Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования

10) допущенные нарушения порядка осуществления административно-надзорной процедуры могут повлечь признание незаконным всего административно-надзорного производства, а равно результатов, полученных в ходе осуществления административно-надзорной процедуры;

11) установление юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной) должностных лиц, реализующих административно-надзорную процедуру, а также возможность возмещения вреда причиненного незаконными действиями должностных лиц в ходе реализации административно-надзорной процедуры.

Соискателем выделяются общие и специальные административно-надзорные процедуры. Общие административно-надзорные процедуры являются частью любого административно-надзорного производства, их осуществление обязательно для каждого должностного лица, осуществляющего административный надзор. Они имеют универсальный характер, так как применяются в различных сферах государственного управления и жизнедеятельности. Специальные административно-надзорные процедуры способствуют более правильному и эффективному административному надзору. Они могут либо обеспечивать общие административно-надзорные процедуры, либо способствовать реализации общих целей и задач административно-надзорного производства.

13. Автором обосновывается необходимость правовой регламентации административно-надзорного производства. Административно-надзорное производство представляет собой совокупность взаимосвязанных административно-процессуальных норм, регулирующих порядок совершения административно-надзорных действий (например, наблюдение, проверка, применение мер административного принуждения), в результате которых реализуются государственно-управленческие функции по обеспечению законности, конституционных прав и свобод граждан, безопасности различных субъектов публичного управления.

Соискателем отмечается, что административно-надзорное производство имеет оригинальную структуру и методы правового воздействия, которые закреплены в административно-процессуальных формах - административных процедурах, позволяющих в результате их реализации достигать различные цели и задачи управленческого характера.

При этом структуру административно-надзорного производства, по мнению соискателя, можно представить следующим образом: 1) нормативные правовые источники, цели и задачи административно-надзорного производства; 2) принципы; 3) субъекты (участники); 4) стадии административно-надзорного производства; 5) административно-процессуальные действия, осуществляемые в процессе административно-надзорного производства (административно-надзорные процедуры).

Соискателем выделяются критерии классификации административно-надзорных производств: 1) единый предмет правового регулирования административного производства; 2) наличие нескольких взаимосвязанных целей и задач; 3) особенности субъектов, уполномоченных осуществлять на практике административно-надзорные производства; 4) административно-правовой режим, в котором осуществляется административно-надзорное производство; 5) характер методов правового воздействия, применяемых в административно-надзорном производстве.

14. Автор обосновывает наличие трех стадий административно-надзорного производства: 1) возбуждение административно-надзорного производства; 2) приятие решения; 3) пересмотр решений, принятых в рамках административно-надзорного производства (рассмотрение жалоб и обращений).

15. По мнению соискателя, должностным лицом, осуществляющим административный надзор, должно признаваться лицо, выполняющее должностные обязанности в федеральном органе исполнительной власти или органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, находящееся на государственной должности государственной гражданской службы или правоохранительной службы, являющееся представителем власти при проведении административно-надзорных мероприятий.

Автором установлены и рассмотрены особенности административно-правового статуса должностного лица в административно-надзорном производстве: 1) должностные лица, осуществляющие административный надзор, обладают таким признаком должностного лица, как представитель власти; 2) административный надзор должен включаться в структуру полномочий должностного лица, находящегося в системе соответствующего надзорного органа; 3) должностное лицо, осуществляющее административный надзор, всегда является государственным служащим; 4) должностное лицо руководствуется в своей деятельности административными регламентами по исполнению функции надзора, а также специальными положениями по осуществлению отдельных видов административного надзора; 5) наличие у должностного лица полномочий по применению мер административного принуждения и привлечению к административной ответственности; 6) взаимодействие должностных лиц, осуществляющих административный надзор, и поднадзорных субъектов; 7) усиленный внутриведомственный и прокурорский надзор, а также общественный контроль за должностными лицами, осуществляющими административный надзор; 8) четкая и достаточная регламентация порядка обжалования незаконных действий и решений должностных лиц органов, осуществляющих административный надзор; 9) взаимодействие с другими государственными органами и саморегулируемыми организациями при осуществлении деятельности.

