Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования

Мартынов Алексей Владимирович

Воронеж 2010

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Воронежский государственный университет»

Научный консультант - заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Аврутин Юрий Ефремович

доктор юридических наук, профессор Денисенко Виктор Васильевич

заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация - Кучеров Илья Ильич

Институт государства и права Российской академии наук

Защита состоится «24» марта 2011 г. в 11.00 час. на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, дом 10-а, корпус 9, ауд. 610.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Воронежского государственного университета.

Автореферат разослан « » 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета В.А. Ефанова

административный надзор исполнительный власть

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Административный надзор является важнейшим способом обеспечения безопасности в российском государстве, правовым механизмом защиты конституционных прав и свобод граждан, соблюдения законных интересов юридических лиц, необходимой формой публичного управления и функцией государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время в России на различных предприятиях и производствах эксплуатируется до 70 % изношенного оборудования, которое морально и физически устарело и не соответствует требованиям современного технического прогресса и требованиям рыночной экономики. Следовательно, административный надзор должен отвечать современным потребностям государства, так как без данного института невозможно осуществлять эффективное публичное управление.

Анализ проведенного исследования показал, что более 90 % граждан Российской Федерации считают необходимым усилить меры государственного контроля и надзора в различных сферах жизнедеятельности. Данное обстоятельство указывает на потребность общества в подобной деятельности государства.

Необходимость разработки новой научной концепции административного надзора связана с реформированием и модернизацией системы современного публичного управления в Российской Федерации. Существует потребность в переосмыслении теоретических положений административного надзора, сформировавшихся еще в науке советского административного права. При этом действующий правовой механизм административного надзора также нуждается в реформировании поскольку не соответствует развитию политических, экономических и правовых преобразований в современном Российском государстве.

Объединяющим вектором системных изменений является слабая правовая регламентация и научная разработанность вопросов осуществления административного надзора как важнейшего элемента управленческой деятельности органов государственной исполнительной власти. Научная разработка интегрирующих элементов административно-надзорной деятельности в значительной мере влияет в целом на публичное управление, на эффективность деятельности государственного аппарата современного российского государства, на позитивное развитие социально-экономических процессов в обществе.

Как было установлено в результате проведенного исследования, не были решены и задачи по совершенствованию контроля и надзора в рамках проводимой административной реформы в 2006-2010 г.г. В частности, предполагалось «разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов…». Однако общее увеличение числа надзорных органов без надлежащего правового закрепления их функций негативно отражается на всей системе публичного управления. Более того, сокращение административных барьеров для бизнеса, в том числе и сфер, в которых осуществляется административный надзор, влечет существенное ухудшение качества жизни граждан России. Результаты таких нововведений могут приносить лишь поверхностный политический эффект, а на деле приводят к отсутствию элементарного надзора в самых его общих чертах. Например, пожары, произошедшие летом 2010 года, - результат не только стихии и аномалий, но и отсутствия профилактической административно-надзорной деятельности, печальный итог перераспределения управленческих и надзорных функций между вертикальными и горизонтальными участниками публичного управления. По сути, административная реформа (ее сущность и идеология) лишила содержательности административного надзора в его традиционных и истинных представлениях о сущности данного вида государственной деятельности.

В настоящее время административный надзор используется государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами не как эффективный способ публичного управления, а как средство для установления и возведения так называемых «административных барьеров» для бизнеса. Отсутствует необходимая формализация административно-надзорной деятельности. Как следствие, существует высочайший уровень коррупции в органах государственной власти, осуществляющих административно-надзорную деятельность. Органы государственной исполнительной власти, исполняющие функцию административного надзора, работают крайне неэффективно, что подтверждается многомиллиардными убытками, которые причиняются в результате техногенных аварий, пожаров, отравлений, дорожно-транспортных происшествий, авиакатастроф и т.д. Но еще более критичной является ситуация, когда в результате этих случаев гибнут десятки и сотни людей.

