Сучасні підходи до класифікації видів державної служби

Ознаками спеціалізованої державної служби є те, що: власність - суспільно-службова; праця персоналу має службовий характер, регламентацію прав та обов'язків, в усіх сферах діяльності організація праці визначена відповідними юридичними нормами; матеріальні і соціальні умови виконання службових обов'язків забезпечується фінансуванням через бюджет на основі встановлених нормативів; розподіл ресурсів між ланками ієрархії здійснюється за схемою адміністративного виділення на основі: нормативів і розпорядчих актів вищих органів, затверджених правил і нормативів формування виробничих та невиробничих фондів, єдиних штатних розписів та організаційної структури за рівнем ієрархії; виконання завдань має обов'язковий характер та здійснюється за допомогою державного механізму, за іншими напрямами діяльності - через встановлені переліки та форми звітності за ієрархією підпорядкування; планування завдань - від досягнутого за минулий рік; оплата за роботу персоналу, а не за результати; врегульована система мотивації праці. Спеціалізована державна служба не має власних економічних цілей, виконує державні завдання, тобто для неї відсутній внутрішній критерії прибутковості.

Одним із видів спеціалізованої державної служби є дипломатична служба України - державна служба громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.

Основними завданнями дипломатичної служби є:

- забезпечення національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права;

- проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, гуманітарних, наукових, інших зв'язків з іншими державами, міжнародними організаціями;

- захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;

- сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера;

- забезпечення дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її політичних, торговельно-економічних та інших інтересів;

- координація діяльності інших органів виконавчої влади щодо забезпечення проведення єдиного зовнішньополітичного курсу України;

- вивчення політичного та економічного становища у світі, зовнішньої та внутрішньої політики іноземних держав, діяльності міжнародних організацій;

- забезпечення органів державної влади України інформацією, необхідною для здійснення ефективної зовнішньої та внутрішньої політики;

- здійснення інших завдань відповідно до законодавства України.

Відповідно до ст. 5 Закону України ?Про дипломатичну службу” система органів дипломатичної служби включає: Міністерство закордонних справ України; представництва Міністерства закордонних справ України на території України; закордонні дипломатичні установи України. Міністерство закордонних справ України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері зовнішніх зносин і координує діяльність державних органів у сфері зовнішніх зносин, здійснює свої повноваження безпосередньо та через інші органи дипломатичної служби, здійснює керівництво іншими органами дипломатичної служби. Статус, завдання та функції Міністерства закордонних справ України визначаються цим та іншими законами України, а також Положенням про Міністерство закордонних справ України.

Представництва Міністерства закордонних справ України на території України є органами дипломатичної служби, які утворюються в регіонах, де діють іноземні консульські установи чи представництва міжнародних організацій. Статус, завдання та функції представництва Міністерства закордонних справ України на території України визначаються Законом України ?Про дипломатичну службу” та Положенням про Представництво Міністерства закордонних справ України на території України.

Закордонні дипломатичні установи України є постійно діючими органами дипломатичної служби, основними завданнями яких є представництво України в державах перебування або при міжнародних організаціях та підтримання з ними офіційних відносин, відстоювання національних інтересів України, виконання консульських функцій, у тому числі захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном. Закордонними дипломатичними установами України є: Посольство України; Посольство України з резиденцією Надзвичайного і Повноважного Посла України в Києві; Постійне представництво України при міжнародній організації; Представництво України при міжнародній організації; Місія України при міжнародній організації; консульська установа України (Генеральне консульство України, Консульство України, Віце-консульство України та Консульське агентство України). Статус, завдання та функції закордонних дипломатичних установ України визначаються Законом України ?Про дипломатичну службу”.

В межах сучасного нормативного простору спеціалізована державна служба структурується так: державна дипломатична служба; державна санітарно-епідеміологічна служба; державна контрольно-ревізійна служба; державна фіскальна служба; служба державних судово-медичних експертів; кримінально-виконавча служба, державна служба спеціального зв'язку; державна аудиторська служба, радіаційна служба, служба з надзвичайних ситуацій, метрологічна служба, державна міграційна служба. Основними нормативно-правовими актами, якими регулюється діяльність окремих спеціалізованих державних служб є:

- дипломатична служба - Закон України ?Про дипломатичну службу”, Наказ Міністерства закордонних справ України ?Про затвердження вимог до осіб, які претендують на зайняття посад дипломатичної служби категорій «Б» та «В»” (2019 р.), Постанова Кабінету Міністрів України ?Про затвердження Положення про Представництво Міністерства закордонних справ України на території України” (2002 р.).

- санітарно-епідеміологічна служба - Розпорядження Кабінету Міністрів України ?Про затвердження переліку платних адміністративних послуг, які надаються Державною санітарно-епідеміологічною службою та установами і закладами, що належать до сфери її управління” (2011 р.), Постанова Кабінету Міністрів України ?Деякі питання санітарно-епідеміологічної служби” (2017 р.).

- фіскальна служба - Постанова Кабінету Міністрів України ?Про реформування територіальних органів Державної фіскальної служби” (2018 р.), Постанова Кабінету Міністрів України ?Деякі питання діяльності органів Державної фіскальної служби” (2018 р.), Постанова Кабінету Міністрів ?Деякі питання оплати праці працівників Державної фіскальної служби та її територіальних органів” (2016 р.), Постанова Кабінету Міністрів України ?Деякі питання територіальних органів Державної фіскальної служби” (2016 р.).

