Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России

Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Варлен Мария Викторовна

Москва - 2011

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права

России Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Козлова Екатерина Ивановна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Страшун Борис Александрович

доктор юридических наук, профессор Булаков Олег Николаевич

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Гранкин Игорь Васильевич

Ведущая организация: Саратовская государственная академия права

Защита состоится 27 апреля 2011 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д.9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина.

Автореферат разослан марта 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность исследования. Народное представительство - многогранная конституционно-правовая категория, сущность которой проявляется в институциональном, функциональном и правореализационном аспектах. Во-первых, народное представительство есть институт конституционного права, т.е. система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности органов народного представительства. Во-вторых, народное представительство это функция, осуществляемая прежде всего выборными органами публичной власти, поскольку народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, - Президента РФ, глав муниципальных образований. При таком подходе исходным следует признать организационный фактор - производность соответствующих лиц от народа, их выборность. Таким образом, если лицо избрано народом (населением) и обязано в своей деятельности выражать (учитывать) его интересы, то есть основания в строго определенном смысле считать такое лицо народным представителем. Отношения, возникающие в связи с деятельностью такого лица или органа, в состав которого оно входит, есть отношения народного представительства в широком смысле. В-третьих, народное представительство есть конституционное правоотношение, юридическая связь между субъектами права, предполагающая совокупность взаимных прав и обязанностей представителей и представляемых.

Современная научная концепция депутатского мандата должна учитывать каждый из названных трех аспектов, однако понимание депутатского мандата как института конституционного права является определяющим. В тех случаях, когда органы народного представительства реализуют функцию народного представительства, функциональный аспект становится органической частью аспекта институционального, если не принимать во внимание ряд проблем, связанных с деятельностью государственных и муниципальных органов, которые не относятся к числу выборных. Тот же принцип характерен и для соотношения правореализационного и институционального аспектов народного представительства, поскольку нормы конституционного права, образующие институт народного представительства, реализуются в конституционных правоотношениях.

Конституционный институт народного представительства неразрывно связан с конструкцией депутатского мандата. При исследовании юридической природы депутатского мандата принято акцентировать внимание на его классификации в качестве императивного или свободного, из чего обычно следуют выводы, касающиеся допустимости или недопустимости наказов, поручений избирателей, а также возможности или невозможности досрочного отзыва депутата. Данный методологический подход во многом обусловлен противоречием между традициями отечественной государственно-правовой науки и мировой практикой, опирающейся преимущественно на концепцию свободного мандата.

Конституционные нормы определяют лишь основные направления деятельности российского парламентария; их конкретизация имеет место в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве, регулирующем мандат депутатов представительных органов разных уровней власти, а также пробелы в ряде вопросов, затрагивающих статус народного представителя в целом.

Среди проблем становления правового государства в России особое место занимают закономерности развития концепций депутатского мандата. Движение России к развитому парламентаризму заставило нас в ином свете посмотреть на, как казалось, уже устоявшийся в отечественной государственно-правовой практике институт. Правильное решение проблемы мандата народного представителя позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.

Степень научной разработанности темы. Среди первых отечественных исследователей статуса народного представителя, легитимности его деятельности выделим таких известных ученых-государствоведов, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, И.А.Азовкин, С.С.Алексеев, А.А.Безуглов, Н.А.Богданова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, Д.Л.Златопольский, Е.И.Козлова, Н.С.Крылова, В.А.Кряжков, М.И. Кукушкин, О.Е.Кутафин, В.В.Лапаева, В.А.Лебедев, С.В.Масленникова, Л.А.Нудненко, Б.А.Страшун, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Г.Н.Чеботарев, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, А.А.Югов.

Так, проблемы народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных органов власти исследовались, в частности, в работах П.А.Астафичева, О.Н.Булакова, И.В.Гранкина, Е.И.Колюшина, В.А.Кочева, П.Н. Кириченко, Л.А.Кравченко, М.А.Краснова, А.Ф.Малого, С.В.Масленниковой, М.С.Матейковича, В.В.Невинского, Ж.И.Овсепян, И.П.Рыбкина, Г.Д.Садовниковой, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других.