Важным моментом в современном механизме публичного управления является то, что административный надзор имеет своей целью принуждающее воздействие на различные жизненно важные процессы, происходящие в обществе и государстве. Соответственно встает глобальный вопрос о границах такого государственного воздействия, которые должны определить управленческую сущность и правовое содержание данного института. В этом случае следует понимать, каким образом соотносятся конституционные права и свободы человека и гражданина и интересы государства, выражающиеся в обеспечении различных видов безопасности и регулирования социально-экономических процессов. Естественно, необходимо четко определить, в чем же должна заключаться соразмерность такого государственного воздействия в результате административно-надзорной деятельности. Таким образом, требуется разработка современной научной концепции административного надзора, которая соответствовала бы требованиям правового государства, демократическим принципам, политическим, экономическим и социальным реалиям. Немаловажным значением в научной концепции должно стать воплощение административного надзора в правовых нормах и в правореализационной деятельности.

Степень научной разработанности темы. Административный надзор в современной юридической науке изучался на различных уровнях научного познания; его понимание зависело от исторического развития государства и общества, от политических и экономических условий, создавшихся в той или иной общественной системе.

В основе административно-надзорной деятельности лежат научные воззрения западноевропейских ученых Лоренса Штейна и Рудольфа Гнейста, которые разработали теорию государственного надзора. С их точки зрения, государственный надзор рассматривался как универсальный механизм, используемый государством для регулирования разнообразных государственно-властных процессов с целью обеспечения государственных и общественных интересов (например, государственный надзор за общинным самоуправлением). Влияние идей западноевропейского административного (полицейского) права на отечественную науку позволило адаптировать к российской действительности того времени сформированные концепции ведущих мировых ученых. В дореволюционной России, начиная с правления Петра I, складывались три основных направления надзорной деятельности государства: прокурорский, полицейский и административный надзоры, осуществляемые государственными органами власти. Юридический термин «административный надзор» и его первоначальная концепция были введены в науку административного права в начале ХХ века известным ученым А.И. Елистратовым.

Можно констатировать, что административный надзор развивался как самостоятельный вид государственно-управленческой деятельности государственных органов исполнительной власти, начиная от коллегий и заканчивая министерствами и ведомствами, функционирующими в различные периоды развития России.

Перерождение концепции административного надзора произошло в советское время. Контроль и надзор стали взаимозаменяемыми понятиями. Воплощение политических воззваний и лозунгов должно было происходить незамедлительно как в законодательстве, так и в теории и практике правоприменения. Такой вывод был сделан соискателем на основании глубокого изучения и анализа законодательства того времени, научной, политической и публицистической литературы (1917-1924 гг.). Разложение правящим классом сформировавшихся научных концепций в дореволюционный период времени, отсутствие научных дискуссий по данным вопросам, привело к разрастанию и выхолащиванию проблемы правильной интерпретации административного надзора.

В советский период концепция административного надзора получила развитие в рамках теории советского государственного управления и советского административного права. Его интерпретация сводилась к универсальной формуле: «надзор - суженный контроль». Исходя из нее, формулировались основные признаки и содержание данного института.

Разработкой теории административного надзора занимались ведущие ученые советской административно-правовой науки (М.И. Еропкин, Р.И. Денисов, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Л.Л. Попов, А.Л. Прозоров, Ф.С. Разаренов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, С.С. Студеникин, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская и др.). Ими были выработаны концептуальные положения, позволившие сформулировать понятие административного надзора, его сущность и содержание, систематизировать субъектов административно-надзорной деятельности, а главное - обеспечить теоретическое разграничение контрольной и надзорной деятельности как способов обеспечения законности. Между тем административный надзор продолжал рассматриваться как правовая категория, целиком и полностью зависимая от понятия контроля.

В современный период, связанный с пересмотром многих понятий и концепций, образовавшихся в советское время, и отказом от них, трактовка административного надзора не претерпела значительных изменений. В основном споры авторов сводятся к определению содержания административного надзора, а именно той форме, в которой он может осуществляться: наблюдение или проверка (А.П. Алехин, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Ю.А. Тихомиров и др.).

Однако некоторыми учеными ставились важные вопросы о трансформации института административного надзора, придания ему новых задач и целей, например, обеспечение безопасности как основной задаче административного надзора (Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, В.В. Денисенко, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов). Вместе с тем до настоящего времени отсутствует единая научная концепция административного надзора, которая сочеталась бы с реальным положением дел в обществе и государстве с действующим законодательством Российской Федерации и правоприменительной практикой.