- міграційна служба - Закон України ?Про громадянство” (1991 р.), Закон України ?Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” (1994 р.), Закон України ?Про імміграцію” (2001 р.), Закон України ?Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” (2011 р.).

Спеціалізована служба покликана забезпечувати діяльність держави в окремих, вузьких сферах. Спеціалізовані корпуси державної служби, як правило, складають дипломатична служба та консульська служба, оскільки міжнародний характер їх діяльності накладає цілий ряд особливостей, пов'язаних з організацією проходження служби.

Отже, можна сказати, що основними видами держаної служби є цивільна служба, яка ділиться на загальну і спеціалізовану, та мілітаризована державна служба. Загальна цивільна служба має на увазі здійснення загальних, традиційних, «стандартних» для всякої сфери діяльності державно-службових функцій, не відмінною галузевою специфікою. Спеціалізована державна служба - це реалізація особливо встановлених в нормативних актах повноважень службовців, що займають посади в державних органах, що мають яскраво виражену галузеву компетенцію, яка накладає відбиток на практичну діяльність службовців. Спеціалізована служба вимагає додаткової регламентації законами України.

2.2 Особливості організації мілітаризованої служби в Україні

На етапі становлення України як незалежної держави постало питання створення й розвитку інституту державної служби, без якого ефективне функціонування держави є неможливим. За період незалежності України державна служба та її серцевина - службові правовідносини, сформувалися в чітку систему, яка потребує невідкладного реформування, подальшого розвитку й постійного вдосконалення. У загальній системі державної служби в Україні особливе місце належить мілітаризованим формуванням як особливому виду державної служби.

Суспільні потреби та складні обставини, в яких перебуває сьогодні Україна, викликали необхідність дослідити й систематизувати наукові підходи до класифікації та типологізації службових правовідносин мілітаризованої служби та їх місця у сфері національної безпеки України; визначити загальні риси, які їй притаманні, та особливі ознаки службових правовідносин мілітаризованих формувань, що визначають їх специфічну автономність та місце в державно-службових правовідносинах; визначити змістові характеристики й риси службових правовідносин мілітаризованих формувань; розкрити роль службових правовідносин мілітаризованих формувань у сфері національної безпеки як реалізації однієї з основних функцій держави; дослідити специфіку проходження служби в мілітаризованих формуваннях, визначити проблеми, сформувати пропозиції щодо вдосконалення службових правовідносин.

Досягнення збалансованості й правового забезпечення функціонування та розвитку мілітаризованої служби в Україні - досить складне завдання. Це пов'язано з тим, що мілітаризована служба реалізується в складних умовах. З одного боку, вплив зовнішніх чинників, що збільшують навантаження на Державну прикордонну службу, Збройні Сили України, Національну гвардію, Службу безпеки України, Національну поліцію, а з іншого боку, внутрішні чинники: загострення криміногенної обстановки, необхідність посилення боротьби з корупцією та організованою злочинністю.

Сутність професійної діяльності публічних службовців цивільної служби органів державної влади, місцевого самоврядування, мілітаризованих формувань проявляється в служінні всьому суспільству, а не окремому органу влади чи посадовій особі, тому забезпечення функціонування службових правовідносин має загальносуспільне значення. За останні декілька років держава зосередила увагу на посиленні боротьби з корупцією, що є саме по собі надзвичайно важливим фактором. Однак питання реформування державної служби та службових правовідносин залишається вельми актуальним і потребує подальшого реформування й удосконалення на основі системного підходу.

Про мілітаризовані формування як систему можна говорити тільки в гносеологічному аспекті, коли характеристика внутрішніх і зовнішніх зв'язків і взаємин у процесі забезпечення національної безпеки та охорони прав юридичних і фізичних осіб дає змогу помітити або осмислити в цьому явищі соціального життя цілісність з усіма рисами, властивими соціальній системі. У ст. 12 Закону України ?Про національну безпеку України” визначено склад сектору безпеки й оборони України з чотирьох взаємопов'язаних складників: сили безпеки; сили оборони; оборонно-промисловий комплекс; громадяни та громадські об'єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки.

Законодавець визначає сили безпеки як правоохоронні та розвідувальні органи, державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями, сили цивільного захисту й інші органи, на які Конституцією та законами України покладено функції із забезпечення національної безпеки України. До складу сектору безпеки і оборони входять: Міністерство оборони України, Збройні Сили України, Державна спеціальна служба транспорту, Міністерство внутрішніх справ України, Національна гвардія України, Національна поліція України, Державна прикордонна служба України, Державна міграційна служба України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України, Апарат Ради національної безпеки і оборони України, розвідувальні органи України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику.

Варто зауважити, що законодавець не включив до переліку сил безпеки й оборони цілу низку нових органів, які є важливими суб'єктами сил безпеки й оборони. До них варто зарахувати Національне антикорупційне бюро України, Державне бюро розслідувань. Варто підкреслити, що в чинному законодавстві відсутній чіткий перелік правоохоронних органів та ознаки, які вказують про їх належність до таких органів.

С.О.Конєва зазначає, що всі види державної служби - прокурорська, суддівська, військова, дипломатична тощо - мають власне функціональне навантаження, однак за основними ознаками - постійність, професійність, наявність публічної посади та спрямованість діяльності службовців на задоволення публічних інтересів - цілком відповідають загальним ознакам державної служби й характеризуються загальнодержавною значущістю. Діяльність мілітаризованих формувань як одного з видів державної служби найбільшою мірою спрямована на протидію пріоритетним загрозам національній безпеці України та забезпечення охорони прав і свобод людини.

