність специфіки безпосередньо професійної діяльності; специфічні службові обов'язки (наприклад, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, захист життя і здоров'я людей, охорона громадського порядку та правопорядку тощо); особливі дисциплінарні акти (статути, положення), що враховують специфіку посадових обов'язків та умов проходження служби; специфічні умови й порядок прийому на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення випробного терміну, атестації, припинення служби; особливий статус державних службовців із чітко визначеним колом прав і обов'язків, який закріплюється адміністративно-правовими актами; особливий порядок притягнення до певних видів юридичної відповідальності насамперед адміністративної та матеріальної); спеціальне забезпечення (грошове утримання, соціальні пільги, формений одяг, знаки розрізнення тощо).

Закон України “Про державну службу” (2015 р.), суттєво змінює перелік підсистем державної служби, які можна зарахувати до спеціалізованої. Так, ст. 3 визначає сферу дії Закону, дія цього Закону поширюється на державних службовців: 1) Секретаріату Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевих державних адміністрацій; 4) органів прокуратури; 5) органів військового управління; 6) закордонних дипломатичних установ України; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені ст. 91 цього Закону; 8) інших державних органів. Дія цього Закону не поширюється на: службовців Національного банку України; суддів; прокурорів; військовослужбовців Збройних сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до Закону; осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом.

Якщо використати логіку взаємозв'язку і супідрядності категорій “загальне - особливе - спеціальне”, можна запропонувати такий підхід: загальне - державна служба - поділяється за призначенням на мілітаризовану та цивільну, в якій виокремлюється спеціалізована служба. Щоб простежити відмінності ідентифікації правового статусу зазначених видів служби, слід звернутися до відповідних нормативних актів. Ст. 1 Закону України “Про Службу безпеки України” визначає її як державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Ст. 59 Закону України “Про Національну поліцію” називає службу в поліції державною службою особливого характеру.

У Постанові Кабінету Міністрів “Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України” визначено, що служба цивільного захисту є державною службою особливого характеру, яка забезпечує пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, уживає заходів щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідації їх наслідків у мирний час та в особливий період.

Таким чином, у спеціалізованій державній службі виокремлюють такі види: дипломатична, кримінально-виконавча, фіскальна, прокурорська, радіаційна, метрологічна, екологічна, санітарно-епідеміологічна, служба з надзвичайних ситуацій тощо. У той же час, до мілітаризованої державної служби слід віднести службу в Державній прикордонній службі; службі у Збройних Силах України та інших воєнізованих формуваннях України; в органах Служби безпеки України; в органах Міністерства внутрішніх справ; в органах Міністерства оборони України.

Що стосується, зокрема, Державної прикордонної служби, то з березня 2003 р. розпочався етап її модернізації та реорганізації з Прикордонних військ України у Державну прикордонну службу України. У цей період відповідно до затверджених і схвалених Президентом і Кабінетом Міністрів України планів та програм було взято курс на поетапну трансформацію прикордонних військ у спеціальну державну службу, покликану надійно захищати інтереси України на державному кордоні. Однак, в останні роки ДПСУ знову набула ознак мілітаризованості.

У результаті вимальовується складна матриця структури державної служби України, яка потребує нормативного, організаційного та кадрового забезпечення. Відповідно до тексту Закону України “Про державну службу”, можна зробити висновок про недостатність правового регулювання державної служби України в цілому, особливо в частині виконання функцій держави щодо конституційних предметів відання, передусім щодо забезпечення безпеки держави.

Визначення видів публічної служби за функціональною ознакою (коли кожен вид виокремлюється на підставі специфіки тих функцій, які виконують певні публічні службовці) може мати два негативні наслідки. З одного боку, ми отримуємо надзвичайно велику кількість видів публічної служби, оскільки їх буде рівно стільки ж, скільки й органів публічної влади (адже кожен орган публічної влади виконує специфічні для нього функції, має чітко визначені завдання, права та сферу компетенції), а з іншого - практично не розв'язується проблема розподілу на види служби тих публічних службовців, які працюють у різних органах публічної влади, але функції яких частково перетинаються. Наприклад, як судові органи влади, так і органи прокуратури реалізують у своїй діяльності контрольну функцію.

1.3 Методологія дослідження державної служби в умовах глобалізації

Україна переживає складний період розбудови системи державної служби в контексті глобалізації, у зв'язку з чим видається важливим розробка методології дослідження державної служби як професійної діяльності державних службовців. Наукове пізнання тих процесів, що відбуваються в державній службі потребують правильного підбору методологічного інструментарію для пошуку найбільш оптимальної моделі модернізації державної служби в умовах глобалізації. Адже дослідження модернізаційних процесів дають змогу прогнозувати подальший розвиток державотворення, визначати умови стабільності системи державної служби, формувати механізми ефективної державної служби.