16. В диссертации предлагается решение проблемы, связанной с повышением эффективности административно-надзорной деятельности. С этой целью автор разработал ряд предложений по совершенствованию административного надзора: 1) отменить согласование проведения плановых проверок с органами прокуратуры; 2) обеспечить надлежащий судебный контроль за законностью осуществления проверок в рамках административно-надзорных мероприятий; 3) исключить избыточные и коррупционные механизмы административного надзора; 4) расширить полномочия должностных лиц, осуществляющих административный надзор; 5) ввести персональную ответственность руководителей надзорных органов в случаях проведения незаконных административно-надзорных мероприятий, в результате которых был причинен ущерб гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам; 6) повысить защищенность должностных лиц, осуществляющих административный надзор; 7) предусмотреть возможность в качестве основания проведения внеплановой проверки хозяйствующего субъекта обращение в надзорный орган работников данного субъекта; 8) создать систему общественного контроля за деятельностью административно-надзорных органов; 9) разработать и внедрить критерии принятия решений в рамках административно-надзорного производства, как это предусмотрено административными регламентами; 10) четко разграничить административно-надзорную деятельность государственных органов и их юрисдикционную деятельность по привлечению к административной ответственности; 11) внедрять новые информационные и компьютерные технологии в процесс проведения административно-надзорных мероприятий; 12) улучшить материально-техническую базу административно-надзорных органов; 13) обеспечить достойную заработную плату и социальные гарантии сотрудников административно-надзорных органов; 14) разработать и принять Кодекс служебного поведения сотрудника административно-надзорного органа.

17. Соискатель обосновывает необходимость использования при осуществлении административного надзора следующих новых технологий публичного управления: индикативное управление; превентивное предупреждение угроз при осуществлении хозяйственной деятельности; управление рисками безопасности.

18. Автором разработаны предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования административного надзора:

1) создан проект модельного федерального закона «Об общих принципах организации административного надзора в Российской Федерации», который включает в себя 8 глав и 40 статей;

2) предлагается существенная переработка федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данное предложение обосновывается следующими аргументами. Во-первых, в указанном законе отсутствует разграничение контрольной и надзорной деятельности, что противоречит Концепции административной реформы, проводимой в течение 2006-2010 гг. Во-вторых, одно из существенных нововведений данного закона связано с необходимостью согласования с органами прокуратуры проведения проверочных мероприятий, что является неэффективным и коррупционным механизмом. В-третьих, не регламентируется порядок реализации административных процедур и осуществления административно-надзорного производства. В-четвертых, регулируется уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности, что не соответствует смыслу административно-надзорной деятельности. В-пятых, отсутствуют четкие правовые механизмы судебной защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В-шестых, не закреплены положения, касающиеся физических лиц, в отношении которых также могут осуществляться административно-надзорные мероприятия. По мнению соискателя, ряд норм данного федерального закона необходимо включить в другие законодательные акты, а некоторые из них использовать в модельном законе «Об общих принципах организации административного надзора в Российской Федерации»;

3) аргументируется необходимость дополнения статьи 19.4 КоАП РФ положением «…уклонение от участия в мероприятиях по проведению проверок». Диспозиция данной статьи будет выглядеть следующим образом: «1. Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей либо уклонение от участия в мероприятиях по проведению проверок».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что результаты проведенного автором исторического, сравнительно-правового и теоретико-правового исследования института административного надзора могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформировать единую правовую концепцию административного надзора.

Основные положения и выводы работы могут быть использованы при дальнейшем изучении особенностей административного надзора и способов обеспечения законности в различных областях жизнедеятельности государства и общества. Теоретические положения и сама концепция административного надзора могут применяться в процессе развития различных сфер и направлений юридической науки, а также в преподавании специальной учебной дисциплины по проблемам контрольно-надзорной деятельности.

Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования результатов исследования для целей модернизации института административного надзора, прежде всего на уровне правотворчества и правоприменения. Положения диссертации могут применяться в практической деятельности должностных лиц, осуществляющих административный надзор на разных уровнях организации и функционирования государственной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета. Соискатель использовал результаты проводимого исследования в учебном процессе на юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.

Комплексный характер исследования обусловил различные формы апробации и внедрения его результатов.

Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

- в разработке проектов федерального закона «О системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и указа Президента РФ «Об основах государственной политики в сфере повышения правовой культуры и правосознания»;

- в разработке проектов кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, законов Нижегородской области «О системе исполнительных органов Нижегородской области», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов в Нижегородской области»;

- в ходе участия в качестве независимого эксперта в деятельности аттестационных и квалификационных комиссий в Главном управлении Министерства юстиции по Нижегородской области, прокуратуре Нижегородской области, палате адвокатов Нижегородской области, Управлении Федеральной службы судебных приставов по Нижегородской области;

- в процессе участия в реализации международного научного проекта «Международная защита прав человека» ТЕМПУС-ТАСИС (2006-2010 гг.);

- при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Административное право России», «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Промышленная безопасность», «Антикоррупционное право», «Административное принуждение», «Административный надзор», а также на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского.

Результаты диссертационного исследования докладывались на более чем 40 международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, в том числе: Международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве» (Нижний Новгород, 2007, 2008, 2009 гг.); Международной научно-практической конференции, посвященная 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 2008 г.); IX Международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию Всеобщей декларации прав человека) (Москва, 2008 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы юридической науки и практики на современном этапе» (г. Белгород, 2009 г.); IV и VII Международных научно-практическая конференциях «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти, 2009, 2010 гг.); Научно-практической конференции «Международные юридические чтения» (Омск, 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Право и проблемы юридической практики в сфере имущественных отношений» (Нижний Новгород, 2009, 2010 гг.); Международных научно-практических конференциях «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Москва, 2009, 2010 гг.); IV и V Всероссийских научно-практических конференциях «Теория и практика административного права и процесса» (Небуг, Краснодарский край, 2009, 2010 гг.); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы качества юридического образования в современной России» (Нижний Новгород, 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург, 2010 г.); XII Международной научно-практической конференции с элементами научной школы «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010 (Челябинск, 2010 г.).

Диссертация является итогом многолетнего межотраслевого и междисциплинарного исследования института административного надзора, в ходе которого опубликовано более 90 работ научного, учебного, научно-методического характера общим объемом свыше 130 п.л., в их числе: 3 монографии общим объемом около 50 п.л.; 31 статья в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи глав, двадцати одного параграфа, заключения, перечня нормативных правовых актов, списка использованной литературы и приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются цель, задачи, объект, предмет, методологические и эмпирические основы исследования, его научная новизна и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Административный надзор в системе новых административно-правовых концепций» состоит из трех параграфов.

Параграф первый «Исторические тенденции развития института административного надзора в России» посвящен изучению теоретического вопроса о возникновении административно-надзорной деятельности в России.

Соискатель приходит к выводу, что формирование института административного надзора было связано напрямую с развитием публичного управления в Российском государстве, то есть с теми важнейшими государственными институтами публичной власти, деятельность которых получала правовое оформление и имела практическую реализацию. Наука административного права, а в различные исторические периоды и наука полицейского права, выработали определенные научные концепции по интерпретации государственного надзора, которые со временем изменялись, реформировались и модернизировались с учетом политических и правовых преобразований в государстве и обществе.

Развитие надзорной деятельности проходило по трем относительно независимым друг от друга направлениям: 1) создание органов прокуратуры и наделение их функциями по общему надзору за исполнением законов; 2) организационно-правовое оформление полицейской деятельности как формы публичного управления, создание органов полиции и выполнение ими ряда надзорных функций; 3) создание органов специализированного государственного управления отдельными отраслями жизнедеятельности, выполнение этими органами функций административного надзора.

По мнению соискателя, безусловным ориентиром для анализа административно-надзорной деятельности, её возникновения и развития, являются коллегии (созданные в период реформ Петра I), которые впервые в истории публичного управления России стали использовать юридически значимые конструкции административного надзора. Это подтверждается тем, что деятельность указанных органов имела непрерывный и постоянный характер; она осуществлялась в форме наблюдения и проверки, выдачи разрешений и обязательных для исполнения указаний. Данная деятельность имела узкопрофильный характер, основывалась на нормах полицейского (административного) права, её целями являлись обеспечение безопасности, соблюдение специальных норм и правил.