Имеющиеся многочисленные научные работы, монографии, учебные пособия, главы в учебниках, научные статьи по проблемам административного надзора не решили всех важнейших вопросов формирования современной научной концепции административного надзора в Российской Федерации и построения монолитной эффективной системы административного надзора.

Таким образом, автор данного исследования приходит к выводу, что следует пересмотреть традиционно выделяемые юридической литературе признаки административного надзора, которые в настоящее время не соответствуют современной системе публичного управления в России.

Теоретическую базу исследования составили положения теории государства и права, разработанные в трудах С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, А.В. Полякова, Т.Н. Радько, В.В. Субочева, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина и др.

В исследовании отражены идеи таких ведущих ученых в области конституционного права, как Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, Б.А. Страшун, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.

В диссертации использовались базовые положения теории государственного управления, изложенные в трудах российских ученых В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, А.Т. Боннера, В.Г. Вишнякова, В.А. Власова, Г.А. Гаджиева, В.И. Кнорринга, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.С. Основина, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Г.С. Яковлева и др.

Фундаментальную основу исследования составили труды ученых в области административного права, таких как Ю.Е. Аврутин, А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, И.Е. Андриевский, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, В.П. Безобразов, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Р.Ф. Васильев, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, А.Д. Градовский, А.А. Гришковец, А.А. Демин, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, А.Б. Зеленцов, И.И. Ивановский, И.Ш. Килясханов, В.Я. Кикоть, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Б.П. Кондрашов, Н.М. Конин, А.М. Кононов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, И.И. Кучеров, Г.А. Кузмичева, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, Ю.И. Мигачев, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, И.А. Скляров, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.В. Степаненко, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черников, А.П. Шергин, В.А. Юсупов и др.

Вопросам контроля и надзора значительное внимание уделялось в современных научных исследованиях Ю.Е. Аврутина, В.Г. Бессарабова, Е.Ю. Грачевой, В.В. Головко, А.И. Гурина, В.В. Денисенко, А.Т. Дмитриева, А.В. Ерицяна, А.З. Завалунова, И.С. Завьялова, С.М. Зубарева, И.И. Кучерова, Е.В. Левкина, Ю.П. Луконина, Е.А. Маштаковой, А.В. Никонова, Е.Е. Петрова, С.В. Пузырева, В.И. Рохлина, С.А. Сергеева, А.М. Тарасова, Ю.Н. Туника, А.В. Филатовой, О.В. Химичевой, С.А. Шатова и др.

По указанной тематике был также подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук: представителями науки административного права - С.М. Зырянов (2010 г.); в области теории и истории государства и права - В.П. Беляев (2005 г.), С.Н. Назаров (2009 г.). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований, ориентированных на разработку общих теоретических и административно-правовых положений контроля и надзора, следует констатировать отсутствие четко выработанной единой научной концепции административного надзора.

Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости разработки принципиально нового подхода к изучению и развитию административного надзора с учетом правовых достижений и новых научных доктрин, которые используются в условиях реформирования и модернизации российского государства и общества.

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора в России.

Предметом исследования выступают разноплановые аспекты формирования и реализации института административного надзора в России, в частности:

- исторические тенденции развития института административного надзора в России;

- правоприменительная практика его осуществления;

- соотношение контрольной и надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти в современном публичном управлении;

- нормативные правовые акты, регулирующие административно-надзорные отношения;

- теоретические и практические положения по реформированию органов исполнительной власти, уполномоченных реализовать данный вид государственного надзора;

- единая система органов (на федеральном и региональном уровнях), осуществляющих административный надзор.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке новой научной концепции административного надзора, соответствующей развитию современного российского государства, отвечающей экономическим и социальным потребностям общества и государства.