Для отримання об'єктивної систематизованої інформації про явища та процеси, пов'язані з державною службою можливе використання різних методологій з метою концептуального викладу цілей, мети, змісту, методів дослідження.

Методологія визначається як загальна теорія методів пізнання, яка частково збігається з теорією пізнання і одночасно є ширшою за гносеологію, оскільки вона охоплює не лише методи пізнання, а й методи різних форм діяльності. Методологія являє собою специфічну діяльнісну систему, яка включає принципи, категорії, теорії, парадигми і методи, що мають специфічне цільове призначення, пов'язане з реалізацією діяльності. Вона виступає як спосіб діяльності, спосіб організації діяльності системи. Цей підхід заслуговує на увагу, оскільки він інтегрує всі основні складові методології.

Методологія розглядається як багаторівневе утворення, вищим рівнем якого є філософська методологія, далі розміщена загальнонаукова методологія, а на нижчому рівні - методологія галузевих видів науки, тобто розрізняються методологія загальнонаукова, міждисциплінарного рівня, окремих наук. Така ієрархія має системний характер, оскільки всі її щаблі становлять цілісну методологічну систему. Як система вона інтегрує категорії, принципи, норми, цінності, парадигми, теорії і методи в деяку цілісну систему, якій властива диференціація за основними видами діяльності, і поєднує їх у цілісність, та є поліфункціональним утворенням, виступає як спосіб діяльності, спрямований на її організацію і реалізацію.

На думку Р.В.Войтович, «методологія наукових досліджень - це система принципів, форм та способів здійснення дослідницької діяльності». Методологія розглядається як система методів пізнання в тому числі конкретних. У цьому вона виступає як деякий арсенал методів діяльності. Недоліками такого підходу є те, що методологія, з одного боку, звужується до розуміння тільки таких методів і тільки методів пізнання. Тут виключається методологічна роль принципів, теорій і парадигм. З другого боку, методологія в цій транскрипції стосується тільки пізнавальної діяльності. Насправді діяльність характеризується, принаймні, трьома різновидами: пізнавальним, практичним і оцінним, які доповнюють один одного в реальній життєдіяльності.

Методологію дослідження державної служби в умовах глобалізації трактується як сукупність світоглядних засад і конкретних знань про наукові методи пізнання та зміни реальності, що є філософсько-теоретичною основою дослідження і практики державної служби. Вона випливає з методологічної функції науки, зумовлюється загальними концептуальними підходами, досягнутим рівнем наукового знання і включає філософські підходи, постулати та принципи, а також відповідні теорії. Слушно зазначає Т.Пахомова, що методологія має містити складові, що поєднуються за такими ознаками: належністю до теоретичних засад (закони, принципи, закономірності, категорійний апарат); практичним спрямуванням (форми, методи, інструментарій); ресурсним забезпеченням (політичні, інституціональні, кадрові, інформаційні, матеріально-технічні, часові ресурси) та оцінним характером (моніторинг результатів функціонування).

Логіку дослідження доцільно спрямовувати на вивчення найменш досліджених та найбільш суперечливих аспектів, що є предметом наукових розвідок. Розробляючи теоретико-методологічну концепцію дослідження державної служби та визначаючи його логічну архітектоніку і проблемне поле аналізу, виходимо із таких міркувань: методологія дослідження державної служби являє собою складну систему категорій, принципів, норм, цінностей, парадигм, теорій і самих методів, що забезпечують інструментально-пізнавальну і практичну діяльність. Кожний елемент у структурі методології державної служби має своє специфічне призначення і водночас реалізує системо утворюючу функцію. Так, категорії задають зміст використовуваних понять, відображення об'єктів і комунікацію між суб'єктами діяльності.

Принципи визначають відправні точки діяльності, формують її загальні напрями. Норми виступають у вигляді раціональних вимог до діяльності. Цінності надають особистісної і суспільної значущості державній службі. Парадигми забезпечують інтеграцію всіх складових методології та їх реалізацію. Теорії додають обґрунтованості, аргументованості діяльності. Методи виступають як механізм діяльності, способи їх здійснення.

Оскільки теорії визначаються як системи об'єктивних обґрунтованих знань у певній сфері діяльності (закономірності, парадигми, доктрини, понятійний апарат), дослідження доцільно спрямувати на визначення теоретичних засад державної служби.