Конституционно-правовой статус депутатов различных уровней, отдельные аспекты реализации его элементов, вопросы содержания депутатского мандата анализировались в работах И.А.Алексеева, Д.Н.Бахраха, С.М.Бекетовой, В.В.Гошуляка, Т.Д.Зражевской, Н.Э.Лебедевой, О.М.Матвеевой, Н.А.Михалевой, О.О.Миронова, И.П.Окулича, В.А.Сивова, Н.Г.Старовойтова, Н.С.Сопельцевой, А.Я. Ярматова и других авторов.

При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, К.А.Бекяшева, К.С.Бельского, А.В.Васильева, Ю.А.Веденеева, Б.П.Елисеева, С.Э. Жилинского, И.А.Исаева, В.Т.Кабышева, Л.М.Карапетяна, С.Ю.Кашкина, Д.А.Керимова, Н.Г. Кобеца, Г.Н.Комковой, И.О.Красновой, Б.С.Крылова, Б.Н. Кудрявцева, М.Н.Кузнецова, И.Н.Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Т.Д.Матвеевой, Т.Н.Радько, Г.В.Осипова, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, В.Ф.Яковлева, И.С. Яценко и других.

Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов: М. Амеллера, А.Бакера, Ж. Блонделя, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Моделя, М.Прело, X. Файнера, а также в трудах таких ученых дореволюционной России, как: Н.М.Коркунов, С.А.Котляревский, Н.И.Лазаревский, П.И.Новгородцев, К.М.Тахтарев, Л.А.Тихомиров, Б.Н.Чичерин и других.

Вместе с тем, комплексные исследования конституционно-правового статуса депутата (независимо от уровня представительного органа) в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом существенных законодательных изменений, произошедших в Российской Федерации в последние годы, далеки от завершения.

Настоящее диссертационное исследование призвано продолжить работу в этом направлении.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере генезиса конституционно-правового статуса народного представителя в выборных органах публичной власти, теоретико-методологических и концептуальных основ развития института депутатского мандата, моделирования конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации.

Предметом исследования стали нормы конституционного права и закономерности развития концепции депутатского мандата в российском конституционном законодательстве, природа и содержание депутатской деятельности, конституционно-правовой статус депутата.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - изучение закономерностей развития концепций депутатского мандата в российском конституционном праве, имеющихся научных взглядов в данной области и представление на этой основе целостной правовой модели депутатского мандата, конституционно-правового статуса депутата. В соответствии с указанной целью, автор ставил перед собой следующие задачи:

1) анализ природы, содержания парламентаризма как теоретико-правовой основы депутатского мандата;

2) раскрытие особенностей депутатского мандата в системе институтов конституционного права и законодательства;

3) исследование классификации и систематизации депутатских мандатов в современной России;

4) определение понятия и основных элементов депутатского мандата в современной России;

5) изучение опыта законодательного регулирования статуса депутатов Государственной Думы I- IV созывов в Российской империи;

6) выделение признаков эволюции правового статуса депутатов Всероссийского Учредительного Собрания и Советов народных депутатов;

7) уточнение концептуальных принципов преемственности и различий депутатских мандатов в отечественном законодательстве;

8) выделение основных направлений применения зарубежного опыта регулирования конституционно-правового статуса парламентария в современном российском законодательстве;

9) выявление предпосылок возникновения и основных этапов развития депутатского мандата в Российской Федерации;

10) изучение источников правового регулирования депутатского мандата в Российской Федерации;

11) исследование формы конституционно-правового мандата депутата в Российской Федерации;

12) выделение видов и основных различий в конституционно-правовом статусе депутатов Государственной Думы и в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации;

13) разработка на основе выдвинутых идей, сформулированных концепций теоретических выводов и научно-практических рекомендаций по совершенствованию современной концепции статуса депутата представительного органа власти в Российской Федерации.