Задачи исследования:

- разработать новое понятие и сформулировать характерные признаки административного надзора, отличающие его от государственного контроля;

- определить процессуальные правовые источники административного надзора, в том числе на основе конституционно-правового регулирования административно-надзорных отношений;

- проанализировать правоприменительную деятельность государственных органов исполнительной власти по вопросу осуществления административного надзора с целью выявления проблем в реализации данного административно-правового института;

- установить место и роль административного надзора в системе публичной власти;

- рассмотреть административный надзор как функцию публичного управления, влияющую на построение и функционирование системы и структуры государственных органов исполнительной власти;

- выработать критерии классификации административного надзора в Российской Федерации, на основании которых рассмотреть систему административного надзора;

- сделать анализ структуры административно-надзорной деятельности;

- определить надлежащий порядок осуществления административного надзора, в том числе выработать меры по противодействию коррупции в государственных органах исполнительной власти, исполняющих данную функцию;

- изучить правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор;

- выработать предложения по повышению эффективности административного надзора в России;

- показать главные направления совершенствования административного надзора;

- разработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в области осуществления административного надзора.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются принципы и законы диалектики. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. Автором применялись в ходе исследования сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Нормативной основой исследования явились международные правовые акты в сфере обеспечения законности в государственном управлении, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство, политико-правовые документы по реформированию государственных органов исполнительной власти и их институтов.

Эмпирическую базу исследования составили разнообразные материалы деятельности государственных органов исполнительной власти, статистическая информация и результаты социологических опросов и интервью, в частности:

- материалы правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор (за 2004-2010 гг.);

- материалы правоприменительной деятельности государственных исполнительных органов субъектов Российской Федерации (в Приволжском федеральном округе);

- статистическая информация МВД России, прокуратуры России, а также Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации за 2004-2010 гг.;

- результаты проведенного автором в 2010 г. в Приволжском федеральном округе анкетирования 2000 должностных лиц государственных органов, осуществляющих административный надзор;

- результаты проведенного соискателем в 2010 г. анкетирования 8000 граждан Российской Федерации, проживающих в различных регионах страны.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами:

Во-первых, административный надзор рассматривается как самостоятельный вид государственно-управленческой деятельности, особая форма публичного управления и важнейшая функция государственных органов исполнительной власти.

Во-вторых, административный надзор исследуется в системе новой организации исполнительной власти и публичного управления в России.

В-третьих, определяется роль и значение административного надзора в формировании эффективного государственного управления, в том числе влияние административного надзора на построение и функционирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

В-четвертых, административный надзор раскрывается с учетом новых реалий: административное регламентирование государственных функций, реформирование государственной службы, модернизация публичного управления, противодействие коррупции.

В-пятых, проведена систематизация законодательства, регулирующего порядок осуществления административного надзора как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В-шестых, установлено системное единство административного надзора на федеральном и региональном уровнях.

В-седьмых, анализируется порядок организации и осуществления административного надзора в субъектах Российской Федерации.

В-восьмых, определены главные направления по совершенствованию административного надзора, предложены пути повышения эффективности данного вида государственно-управленческой деятельности.

В-девятых, формирование концепции административного надзора происходит с учетом позитивного зарубежного опыта применения данной формы публичной деятельности.

В работе на основании выполненных научных исследований разработаны теоретические положения, совокупность которых направлена на решение комплекса задач, связанных с совершенствованием законодательства, правоприменительной практики и развитием правосознания в сфере осуществления административного надзора.

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. Базовые элементы научной концепции административного надзора:

1) переход к системе саморегулирования в различных социально-экономических сферах не должен отразиться на качестве и эффективности административного надзора, а области его применения должны соответствовать потребностям общества и государства в обеспечении безопасности, соблюдении конституционных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

2) необходимо четкое разграничение на законодательном уровне контрольной и надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти;

3) уровень осуществления административного надзора должен соответствовать уровню государственной власти (федеральной или региональной) в зависимости от потребностей Российской Федерации и ее субъектов в урегулировании управленческих процессов в целях обеспечения законных интересов общества и государства;

4) административный надзор может осуществляться только в рамках единой системы органов государственной исполнительной власти, что соответствует разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

5) невозможность осуществления административного надзора негосударственными образованиями (государственными корпорациями, учреждениями, предприятиями, организациями), а также органами местного самоуправления, ибо его управленческая сущность заключается во всеобщей обязанности государства в лице его органов обеспечивать конституционные права и свободы человека и гражданина, безопасность общественных процессов, законность в деятельности всех субъектов управления;

6) центральным звеном в концепции административного надзора является его функциональная сущность, которая закрепляется в основном управленческом воздействии государственных органов исполнительной власти в определенной сфере государственного управления;