Во втором параграфе «Концептуально-теоретические подходы к формированию института административного надзора» рассматривается с философско-правовых концепций онтология, гносеология, аксиология и феноменология административного надзора.

Развитие современного административного права основывается на теоретических концепциях, сформировавшихся в науках административного права, государственного управления, кибернетике, политологии, социологии, философии права. В разной степени они влияют на развитие научной концепции административного надзора, являющегося многопрофильным институтом административного права, не получившим должной научной разработки в современной юридической науке.

Онтология административного надзора тесным образом сочетается с управленческими воззрениями, описывающими и обосновывающими процесс участия государства в управлении разнообразными общественными процессами. Гносеология административного надзора исходит из того, что с помощью различных методов научного познания (эмпирических, теоретических, прогностических, социальной коммуникации и системного подхода), являющихся инструментами научного исследования смежных научных течений формируется принципиально новая концепция развития административного надзора, которая может быть воплощена в действующем законодательстве Российской Федерации и апробирована в правоприменительной практике. Гносеология административного надзора наилучшим образом может быть раскрыта с использованием системного подхода (метода).

Важнейшее значение в концепции административного надзора имеет и аксиология. Именно аксиология административного надзора позволяет вычленить то объективно необходимое содержание данного метода управленческого воздействия, которое входило в научную концепцию административного надзора в советской науке административного права и которое может быть адаптировано к современным управленческим процессам. Новые аксиологические элементы административного надзора должны быть предметом серьезного научного осмысления с позиций правового демократического государства и тех научных теоретических концепций, которые ему соответствуют.

Феноменология административного надзора заключается в сложнейших процессах, происходящих в результате правореализационной деятельности субъектов государственного управления по применению форм и использованию методов управленческого воздействия в регулировании общественных отношений в данной области.

С использованием научной методологии и философии права приводятся и обосновываются концептуальные базовые положения, которые являются ориентиром в научном осмыслении и развитии административного надзора.

В третьем параграфе «Современная теория административного надзора в России: принципиальные положения, понятие, основные отличительные признаки от других форм публично-правовой деятельности» рассматриваются характерные признаки и понятие административного надзора с учетом современного публичного управления и модернизации политико-правовых процессов в российском государстве.

Имеющиеся многочисленные научные работы (монографии, учебные пособия, главы в учебниках, научные статьи по проблемам административного надзора) не решили всех важнейших вопросов для формирования современной научной концепции административного надзора в Российской Федерации и построения монолитной эффективной системы административного надзора.

После тщательного анализа различных точек зрения на интерпретацию административного надзора соискателем были выработаны отличительные признаки данного вида государственно-управленческой деятельности и предложено авторское определение этого сложнейшего административно-правового явления.

Под административным надзором понимается это особая форма публичного управления, предназначенная для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемая в рамках соответствующих административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур.

Глава вторая «Административный надзор как функция публичного управления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Административный надзор как функция публичного управления: теоретические обоснования, главные черты, содержание и юридическое значение» определяется юридическая конструкция административного надзора как функции публичного управления.

Административный надзор как правовой инструмент способствует достижению надлежащего (правомерного) поведения всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области управления. Для государства, общества и граждан имеет важное значение полноценное и всестороннее обеспечение безопасности дорожного движения, экологической и пожарной безопасности, безопасности продуктов потребления, безопасности во всех сферах жизденеятельности. Административный надзор выгодно отличается от контрольной деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение (узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается правовыми рамками. То есть при административном надзоре фактически отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство избирает данный вид публично-правовой деятельности, выделяя в качестве самостоятельной функции публичного управления, которая в свою очередь делегируется органам государственной исполнительной власти и их должностным лицам.

Под функцией административного надзора диссертант предлагает понимать наиболее общее направление деятельности органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц, заключающееся в непрерывном воздействии на объекты управления (объекты административного надзора) с целью охраны и регулирования основных объектов правовой защиты (предмета административного надзора), имеющее всестороннюю административно-правовую регламентацию, результатом которой является оценка деятельности управляемого объекта (объектов административного надзора) в соответствии с заданными нормативно-правовыми актами параметрами; в предусмотренных законом случаях обеспечивается возможность реагирования с целью противодействия ухудшению результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращения возможных негативных последствий.