Методологія дослідження державної служби має базуватись на загальних і спеціальних підходах до формування інструментальної й операційної основи для вироблення теоретичних понять і категорій із відповідних проблемних питань. Однак, у кожному з таких підходів важливо вміло поєднати організаційні та індивідуальні засоби, які пов'язуються із суспільними запитами й вимогами, що висуваються суспільством.

Методологія дослідження державної служби базується на системному підході, основними складовими якого є: мета - суб'єкт - об'єкт - процеси - умови - результат, що дає змогу системно та комплексно дослідити з різних боків, у динаміці розвитку всі складові державної служби та зміст державно-управлінських відносин. Системний підхід сприяє визначенню стратегії наукового дослідження державної служби з позиції системно-цільового, структурно-функціонального, системно-діяльнісного, системно-порівняльного, системно-управлінського та інших підходів.

Методологію дослідження державної служби можна розглядати: а) крізь призму її складових компонентів (прийомів, засобів, способів, методів, методик). У такому аспекті методологія виступає інструментом дослідження певних конкретних, зовнішньо основоположних об'єктів; б) як сферу наукового пізнання самого інструментарію пізнання, тобто як науку про методи, прийоми, способи і пізнання. У межах такого підходу об'єктом (предметом) дослідження виступає вже сама методологія. Тут можна розглядати методологію в гносеологічному розумінні.

Загальне та особливе в застосуванні системного методу вимагають аналізу системи державної служби, з одного боку, як складної частини більшої системи, з другого - з погляду її сутності, внутрішньої структури, зв'язку окремих складових. Державна служба з позиції системного підходу має вивчатись як цілісна, складно організована система, як саморегулюючий механізм. Зміст сучасної методології становлять комплекс методів і методологічних зв'язків між різними інститутами державної служби, що виявляються в науковому пошуку та пізнанні здійснюваних державою заходів.

Важливо враховувати, що державна служба перебуває в постійному русі від минулого до майбутнього, її сучасне - просто фаза між тим, що відбулося, і тим, що відбудеться. В сучасному існують відголоски, сліди минулого і потенційні паростки майбутнього. У таких випадках, у тому числі і в рамках нашого дослідження, має йти мова про синтез методів системного та компаративного аналізу, основних постулатів структурного функціоналізму з елементами історико-генетичного методу. Найважливішим є те, щоб пояснюючи поточні події у системі державної служби, спиратись в аналізі не лише на процеси, що безпосередньо спостерігаються.

Однією з важливих вимог до вибору методологічного інструментарію і концептуальних підходів до дослідження державної служби є здатність виявляти такі закономірності, які дають змогу розкрити стан, сутнісні характеристики, тенденції та перспективи державної служби. Тому релевантними одиницями в цьому процесі можуть виступати інститути, відносини, якості й цінності, різноманітні процеси й культурні феномени.

Для дослідження державної служби важливим є розуміння необхідності врахування об'єктивних законів суспільного розвитку, глибоких теоретичних узагальнень, особливостей і тенденцій розвитку суспільного життя. При цьому потрібно пам'ятати, що важливим є не тільки досягнення мети, а й шляхи та засоби її досягнення, соціальні наслідки.

Метод - це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей і категорій, що становлять її предмет. Методи, що використовуються в державній службі можна поділити на три групи.

Перша група - загально філософські методи. Насамперед це соціологічний метод, який передбачає з'ясування впливу на державну службу суспільних відносин, соціальної структури, ідеології та культури. Нормативний, або нормативно-ціннісний, метод орієнтує на розробку ідеалу державної служби, в основі якого -- загальне благо, справедливість, повага людської гідності, а також визначає шляхи його практичного втілення.

Функціональний метод передбачає аналіз різних взаємозв'язків між явищами в реальній дійсності. Наприклад, аналіз взаємозв'язків між рівнем економічного розвитку, політичним устроєм та державною службою тощо. Системний метод розглядає державну службу як цілісну, складно організовану систему, як саморегульований механізм. Інституціональний метод орієнтує на вивчення інститутів (держави, урядових установ), за допомогою яких здійснюється діяльність державної служби.

