Правовая конструкция немуниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические исследования понятия "немуниципального образования"

1.1 Общая характеристика и основные принципы немуниципального образования за рубежом

1.2 Особенности функционирования системы "unincorporated area"

1.3 Порядок формирования органов немуниципального образования

2. Сущность финансовой и правовой системы

2.1 Финансовая система, ее элементы и их взаимосвязанность

2.2 Составление бюджета немуниципального образования

2.3 Источники доходов и правовое регулирование

3. Мероприятия по совершенствованию внедрения системы немуниципального образования в России

3.1 Становление и развитие немуниципального образования в РФ, основные направления ее реформирования

3.2 Особенности осуществления доходов межселенных территорий РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В условиях, когда мировое сообщество объективно ощущает на себе воздействие исторически неизбежных процессов глобализации и интеграции, особую актуальность приобретают вопросы взаимопроникновения национальных политических и правовых культур, установления общих демократических стандартов государственного. и общественного устройства.

Для России, относительно недавно вступившей на путь демократизации и взявшей курс на интеграцию с Европой, весьма важной является выработка концепции организации и осуществления публичной власти. финансовый правовой образование

Эта концепция в свою очередь должна базироваться на знании накопленных человечеством прогрессивных форм демократической государственности, конкретных способов образования, организации и функционирования политических институтов.

Таким образом, объективно возрастает потребность в правовых исследованиях. Необходимо тщательное изучение проблем адаптации апробированных. в демократических странах норм и стандартов властеотношений к российской теории и практике, а также поиск на этой основе новых форм, отвечающих требованиям современного этапа развития государства.

Актуальность темы "Правовая конструкция немуниципальных образований unincorparated area и возможность их использования в Российской Федерации" бесспорно велика.

Немуниципальное образование за рубежом как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени.

С конца XVIII в. и особенно в XIX в. немуниципальное образование за рубежом становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

Среди актуальных проблем развития особое место занимает становление немуниципального образования как важнейшего института в сложившихся демократических обществах.

Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ.

За рубежом накоплен огромный опыт организации немуниципального образования, и он может быть использован в России.

Вопросы организации немуниципального образования остаются актуальными на протяжении многих лет и продолжают влиять на её практическую реализацию.

Цель дипломной работы заключается в изучении теоретических аспектов немуниципального образования за рубежом и их использование в Российской Федерации.

Достижение данной цели осуществляется через решение следующих задач:

? изучить основные подходы к правовой конструкции немуниципального образования за рубежом;

? исследовать функции и методы немуниципального образования за рубежом;

? изучить особенности правовой системы немуниципального образования;

? исследовать финансовую систему, ее элементы и их взаимосвязь;

? рассмотреть мероприятия по совершенствованию системы немуниципального образования в России.

Актуальность, теоретическая и практическая значимость правовой конструкции немуниципальных образований "unincorporated area" определили выбор темы, цель исследования дипломной работы и его задачи.

Предметом исследования выступает теория исследования немуниципальных образований за рубежом и их использование в Российской Федерации.

Теоретико-методологической основой работы послужили труды следующих авторов: Тарасова В.А., Малькова А.В., Волкова С.Н. и др., материалы, опубликованные в периодической научной печати, таких журналов как "Проблемы теории и практики управления", "Вопросы экономики", "РЭЖ" и прочие.

Теоретическую и методологическую основу дипломной работы составили теоретические исследования немуниципальных образований за рубежом, представленные в трудах отечественных и зарубежных учёных, законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Федерации.

Для решения поставленных задач использовались методы экономического анализа, сравнения, группировки данных, экспертных оценок, экономико-математические методы.

Информационную базу исследования составили справочные и аналитические материалы, опубликованные в специальной экономической литературе и периодических изданиях.

Логика и структура дипломной работы определяется поставленными целями и задачами.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Во введении обоснована актуальность проблемы, определены цель, задачи, предмет, объект, теоретическая, методологическая, информационная базы исследования, его логика и структура.

В первой главе рассматриваются теоретические исследования немуниципального образования за рубежом.

Во второй части раскрывается сущность финансовой и правовой системы немуниципального образования за рубежом.

В третьей части раскрываются вопросы по совершенствованию немуниципального образования в РФ, основные направления ее реформирования.

Заключение содержит основные результаты и выводы дипломной работы.

1. Теоретические исследования понятия "немуниципального образования"

1.1 Общая характеристика и основные принципы немуниципального образования за рубежом

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами немуниципального образования, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Так как термин, который мы пытаемся рассмотреть в данной работе, не имеет своего практического применения в России, то он и не имеет точного перевода, который бы характеризовал его в полной мере. В английском языке это понятие звучит как "unincorporated area" и на основе данных иностранных источников, мы можем перевести это словосочетание в нескольких вариантах. Например, немуниципальное образование, невключенная территория и т.д.

Итак, чтобы разобраться в этом термине и его использовании за рубежом, необходимо узнать, что же он значит.

Невключённая территория ("unincorporated") - территория, которая не входит в состав какой - либо административной единицы соответствующего уровня, например, общины, поселения, коммуны, муниципалитета и т. д. Она находится под непосредственным управлением вышестоящего уровня власти (района, провинции, штата и т. д.).

