Правовая конструкция немуниципальных образований

Предпринимаются новые попытки учредить контроль со стороны местных жителей. Однако единственное, чего удается добиться населению, это возможность участия в выработке рекомендаций без гарантий, что они будут приняты во внимание. Жители - избиратели, связанные с данным школьным округом, не имеют реальных способов контролировать источники, объем и использование фондов, отпускаемых на реализацию школьных программ.

Об образовании на начальной и второй школьных ступенях, направленных на то, чтобы дать возможность родителям участвовать в реализации этого закона. В соответствии с ними создавались окружные Советы, в которых большинство членов составляли родители, а также совещательные Советы в школах с участием родителей.

Но они не только подчиняются кадровым чиновникам, а начинают воспринимать систему ценностей тех, за чьей работой призваны надзирать. По мнению американских исследователей школьного образования, главное место в данной системе занимают чиновники - бюрократы, действующие в соответствии со своим пониманием интересов высших классов и экономически влиятельных субъектов Матузов Н.И., Малько А.В. "Теория государства и права" М.: 2005г..

На местное управление в области здравоохранения возлагаются конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех 50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов - 40, а доля федерации составляет 18%. Всего в графствах и муниципалитетах имеется свыше 1600 органов здравоохранения с постоянным, штатным персоналом, обслуживающих примерно 2500 графств и более 300 городов. В США в 80-х гг. насчитывалось более 1000 районов, где первоначальное медицинское обслуживание было признано недостаточным; повсеместно и постоянно растет стоимость медицинской помощи.

Компетенция в области социального обеспечения немуниципального образования возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления, т.е. на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов - 38, а за счет центрального правительства - 11%. Но при этом именно центральная власть и штаты располагают регулирующими полномочиями по определению контингента лиц, имеющих право на получение помощи по системе социального обеспечения, а также по установлению размеров такой помощи. Недовольство на местах этим порядком в последнее время растет, поскольку общественность считает, что именно местным органам более, чем другим, известно фактическое положение, и они, поэтому, могут лучше изучить реальные нужды претендентов на социальное обеспечение.

Важнейшие финансовые полномочия органов муниципалитета планируют в бюджетно-финансовой сфере.

При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.

Конституция Испании, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.

Одна из важнейших обязанностей местного управления - налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность - поимущественные налоги - являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления.

Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц).

Оценка имущества немуниципального образования осуществляется местными чиновниками - оценщиками. Ставки налога обычно устанавливаются в милсах - тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости или в долларах с тысячи долларов стоимости. Средняя ставка поимущественного налога по мере роста цен на недвижимость непрерывно увеличивается. Если в 1953 г. типичная американская семья со средним доходом платила около 2,2% своего дохода в виде налога на имущество, то через 30 лет этот процент почти удвоился.

Использование поимущественного налога как основного источника местного дохода постоянно критикуется в США. Поскольку муниципалитеты, иные административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, сильно разнятся между собой по числу земельных собственников, видам использования земли, просто по числу бедных и зажиточных граждан, получается, что на тех территориях, где налоговая база узка, местные органы стремятся повысить налоги, чтобы обеспечить достаточные поступления в местный бюджет.

Следующим по значению источником месячных доходов после поимущественных налогов является общий налог с продаж, на его долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных органов власти. Структура местных налогов с продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Налоговая база местных налогов в основном такая же, как и налогов, взимаемых правительством данного штата. Ставки налогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота.

Объектом обложения местного подоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы - заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты. Также, как правило, освобождаются от обложения дивиденды, проценты, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае, если она рассматривается как доход, полученный в результате деловой деятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторых городов Матузов Н.И., Малько А.В. "Теория государства и права" М.: 2005г..

В некоторых штатах США действуют и местные налоги на прибыль корпораций. Структура этих налогов подобна местным подоходным налогам с населения, которыми облагаются доходы от некорпорированного бизнеса. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различные регистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий.

Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных штатов. Штатные и местные налоги взымают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно.

Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги с продаж, т.е. специфические акцизы. Ими облагаются сигареты (цент за пачку), газолин (0,5 - 5 центов за галлон), в некоторых штатов автомобили и другие товары Василенко, И.А. Институт госуправления в Великобритании // Проблемы теории и практики управления. - 2007. - №6. - С. 28-37..

Подоходные налоги с населения, как и налоги с продаж, стали взиматься местными органами только после второй мировой войны. К 1968 г. местный подоходный налог с населения был введен лишь в 9 штатах. Во всех этих штатах, за исключением Пенсильвании, подоходные налоги взимались не только местными органами власти, но и правительствами штатов (т.е. налогоплательщики уплачивали три вида подоходных налогов: федеральный, штатный и местный). Позднее эта система распространилась на большую часть штатов.

Более удачливые территории, где шире налоговая база, могут или снижать налоги, или улучшать обслуживание, тем самым привлекая новое население (налогоплательщиков).

2.2 Составление бюджета немуниципального образования

При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и муниципалитетных органов в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что немуниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет.

При определенных условиях, когда немуниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Мексиканские муниципии, самостоятельно распоряжаются своими доходами, полученными то принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу законодательным органом штата.

В обязательном порядке они получают налоги, включая дополнительные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его дроблением, разделом и т.д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также федеральные поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавливаемые законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их ведении общественных служб.

В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимися в ее распоряжении доходам.

Немуниципальные образования для стабилизации своего финансового положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для немуниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала.

Самой большой угрозой для финансовой деятельности немуниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.

Составление и утверждение бюджета является прерогативой органа немуниципального образования, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику.

Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно понести немуниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы.

Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного сообщества.

При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов.

Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой. статье бюджета.

В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.).

Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.

Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности.

Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности немуниципального образования, позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета от его будущего положения. Долгосрочный бюджет. опирается на такие показатели, как количественный рост населения, рост жилищного строительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами депутатов муниципальных представительных органов.

2.3 Источники доходов и правовое регулирование

Для немуниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый - это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй - центральные источники: субсидии из немуниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство

Муниципалитетные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги.

Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.

Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие "политическая ответственность" местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержденную местным представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете.

В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.

В муниципалитетных органах ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией.

В американских графствах, существует большое число выборных должностных лиц, таких, как казначей, инспектор, асессор, регистратор, клерк, прокурор, шериф и др., полномочия которых определяются законодательством соответствующего штата и которые входят в структуру местного самоуправления. Казначей организует сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств, ассигнованных на различные местные нужды, контролирует расходование этих средств. Инспектор или инженер графства несет ответственность за проектирование дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т.д.

Асессор занимается выявлением. и оценкой всех видов собственности, подлежащей налогообложению. Регистратор занимается регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных действий в отношении имущества, а также завещаний, свидетельств о браке, разводе и т.д. Клерк отвечает за надлежащее хранение и оформление документов графства, организацию регистрации избирателей, проведение голосования и подсчет поданных голосов. Шериф возглавляет полицию графства, управляет тюрьмой графства, осуществляет аресты. Прокурор преследует судебном порядке лиц, обвиненных в совершении преступлений, представляет графство в суде, консультирует совет графства и должностных лиц по юридическим вопросам.

Неотъемлемой частью структуры немуниципального образования являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены - отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д.

Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т.д.

Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измерительных приборов следит за качеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного телевидения на территории округа и т.д.

Отдел здравоохранения расследует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды.

Понятие "финансовая система" употребляется в двух значениях: во-первых, как совокупность учреждений, занимающихся денежными операциями (фонды, компании, банки), и, во-вторых, как система финансовых отношений. При этом понятие "система" предполагает наличие связей. С учетом этого финансовая система представляет собой совокупность различных сфер или звеньев финансовых отношений, каждая из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве.

Финансовая система России включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды страхования, фондовый рынок, финансы предприятий различных форм собственности.

Все разнообразие перечисленных звеньев финансовых отношений можно разделить на две взаимосвязанные подсистемы. В первую входят общегосударственные финансы, обеспечивающие потребности расширенного воспроизводства на уровне народного хозяйства в целом. Во вторую - финансы предприятий (хозяйствующих субъектов), которые используются для обеспечения воспроизводственного процесса денежными средствами на уровне отдельных предприятий.