Психологічний метод у центр дослідження ставить не людину як представника роду, а конкретного індивіда та орієнтує на вивчення суб'єктивних механізмів, психологічних мотивацій поведінки. Одне з центральних місць у психологічному методі посідає психоаналіз, основи якого розробив З. Фрейд. Значну увагу він приділяв підсвідомим психологічним процесам. Психоаналіз виходить з того, що гострі афективні переживання людини не зникають із психіки, а витісняються у сферу підсвідомості й продовжують активно впливати на поведінку, зокрема при авторитарному типі особистості, яка прагне за допомогою влади подолати відчуття власної неповноцінності.

Критично-діалектичний метод орієнтує на критичний аналіз державної служби, вияв суперечностей як джерела її саморуху. У сучасній науці широко використовується порівняльний метод, який передбачає зіставлення однотипних явищ з метою виявлення їх загальних рис і специфіки, винайдення найбільш ефективних форм організації чи оптимальних шляхів вирішення завдання.

Історичний метод вимагає вивчення явищ у їх послідовному часовому розвитку, виявлення зв'язку минулого, сучасного та майбутнього. Як слушно вказують вчені, методологічною основою використання історичного методу є періодизація відповідного розвитку, оскільки це дає можливість узагальнити масиви історичних даних, визначити причини виникнення та зміни тенденцій історичного розвитку та врахувати їх при визначенні обґрунтованості та ефективності сучасної державної служби. Аналіз пізнавальних засобів державної служби не вичерпується загально філософськими методами дослідження об'єктів і має ще дві групи методів.

Другу групу методів часто називають загальнонауковими, бо вони належать не лише до державної служби, а й до науки в цілому. Це - аналіз і синтез; індукція і дедукція; моделювання; теорія ігор; математичні, кібернетичні, прогностичні методи.

Третя група - методи емпіричних досліджень, тобто використання статистики, насамперед електоральної; аналіз документів; анкетування; реальні спостереження тих чи інших подій тощо. На сучасному етапі державна служба твердо стала на шлях синергетики, об'єднання методологічних підходів, одночасного використання різних методів досліджень.



РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ НОРМАТИВНОЇ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ВИДІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

2.1 Спеціалізована державна служба як особливий вид державної служби

Відповідно до сучасних підходів до класифікації державної служби, які вироблено в межах теорії публічного управління визначено таку її структуру: цивільна служба, що в свою чергу поділяється на загальну та спеціалізовану; мілітаризована служба. Державна служба - це система специфічних і достатньо складних правових, управлінських, професійних та інших відносин, що встановлюються між її окремими елементами, різними ланками державної служби і визначають характер виконання державними службовцями їх основних завдань. У цьому сенсі, зважаючи на багатоаспектність інституту державної служби, ми маємо всі підстави для того, щоб ввести поняття видів державної служби, яке відображає основні різновиди цього інституту, поєднані відповідно до подібних ознак статусу державних службовців, їх завдань, повноважень, порядку вступу на службу, її проходження.

Одним із видів державної служби є спеціалізована державна служба - вид державної служби, який ґрунтується на реалізації встановлених правових актах особливих (спеціальних) повноважень службовців, які займають посади в державних органах, що мають виражену галузеву компетенцію. У науковій літературі можна побачити також термін «спеціалізована державна служба», яка визначається як складова частина державної служби, споріднена з нею багатьма ознаками, проте має власні повноваження, функції, специфіку їх виконання, звання (чини, ранги), особливості правового статусу та матеріально-побутового забезпечення і регулюється як Законом України ?Про державну службу”, так і спеціальними законами та підзаконними нормативно-правовими актами. Спеціалізована служба - це служба в органах виконавчої влади зі спеціальним статусом, як, приміром, митна служба (яка зараз увійшла до складу Державної фіскальної служби). Проте, підкрелимо, що в митних органах теж є посадові особи, які згідно з посадовими інструкціями мають право використовувати зброю в певних ситуаціях, тобто відносяться до мілітаризованої служби.

Слід зазначити, що частина спеціалізованих видів служби віднесена чинним законодавством до системи державної служби (наприклад, дипломатична служба). Службовці спеціалізованої державної служби є посадовими особами, що виконують організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчі функції, утримуються за рахунок державного бюджету, приймаються на службу за особливою процедурою. Це і є ознаками спорідненості спеціалізованої та загальної державної служби.

На наш погляд, спеціалізована державна служба - це інститут державної служби, правовий статус службовців якого визначається як Законом України ?Про державну службу”, так і спеціальними нормативними актами, як-от: Митний кодекс України; Податковий кодекс України, а також інші закони України. Спеціалізована державна служба виконує покладені на неї функції в інтересах держави і суспільства. Вона утримується, функціонує, розвивається за рахунок бюджетних коштів, які виділяються державою.

...