Определение значимой правовой конструкции административного надзора как функции публичного управления позволит разграничить функции контроля и надзора, придав им соответствующие содержание и форму. В юридическую конструкцию административного надзора как функции публичного управления следует включать совокупность следующих взаимосвязанных элементов: а) назначение административного надзора; б) потенциальные целенаправленные возможности; в) строгую процессуальную регламентацию административного надзора; г) оценку результатов административно-надзорной деятельности; д) недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий.

Во втором параграфе «Административный надзор как фактор, обосновывающий построение и функционирование системы и структуры федеральных органов власти» определяется механизм построения современной системы федеральных органов исполнительной власти.

В современных условиях увеличение количества надзорных органов свидетельствует о значительном внимании государства к федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим административно-надзорную деятельность. Тем самым должна происходить централизация государственной власти посредством усиления административного надзора за правоприменительной деятельностью субъектов управления с целью обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, установления гарантий безопасности в различных сферах жизнедеятельности.

Административный надзор рассматривается как фактор, влияющий на построение системы федеральных органов исполнительной власти. Доказано, что административный надзор способствует: 1) формированию системы и структуры исполнительных органов государственной власти, которая позволяет эффективно достигать важнейшие цели и решать задачи публичного управления (обеспечение безопасности, защита конституционных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и т.д.); 2) правовому регулированию управленческих отношений с целью реализации административно-надзорных полномочий; 3) правильному применению правовых норм, регламентирующих деятельность субъектов, наделенных административно-надзорной компетенцией; 4) обеспечению законности в публичном управлении, в деятельности государственных органов и их должностных лиц, как способа противодействия коррупции.

В третьем параграфе «Система органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор» рассматривается организация и функционирование органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. В диссертации проанализирована деятельность более 100 федеральных органов исполнительной власти и более 700 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соискатель приходит к выводу о создании в стране единой системы органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Функции административного надзора реализуются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией за принятыми на федеральном уровне общеобязательными требованиями, правилами и нормами. Административный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией за действующими как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации общеобязательными требованиями, правилами и нормами. Единство системы административного надзора означает координацию действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению административного надзора в установленных сферах.

Систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в современной России, можно представить в виде четырех уровней. Первый уровень: федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ осуществляют федеральный административный надзор. К ним относятся федеральные службы, а также федеральные министерства и федеральные агентства, которые могут в установленных законом случаях выполнять указанные функции, а также специализированные государственные инспекции, входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти. Второй уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в пределах федерального округа. Третий уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в конкретном субъекте Российской Федерации. Четвертый уровень: государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющие различные наименования и многоплановую компетенцию.

Глава третья «Механизм административно-правового регулирования административного надзора» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Проблемы правового регулирования административного надзора: источники административного надзора (виды и особенности содержания)» рассматривается система источников административного надзора. Соискателем проанализированы существующие точки зрения на понятие источников административного права, рассмотрена их классификация, выявлены источники, которые являются формами административного надзора.

По мнению соискателя, в систему источников административного надзора входят нормативные правовые акты, регулирующие или устанавливающие: общие требования к осуществлению административного надзора; предметные сферы административного надзора; административно-правовой статус органов административного надзора; статус должностных лиц, реализующих полномочия административного надзора; процессуальные вопросы осуществления административно-надзорного производства; порядок обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор; порядок применения мер административного принуждения по результатам административного надзора; ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор.

Всесторонний анализ законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего порядок осуществления административного надзора, позволяет констатировать вывод об отсутствии системных подходов в этой сфере правового регулирования. Однако изучение более 2000 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о возможности применения определенной классификации источников административного надзора на уровне субъектов Российской Федерации.

Первый уровень составляют нормативные правовые акты, регулирующие общие требования к осуществлению регионального административного надзора. При этом следует констатировать, что лишь в немногих субъектах Российской Федерации были приняты законы, регулирующие общие вопросы осуществления регионального административного надзора. В некоторых субъектах Российской Федерации по общим вопросам осуществления регионального административного надзора принимаются нормативные правовые акты в форме указов главы субъекта Федерации. Важное значение имеют также нормативные правовые акты, устанавливающие перечень государственных органов и их должностных лиц, наделенных полномочиями на осуществление регионального административного надзора.