Ознаками мілітаризованої служби є те, що власність - суспільно-службова; праця посадових осіб має службовий характер, є обов'язковою, з регламентацією прав та обов'язків, у всіх сферах діяльності; організація праці визначена відповідними юридичними нормами; матеріальні й соціальні умови виконання службових обов'язків забезпечуються фінансуванням через бюджет на основі встановлених нормативів; розподіл ресурсів між ланками ієрархії здійснюється за схемою адміністративного виділення на основі нормативів і розпорядчих актів вищих органів, затверджених правил і нормативів формування виробничих і невиробничих фондів, єдиних штатних розписів та організаційної структури за рівнями ієрархії; виконання завдань має обов'язковий характер і здійснюється через державний механізм, за іншими напрямами діяльності - через установлені переліки та форми звітності за ієрархією підпорядкування; планування завдань - від досягнутого за минулий термін, оплата за роботу персоналу, а не за результати; врегульована система мотивації праці.

Мілітаризована служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України, пов'язаній із захистом Вітчизни. Їй властиві такі ж ознаки, як і державній службі. Водночас мілітаризована служба має власні особливості, які дають підстави розглядати її як окремий вид державної служби - мілітаризовану службу: а) основним завданням служби є оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності; б) суб'єктами служби є військовослужбовці та військовозобов'язані; в) проходження служби пов'язано із присвоєнням тільки військових звань; г) служба чітко і детально регламентована чинним публічним законодавством; д) для служби характерний надзвичайно високий рівень субординації; ж) служба пов'язана з носінням зброї. Крім того, до ознак мілітаризованої служби можна віднести: наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну; наявність у службовців особливих умов вступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення служби; особливий порядок притягнення до правової відповідальності (особливо адміністративної і матеріальної).

Незважаючи на різноманітність військових формувань, спільними для них є питання щодо: а) проходження служби; б) присвоєння військових звань; в) дисциплінарної відповідальності; г) соціально-правового захисту. При цьому відповідно до ст. 3 Закону України ?Про державну службу” служба в органах військового управління є державною адміністративною службою, на яку поширюється дія Закону України ?Про державну службу” і, відповідно, повноваження Нацдержслужби.

Узагальнюючи всі ознаки мілітаризованої служби, їх можна звести до шести основних пунктів:

1. Особливими характеристиками мілітаризованої служби є здійснення охоронної функції, що полягає в охороні й захисті правопорядку, територіальної цілісності й безпеки держави, захисті життя і здоров'я громадян; можливості застосування примусу; наявності системи субординації, суворої ієрархії особового складу, обов'язковості наказів. Мілітаризована державна служба має більш складну характеристику, що можна згрупувати у шість ознак. Основною функцією і одночасно метою мілітаризованої державної служби визначено як зовнішню, так і внутрішню охорону і захист держави. Ця важлива охоронна функція закріплена у переважній більшості основних законів України, що регулюють діяльність органів державної влади у цій сфері. Наприклад, за ст. 1 Закону України ?Про Збройні Сили України” (1991 р.), визначено, що функцією Збройних Сил захист суверенітету України її територіальної цілісності й недоторканності. Відповідно охоронна функція закріплена і за Національною гвардією України у ст. 2 Закону України ?Про Національну гвардію України” (2014 р.). Відповідно до ст. 1 Закону України ?Про Державну прикордонну службу України” (2003 р.) на Державну прикордонну службу України покладаються завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її прилеглій зоні та виключній (морській) економічній зоні.

2. Важливою особливістю мілітаризованої державної служби є те, що в рамках цієї служби законодавчо закріплені права щодо застосування державного примусу в чітко визначених законодавством випадках. У зв'язку з цим реалізація мілітаризованої служби переважно здійснюється із озброєнням уповноважених на це осіб, що дає можливість одночасно об'єднати в одну групу військових службовців та службовців воєнізованих формувань. Так, відповідно до ст. 23 Закону України ?Про Національну поліцію” (2015 р.) основні повноваження поліції полягають в: вживанні заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиненні виявлених кримінальних та адміністративних правопорушень; розшуку осіб, які переховуються від органів досудового розслідування, слідчого судді, суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, пропали безвісти, та інших осіб у випадках, визначених законом; здійсненні провадження у справах про адміністративні правопорушення, прийнятті рішення про застосування адміністративних стягнень та забезпечує їх виконання; доставці у випадках і порядку, визначених законом, затриманих осіб, підозрюваних у вчиненні кримінального правопорушення, та осіб, які вчинили адміністративне правопорушення; вживанні заходів для запобігання та протидії домашньому насильству або насильству за ознакою статі; здійсненні контролю за дотриманням фізичними та юридичними особами спеціальних правил та порядку зберігання і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ.

3. Мілітаризована служба завжди здійснюється озброєними групами людей (це дозволяє об'єднати в одну групу службовців військових та воєнізованих формувань).