Такие территории обычно собираются в одну сеть и объединяются в такое понятие как "County". "County"- это некое объединение соседних "unincorporated" территорий в одно целое. В нашем языке такого понятия нет, но мы для ясности будет говорить о нем как о "графстве".

Как правило, невключённые территории являются районами с редким населением, но в некоторых странах существуют невключённые населённые пункты, как правило, маленькие или специального назначения (например, обслуживающие военные объекты). Но из каждого правила есть свои исключения. Некоторые "unincorporated" территории являются густо населенными, они имеют высокий уровень развития инфраструктуры и благоприятные условия для жизни человека. Большое количество таких развитых немуниципальных территорий зарегистрировано на территории Соединенных Штатов Америки. Например, так называемая "King County", расположенная вблизи территории столицы США - Вашингтон. Также Штат Калифорния имеет "County". Это графство является одним из густо населенных мест в стране и одним из самых развитых.

Во многих странах практически все земли входят в состав какой-либо коммуны, общины или муниципалитета. В других - в состав местных административных единиц включены только территории, непосредственно прилегающие к населённым пунктам.

Немуниципальное образование - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.

Концепция немуниципального образования исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью принципов построения государства.

Кроме того, принцип немуниципального образования исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов немуниципального образования в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза) Абрамов, В.С. Статус монарха // Государство и право. - 2004. - №5. - с. 48-52..

Впоследствии система формирования немуниципального образования была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение немуниципального образования определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления.

Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы немуниципального образования связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого управления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы немуниципального образования в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на немуниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Немуниципальное образование, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты управления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в немуниципальном образовании осуществляется на непрофессиональной основе.

Органы немуниципального образования наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны Гуревич, Е.А. Исполнительная власть в Великобритании // Госслужба. Правовые аспекты: Зарубежный опыт. Выпуск 5. - М: РАГС, 2006. - С. 102-108..

Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы немуниципального образования.

Вместе с тем, европейская система немуниципального образования оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования немуниципального образования в других регионах.

Сложившееся, в Латинской Америке законодательство о немуниципальном образовании было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства.

Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители немуниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о немуниципальном образовании, до настоящего времени применяется в Латинской Америке Мальков, А В. Анализ использования земель Белгородской области. / А В Мальков // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель -2007 -№12. - С.67-72.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Бразилия, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов.

Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты.

Принцип федерального вмешательства рассматривается как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

Органы немуниципального образования опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы немуниципального образования непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти.

В настоящее время органы немуниципального образования и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов немуниципального образования в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы управления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.

В ФРГ, выделяют три условия правового регулирования немуниципального образования: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании занимает законодательство земель немуниципального образования, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности.

Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального управления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования немуниципального образования в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д Ковешников Е.М., "Муниципальное право", Норма - Инфра М, Москва, 2000..

На практике принцип немуниципального образования означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы.

В демократических государствах относительно роли органов немуниципального образования действует доктрина "власть - вне политики". Это означает, что органы немуниципального образования не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы немуниципального образования не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции "муниципалитет - вне политики" преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут адресовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство).

Общие законы, единообразно регулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим видам нормативно-правового регулирования, среди которых основное место занимают частное и классификационное законодательство. Одной из основных причин развития частного законодательства является практика обращения муниципалитетов с большим количеством петиций о принятии того или иного акта частного характера. При этом подавляющее большинство петиций касается вопросов, которые входят в компетенцию самих местных органов.

Обращение с петициями в этих случаях объясняется стремлением муниципалитетов закрепить производимые изменения на уровне легислатуры штата и обеспечить большую стабильность модернизированных муниципальных структур. Широкое применение находят также законы, адресованные муниципальным подразделениям, объединенным по какому-либо классификационному признаку.

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия - узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования.

Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии.

Таким образом, по общему положению при отсутствии конституционных ограничений штата вправе принимать, отменять и изменять хартии немуниципальных образований.

1.2 Особенности функционирования системы "unincorporated area"

В зарубежных странах существует несколько систем функционирования немуниципального образования. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципалитетную систему, континентальную (французскую) модель управления, в рамках которых применяются различные формы и разновидности.

Англо-саксонская муниципалитетная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые. должностные лица.

Контроль за деятельностью органов немуниципального образования осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин "немуниципальное образование", а само местное управление является составной частью механизма государства.

Немуниципальное образование в Великобритании характеризуется разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц.

В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель немуниципального образования применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления.

Общины являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965-75 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения.

Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти.

Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей. Избирательная система при выборах совета варьируется от одной земли к другой.

В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бременхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге и Баварии пропорциональная система с голосованием по спискам, что придает ей черты мажоритарной. Почти во всех землях присутствует 5% порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет Ковешников Е.М., "Муниципальное право", Норма - Инфра М, Москва, 2000..

Избирательное право имеет те же ограничения, что и на национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в который проводятся выборы. С начала 80-х гг. в некоторых землях и с 90-хх гг. во всей Германии иностранцы - граждане стран ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.

Функционирование и структура органов немуниципального образования различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.