На втором уровне находятся нормативные правовые акты, определяющие предметные сферы административного надзора. Данные нормативные правовые акты можно распределить в две подгруппы: нормативные правовые акты, устанавливающие конкретный вид административного надзора и нормативные правовые акты, регулирующие различные отношения, в том числе включающие и осуществление административного надзора.

В третьем уровне можно рассматривать нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус органов и должностных лиц, реализующих полномочия административного надзора, а также процессуальные вопросы осуществления административно-надзорного производства. Нередко законами субъектов Российской Федерации может устанавливаться система государственных исполнительных органов, в которую включаются органы исполнительной власти, осуществляющие административный надзор. Кроме законов, правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, может регулироваться нормативными правовыми актами государственных исполнительных органов субъекта Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Ключевое значение в регулировании правового статуса надзорных органов и их должностных лиц в субъектах Российской Федерации, а также процессуальных вопросов имеют административные регламенты исполнения государственной функции контроля и надзора. Соискатель констатирует, что не во всех субъектах Российской Федерации приняты подобные административные регламенты. Однако это должно было быть сделано в рамках административной реформы.

Во втором параграфе «Критерии классификации административного надзора в Российской Федерации» рассматриваются различные критерии, позволяющие классифицировать административный надзор.

Соискателем определены важнейшие основания классификации административного надзора:

1) характер административного надзора. Данный критерий заключается во внешних проявлениях административного надзора, то есть в особенностях осуществления государственно-управленческой деятельности. Характерной чертой административного надзора является его публичная направленность на обеспечение различных общественных и государственных интересов, которые выражаются в соответствующих целях;

2) направленность (предмет) административного надзора. Этот критерий подразумевает наличие осуществления административного надзора по соответствующим направлениям, которые определяются, исходя из предмета административного надзора. Предметом административного надзора являются определенного рода общественные отношения, складывающиеся из необходимости обеспечения государственными органами исполнительной власти соблюдения специальных норм и правил различными субъектами управленческой деятельности (юридическими лицами и гражданами);

3) объекты административного надзора. К объектам административного надзора могут относиться граждане, индивидуальные предприниматели, коммерческие и некоммерческие организации, общественные объединения, государственные и негосударственные предприятия и учреждения;

4) субъекты административного надзора. В системе органов административного надзора (субъектов административного надзора) можно выделить федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также их структурные подразделения (специализированные инспекции). На уровне субъектов Российской Федерации административный надзор могут осуществлять государственные органы исполнительной власти, имеющие различные организационно-правовые формы;

5) полномочия органов административного надзора. Субъекты административного надзора обладают различным объемом предоставленных полномочий. Например, одни государственные органы исполнительной власти наделяются полномочиями по осуществлению мониторинга (наблюдения), другие - по проведению проверок, иные - по пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к ответственности. При этом один и тот же государственный орган может наделяться всеми тремя видами полномочий;

6) границы административного надзора, которые устанавливаются пределами правового регулирования отношений соответствующей сферы жизнедеятельности. Именно административно-надзорные полномочия государственных органов исполнительной власти могут ограничиваться определенной областью публичного управления;

7) уровни (или территории действия) административного надзора. Административный надзор может осуществляться на федеральном и региональном уровнях, в зависимости от того, какому звену государственных органов исполнительной власти принадлежат субъекты административного надзора, то есть относятся к федеральным органам исполнительной власти либо органам государственной исполнительной власти субъекта Федерации;

8) стадия осуществления административного надзора. Административный надзор может осуществляться: на стадии начала деятельности поднадзорного объекта, являющейся предметом административного надзора; при непосредственном осуществлении деятельности поднадзорным объектом; при завершении деятельности поднадзорного объекта;

9) процессуальное закрепление (оформление) результатов административного надзора. Административный надзор может иметь процессуальное закрепление в федеральных законах, подзаконных нормативно-правовых актах и внутриведомственных нормативных правовых актах;

10) коммуникативность административного надзора. Под коммуникативностью административного надзора понимается содержательная и процессуальная согласованность административно-надзорных мероприятий. Например, некоторые административно-надзорные мероприятия (действия) требуют согласования как по своему содержанию, так и по процедуре проведения;

11) административно-правовой режим, в котором осуществляется административный надзор. Административный надзор может реализовываться в обычных условиях (при действии обычных, постоянных административных режимах) и в экстраординарных условиях (при действии экстраординарных, временных режимах), например, в условиях чрезвычайного положения, военного положения, в режиме проведения контртеррористической операции.