Эти две подсистемы различаются методами формирования и использования фондов денежных средств. Общегосударственные финансы - это централизованные фонды денежных ресурсов, которые создаются путем распределения и перераспределения национального дохода, созданного в отраслях материального производства (вторая подсистема). Необходимость концентрации в распоряжении государства значительной части финансовых ресурсов вызвана той важной ролью, которую оно выполняет в области экономического и социального развития страны. Формами использования этих ресурсов являются бюджетные и внебюджетные фонды, обеспечивающие потребности государства при решении экономических, политических и социальных задач. Страховыми звеньями финансовой системы применяются другие формы и методы образования и использования денежных фондов. Что касается финансов предприятий, то эти децентрализованные фонды денежных средств образуются из денежных доходов и накоплений самих же предприятий.

Еще раз подчеркнем, что, несмотря на разграничение сферы деятельности и применение особых способов и форм образования и использования денежных фондов в каждом отдельном звене, финансовая система является единой системой, поскольку базируется на едином источнике ресурсов всех звеньев. Объединяющей основой единой финансовой системы являются финансы предприятий, поскольку они непосредственно участвуют в процессе материального производства. Источником централизованных государственных фондов денежных средств выступает национальный доход, создаваемый в сфере материального производства, т.е. на тех же предприятиях.

Однако такая связь общегосударственных финансов с финансами предприятий объясняется не только тем, что они имеют единый источник своего формирования, создаваемый в сфере материального производства национальный доход. Аккумулировав за счет предприятий сферы материального производства средства в централизованных государственных фондах, к примеру в бюджете, государство часть этих ресурсов направляет также на развитие материального производства, но уже наиболее необходимых в данное время отраслей экономики. Скажем, бюджет страны пополнился за счет доходов от отраслей нефтегазового или топливно-энергетического комплекса, а направлены эти доходы на развитие предприятий пищевой или медицинской промышленности, так необходимых в настоящее время.

Ведь процесс расширенного воспроизводства на многих предприятиях осуществляется не только за счет собственных средств, но и за счет привлечения общегосударственного фонда денежных средств в форме бюджетных ассигнований, а также использования банковских кредитов. Это значит, что общегосударственным финансам, которыми государство имеет возможность маневрировать, принадлежит значительная роль в обеспечении развития тех или иных отраслей народного хозяйства, в перераспределении финансовых ресурсов между отраслями экономики, а также между регионами страны, между производственной и непроизводственной сферами, между отдельными группами и слоями населения.

В этой взаимосвязи и взаимозависимости составных звеньев финансовой системы проявляется единая сущность финансов, а также единство финансовой системы России.

Важное значение, конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления.

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципалитетные органы, имеющиеся у большинства муниципалитетов.

В широкой интерпретации понимается вся совокупность законов немуниципального образования, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ.

Органы в широком смысле включает в себя все соответствующие положения конституции немуниципального образования, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как муниципалитет.

Правовая доктрина определяет в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований.

Функционирование органов немуниципального образования в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов немуниципального образования посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований.

Первоначально административный контроль со стороны штата осуществлялся через отраслевую и функциональную связь муниципалитетов с департаментами, управлениями и агентствами штатов.

В настоящее время эта форма контроля получила дальнейшее развитие в значительной степени благодаря росту делегированного законодательства. Легислатуры штатов наделяют их исполнительные органы полномочиями на издание соответствующих нормативных актов.

Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов немуниципального образования состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников). Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами.

Существенное место в правовой системе регулирования немуниципального образования занимают различного рода нормативные акты, в том числе и судебные решения, регламентирующие их отношения с федеральными властями. Американская правовая доктрина традиционно считает, что эти отношения могут поддерживаться с санкции и при посредничестве властей штатов.