4. Під час прийняття на мілітаризовану службу, як правило, визначено жорсткіші вимоги що віку, стану здоров'я, фізичної підготовки тощо. Також службовці мілітаризованої служби мають спеціальні зовнішні атрибути (форму одягу, зовнішні відзнаки), їм присвоюють спеціальні звання [с. 19]. Механізм вступу на мілітаризовану службу ускладнений і має ряд спеціальних вимог. Наприклад, відповідно до Закону України ?Про Національну поліцію” (2015 р.) поліцейським може стати громадянин України, віком від 18 років, що має повну загальну середню освіту, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, які володіють українською мовою та додатково склав Присягу поліцейського, і має відповідний рівень фізичної підготовки, вимоги до якого визначаються Міністерством внутрішніх справ України.

5. В основу організації мілітаризованої служби покладено жорсткий ієрархічний принцип щодо вимоги безумовної обов'язковості виконання наказів, окрім таких, що є злочинними.

6. Мілітаризована державна служба характеризується специфічним правовим статусом службовців, що має як особливі пільги для службовців, так і підвищену відповідальність у своїй професійній діяльності.

Існує також думка, що мілітаризована державна служба має два підвиди: військова служба (служба в збройних силах, у внутрішніх військах, прикордонних військах) та невійськова служба (служба в поліції, у митних органах, в органах податкової поліції).

Доцільно зазначити, що службові правовідносини в мілітаризованих формуваннях України можна визначити як систему публічних правовідносин, що складаються в процесі діяльності державних органів сектору безпеки й оборони з приводу особливого порядку вступу на службу, проходження служби на основі особливих принципів організації та функціонування, особливостей їх професійного навчання, зміни статусу службовця (підвищення, пониження в посаді), специфічних умов професійної діяльності, зумовлених особливістю професійних обов'язків з реалізації своїх прав та обов'язків, спрямованих на забезпечення публічних інтересів, пов'язаних із ризиком для життя і здоров'я, жорсткими вимогами до дисципліни, наявністю спеціальних заборон та обмежень, пов'язаних із проходженням служби, наявністю спеціальної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, наявністю їх особливого правового статусу як представників публічної влади, особливого соціально-правового захисту й особливого порядку припинення служби відповідними категоріями службовців і працівників.

Отже, на основі проведеного аналізу можна зробити висновок про наявність особливих ознак мілітаризованих формувань, які не притаманні для цивільної публічної служби, а саме: 1. Особливі вимоги до кандидатів, які приймаються на службу до мілітаризованих формувань (підвищені вимоги до освітнього рівня, моральних якостей, фізичної підготовки і стану здоров'я, встановлені обмеження, пов'язані з прийомом на службу та її проходженням). 2. Спеціальний порядок призначення на посади (призначення за наказом, призначення за результатами конкурсу; призначення на підставі укладення контракту). 3. Воєнізований характер, що характеризується суворою ієрархічністю, єдиноначальністю, який поєднується з вимогою безумовної обов'язковості виконання наказів, суворою регламентацією всієї діяльності статутами, положеннями, спеціальними дисциплінарними вимогами, наявністю в системі служби військових, спеціальних звань і класних чинів. 4. Спеціальні умови проходження служби (служба у святкові та вихідні дні; служба позмінно; служба з нерівномірним графіком; служба в нічний час). 5. Обов'язок службовця виконувати покладені на нього завдання щодо захисту прав і свобод людини, запобігання злочинам і розкриття злочинів, захисту інтересів держави не лише в робочий, а й позаробочий час. 6. Особливий правовий статус співробітників і вимог до їхньої професійної підготовки, зумовлений необхідністю чіткого й неухильного виконання законів та особливим порядком притягнення їх до відповідальності. 7. Особливий характер служби (постійний ризиковий характер несення служби, постійна загроза для власного життя і здоров'я й близьких родичів службовця). 8. Право, надане законом, на застосування заходів державного примусу. 9. Право застосування специфічних форм і методів (оперативно-розшукової діяльності; кримінально-процесуальної діяльності; адміністративної діяльності; охоронної діяльності) та спеціальних принципів службової діяльності (безперервності служби; законності; конспірації; поєднанні гласних і негласних слідчих (розшукових) дій). 10. Спеціальні гарантії правового й соціального захисту співробітників, у тому числі особливий пільговий порядок обчислення строків служби та призначення пенсії.

2.3 Організаційно-правові аспекти організації патронатної служби в Україні

служба мілітаризований глобалізація державний

В умовах дії Закону України ?Про державну службу”, яким регламентовано окремі питання патронатної служби (розділ Х «Особливості проходження державної служби в окремих державних органах. Патронатна служба»), актуальності набуває питання визначення цього різновиду державної служби.

У довідниково-енциклопедичній літературі патронатна служба (від лат. patronatus - стан, права патрона, покровитель, від англ. patroning service - обслуговування патрона, від фр. patronage - покровительство, шефство) розглядається як частина державної служби; сукупність працівників, яких керівник органу самостійно обирає та призначає на посади згідно із штатним розписом і категорією, що відповідає посаді.

У науці права й публічного управління патронатна служба розглядається як служба при керівникові; служба помічників, радників, консультантів, прес-секретарів та інших осіб на посадах, передбачених штатним розписом для організаційного й інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності керівників органів держави; служба на посаді в державному органі відповідно до штатного розпису, яка полягає в безпосередньому виконанні завдань керуючої посадової особи з метою організаційного та інформаційно-аналітичного забезпечення її діяльності; організація діяльності із забезпечення виконання завдань і функцій державного публічного діяча; діяльність осіб на посадах, на які вищі посадові особи держави мають право самостійно добирати та приймати осіб - своїх помічників, керівників прес-служб, радників, секретарів; служба політично й особисто відданих керівникові осіб, прийнятих на термін перебування керівника на посаді для забезпечення його діяльності; особиста служба керівника; сукупність осіб, яких самостійно добирають та приймають на посади згідно зі штатним розписом та категорією керівники державних органів та органів місцевого самоврядування.