7) административный надзор входит в государственно-служебную деятельность должностных лиц государственных органов исполнительной власти, так как общая функция надзора принадлежит специализированным органам, наделенным административно-надзорными полномочиями, осуществляемыми соответствующими государственными служащими, находящимися на государственной гражданской, правоохранительной или военной службе;

8) главная проблема административного надзора заключается не в разграничении его с другими видами государственно-управленческой деятельности, например, с государственным контролем, а в сокращении избыточного административного регулирования общественных отношений и как следствие сокращении административно-надзорных полномочий; только в этом случае можно говорить об эффективности данного административно-правового института, который должен применяться только в объективно необходимых случаях для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законных интересов организаций, обеспечения безопасности и правопорядка;

9) концепция административного надзора должна иметь, прежде всего, практическую направленность. Путем анализа административной и судебной практики необходимо выявить научно обоснованные критерии отнесения той или иной государственно-управленческой деятельности к административно-надзорной. Для достижения этого важно рассмотреть структуру административно-надзорного процесса, а также его составные части - административно-надзорные производства и процедуры;

10) административный надзор подлежит административному регламентированию, так как данный институт содержит административно-процессуальные нормы; административные регламенты, в условиях модернизации государственного управления становятся важнейшими источниками административно-надзорной деятельности.

2. Административный надзор - это особая форма публичного управления, предназначенная для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемая в рамках соответствующих административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур.

Соискатель отмечает следующие отличительные признаки административного надзора:

Во-первых, административный надзор является особой формой публичного управления, связанной с профилактикой, предупреждением и пресечением правонарушений, выявлением и ликвидацией угроз безопасности обществу и государству, защитой и охраной конституционных прав и свобод граждан, обеспечением законных интересов организаций. По своему характеру данная государственно-управленческая деятельность носит первоочередной, постоянный и систематический характер и состоит в тесной взаимосвязи с другими формами публичного управления (лицензирование, аккредитация, регистрация, разрешение).

Автор рассматривает надзор и контроль как формы государственно-управленческой деятельности, которые имеют различное содержание и направленность действия. Контроль представляет собой общую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанную с проверкой исполнения ранее принятых решений, распоряжений и указаний, выданных предписаний, с целью повышения эффективности деятельности подконтрольных субъектов - государственных органов исполнительной власти, государственных организаций и их должностных лиц.

Во-вторых, административный надзор имеет своей целью практическое обеспечение реализации правовых норм для достижения требуемых государственной властью (законодателем) результатов; в необходимых случаях применяются меры государственного принуждения. Из действующего законодательства не вытекает, что административный надзор не может осуществляться в отношении подчиненных субъектов. Поэтому административный надзор в отличие от контроля не может быть ограничен какими-либо параметрами на уровне властвующего субъекта. Осуществление административного надзора - это прямая обязанность государства, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации.

В-третьих, отличительным признаком административного надзора от контроля является наличие, как правило, у государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административно-надзорную деятельность, юрисдикционных полномочий.

В-четвертых, в отличие от контроля административный надзор выполняет четыре основные функции: правозащитную, правоохранительную, организационно-правовую и функцию противодействия коррупции.

В-пятых, административный надзор носит принудительный характер, оказывающий существенное влияние на оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. При этом вопрос о характере, допустимости и степени такого влияния всегда связан с видом меры административного принуждения, которая применяется в соответствии с предоставленными полномочиями административно-надзорного органа.

В-шестых, административный надзор осуществляется в рамках специального административно-надзорного производства, включающего в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий.

В-седьмых, основу процессуальной деятельности субъектов административного надзора составляют административно-надзорные процедуры осуществления функции административного надзора, установленные в соответствующих административных регламентах.

В-восьмых, административный надзор является важнейшим правовым средством практической реализации административно-правовых норм в современном публичном управлении.

В-девятых, административный надзор реализуется посредством специфических способов осуществления надзорной деятельности: проведение проверок, оформление предписаний, применение наказаний, временного запрета деятельности и т.п. Это позволяет отграничить административный надзор от других смежных видов государственно-управленческой деятельности, к примеру, мониторинга, проверки исполнения, надведомственного государственного контроля.

В-десятых, результатом административного надзора должно быть улучшение деятельности поднадзорного объекта. Итогом административно-надзорных мероприятий не должно быть только привлечение лица к административной ответственности. Прежде всего, необходимо выявить угрозы и риски причинения вреда, условия, способствующие нарушению законодательства в будущем.