Правовой статус органов немуниципального образования определяется положениями, содержащимися в формальных и неформальных мнениях генеральных атторнеев (прокуроров) штатов. Кроме этого, правом на совещательное мнение обладают аудиторы (контролеры) штатов и юридические службы ряда департаментов. Все эти документы, как правило, содержат узкое толкование актов о полномочиях муниципалитетов, поскольку их основой служат решения судов по аналогичным вопросам.

Органы муниципалитетного управления считаются с разъяснениями атторнеев, аудиторов и представителей юридических отделов департаментов (хотя в общем-то они не являются обязательными для муниципалитетов), так как в противном случае их действия могут быть опротестованы.

Основная доля расходов на предоставление гуманитарных и социальных услуг приходится на графства, на содержание различных объектов, предоставление традиционных услуг, а также строительство и реконструкцию - на муниципалитеты, на образование - на школьные округа.

Хозяйственная деятельность органов немуниципального образования включает руководство работой принадлежащих непосредственно им предприятий и служб, управление своим имуществом и в определенной мере воздействие на частный бизнес в пределах данной территории.

Исторически сложилось, что предприятия общественного пользования в США всегда были в частной собственности. Не раз выдвигались требования создания муниципальной собственности, однако они не получили должного удовлетворения. Доминирование частного бизнеса обернулось тем, что принадлежащее местным органам США имущество невелико по объему.

На органы немуниципального образования возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды.

Что касается жилищного фонда, то подавляющая его часть в США строится частным сектором, а само строительство ведется в целях извлечения прибыли. Органы немуниципального образования в области жилищного строительства обязаны предусматривать определенные стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее. В этих целях ими принимаются так называемые жилищные кодексы.

В области местного строительства значительную роль играют заинтересованные группы давления - предприниматели, собственники земли, финансисты, иногда организации съемщиков, профсоюзов.

Сами органы немуниципального образования владеют незначительной частью жилого фонда даже в муниципалитетах и общинах, где спрос на жилье так велик. Но и тогда, когда муниципалитеты предпринимают такое строительство, они охотно продают затем возведенные строения частным владельцам.

Одной из новых функций немуниципального образования, кроме планирования строительства и планировки городов, совсем недавно стало так называемое зонирование. Теоретически оно представляет собой метод обеспечения наиболее эффективного использования земли, отвечающего задачам планировки данной местности. Местными органами власти могут быть определены зоны для жилого заселения, промышленной застройки, расположения торговых предприятий и т.п.: площадь этих зон может быть самой различной.

Немуниципальное образование характеризуется следующими характерными для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе.

Органы немуниципального образования наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны.

Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других странах. Система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей.

Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов -считались служащими центральных властей.

Особую проблему представляют собой полномочия органов управления в городах в отношении аэропортов, гаваней, дорог, так как в этом случае возникает вопрос о конкурирующей компетенции других органов власти.

Качество услуг, предоставляемых местными властями, неизменно вызывает нарекания, причем поводы для жалоб и недовольств самые разнообразные. В этом нет ничего удивительного, поскольку бюджеты многих крупных городов, других населенных пунктов и округов имеют тенденцию к постоянному сокращению. Недовольство вызывают автомобильные дороги, работа полиции, организация работы автобусов и метрополитена, плохая уборка мусора, плохое планирование, недостатки в местных школах и лечебных учреждениях, неудобное время работы учреждений, некомпетентность, бюрократизм и бездеятельность служащих и т.д.

Политика субсидирования органов немуниципального образования периодически видоизменяется в зависимости от того, кому принадлежит федеральная власть.

Пристрастие демократов к централизации сказалось на придании ими первостепенного значения системе федеральных субсидий для проведения конкретных программ, в том числе и на местном уровне.

Система управления в США состоит в перераспределении между ними части федеральных доходов, осуществляемом в соответствии с установленной формулой, которая каждые четыре года рассматривается федеральным конгрессом, имеющим право добавлять к ней в том числе и новые пункты-требования. Финансовая база местных органов, таким образом, время от времени пересматривается.

3. Мероприятия по совершенствованию внедрения системы немуниципального образования в России

3.1 Становление и развитие немуниципального образования в РФ, основные направления ее реформирования

В России невключённые территории называются межселенными территориями, т. е. территориями, находящимися вне границ поселений (такие территории непосредственно входят в состав муниципального района).