Методология и база исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных научных методов познания. Прежде всего, на диалектическом методе познания политико-правовой действительности. Наряду с ним использовались системно-структурный, исторический, социологический, формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и другие методы познания. депутатский мандат конституционное право

Диалектический, исторический, социологический методы позволили показать место представительной власти, представительных ее органов, представительной системы общества, депутатов в социуме в аспектах статики и динамики. Методы системно-структурного, системно-функционального анализа, формально-логический позволили раскрыть правовую модель депутатской деятельности, соотношение отдельных ее элементов, сильные и слабые ее стороны. Специальные правоведческие методы обеспечили обстоятельный проблемный анализ конституционно-правовой сущности депутатского мандата в России.

Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, прав человека, муниципального права, политологии и иным дисциплинам. Среди них труды Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, С.Д. Князева, И.А.Кравца, В.И. Крусса, В.О.Лучина, В.А. Пертцика, А.Е.Постникова, С.В. Полениной, В.Д. Перевалова, В.В. Пылина и других.

Методологической основой исследования послужили работы В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, В.И. Ленина, А.Н. Леонтьева, А.А.Малиновского, К. Маркса, В.Н. Садовского, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина и других авторов.

Правовая и эмпирическая основа исследования. Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, прежде всего решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и иные акты ряда зарубежных государств.

Эмпирическую базу исследования составляют документы и иные материалы, отражающие практику деятельности представительных и иных органов власти разного уровня, депутатов.

Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых в современной конституционно-правовой науке работа, в которой комплексно выявлены закономерности развития концепции депутатского мандата в отечественных органах представительной власти; систематизированы и обобщены исторические этапы развития этого института; установлены тенденции и преемственность между различными видами и формами депутатского мандата.

С позиций современного научно-правового представления определено содержание парламентаризма как доктринальной основы депутатского мандата; выявлены критерии классификации и систематизации депутатских мандатов различного уровня; предложены пути и формы использования зарубежного опыта их законодательного регулирования; разработаны концептуальные основы моделирования конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации, а также предложены основные направления его развития и совершенствования.

В результате проведенного автором исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, одновременно отражающие её новизну:

1. Обоснование основополагающего места депутатского мандата в системе парламентского права. Депутатский мандат, являясь институтом конституционного права, занимает основополагающее место в системе народного представительства, которое обусловлено конституционно-правовым и политическим предназначением данного института, а именно:

- наделяет граждан России особым представительным статусом;

- дает право беспрепятственно осуществлять в составе законодательного (представительного) органа власти законодательные, а также иные публично-властные полномочия, руководствуясь конституционными принципами, определяющими основы организации и деятельности государства и общества, интересами граждан, собственными убеждениями;

- обеспечивает условия для эффективной депутатской деятельности, включая особую юридическую защищённость (депутатский иммунитет);

- дает право депутату современного парламента (члену палаты парламента) выступать от имени парламента (палаты парламента) только в случае наделения его такими полномочиями самим парламентом (палатой парламента);

- имеет юридически ограниченный срок действия (со дня избрания того или иного лица депутатом представительного органа до окончания сроков полномочий его созыва).

2. Вывод о том, что конституционно-правовой статус парламентария (депутата) характеризует вся совокупность закрепленных конституцией, федеральными законами и регламентами норм, касающихся его прав и обязанностей (государственно-властных полномочий), ответственности, обеспеченных соответствующими гарантиями. Конституционно-правовой статус парламентария (депутата) парламента (в России - депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) включает следующие элементы: 1) юридическую связь с избирателями; 2) природу депутатского мандата; 3) цели, принципы депутатской деятельности; 4) правосубъектность депутата; 5) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 6) гарантии депутатской деятельности; 7) ответственность; 8) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.

3. Аргументация концепции депутатского мандата как системы постоянно развивающихся взглядов и суждений как отечественных, так и зарубежных учёных и практиков, в том числе политиков, на место и роль парламентария в системе осуществления публичной власти с учётом формирования и уровня развития институтов демократии и парламентаризма, политического и идеологического плюрализма, политического и правового сознания общества. В диссертации делается вывод о том, что отечественная и зарубежная теория и практика современной системы народного представительства свидетельствуют о сближении принципиальных позиций по данному вопросу, что открывает новые возможности для формирующегося российского парламентаризма, для совершенствования и развития его правовой базы с учётом российского и зарубежного опыта.