3. Функция административного надзора - наиболее общее направление деятельности органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц, заключающееся в непрерывном воздействии на объекты управления (объекты административного надзора) с целью охраны и регулирования основных объектов правовой защиты (предмета административного надзора), имеющее всестороннюю административно-правовую регламентацию, результатом которой является оценка деятельности управляемого объекта (объектов административного надзора) в соответствии с заданными нормативно-правовыми актами параметрами; в предусмотренных законом случаях обеспечивается возможность реагирования с целью противодействия ухудшению результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращения возможных негативных последствий.

В юридическую конструкцию административного надзора как функции публичного управления следует включать совокупность следующих взаимосвязанных элементов: а) назначение административного надзора; б) потенциальные целенаправленные возможности; в) строгая процессуальная регламентация административного надзора; г) оценка результатов административно-надзорной деятельности; д) недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий.

4. Административный надзор рассматривается как фактор, влияющий на построение системы федеральных органов исполнительной власти. Доказано, что административный надзор способствует: 1) формированию системы и структуры исполнительных органов государственной власти, которая позволяет эффективно достигать важнейшие цели и решать задачи публичного управления (обеспечение безопасности, защита конституционных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и т.д.); 2) правовому регулированию управленческих отношений с целью реализации административно-надзорных полномочий; 3) правильному применению правовых норм, регламентирующих деятельность субъектов, наделенных административно-надзорной компетенцией; 4) обеспечению законности в публичном управлении, в деятельности государственных органов и их должностных лиц, как способа противодействия коррупции.

5. Соискателем установлено, что в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, в котором закреплялась бы система государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Однако фактически все государственные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению административного надзора, перечислены в главе 23 КоАП РФ. Таким образом, КоАП РФ является единственным своего рода системообразующим нормативно-правовым актом, в котором устанавливаются субъекты административного надзора.

Соискатель приходит к выводу о существовании единой системы органов исполнительной власти, обладающих административно-надзорными полномочиями. Административный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией за исполнением действующих на федеральном уровне общеобязательных требований, правил и норм. Административный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией за исполнением принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные требования, правила и нормы. Единство системы административного надзора означает координацию действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению административного надзора в установленных сферах деятельности.

Систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в современной России, можно представить в виде четырех уровней. Первый уровень: федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ осуществляют федеральный административный надзор. К ним относятся прежде всего федеральные службы, а также федеральные министерства и федеральные агентства, которые могут в установленных законом случаях выполнять указанные функции, и специализированные государственные инспекции, входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти. Второй уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в пределах федерального округа. Третий уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в конкретном субъекте Российской Федерации. Четвертый уровень: государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющие различные наименования и многоплановую компетенцию.

6. В систему источников административного надзора входят нормативные правовые акты, регулирующие или устанавливающие:

1) общие требования к осуществлению административного надзора;

2) предметные сферы административного надзора;

3) административно-правовой статус органов административного надзора;

4) статус должностных лиц, реализующих полномочия административного надзора;

5) процессуальные вопросы осуществления административно-надзорного производства;

6) порядок обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор;

7) процесс применения мер административного принуждения по результатам административного надзора;

8) ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор.

7. Критерии классификации административного надзора. К их числу относятся:

1) характер административного надзора;

2) направленность (предмет) административного надзора;

3) объект административного надзора;

4) субъекты административного надзора;

5) полномочия органов административного надзора;

6) границы административного надзора;

7) уровни (или территории действия) административного надзора;

8) стадии проведения административного надзора;

9) процессуальное закрепление (оформление) результатов административного надзора;

10) коммуникативность административного надзора;

11) административно-правовой режим, в котором осуществляется административный надзор.

8. Основные задачи и функции административного надзора в современном публичном управлении.

Основными задачами административного надзора являются:

1) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц;

2) обеспечение законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан;

3) поддержание правопорядка и общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и общественного благоустройства;

4) гарантирование всех видов национальной (государственной) безопасности (промышленной, экологической, пожарной, санитарной и др.);

5) обеспечение экономических интересов участников свободного рынка, исключение недобросовестной конкуренции и монополизма;

6) защита различных форм собственности, прав на имущественные и неимущественные блага физических и юридических лиц;

7) выявление и пресечение противоправных действий граждан и организаций;

8) привлечение виновных лиц к юридической ответственности.