В третьем параграфе «Виды административного надзора: система и правовое установление» приводится система административного надзора в Российской Федерации.

Проанализировав действующее законодательство Российской Федерации, соискатель использовал наиболее приемлемые критерии (характер, предмет и границы административного надзора), на основании которых определяются виды административного надзора в Российской Федерации.

Нормативными правовыми актами, являющимися основными источниками административно-надзорной деятельности, устанавливаются следующие виды специализированного (отраслевого, предметного) административного надзора: 1) промышленный; 2) строительный; 3) санитарно-эпидемиологический; 4) страховой; 5) в области обеспечения безопасности дорожного движения; 6) ветеринарный; 7) пожарный; 8) энергетический; 9) атомный; 10) фитосанитарный; 11) в сфере природопользования; 12) в сфере образования; 13) метрологический; 14) за обеспечением экологической безопасности; 15) в области защиты населений и территорий от чрезвычайных ситуаций; 16) за обеспечением авиационной безопасности; 17) в области охраны здоровья граждан; 18) в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; 19) финансово-бюджетный; 20) в области связи. Более детальный анализ российского законодательства позволит установить и иные виды отраслевого административного надзора.

Глава четвертая «Значение административного надзора в построении эффективного государственного управления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Основные задачи и функции административного надзора» рассматриваются важнейшие направления осуществления и целевые установки административного надзора.

Функции административного надзора - это основные направления применения административно-надзорных средств правового воздействия, которые обеспечивают достижение определенных государством целей правового регулирования в установленной сфере деятельности. В этом параграфе диссертации определены четыре основные функции административного надзора: 1) правозащитная, 2) правоохранительная, 3) организационно-правовая, 4) функция противодействия коррупции.

Задачами административного надзора являются: 1) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц; 2) обеспечение законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан; 3) поддержание правопорядка и общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и общественного благоустройства; 4) гарантирование всех видов национальной (государственной) безопасности (промышленной, экологической, пожарной, санитарной и др.); 5) обеспечение экономических интересов участников свободного рынка, исключение недобросовестной конкуренции и монополизма; 6) защита различных форм собственности, прав на имущественные и неимущественные блага физических и юридических лиц; 7) выявление и пресечение противоправных действий граждан и организаций; 8) привлечение виновных лиц к юридической ответственности.

Во втором параграфе «Административный надзор и противодействие коррупции» указывается, что в современном государственном управлении важнейшую роль играет борьба с проявлениями коррупции; при этом важное значение имеет административный надзор как универсальный способ обеспечения законности в различных сферах жизнедеятельности.

Противодействие коррупции в надзорной деятельности обладает дуалистическим характером, который заключается в том, что административный надзор, являясь одним из действенных средств борьбы с коррупцией, одновременно и сам попадает в группу риска коррупционных проявлений. В связи с этим соискатель определяет структуру исследования противодействия коррупции, исходя из дуализма данной юридической категории.

В настоящее время административный надзор является основным средством борьбы с коррупцией. Как показывает практика, современные уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией вряд ли можно признать эффективными. Поэтому целесообразно ориентироваться на предупреждение коррупционных проявлений, что, в свою очередь, значительно осложняется многогранностью данного понятия и множеством его проявлений.

Осуществляя функцию административного надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами требований законодательства в установленной сфере деятельности, каждый надзорный орган рассматривает деятельность поднадзорных объектов, в том числе и с точки зрения предупреждения выявления и пресечения фактов коррупции. В диссертации рассматриваются основные направления противодействия коррупции в сфере административно-надзорной деятельности.

В третьем параграфе «Принципы административного надзора: понятие и классификация» выстраивается система принципов административного надзора.