4. Обоснование общей позитивной тенденции развития депутатского мандата с учетом как положительного, так и отрицательного опыта, несмотря на неоднозначный и противоречивый путь его исторического развития в России как конституционно-правового института (ограничение правовых возможностей депутата в дореволюционной России, формализм и идеологизированность депутатской деятельности в советский период, зависимость от партийного руководства сегодня). При этом перед наукой и практикой парламентаризма по-прежнему стоят «вечные» вопросы о природе депутатского мандата, о роли политических партий в системе народного представительства, о гарантиях депутатской деятельности, об ответственности депутатов перед народом, перед избирателями, обусловленные современными проблемами развития государства и общества в условиях глобализации. При этом особенностью эволюции депутатского мандата в России диссертант считает сохранение политико-юридической связи депутатов с избирателями на всех уровнях системы народного представительства и обосновывает вывод о том, что депутатский мандат с точки зрения его правовой природы в России имел характер свободного и императивного мандата, а на современном этапе развития отечественного федерального парламентаризма его можно охарактеризовать как опосредованный политической партией, что не лишает его представительной природы, а отражает реалии современного российского парламентаризма.

5. Предложение о необходимости восстановления на всех уровнях государственной власти института отзыва депутатов, призванного обеспечить ответственность депутатов перед населением, их деятельность в интересах народа в следующих случаях:

а) «независимых» депутатов, избранных по одно- и многомандатным округам, по инициативе избирателей в случае неудовлетворительного, по их мнению, исполнения депутатами своих обязанностей;

б) депутатов, избранных по партийным спискам, по инициативе выдвинувшего их отделения политической партии в случае нарушения депутатом устава данной партии, выхода (исключения) его из рядов политической партии или выхода из депутатской фракции, сформированной по партийным спискам.

6. Выделение следующих критериев классификации депутатских мандатов, позволяющих понять его природу и политико-правовое содержание:

а) по связи с избирателями: императивный; смешанный; свободный; опосредованный;

б) по территории действия: федеральные; региональные; местные (муниципальные);

в) по статусу депутата внутри представительного органа: рядовые; наделенные специальными полномочиями в силу избрания в руководящие и иные органы парламента;

г) по юридической связи с парламентом: работающие на профессиональной (возмездной) основе (так называемые «освобождённые»); работающие в парламенте без отрыва от основной работы (работающие на общественных началах);

д) по принадлежности к политической партии: работающие в составе партийной фракции; независимые;

е) по способу избрания: избранные по одномандатным и многомандатным округам; избранные по партийным спискам.

7. По мнению диссертанта, конституционно-правовой статус депутатов и депутатского корпуса представительных органов - это самостоятельные, но связанные между собой явления. При этом депутатский корпус есть совокупность избранных в тот или иной представительный орган депутатов, который в предусмотренных законом случаях может выступать вне рамок парламента (коллективные обращения, отрешение Президента от должности, работа в избирательных округах и прочее). Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса соответствующих представительных органов власти.

С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом выражается в деятельности отдельных депутатов.

С другой стороны, деятельность депутатского корпуса, включая деятельность отдельных депутатов, не может быть описана только как сумма усилий последних. Отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом являются субъектом народного представительства. Правосубъектность депутатского корпуса выражается в различных организационно-правовых формах (заседания общедепутатской коллегии, депутатское собрание и других). Этот факт должен учитываться при правовом регулировании деятельности депутатов представительных органов.

8. Необходимость системного подхода к конституционно-правовому регулированию статуса депутата, обусловленного единством депутатского мандата, а также отечественный опыт в области нормативно-правового регулирования конституционно-правового статуса депутата в России, позволил автору выделить следующие основные подходы к формированию конституционно-правовой и законодательной основы его конституционно-правового статуса:

а) конституционное закрепление статуса депутата требует расширения правового регулирования статуса депутата законодательных (представительных) органов государственной власти, в частности закрепление организационных гарантий депутатской деятельности, требований соблюдения депутатской этики в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти;

б) регламентация конституционно-правового статуса депутата, когда федеральные законы содержат нормы, позволяющие организационно обеспечивать единые подходы к конституционно-правовому статусу депутатов разных уровней народного представительства (например, федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

в) регламентация конституционно-правового статуса депутата федеральными законодательными актами, законодательными актами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами, непосредственно затрагивающими основные его аспекты (например, избирательное законодательство, регламенты представительных органов власти и другие).