Основными функциями административного надзора являются:

1) правозащитная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, по применению специальных административно-правовых средств, направленных на непосредственную защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечение законности в деятельности физических и юридических лиц. Основанием для реализации правозащитной функции административного надзора является выявление нарушений конституционных прав и свобод, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а равно обращение граждан и юридических лиц с заявлениями и жалобами в административно-надзорные органы о нарушениях их прав, свобод и законных интересов;

2) правоохранительная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, по непосредственному и непрерывному наблюдению за соблюдением норм действующего законодательства РФ, а в случае выявления нарушений - по пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к юридической ответственности;

3) организационно-правовая функция заключается в регулировании как внутренних, так и внешних процессов государственного управления в сфере контрольной деятельности государства, выражающаяся в улучшении администрирования субъектов государственного управления, в участии в правотворчестве по определению правового режима поднадзорных объектов и в профилактической деятельности по предупреждению нарушений законов;

4) противодействие коррупции, которая заключается в выявлении и пресечении коррупциогенных факторов и правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов права.

9. Противодействие коррупции в административно-надзорной деятельности имеет дуалистический характер, который заключается в том, что, с одной стороны, административный надзор, являясь одним из действенных средств борьбы с коррупцией, одновременно и сам попадает в группу риска коррупционных проявлений. В первом случае административный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства посредством организации и проведения проверок, способен предупреждать и пресекать многие виды коррупционных проявлений. Во втором случае необходимо выработать средства противодействия коррупции в государственных органах исполнительной власти, осуществляющих административный надзор.

Доказывается, что наиболее эффективными средствами противодействия коррупции в административно-надзорной деятельности являются: 1) отказ от лицензирования в наиболее коррупционных сферах и переход к саморегулированию; 2) внедрение информационных автоматизированных систем учета и внутреннего контроля административно-надзорной деятельности; 3) значительное улучшение состояния законности в сфере обеспечения прав предпринимателей путем их экономико-правового просвещения; 4) усиление судебного контроля в сфере осуществления административного надзора; 5) прозрачность и достаточная регламентированность административно-надзорных процедур.

10. Под принципами административного надзора понимаются базисные, исходные положения, юридически закрепляющие: а) объективные закономерности, на которых основываются правоотношения по осуществлению административного надзора; б) взаимодействие государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, применяющих административно-надзорные полномочия, и поднадзорных физических и юридических лиц; в) механизм реализации прав и обязанностей участников административно-надзорных отношений; г) административно-надзорные производства и административно-надзорные процедуры.

По мнению соискателя, следует выделить четыре группы принципов административного надзора: общие правовые, организационно-функциональные, материальные и процессуальные.

Общие принципы отражают объективные закономерности осуществления административного надзора в России. К ним относятся: 1) принцип законности; 2) принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; 3) принцип федерализма; 4) принцип открытости результатов административного надзора; 5) принцип профессионализма; 6) принцип ответственности; 7) принцип обжалования действий и решений, принимаемых в результате административного надзора.

Организационно-функциональные принципы регламентируют особенности организации административного надзора в системе публичного управления. В их число входят: 1) принцип предметно-целевой направленности административного надзора; 2) принцип самостоятельности и независимости осуществления административно-надзорной деятельности; 3) принцип обязательного учета особенностей поднадзорного объекта (субъекта); 4) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и функционировании административного надзора; 5) принцип эффективности; 6) принцип экономичности; 7) принцип коммуникативности административного надзора; 8) принцип своевременности проведения административно-надзорных мероприятий.

Материальные принципы административного надзора закрепляют общие правила правового механизма административно-надзорной деятельности и статус субъектов административного надзора. К ним относятся: 1) принцип нормативно-правового закрепления предмета административного надзора; 2) принцип финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проверок, проводимых органами административного надзора; 3) принцип разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора, и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного надзора на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; 4) принцип соответствия предмета проводимого административно-надзорного мероприятия компетенции органа государственного надзора; 5) принцип недопустимости взимания органами государственного надзора с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей платы за проведение административно-надзорных мероприятий.