Отже, незважаючи на розмаїття формулювань, спостерігається тенденція до фіксації у визначенні однієї чи декількох ознак патронатної служби (у різній послідовності згадування та зовнішній формі подання) задля виділення їх специфіки. Водночас такого визначення, у якому б знайшли втілення всі специфічні ознаки патронатної служби, які в сукупності й формують її ресурс, немає. Стосовно ж нормативного визначення патронатної служби ситуація дещо специфічна.

В чинному Законі України ?Про державну службу” (2015 р.) відсутнє нормативне визначення патронатної служби, однак є вказівка на перелік посад патронатної служби, на порядок призначення на службу, звільнення зі служби, а також на зарахування до стажу державної служби часу роботи на посадах патронатної служби в разі наявності певних умов. Згідно зі ст. 92 Закону України ?Про державну службу”, до посад патронатної служби віднесено посади радників, помічників, уповноважених і прес-секретаря Президента України, працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника і заступника, працівників патронатних служб Прем'єр-міністра України й інших членів Кабінету Міністрів України, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників і наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, а також посади патронатних служб в інших державних органах. Окрім того, у цій же ст. 92 зазначено, що час роботи на посадах патронатної служби зараховується до стажу державної служби та враховується під час присвоєння службового рангу в межах відповідної категорії посад, якщо до призначення на посаду патронатної служби він перебував на державній службі та після звільнення з посади патронатної служби повернувся на державну службу; якщо він виявив таке бажання, він реалізує його в порядку, передбаченому для осіб, які вперше вступають на державну службу, з обов'язковим проведенням конкурсу.

Відповідно до ст. 10 Закону України ?Про службу в органах місцевого самоврядування”, голови районних, районних у містах, обласних рад, Київський та Севастопольський міський голова та міські голови (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) мають право самостійно (без конкурсу) добирати та приймати на службу своїх помічників, радників (патронатна служба).

Правові засади патронатної служби в окремих органах держави визначаються також положеннями таких законодавчих актів (ст. 42, ст. 44, ст. 47 Закону України ?Про Кабінет Міністрів України” (2014 р.), ст. 34 Закону України ?Про Центральну виборчу комісію” (2004 р.), ст. 10 Закону України ?Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001 р.), ст. 12 Закону України ?Про центральні органи виконавчої влади” (2011 р.)).

У ст. 12 Закону України ?Про центральні органи виконавчої влади” зазначено, що Міністр має право на формування патронатної служби. Патронатна служба міністра здійснює консультування міністра, підготовку необхідних для виконання завдань міністерства матеріалів, забезпечує зв'язок із посадовими особами інших органів державної влади, організацію зустрічей та зв'язків із громадськістю, засобами масової інформації, а також виконує інші доручення міністра. Цією статтею передбачено порядок призначення та звільнення з посад патронатної служби. На працівників патронатної служби міністерств поширюється дія законодавства про державну службу з особливостями, встановленими законом.

Ст. 34 Закону України ?Про Центральну виборчу комісію” передбачено патронатну службу Комісії. До складу патронатної служби Центральної виборчої комісії належать радники, помічники та секретарі Голови Комісії, помічники та секретарі заступників Голови Комісії, секретаря Комісії, а також помічники інших членів Комісії. Патронатна служба Центральної виборчої комісії забезпечує організацію роботи Голови Комісії, заступників Голови Комісії, секретаря Комісії, інших членів Комісії. Працівники патронатної служби Комісії призначаються на посади та звільняються з посад Головою Комісії за поданням відповідного члена Комісії. при звільненні будь-якого члена Комісії його помічника або радника можна звільнити у разі призначення нового члена Комісії. Згідно з Положенням про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України, до складу Секретаріату входять також патронатні служби - Апарат Прем'єр-міністра України, служби Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, Міністра Кабінету Міністрів України та міністрів, які не очолюють міністерства. Згідно з Указом Президента України ?Про Радника Президента України” Радник Президента України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Глави Адміністрації Президента України і належить до патронатної служби Президента України. Радник Президента України, який здійснює обов'язки на постійній основі, є державним службовцем. Повноваження Радника Президента України припиняються за власним бажанням, за рішенням Президента України, в тому числі у зв'язку із закінченням повноважень Президента України.

Аналіз законодавчих положень свідчить також про те, що законодавець не надає визначення патронатної служби, однак намагається регламентувати питання вступу, проходження, припинення служби, визначити перелік посад патронатної служби, основні вимоги до претендентів на посади. При цьому простежується тенденція до збільшення кількості відносно визначених норм, які істотно розширюють сферу «суб'єктивного розсуду патрона» у вирішенні питань патронатної служби. Окрім того, спостерігається тенденція щодо «більш узагальненого підходу» законодавця до врегулювання питань патронатної служби в її «прив'язці» до державної служби.

Патронатна служба має цілу низку специфічних ознак. По-перше, є певні особливості добору, вступу та припинення патронатної служби. Як уже зазначалося, законодавством передбачається право «патрона» самостійно здійснювати добір кадрів для своєї патронатної служби, що й слугує підставою для її ототожнення з особисто відданою службою керівника. Дотримання вимог чинного законодавства щодо обмежень у перебуванні на державній службі близьких осіб стосовно патронатної служби не є обов'язковим.