9. К числу основных направлений развития концепции статуса депутата представительного органа власти диссертант относит:

а) на федеральном уровне:

- закрепление в Конституции Российской Федерации, помимо принципа разделения властей, нормы о единстве федеральной власти;

- разработку нового рамочного федерального закона о едином статусе депутата выборного органа государственной власти, включающего вышеуказанные принципиальные характеристики депутатского мандата, а не детальные характеристики, которые содержит действующий закон. Последние можно перенести в регламенты палат Федерального Собрания России в случае придания им статуса закона;

- повышение реальной самостоятельности палат Федерального Собрания;

- создание основ реального участия в реализации права отрешения Президента от должности;

б) на региональном уровне:

принятие законов, закрепляющих статус депутатов палат региональных парламентов;

сохранение и дальнейшее развитие двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти, особенно в объединяемых субъектах Федерации;

создание юридических и практических возможностей для формирования, помимо региональных отделений федеральных политических партий, самостоятельных региональных политических партий;

развитие института отзыва депутатов по инициативе избирателей;

в) на муниципальном уровне:

- расширение форм участия федеральных и региональных партий в избирательном процессе;

- повышение материального содержания и финансовых возможностей депутатов муниципальных представительных органов публичной власти;

- расширение числа депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе.

10. Исходя из того, что парламентаризм применительно к данному исследованию означает наличие реально действующего парламента, функционирующего в условиях демократического политического режима. В целях укрепления демократических основ государства диссертант предлагает расширить такие контрольные полномочия депутатов как право запроса, выражения недоверия Правительству России, обязательное одобрение кандидатуры его Председателя, создание эффективного механизма преодоления президентского вето, существенные правовые и временные ограничения возможности роспуска представительных органов власти и многое другое.

11. Обоснование необходимости использования зарубежного опыта (прежде всего государств Европейского Союза) законодательного регулирования статуса парламентария в России по следующим направлениям:

- повышение юридического статуса регламентов палат Федерального Собрания до утверждаемого законом;

- как следствие превращение регламента палаты в акт, обжалуемый в суде и являющийся правовым аргументом в суде в случае лишения депутата его статуса;

- квалификация на уровне закона понятия и содержания депутатского запроса, установление его связи с профессиональной деятельностью избранного лица;

- замена депутатской неприкосновенности парламентским индемнитетом;

- установление непосредственной связи между эффективностью деятельности конкретного депутата (особенно регионального и местного уровней) и его материальным обеспечением.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования, теоретические выводы, предложения, а также научно-практические рекомендации могут быть учтены: а) в дальнейшем анализе содержания правового статуса депутата и парламентаризма; б) использованы в практической правотворческой и правоприменительной работе органов государственной власти Российской Федерации и субъектов России, органов местного самоуправления; в) реализованы в учебном процессе при преподавании учебных курсов конституционного (государственного) права; г) приняты во внимание при подготовке международно-правовых документов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права России МГЮА имени О.Е.Кутафина. Положения диссертации были апробированы автором в процессе лекционных и практических занятий по курсам «Конституционное право России», «Формы непосредственной демократии Российской Федерации», «Депутатский мандат в Российской Федерации». Результаты исследования, выводы и предложения диссертанта докладывались на теоретических, научно-практических конференциях и круглых столах по проблемам конституционного права, проводимых, в Москве, Кисловодске, Пятигорске.

Результаты диссертационного исследования были использованы в выступлениях на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также Законодательного Собрания Оренбургской области (2009 и 2010 годах). При подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также в отдельные законы субъектов Российской Федерации.

Структура и содержание диссертации. Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются объект и предмет исследования, определяются методологические и теоретические его основы, обозначаются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.

В первой главе «Теоретико-методологические основы развития института депутатского мандата» раскрыты авторское видение парламентаризма как теоретико-правовой основы депутатского мандата, характеристика депутатского мандата в системе институтов конституционного права и законодательства, сущность, критерии классификации и систематизации депутатского мандата в современной России, определены понятие и основные элементы конституционно-правового статуса депутата в современной Российской Федерации.