В каждом департаменте есть представитель государства, осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией советаКовешников Е.М., "Муниципальное право", Норма - Инфра М, Москва, 2000..

Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Модель магистрата действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена).

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах.

Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат.

Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата.

Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины или городского директора.

В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы. деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет, в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.

Модель бургомистра распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Южногерманская модель принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают.

Несколько характеристик общин не зависят от принятой модели организации властных институтов.

В крупных общинах территория может быть разделена на несколько округов.

Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава).

Члены совета (управы) назначаются советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство партий в окружном совете должно соответствовать их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины.

Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито в ФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета.

Районы традиционно рассматриваются в немецком праве и управлении как объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов. Однако в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое число районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы. Это крупные городские центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов и имеют единые органы управления.

Районные собрания избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнообразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории Пикулькин, А.Б. Система государственного управления. - М.: Пресс, 2007. - 263 с..

Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган - районный комитет. В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет.

Главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства. В случае с Бременом территория земли и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель "совет - управляющий". Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер.

Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.

Административно-территориальное деление страны складывалось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов.

В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно - территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории.

Регулирование административно - территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно - территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно - территориального деления осуществляется специальными законами Чибкин, В.Е. Государствоведение. учебник. - М.: Ника, 2005. - 315 с..

Система немуниципального образования в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно - территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно - территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно - территориальных единиц.

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить. При этом административный контроль отличает компетентность, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов немуниципального образования посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований.

Первоначально административный контроль со стороны штата осуществлялся через отраслевую и функциональную связь муниципалитетов с департаментами, управлениями и агентствами штатов. В настоящее время эта форма контроля получила дальнейшее развитие в значительной степени благодаря росту делегированного законодательства.

Легислатуры штатов наделяют их исполнительные органы полномочиями на издание соответствующих нормативных актов. Так, Законы об охране окружающей среды и об исправительных учреждениях, принятые в штате Нью-Йорк, предоставляют соответствующим департаментам штата право устанавливать, изменять, отменять стандарты, правила и указания по всем вопросам, которые входят или будут входить в их компетенцию.

Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов местного управления состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников). Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами.

Существенное место в правовой системе регулирования органов немуниципального образования занимают различного рода нормативные акты, в том числе и судебные решения, регламентирующие их отношения с федеральными властями. Американская правовая доктрина традиционно считает, что эти отношения могут поддерживаться с санкции и при посредничестве властей штатов. При этом суды и органы штатов опирались на положение Поправки к Конституции США, которая гласит: Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам, и использование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом.

1.3 Порядок формирования органов немуниципального образования

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой немуниципального образования является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.).

Правовой статус органов немуниципального образования определяется также положениями, содержащимися в формальных и неформальных мнениях генеральных атторнеев (прокуроров) штатов. Кроме этого, правом на совещательное мнение обладают аудиторы (контролеры) штатов и юридические службы ряда департаментов. Все эти документы, как правило, содержат узкое толкование актов о полномочиях муниципалитетов, поскольку их основой служат решения судов по аналогичным вопросам.

Органы немуниципального образования считаются с разъяснениями атторнеев, аудиторов и представителей юридических отделов департаментов (хотя в общем-то они не являются обязательными для муниципалитетов), так как в противном случае их действия могут быть опротестованы.

Верховный суд Соединенных Штатов вынес принципиально важное решение по делу Lawrence County v. Lead School District, в котором установил, что новое федеральное законодательство не противоречит Конституции. Это означало и отход от традиционного толкования поправки к Конституции в плане ограничения отношений федерации и местных органов.

Указанное законодательство, подтвержденное данным судебным решением, знаменовало собой и определенное изменение политики нового федерализма, в соответствии с которой на штаты возлагалась основная ответственность за финансирование местных программ.

Система правового регулирования органов немуниципального образования в США носит неоднозначный характер, поскольку состоит из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, которые довольно часто противоречат друг другу. Это предопределяет определенную сложность комплексного анализа указанной проблемы. Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских стран принцип позитивного регулирования компетенции местных органов. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему; Конституция Калифорнии, предусматривает, что графство или город могут принимать и применять на своей территории любые решения и распоряжения по местным, полицейским, санитарным и иным вопросам не нарушая общих законодательных норм (ст.11, 7). Фактически, речь идет о признании общей компетенции и о негативном регулировании. Генеральные статуты Коннектикута, напротив, устанавливают, что местные органы власти могут предпринимать лишь действия, прямо предписанные или разрешенные им законом - классический пример позитивного регулирования.

В американских штатах, основными административно - территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы - т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило относятся к типу муниципалитетных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны.

Административно - территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах - специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства.

Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а графства - на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии - общины Ковешников Е.М., "Муниципальное право", Норма - Инфра М, Москва, 2000..

Во всех административно - территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного прихода.

В ФРГ система административно - территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа - на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления - соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

Органы немуниципального образования включают в себя выборные муниципалитетные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципалитетных советов и исполнительных органов регулируется специальными. избирательными законами и законами о муниципалитетах.

В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции. субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы управления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном. голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - цен оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе. или в выборных органах, в суде и т.д.

...