Согласно законодательству. межселенные территории могут образовываться на территориях субъектов Российской Федерации с низкой плотностью населения. Площадь межселенных территорий в разных субъектах Российской Федерации может быть различной - в регионах с высокой и средней плотностью населения, в отдельных регионах Крайнего Севера и Дальнего Востока межселенные территории охватывают практически всю территорию.

Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона № 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 Федерального закона № 131-ФЗ.

Пункт 1 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ гласит, что территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями.

При этом территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения могут не включаться в состав территорий поселений (в ред. Федерального закона № 186-ФЗ).

Первоначально пункт 1 части 1 статьи 11 устанавливал, что территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

Пункт 2 части 1 статьи 11 устанавливает, что территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов (в ред. Федерального закона № 281-ФЗ).

Федеральный закон № 281-ФЗ дополнил указанный пункт нормой о возможности возникновения межселенной территории вследствие упразднения поселения, при этом словосочетание "низкой плотностью населения" осталось неизменным.

Пункт 7 статьи 11 устанавливает, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Таким образом, на межселенных территориях могут находиться населенные пункты.

Часть 3 статьи 11 гласит, что к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

В соответствии с частью 7 статьи 85 до 1 июня 2004 года в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона Правительство Российской Федерации должно было утвердить перечень субъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения в соответствии с частью 3 статьи 11 настоящего Федерального закона, а также перечень субъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Во исполнение вышеуказанной нормы распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 года № 707-р были утверждены перечни субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения.

В данное распоряжение Правительства Российской Федерации вносились изменения распоряжениями Правительства Российской Федерации от 08 сентября 2004 года № 1165-р, и от 04 .ноября 2004 года № 1397-р.

Таким образом, по состоянию на 1 октября 2010 года объективных препятствий для внесения изменений и дополнений в распоряжение Правительства Российской Федерации № 707-р не существует.

Таблица 1-Территории РФ с низкой плотностью населения

Кемеровская область муниципальное образование г. Междуреченск - Междуреченский район	В настоящее время существует муниципальное образование Междуреченский городской округ, в границах которого межселенная территория образована быть не может.
Кемеровская область муниципальное образование г. Таштагол - Таштагольский район	В настоящее время Таштагольское городское поселение и Таштагольский муниципальный район это самостоятельные муниципальные образования.
Архангельская область муниципальное образование г. Онега и Онежский район (район)	В настоящее время Онежское городское поселение и Онежский муниципальный район - это самостоятельные муниципальные образования
Астраханская область муниципальное образование г. Ахтубинск и Ахтубинский район	В настоящее время городское поселение город Ахтубинск и Ахтубинский муниципальный район - это самостоятельные муниципальные образования.
Иркутская область муниципальное образование г. Бодайбо и Бодайбинский район	Муниципальное образование "город Бодайбо и район" наделено статусом муниципального района, при этом городское поселение Бодайбо, входящее в состав данного района является самостоятельным муниципальным образованием.
Хабаровский край г. Амурск с Амурским районом	В настоящее время городское поселение город Амурск и Амурский муниципальный район - это самостоятельные муниципальные образования.
Хабаровский край г. Николаевск-на-Амуре и Николаевский район	В настоящее время городское поселение город Николаевск-на-Амуре и Николаевский муниципальный район - это самостоятельные муниципальные образования.
Хабаровский край г. Советская Гавань с Советско-Гаванским районом	В настоящее время городское поселение город Советская Гавань и Советско-Гаванский муниципальный район - это самостоятельные муниципальные образования.
Свердловская область Гаринский район	В настоящее время существует муниципальное образование Гаринский городской округ
Свердловская область Новолялинский район	В настоящее время существует муниципальное образование Новолялинский городской округ

Всего в перечне территорий с низкой плотностью населения, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации № 707-р в действующей редакции:

- 30 (с учетом объединений - 27) субъектов Российской Федерации, из них 9 субъектов Российской Федерации (с учетом объединений - 6) полностью отнесены к территориям с низкой плотностью населения;

- 131 район, отнесенный к территориям с низкой плотностью населения, расположенные на территориях 21 субъекта Российской Федерации.