В первом параграфе «Парламентаризм как теоретико-правовая основа депутатского мандата» на основе подробного анализа разных позиций, выведен тезис о том, что в науке конституционного права категория народное представительство относится к числу особо важных, поскольку от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, структура, компетенция органов государственной власти, характер их взаимоотношений.

Без парламента нет парламентаризма, основанного на крепком полновластном парламенте, наделенном конкретными качествами, среди которых можно выделить: 1) самостоятельность и независимость в системе разделения властей - именно парламент образует законодательную ветвь власти; 2) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления, например, при формировании исполнительной власти; 3) конституционно закрепленные полномочия в процессе законотворчества; 4) избрание депутатов на прямых всеобщих свободных выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа.

В России в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как: выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе; как принцип организации власти и государственного управления; как важнейший институт в триаде разделения властей; как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и в регионах.

Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет гражданам реализовать свое конституционное право на участие в управлении делами государства, а с другой - выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории, предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. Термин «парламентаризм», с одной стороны используется для обозначения системы народного представительства, легальной формы участия населения в политическом процессе; с другой, в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления. В первом понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства.

Это позволяет выстроить анализ соотношения категорий «парламентаризм» и «парламентская форма правления», позволяющей говорить об их взаимной связи и, вместе с тем, о нетождественности. Основным отличием является то, что парламентаризм сочетает в себе функциональную и субстанциональную характеристику государственного устройства, в то время как парламентская форма правления - это сугубо функциональная характеристика системы государственной власти. В указанном понимании парламентаризм выступает синонимом демократии, в то же время в условиях парламентарной формы правления возможно сосредоточение парламентом большинства властных полномочий, что обуславливает так называемый «парламентский абсолютизм». Таким образом, парламентская форма правления может при определенных обстоятельствах ущемлять демократию и посягать на принципы парламентаризма.

По мнению автора, парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно гражданами государства с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. И только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из основополагающих элементов парламентаризма.

В диссертации показано, что говорить о наличии парламентаризма можно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны. Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании (назначении) других государственных органов и должностных лиц.

Рассматриваемый в качестве конституционно-правовой категории парламентаризм представляет собой получившую конституционно-правовое закрепление систему взаимодействия государственных органов и общественно-политических структур, обеспечивающую демонополизацию и правовую подконтрольность аппарата государственной, а также позволяющую строить государственную политику в рамках широкого социального консенсуса относительно основных конституционно-правовых ценностей.

Во втором параграфе «Депутатский мандат в системе институтов конституционного права и законодательства» проанализировано место указанного института в единой системе конституционного права и законодательства.

Диссертант отмечает, что депутатский мандат - это особая система юридических принципов и норм, регулирующих порядок избрания, права и обязанности, гарантии народных избранников и связанные с ними организационные отношения, а также сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношение с другими органами государственной власти и избирательным корпусом.

Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти.

Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти в иных нормативно-правовых актах.

Возникла неоднозначная теоретическая и практическая ситуация: основы деятельности парламентариев остались в конституционном праве, но наряду с этим и на этой базе «возник массив норм, которые обособились в парламентское право». Парламентское право ассоциируется с определенными процедурами, процессом (принятие закона, проведение парламентских слушаний, парламентских расследований, избрание на различные должности, например, председателя комитета, и др.). Но эти процедурные, процессуальные нормы находятся под влиянием общих принципов конституционного права, а также его материальных норм; их невозможно искусственно «оторвать» друг от друга. Парламентское право не может быть названо конституционно-процессуальным правом, поскольку парламентские процедуры - лишь часть процедур, в которых формируются и взаимодействуют высшие государственные органы.

С определенной натяжкой можно предположить отличие методов парламентско-правового регулирования от императивных методов, характерных для конституционного права в целом. Хотя и в парламентском праве используются императивно-властные методы воздействия, что не исключает применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во многих случаях стимулируется использование согласительных процедур и иных механизмов, способствующих достижению скоординированных решений.