Аналіз законодавства свідчить про те, що будь-яких обмежень щодо добору осіб на патронатну службу з питань політичної неупередженості немає, керівник самостійно обирає осіб, а отже, самостійно вирішує це питання. Саме тому досить поширеною в правовій науці є теза про те, що на патронатну службу приймають особисто та політично відданих керівникові (патрону) осіб. На противагу цьому варто зазначити, що політична неупередженість є одним із принципів державної служби.

Патронатні службовці не складають Присягу державного службовця, а отже, питання їх відданості публічним інтересам, служіння інтересам українського народу, дотримання законодавства багато в чому залежать від їх «патрона», взаємовідносин особи на посаді патронатної служби та її «патрона» тощо. В аспекті добору кадрів для патронатної служби корисно також порушити питання вікового цензу таких осіб. Аналіз законодавства про патронатну службу свідчить про те, що не передбачається призначення на посади патронатної служби осіб, які досягли певного віку. Проте державні службовці, які досягли граничного віку перебування на службі, можуть бути залишені у виняткових випадках на посадах радників, консультантів за рішенням керівництва відповідного державного органу. Отже, «патрон» самостійно добирає кадри для патронатної служби, призначає їх на відповідні посади. Для таких осіб не передбачається проведення конкурсу. Під час перебування на патронатній службі особи підконтрольні, підзвітні особисто «патрону», перебувають у сфері реалізації його розсуду, зумовленого його публічно владними повноваженнями. Самостійно «патрон» вирішує також питання припинення відносин патронатної служби. Звільнення осіб із посад патронатної служби здійснюється у зв'язку із залишенням керівником (патроном) посади в день припинення повноважень особи, працівниками патронатної служби якої вони призначені, або ж достроково за ініціативою особи, працівниками патронатної служби якої вони призначені, чи керівником патронатної служби.

По-друге, специфічною ознакою патронатної служби є строковість відповідних службових відносин, зумовлених строковістю перебування на посаді «патрона». Варто зазначити, що всі посади, де передбачається існування патронатної служби, мають чітко визначений термін їх обіймання. З огляду на персоніфіковану зорієнтованість відповідної служби на «певного патрона» цілком логічною є також строковість перебування на такій службі осіб його патронатної служби. Особисто віддані особи супроводжують патрона впродовж строку його служби, що ще раз підкреслює відмінність патронатної служби від класичної державної служби. Саме тісний особистий зв'язок патронатної служби з її «патроном» зумовлює строковість такої служби, оскільки служба самих «патронів», згідно із чинним законодавством, в Україні є строковою.

По-третє, призначення патронатної служби полягає в інформативному, аналітичному, організаційному забезпеченні діяльності «патрона» (керівника), виконання ним публічно-владних функцій, реалізації ним статусу публічного діяча. Законодавець намагається закріпити перелік посад патронатної служби, а також визначити завдання, обов'язки й повноваження працівників патронатної служби, аналіз яких дає змогу зробити висновок про їх «забезпечувально-обслуговуючий характер» саме щодо «патрона». Розмаїття завдань та обов'язків аналізованих працівників дає підстави для їх можливого групування в блоки, серед яких цілком можна виокремити консультативно-дорадчі, забезпечувальні, організаційні, адміністративні, координаційні, представницькі тощо.

По-четверте, специфіка дисциплінарної відповідальності патронатних службовців передбачає також їх відповідальність перед «патроном», широку сферу прояву його суб'єктивного розсуду щодо вирішення цього питання, що істотно відрізняється від засад такої відповідальності державних службовців.

Отже, наявність специфічних, притаманних лише патронатній службі ознак, істотно відмінних від ознак державної служби, дає змогу зробити висновок про неможливість їх ототожнення. Водночас патронатна служба зорієнтована на забезпечення діяльності суб'єкта публічно-владної компетенції, переважно публічного діяча, що надає підстави для можливості розгляду її як різновиду публічної служби, враховуючи її ознаки. У сукупності все зазначене зумовлює потребу виваженого підходу з боку законодавця до врегулювання правових засад патронатної служби із зосередженням їх в окремому законодавчому акті (за аналогією із засадами інших видів публічної служби), який зафіксував би визначення патронатної служби, перелік її посад, вимоги щодо службовців, умови вступу, кар'єру, обмеження, припинення, заохочення й відповідальність службовців та закріпив би специфіку патронатної служби як різновиду публічної служби, усунувши ті колізійні, проблемні питання, які існують на сьогодні в правовому регулюванні відповідних відносин, забезпечивши ефективне використання ресурсу відповідної служби.

Викладене вище дає підстави зробити висновки, що особливості патронатної служби в Україні полягають у порядку відбору, призначення та звільнення з посад; порядку перебування на державній службі; терміну обіймання посад; у обов'язках і завданнях, що покладаються на працівників патронатної служби; а також безпосередньо залежать від специфіки діяльності керівника, при якому сформована патронатна служба.