- к территориям с низкой плотностью населения отнесены территории, входящие в состав всех федеральных округов, за исключением Центрального и Северо-Кавказского.

- наибольшее количество территорий отнесены к территориям с низкой плотностью населения расположены в Сибирском и Дальневосточном федеральном округах.

Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ были внесены дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ. В частности введена статья 13.1, устанавливающая порядок упразднения поселений.

Так, согласно части 1 статьи 13.1 упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Таким образом, действующее законодательство позволяет образовывать межселенные территории в труднодоступных местностях вследствие упразднения поселений.

При этом, федеральное законодательство не устанавливает критериев отнесения тех или иных территорий к труднодоступным.

Сегодня насчитывается более 100 муниципальных образований, прежде всего сельских поселений с численностью населения менее 100 человек, однако такие поселения не могут быть упразднены, поскольку они не находятся в районах отнесенных к территориям с низкой плотностью населения.

Одновременно существует практика закрепления перечней таких территорий на федеральном уровне.

В частности, приказами Минэкономразвития РФ № 85, Минрегиона РФ № 92 от 03 марта 2010 года утверждены перечни отдаленных и труднодоступных территорий в целях проведения в них Всероссийской переписи населения 2010 года.

Приказом Рособрнадзора от 30 марта 2007 № 782 утвержден порядок проведения единого государственного экзамена в труднодоступных и отдаленных местностях субъектов Российской Федерации, участвовавших в эксперименте по проведению единого государственного экзамена в 2007 году.

Процесс организации межселенных территорий представляет собой систему разработки взаимоувязанных и соподчиненных территориальных и планов, программ, проектов и конкретных мероприятий, осуществление которых включает процедуры анализа, прогнозирования, планирования, проектирования, обсуждения, согласования и утверждения, а также реализации территориальной и градостроительной документации.

Руководство процессом организации межселенных территорий и возлагается исключительно на органы государственной власти и местного самоуправления.

Требования по организации межселенных территорий распространяются также на федеральные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность.

Основной целью территориальной политики межселенныз территорий является создание благоприятных условий жизни городского и сельского населения посредством формирования здоровой, безопасной, комфортной и экологически чистой среды обитания людей, обеспечивающих устойчивое развитие области и ее частей.

Вышеуказанная цель достигается путем создания предпосылок, условий и механизмов развития и организации территории области посредством правового и нормативного регулирования этого процесса, осуществления последовательной экологической политики, разграничения задач по управлению территорией на различных ее уровнях, создания благоприятного инвестиционного климата, защиты законных интересов местных производителей, регулирования внешней и внутренней миграции населения.

Для реализации межселенных территорий политики служат:

- нормативные акты, регламентирующие землепользование и регулятивное зонирование территории области;

- правила организации территории;

- перечни особо охраняемых территорий, разрабатываемые и утверждаемые органами государственной власти и исполнительными органами муниципальных образований;

- государственный градостроительный кадастр и мониторинг текущих изменений;

- схемы и проекты ценностного зонирования с определением градостроительной ценности территории;

- генеральное, региональное и местное территориальное планирование;

- на местном уровне - принятие нормативных актов, регламентирующих деятельность на подведомственной территории (административно-территориальная единица, городское или сельское поселение); территориальное планирование и контроль за его реализацией, создание и ведение градостроительного кадастра и мониторинга, отвод земельных участков с выдачей кадастровых документов на них; создание и ведение муниципальной информационной базы для планирования и управления использованием подведомственной территории;

- в отношении создания благоприятного инвестиционного климата, регулирования внешней и внутренней миграции населения - разработка и принятие нормативных правовых актов землепользования и регулирования земельных правоотношений, определение коэффициентов ценности территории, используемых для установления региональных и местных ставок налогов, сборов и платежей за владение и пользование землей, прочими объектами недвижимого имущества и природными ресурсами в соответствии с утвержденным в установленном порядке градостроительным зонированием на всех территориальных уровнях.