Можно сказать, что институт депутатского мандата занимает особое место в структуре конституционного права и конституционного законодательства, представляя собой совокупность урегулированных правом общественных отношений в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанного взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы общества, а также с процессом функционирования представительного органа.

По своей структуре институт депутата представляет собой своеобразный комплекс норм и основополагающие конституционные нормы - принципы (основы конституционного строя) и другие нормы конституционного права, регулирующие те или иные аспекты статуса парламентария. В отличие от других институтов конституционного права институт парламентария является «двухслойным». Его основы находятся в Конституции РФ, а нормы текущего законодательства органично вплетены в содержание депутатского мандата. В других отраслях права конституционные нормы служат отправным началом для их развития. Например, в трудовом праве более детально регулируются трудовые отношения парламентариев как работников, нормирование и оплата их труда, гарантии и компенсации, трудовая дисциплина и прочее.

С учетом выделения в институте депутатского мандата материальных и процессуальных норм, можно говорить о двух группах общественных отношений. Одну группу отношений можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение депутата, прежде всего, отношения между парламентариями и народом - источником власти, отношения между парламентариями и парламентом, а также другими органами власти - отношения межинституционального характера.

Вторая группа отношений, гораздо большая по объему, - это организационные, процессуальные отношения, связанные с участием парламентариев в парламентских процедурах, парламентском процессе.

Констатируя правоту большинства исследователей института депутатского мандата, которые считают данную категорию структурной частью конституционного права, диссертант полагает, что конституционно-правовой институт депутатского мандата (статуса депутата) входит в парламентское право, представляющее собой составную часть конституционного права, имеющую статус правового института. Нормы субинститута депутатского мандата закрепляют различные элементы конституционно-правового статуса депутата. Но не только. Они также: а) устанавливают тип депутатского мандата, цели и принципы депутатской деятельности, основания и условия обретения и прекращения статуса депутата, тому подобные элементы; б) направлены на определение порядка депутатской деятельности. Наименование в таком случае данного правового образования институтом статуса депутата допустимо, поскольку конституционно-правовой статус составляет основное содержание общей правовой модели депутатской деятельности.

Говоря о месте и роли института депутатского мандата в конституционном праве России, диссертант отмечает, что основное назначение данного института конституционного права - нормативное обеспечение деятельности депутатского корпуса в системе органов государственной власти, а равно нормативное обеспечение парламентаризма как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

В то же время представление об институтах депутатского мандата и парламентского права только как о процедурных, процессуальных должно быть несколько скорректировано с учетом того, что они складываются под влиянием норм и принципов конституционного права и имеют в своей основе материальные нормы, непосредственно относящиеся к конституционному праву, и включают их в свое содержание. Вместе с тем нужно учитывать, что нормы конституционного права, в силу своей специфики, основополагающего характера, так или иначе всегда являются базисом для любой отрасли права, конкретизирующей конституционно-правовые нормы.

Неоднозначность термина «мандат депутата» порождает различные подходы к определению его юридической природы. Этот вопрос исследуется в третьем параграфе «Сущность, критерии классификации и систематизации депутатского мандата в современной России». Одни авторы, анализируя юридическую природу мандата, рассматривают способ его приобретения, характер, срок начала и окончания, как несовместимость депутатского мандата с другими должностями Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995. С. 5-7.; по мнению других исследователей, те же самые элементы составляют не юридическую природу мандата, а депутатский мандат в целом Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2003. С. 75-108.. Диссертант считает, что такой подход вызван путаницей в трактовке понятия «мандат депутата» и не способствует раскрытию его юридической природы.

В тоже время, природу мандата депутата можно рассматривать как тот или иной вид мандата. Рациональное зерно этой позиции заключается в том, что у каждого вида мандата существует своя юридическая природа, обуславливающая его специфику. Однако в данном случае игнорируется природа депутатского мандата в целом как нечто единое для всех его видов, а также производится подмена понятий «юридическая природа мандата» и «признаки отдельных видов мандата».

Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, выделяются мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. О мандате избирательного объединения, той же партии, можно говорить, если она получила на выборах определенное число депутатских мест, сформировала собственную фракцию в представительном органе. Вхождение депутатов во фракцию партии не означает утраты непосредственной связи с гражданами (избирателями, народом, населением). Каждый из них является обладателем индивидуального мандата. Однако наряду с их индивидуальными мандатами свой мандат как отражение партийного выбора избирателей, доверия граждан получает и их избирательное объединение в лице фракции этого объединения в представительном органе власти. Мандат депутатского корпуса отдельных представительных органов власти накладывается на индивидуальные мандаты депутатов, избирательных объединений, в них представленных, определяя конституционно-правовой статус названных представительных органов в их конкретном депутатском составе. Что касается мандата депутатского корпуса страны, то его выделение имеет не юридическое, а социально-политическое значение, позволяя оценивать то, насколько эффективно функционирует в интересах граждан депутатский корпус в целом.

Действующее в России законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.

Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемой партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) - повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может искажать конституционную суть депутатского мандата, подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.

Независимо от того, существует или не существует институт наказов и отзыва, мандат депутата свободен и императивен одновременно. В этом, на взгляд автора, нет логического противоречия, если оговориться, в каких именно отношениях проявляются данные, пусть и противоположные, свойства депутатского мандата.

Особого внимания заслуживает вопрос о правомерности так называемых «наказов избирателей».

Законодательство не предусматривает институт наказов избирателей, то есть обязательных для депутата общественно значимых поручений, принятых в особом порядке, за неисполнение которых депутат несет ответственность в виде отзыва.

Изменения в законодательстве о статусе депутата Государственной Думы уже не позволяют депутату действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь Конституцией и своей совестью. Теперь он вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. Итак, российское законодательство не предусматривает института наказов избирателей, хотя в действующем обновленном законодательстве существует обязанность депутатов Госдумы поддерживать связь с избирателями посредством рассмотрения обращений избирателей, ведения приема граждан. Совершенствование системы рассмотрения обращений граждан следует связывать с развитием взаимоотношений между депутатом и избирателями.

Другой важной проблемой является вопрос о допустимости или недопустимости отзыва депутатов избирателями.

Вопрос о возможности и процедуре отзыва депутата либо члена представительного органа дискуссионен.

Опасность существующих законоположений состоит не в том, что в парламент будет попадать незначительное число партий, а в том, что это число определяется органами власти уже на стадии создания партии. Именно ввиду осуществляемого в настоящее время реформирования возможности создания оппозиции и зарождения новых политических партий существенно снижаются. Рамки же применения административного ресурса, напротив, расширяются.

Под депутатским мандатом диссертант понимает исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Депутатский мандат также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов.

Анализ представительного характера Государственной Думы - одной из палат современного российского парламента - позволяет сделать вывод о том, что депутаты федерального парламента все более движутся в своем статусе от представительства народа (избирателей) к представительству немногих политических партий. Несмотря на неоднозначную политическую оценку проведенной реформы, очевидным является преобразование свободного мандата депутата Государственной Думы в партийный опосредованный (императивный) мандат.

В четвертом параграфе «Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса депутата в современной России» раскрывается практическое значение законодательного определения понятия «депутат». Данная категория непосредственно затрагивает интересы граждан, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах государственной власти, призванных в максимальной степени выражать интересы населения.

Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) - это место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. В свою очередь, данное понятие отличается от понятия «должность» по законодательству о государственной, муниципальной службе, статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности, непосредственно обеспечивающие включение депутата в осуществление властных полномочий.

Выявление природы статуса депутата предполагает акцентирование внимания на том, что парламентарии (депутаты) выступают в качестве субъектов конституционного правоотношения народного представительства. Парламентарий, прежде всего, представляет ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, неизвестен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может.

Природа конституционно-правового статуса парламентария (депутата) в России, обусловлена природой и предназначением народного представительства, характером связей парламентария и избирателей, что находит юридическое отражение в конституционно-правовом мандате парламентария.

Представляется целесообразным разделить конституционно-правовой статус парламентария на две составляющие: основные элементы статуса и второстепенные. К основным элементам относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные в нормах права и обеспеченные соответствующими гарантиями, а к второстепенным - гражданство, возраст, порядок избрания депутата, вид и содержание его мандата.

...