РОЗДІЛ 3. НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ РІЗНИХ ВИДІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

3.1 Особливості організації різних видів державної служби в зарубіжних країнах: досвід для України

Суспільні відносини, що складаються під час здійснення організаційно-правових заходів по удосконаленню діяльності публічної адміністрації, її структури, функцій, кадрового забезпечення, запровадження нової ідеології її функціонування. Правове забезпечення адміністративної реформи як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання адміністративних послуг тощо, потребують всебічного аналізу для подальшого удосконалення механізмів їх правового регулювання.

Саме на державну службу покладається вирішення завдань по забезпеченню соціальних гарантій, прав, свобод та законних інтересів громадян. Державне служіння суспільству повинно допомагати людині вирішувати проблеми, сприяти задоволенню їх потреб. Отже, державна служба як соціальна категорія - це професійне здійснення за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, які займають посади в державних установах, організаціях, підприємствах. Однак, слід підкреслити, що таке визначення дефініції державної служби має досить фрагментарне пояснення. Слід зазначити, що в країнах Європейського Союзу та інших країнах світу дефініція поняття «державна служба» диференційована за країнами походження. Так, наприклад у Великобританії державна служба визначається як постійна бюрократія або секретаріат співробітників, який підтримує уряд.

Для сучасної системи державної служби Великобританії характерні наступні ключові ознаки: в основу державної служби покладена менеджеральна модель, що за своїм змістом є близькою до американської; система просування по службі відрізняється жорсткістю на всіх рівнях; у державних структурах часто використовується “інтегральна” ієрархія; особлива система адміністративно-правового регулювання цивільної служби відсутня, контроль за нею здійснюється виходячи з доктрини загального права.

Правове регулювання цивільної служби Великобританії забезпечується значною кількістю правових джерел, до яких відносяться джерела загального права, а також нормативні правові акти (статути, акти делегованого законодавства). Це можуть бути накази Корони в Раді, циркуляри чи інші нормативно-правові акти різних міністерств (департаментів). Разом з тим, єдиний законодавчий акт, який би поєднав у собі загальні засади державної служби, відсутній, що пов'язано з прерогативою Корони, а не Парламенту, здійснювати регулювання питань державної служби.

Структура британської державної служби багаторівнева та заплутана. Правове забезпечення й регламентація різних сторін діяльності службовців здійснюється неоднаково. Деякі напрями їх діяльності врегульовуються статутами, які приймаються щорічно. Інші - внесенням доповнень до чинних актів делегованого законодавства (накази Корони в Раді, статутні постанови, інструкції окремих міністерств), або ж з цією метою застосовуються прецеденти.

У структурі сучасної державної служби Великобританії слід визначити такі групи. Перша група - старші політичні та адміністративні керівники - включає таких службовців адміністративного класу, як помічник заступника, заступник постійного секретаря, постійний секретар. Посади цієї групи утворюють вершину керівного складу державної служби. Ці службовці несуть особисту відповідальність безпосередньо перед міністром. Їх кількість складає близько 1 % від загальної кількості всіх державних службовців Великобританії.

Друга група - адміністративна - включає два ступені: учень адміністратора та старший виконавець. До компетенції адміністративної групи відноситься широке коло питань: від координації діяльності державного апарату управління чи керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків. Вони працюють не лише в міністерствах і департаментах, а й у відомствах, урядових агентствах і службах. До цієї категорії відноситься більше половини з усіх державних службовців Великобританії. Третя група об'єднує технічний персонал, сюди відносяться діловоди, секретарі та інші допоміжні категорії працівників, в обов'язки яких входить проста виконавська робота. Сюди також відносяться вчені, архітектори, інженери та інші фахівці широкого профілю. До службовців молодшого рангу також відносяться співробітники пенітенціарних установ. Ця група за своє чисельністю є найбільшою серед державних службовців.

Набір на кадрову державну службу входить у компетенцію Комісії у справах цивільної служби. Головна умова вступу - письмовий іспит загального типу, який розроблений на програмах провідних університетів держави: Оксфордського та Кембриджського. Саме ці навчальні заклади постачають більшу частину кандидатів на керівні посади для цивільної служби. При наборі до другої групи (адміністративної) приймаються заяви від випускників університетів (віковий ценз - 20-28 років). При наборі до третьої групи (технічної) формально освітнього цензу не існує, але розраховувати на призначення можуть лише ті особи, які отримали освіту, що відповідає програмі іспиту. Іспит для адміністративної категорії містить три ступені - письмові доповіді по загальних предметах, тести та інтерв'ю. Просування по службі здійснюється у вказаних групах службовців по-різному.

Міністерство у справах цивільної служби здійснює призначення адміністративних і політичних керівників. При цьому у міністерстві діє спеціальний комітет з відбору на призначення керівного складу державної служби. Для інших чиновників існує практика щорічних звітів на рівні окремих міністерств. Звіт складається стосовно державного службовця особою, яка обіймає посаду вище на 1-2 ступені. Звіти подаються до міністерської ради з просування по службі, члени якої визначаються міністром. Він також приймає остаточне рішення щодо підвищення особи, яку було рекомендовано радою з просування по службі. Уся система найму, навчання й просування по службі організована таким чином, щоб створити тип професійного управлінця, адміністратора широкого профілю - “дженераліста”.