Процессуальные принципы административного надзора характеризуют процессуальную деятельность должностных лиц, осуществляющих административный надзор в рамках административно-надзорного производства: 1) принцип равенства граждан перед законом; 2) принцип презумпции невиновности физического лица и презумпция добросовестности юридического лица; 3) принцип открытости и доступности информации и нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении административного надзора; 4) принцип свободы оценки доказательств, полученных при осуществлении административного надзора, запрет на использование доказательств, полученных с нарушением закона; 5) принцип учета административно-надзорных мероприятий, проводимых ранее органами государственного надзора; 6) принцип периодичности и оперативности проведения административно-надзорных мероприятий.

11. Административные регламенты являются важнейшей правовой основной для регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом регламентация административно-процедурной деятельности заключается в четко определенных административных процедурах, являющихся первичным элементом в реализации возложенных полномочий.

Административные регламенты определяют внутреннюю и внешнюю деятельность конкретного органа исполнительной власти. Они устанавливают правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Важным направлением регулирования административных регламентов является исполнение государственной функции по осуществлению административного надзора. Поэтому административный регламент представляет собой обязательный для исполнения процедурный порядок административных действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий по исполнению государственной функции административного надзора. Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами. Данные административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти либо исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, либо законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Анализ большинства административных регламентов по реализации функции административного надзора показывает, что нормативные правовые акты имеют одинаковую структуру, но крайне разнородный характер. Следовательно, одни и те же функции могут осуществляться совершенно по-разному, в зависимости от усмотрения соответствующего административного органа, разрабатывающего и принимающего административный регламент. Тем самым получается, что количество и содержание административных процедур остаются необъятными, не имеющими каких-либо четких границ и правил. В настоящее время административные регламенты, призванные сокращать или ликвидировать «административные барьеры», на деле могут способствовать их увеличению.

Необходимым способом решения данной проблемы должен быть федеральный закон «Об административных процедурах», в котором следует закрепить их главные содержательные признаки, принципы и порядок осуществления административных процедур. Кроме того, соискатель приходит к выводу о целесообразности разработки типового административного регламента исполнения функции административного надзора.

12. Административно-надзорная процедура характеризуется следующими признаками:

1) она всегда связана с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечением различных видов национальной безопасности и общественного порядка;

2) в ее основе лежит проверочная деятельность, которая осуществляется как в рамках текущего, постоянного и систематического наблюдения за поднадзорным субъектом, так и при непосредственной проверке деятельности поднадзорного субъекта;

3) наряду с наблюдением и проверкой в административно-надзорную процедуру включаются сопутствующие административные действия, которые направлены на обеспечение целостности и эффективности административно-надзорного мероприятия;

4) совокупность административно-надзорных процедур образуют административно-надзорное производство или административно-надзорное дело, которое осуществляется в рамках установленной компетенции для реализации возложенной на государственный орган исполнительной власти государственной функции надзора;

5) в административно-надзорной процедуре устанавливаются правовые механизмы ограничения прав и свобод, законных интересов поднадзорных субъектов (физических и юридических лиц), что обеспечивает законность административно-надзорной деятельности;

6) административно-надзорная процедура включает фактическую деятельность субъектов административного надзора, их полномочия, права, обязанности и ответственность;

7) производство административных действий в рамках административно-надзорной процедуры осуществляется только за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации; не допускается при совершении административных действий требовать от поднадзорных субъектов оплаты каких-либо мероприятий (исследований, обследований, экспертиз, деклараций и др.);

8) административно-надзорная процедура в обязательном порядке устанавливает временные рамки осуществления административного действия;

9) административно-надзорная процедура всегда носит предупредительный или профилактический характер; применение мер административного принуждения или привлечение лица к административной ответственности не является самоцелью административно-надзорной процедуры. Вместе с тем результаты, полученные при реализации административно-надзорной процедуры, могут быть основанием для возбуждения дисциплинарного производства, производства по делу об административном правонарушении или уголовного дела. Полученные фактические данные в ходе административно-надзорной процедуры могут использоваться в качестве доказательств в рамках гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства, а также в производстве по делу об административном правонарушении;

...