Под принципами административного надзора понимаются базисные, исходные положения, юридически закрепляющие: а) объективные закономерности, на которых основываются правоотношения по осуществлению административного надзора; б) взаимодействие государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, применяющих административно-надзорные полномочия, и поднадзорных физических и юридических лиц; в) механизм реализации прав и обязанностей участников административно-надзорных отношений; г) административно-надзорные производства и административно-надзорные процедуры. В диссертации выделяются четыре группы принципов административного надзора (общие правовые принципы, организационно-функциональные, материальные и процессуальные), раскрывается их правовое содержание и указываются отличительные признаки.

Глава пятая «Административный надзор и административное регламентирование государственных функций» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Административные регламенты как правовые источники реализации административно-надзорной деятельности» рассматриваются процессуальные вопросы регламентации административного надзора.

В диссертации анализируются структура и содержание административных регламентов, регулирующих порядок осуществления функции административного надзора. Исследование административных регламентов по реализации функции административного надзора показывает, что данные нормативные правовые акты имеют одинаковую структуру, но при этом крайне разнородный характер правового регулирования. Получается, что одни и те же функции могут осуществляться совершенно по-разному, в зависимости от усмотрения соответствующего административного органа, разрабатывающего и принимающего административный регламент. Следовательно, количество и содержание административных процедур остаются необъятными; административные процедуры не имеют каких-либо четких границ и правил осуществления. Можно предположить, что административные регламенты не смогут стать реальным средством сокращения «административных барьеров», а, наоборот, будут способствовать их увеличению. Всё это может свидетельствовать о недостаточной теоретической и практической проработанности содержательных аспектов административных регламентов, что отрицательно сказывается на правоприменительной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Важным правовым способом решения данной проблемы должен стать федеральный закон «Об административных процедурах», о необходимости принятия которого уже не один год говорят большинство ученых в области административного права. Автор также придерживается этой позиции и добавляет, что кроме общего закона должны разрабатываться еще и типовые административные регламенты осуществления каждой государственной функции, в частности, функции административного надзора.

Во втором параграфе «Административные процедуры как форма осуществления административного надзора» анализируется особый вид административных процедур - административно-надзорные, дается их характеристика и классификация.

Административно-надзорная процедура является видом административных процедур, которая всегда связана с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечением различных видов национальной безопасности и общественного порядка. Соискателем всесторонне исследуется содержание административно-надзорных процедур, определяется их структура и указываются характерные признаки.

Административно-надзорные процедуры разделены на общие и специальные. Общие административно-надзорные процедуры являются частью любого административно-надзорного производства; их выполнение обязательно для каждого должностного лица, осуществляющего административный надзор. Они имеют универсальный характер, так как применяются в различных сферах государственного управления и жизнедеятельности. Специальные административно-надзорные процедуры содействуют более правильному и эффективному административному надзору. Они могут либо обеспечивать общие административно-надзорные процедуры, либо способствовать реализации общих целей и задач административно-надзорного производства.

Глава шестая «Порядок осуществления административного надзора» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Административно-надзорное производство: понятие, признаки, структура и содержание» определяются теоретические основы административно-надзорного производства.

Административно-надзорное производство определяется как совокупность взаимосвязанных административно-процессуальных норм, регулирующих порядок совершения административно-надзорных действий (например, наблюдение, проверка, применение мер административного принуждения), в результате которых реализуются государственно-управленческие функции по обеспечению законности, конституционных прав и свобод граждан, безопасности различных субъектов публичного управления.

Административно-надзорное производство имеет структуру правового воздействия, которые закреплены в административно-процессуальных формах - административных процедурах, позволяющих в результате их реализации достигать различные цели и решать задачи управленческого характера. Структура административно-надзорного производства представлена следующим образом: нормативные правовые источники, цели и задачи административно-надзорного производства; принципы; субъекты (участники); стадии административно-надзорного производства; административно-процессуальные действия, осуществляемые в процессе административно-надзорного производства (административно-надзорные процедуры). В качестве критериев классификации административно-надзорных производств анализируются: 1) единый предмет правового регулирования административного производства; 2) наличие нескольких взаимосвязанных целей и задач; 3) особенности субъектов, уполномоченных осуществлять на практике административно-надзорные производства; 4) административно-правовой режим, в котором осуществляется административно-надзорное производство; 5) характер методов правового воздействия, применяемых в административно-надзорном производстве.