Лише незначна кількість міністрів є фахівцями у своїй сфері діяльності, тому їм потрібні консультанти - посадовці, що мають спеціальні знання щодо напрямів роботи міністерства (департаменту) та можуть трансформувати думки експертів у пропозиції та проекти, які будуть зрозумілими для міністра. Активне використання адміністраторів широкого профілю спрощує завдання загальної координації управління. Крім того, “спеціалісти” не в змозі здійснювати аналіз виникаючих проблем у контексті загальних управлінських завдань. Останніми роками стає все більше прибічників посилення ролі “спеціалістів” в адміністративному управлінні, які орієнтуються на американську модель. На сьогодні у Великобританії приблизно 25 % державних чиновників - це спеціалісти в різних галузях права, економіки, науки та техніки. Їх значення постійно зростає - сьогодні вони складають близько 60 % від загальної кількості керівників у підрозділах держапарату.

Органи управління британською цивільною службою очолює Прем'єр-міністр. Адже саме він є міністром у справах цивільної служби та керівником однойменного міністерства. Саме до компетенції Міністерства у справах цивільної служби віднесені питання: штатного розпису, умов проходження служби та підвищення, звільнення із займаних посад, а також виплати заробітної плати, пенсій і компенсацій у разі скорочення штатів. Окрім зазначеного міністерства, кураторство над діяльністю службовців здійснює Казначейство, що здійснює загальний нагляд за фінансовою діяльністю цивільної служби. Комісія у справах цивільної служби, що є структурним підрозділом Міністерства у справах цивільної служби, є головним центром з проведення конкурсних іспитів, тестів та інтерв'ю для прийняття кандидатів на державну службу.

У Великобританії службовці в повному обсязі користуються активним виборчим правом. Водночас вони не можуть бути членами політичних партій, а також не мають права балотуватись до Парламенту, окрім службовців нижчої ланки, які в разі обрання їх в Палату громад зобов'язані подати у відставку. Принцип несумісності мандату не застосовується лише в окремих випадках обрання чиновника в муніципальні органи влади й лише за спеціальним дозволом. Крім того, однією з основних вимог, що висувається до державних службовців, є лояльність. Вважається, що державні службовці “зобов'язані зберігати стриманість у політичних питаннях”.

Для осіб, які перебувають на службі в міністерствах і відомствах, існують обмеження на участь у фінансових операціях. Наприклад, вони не повинні брати участь у таких угодах з акціями, земельними ділянками та іншим майном, які можуть призвести до зіткнення їх приватних інтересів з інтересами служби. Після закінчення служби вони можуть займатися деякими видами діяльності, лише отримавши на цей спеціальний дозвіл. Державним службовцям дозволено мати свої профспілки та страйкувати.

Німеччина також у своїх підходах до дефініції державної служби притримується британського підходу. Відповідно до законодавства Німеччини державна служба - це діяльність, що полягає у виконанні зобов'язань суверенної влади у відносинах обслуговування і лояльності, визначеного публічним правом. В Німеччині державна служба відіграє ключову роль в забезпеченні поточного і майбутнього існування держави через найкраще виконання найважливіших державних завдань.

У Німеччині професійна державна служба з'явилася однією з перших у Європі. Вона будувалася на основі принципів відданості службі, законності, єдності, професійності і стабільності. Саме тому серед європейських держав з федеральним типом державно-адміністративного управління найбільш впливовою є державна служба Німеччини. Вона регулюється багатьма законами, проте основним серед них є Конституція ФРН від 23 травня 1949 року, в якій встановлено принцип рівності суб'єктів державної служби. Ніхто не може бути ущемлений у своїх правах через релігійні віросповідання, світогляд чи приналежність до політичних партій. У галузях, де в управлінських структурах недостатньо представлені жінки, за рівної професійної підготовки їм надається перевага. Слід зазначити, що нині в Німеччині немає поняття “державна служба”, яке після Другої світової війни було витіснене поняттям “публічна служба”, що міцно ввійшло в теорію і практику соціального життя. Нині “публічна служба” у функціональному плані розуміється як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституційному плані під нею розуміють певне коло осіб і посад, виконання публічних функцій яких складає зміст їхньої діяльності. По суті, категорією “публічна служба” витіснено з вжитку категорію “державна служба”.

Публічна служба в Німеччині охоплює правове регулювання особливих публічно-правових відносин, що поділяються на дві основні групи: відносини з чиновниками і відносини з найманими особами - службовцями і робітниками державних установ. До публічних службовців у Німеччині належить такі особи: чиновники державного апарату, суді, а також викладачі вищих навчальних закладів, учителі, лікарі, працівника пошти, залізниці, державних банків та ін. Законодавство ФРН класифікує публічних службовців на дві великі групи: чиновників і осіб найманої праці (службовців і робітників). Державні чиновники як еліта публічної служби зобов'язані дотримуватися традиційних правил професійної бюрократії.

Умови проходження служби чиновників у Німеччині суттєво відрізняються від умов трудової діяльності найманих працівників: для перших вони визначаються призначенням; для службовців і робітників вони засновуються на договорі приватного права; права і обов'язки чиновників регулюються законом про державну службу. Заробітна плата і оклади працюючих за наймом, як й інші умови їхньої праці, визначаються тарифною угодою; оклади чиновників визначаються залежно від посади і стажу служби. Винагорода службовців установлюється тарифом з урахуванням їхнього віку й особливостей виконуваної роботи; чиновник має довічне призначення, службовців можуть звільнити; на відміну від чиновників робітники і службовці не несуть дисциплінарної відповідальності; на них поширюється загальне адміністративне право; для чиновників діє беззаперечна заборона на організацію страйків; для працюючих за наймом право на страйки зберігається; держава несе всі видатки з утримання чиновництва.