Основным средством организации межселенных территорий является генеральное территориальное планирование, включающее в себя разработку территориальной программной и проектной документации, ее согласование, утверждение и реализацию в процессе повседневной деятельности по отчуждению, застройке или использованию территории в иных целях.

Организация межселенных территорий осуществляется на четырех уровнях:

- областном;

- отдельных административно-территориальных единиц или их групп;

- территориальных единиц (сельсовет, агломерация, производственная зона, зона особой градостроительной деятельности);

- городских или сельских поселений.

Концепция развития и организации межселенных территорий определяет цели, тенденции и основные проблемы развития, использования и организации территории, содержит прогноз возможного их изменения.

План развития и организации межселенных территорий с предложениями по социально-экономическому развитию, расселению, рациональному использованию территориальных и природных ресурсов разрабатывается на основе принятой Концепции развития и организации территории с учетом решений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации.

Схема системы образования межселенных территорий, и размещения объектов особого регулирования деятельности с определением регламентов, предпочтений и ограничений использования территории разрабатывается на основе принятой концепции развития и организации межселенных территорий с учетом положений межселенных территорий

В настоящее время субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают перечни труднодоступных местностей, как правило, в целях в целях образования одномандатных и многомандатных избирательных округов в соответствии. с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Вместе с тем, Закон Иркутской области от 11.07.2008 № 39-оз "О Перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Иркутской области" принят в целях реализации Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Переход к рыночной экономике РФ предполагает реализацию системы мероприятий немуниципального образования по следующим направлениям:

разгосударствление и приватизация средств производства, что должно привести к образованию экономически и юридически самостоятельных товаропроизводителей, осуществляющих свою деятельность в условиях многообразия форм. собственности;

преобразование финансовой системы в систему, функционирующую в условиях рыночных отношений между различными собственниками и формирующую государственный бюджет на соответствующих этим условиям принципах;

укрепление денежного обращения в стране через комплекс мер, обеспечивающих конвертируемость денежной единицы и контроль за эмиссией денег;

осуществление государственного регулирования на основе создания правового и экономического механизмов, соответствующих достижениям мировой практики и цивилизации в этих областях.

Исходя из этих направлений перехода к рыночной экономике в начале возможны. формирования различных концепций перестройки финансовых отношений, которые в целом отражают следующие позиции:

сохранить существующую систему централизованного, командного управления экономикой (консервативная концепция);

реализовать принцип централизма на основе определенной демократизации управления и сохранения централизованного воздействия в базовых сферах экономики и политики;

обеспечить полную демократизацию на основе рыночного регулирования экономики и государственного обеспечения ее рыночного равновесия и сбалансированности (демократическая радикальная концепция).

Поскольку консервативная концепция межселенных территорий в принципе отвергает рыночное регулирование экономики, а под рынком понимается лишь сфера обмена потребительских товаров, а также использование товарно-денежных отношений, то предлагаются лишь стабилизация потребительского рынка и обуздание инфляции через денежную реформу, стимулирование производства товаров и услуг, жесткий экономический и административный контроль за сбалансированностью цен и доходов, государственного и местных бюджетов, отвлечение денег в сбережения и т.п. Иначе говоря, по консервативной концепции, вся перестройка межселенных территорий РФ системы лежит в сфере административных мер.

Обновленная, центристская концепция межселенных территорий РФ предполагает разгосударствление собственности и многообразие ее форм, исключающих эксплуатацию труда.

Поэтому для межселенных территорий РФ предлагаются экономические меры перестройки финансовых отношений: направление средств от разгосударствления на погашение государственного внутреннего долга;

Наконец, концепция для межселенных территорий предполагает ряд мер по регулированию денежных доходов населения. Среди этих мер - установление соотношения 1:1 между ростом фонда оплаты труда и ростом продукции, аналогично и при снижении объемов производства. Кроме того, предусматривается переход к свободному рыночному ценообразованию при сохранении государственного контроля над ценами на товары, образующие основу потребительского бюджета населения.

...