Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России

Кроме того, в содержании правового статуса депутата высшего органа государственной власти России, помимо названных, необходимо выделять такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения депутата с избирателями, депутатская этика, контролирующие (контрольные) полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на исполнительные структуры и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории субъекта РФ.

Мандат депутата имеет смешанную конституционно-правовую природу, которая заключается в сочетании императивных и свободных свойств поручения народа осуществлять отдельные властные полномочия и публично-значимые функции от его имени и в его интересах. Однако концепция свободного мандата не может рассматриваться как аксиома демократии, конституционализма и парламентаризма в той же мере, что и концепция императивного мандата.

Необходимо выделить следующую особенность прав и обязанностей депутатов. В совокупности права и обязанности депутата высшего органа государственной власти России образуют его полномочия, которые в свою очередь формируют компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти РФ, выражающуюся в его властных полномочиях, составляющих суть публичного права депутата, его так называемого политического права. Такие политические права, как право избирать и быть избранным, право на объединение, право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и ряд других принадлежат, в соответствии с Конституцией России, всем российским гражданам. Однако политический статус депутата - особая категория.

Во второй главе «Основные этапы становления института депутатского мандата в выборных органах публичной власти» рассматриваются этапы становления законодательного регулирования статуса депутатов Государственной Думы Российской империи I?IV созывов, анализируется эволюция законодательного регулирования правового статуса депутатов Всероссийского Учредительного собрания и Советов народных депутатов, выделяются концептуальные принципы преемственности и различия в правовом статусе депутатов в государственном конституционном законодательстве, проводятся параллели с зарубежным опытом законодательного регулирования статуса парламентария в российском конституционном законодательстве.

В первом параграфе «Правовой статус членов Государственной Думы Российской империи I-IV созывов» определены этапы становления законодательного регулирования статуса депутатов первых Дум Российской империи. Созыв в 1906 году представительного органа власти - Государственной Думы - оказал значительное влияние на формирование в Российской империи начала XX века механизма политического участия - вовлеченности членов социально-политической общности в существующие внутри ее политические отношения и структуру власти. Посредством Государственной Думы был создан постоянный орган общественного мнения, воля народа получила свое выражение через представителей.

Правовое положение депутата Государственной Думы в Российской империи определялось манифестом «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной Думы», а также «Учреждением Государственной Думы» принятым 20 февраля 1906 года Полное собрание законов Российской империи. Собр. III.T.XXV. Отд-ние

1-е.СПб.,1908. Ст.26656. С.637-638..

Анализ указанных нормативных актов позволяет утверждать, что в царской России была принята доктрина национального представительства, в соответствии с которой, депутаты представляли не избирателей своего округа, а нацию в целом. Избиратели не могли давать членам Думы наказов и отзывать их. Депутатам предоставлялась свобода в высказывании мнений и суждений по делам, относящимся к ведению Думы.

Российское законодательство достаточно подробно регулировало статус членов Государственной Думы и Государственного совета, компетенцию палат народного представительства, организацию их работы. Палаты обладали правом проверять полномочия своих выбранных членов. Так, предварительная проверка вновь выборных членов Государственного совета возлагалась на комиссию по делам личного состава и внутреннего распорядка. При этом постановлением палаты выборы члена Государственного совета могли быть отменены. Запрещалось совмещать мандаты члена Думы и члена Совета. Определялись основания прекращения полномочий членов Думы и членов Совета.

Как известно, первый опыт функционирования российского парламента оказался трудным и не очень успешным. Важнейшими факторами, определявшими деятельность Думы в 1906 - 1917 годах, являлись преимущественно негативное отношение к ней со стороны верховной власти в лице монарха и правительства в качестве исполнительной власти, нежелание считаться с ее позицией, активное вмешательство в процесс ее формирования и функционирования вплоть до роспуска, как это случилось с первыми двумя Думами. Отсутствие у депутатов опыта законодательной деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, нерегулярный характер работы в годы Первой мировой войны, непростые отношения с верхней палатой парламента - Госсоветом - также снижали значение думской деятельности. И тем не менее, несмотря на издержки, парламентаризм 1906 - 1917 годов накопил важный позитивный опыт - сосуществования и взаимодействия законодательной и исполнительной властей, законотворческой деятельности депутатов, сотрудничества между двумя палатами парламента, взаимодействия различных парламентских фракций.

В целом правовое регулирование деятельности представительных органов государственной власти в период 1905-1917 годов нельзя назвать удовлетворительным. Относительно широкие полномочия de jure, не подкрепленные механизмом их реализации, отсутствие политической воли консервативной верхушки власти, стремление дать как можно меньше прав как можно меньшему количеству населения сыграли свою роль. Заложенных правовых основ представительной демократии было вполне достаточно для развития в стране конституционной монархии с гарантированными правами и свободами личности, с действующим принципом разделения властей, со стабильной юридической основой экономики. Однако для этого были необходимы благоприятное стечение политических, экономических и международных факторов и развитие этих основ в реально действующие механизмы и процедуры, закрепленные в нормативных актах.

Проводя параллели между Государственной Думой и Государственным Советом начала XX века и Государственной Думой и Советом Федерации по Конституции 1993 года, следует отметить такие позитивные тенденции, как расширение контрольных полномочий (депутатские запросы, выражение недоверия правительству, одобрение кандидатуры председателя Правительства Российской Федерации, бюджетные и налоговые полномочия), отсутствие ограничений в части предметов законодательного ведения, возможность преодоления президентского вето, более четкие процедуры взаимодействия между палатами, невозможность бесконтрольного роспуска представительных органов. В качестве недостатка хотелось бы выделить отсутствие в действующей Конституции России пусть даже декларативной нормы об осуществлении власти не только на основе разделения властей (ст. 11 Конституции РФ), но и в согласованном единстве целей и предпринимаемых действий.

Во втором параграфе «Законодательное регулирование правового статуса членов Всероссийского Учредительного собрания» мандат члена Учредительного собрания определен автором как свободный, ибо член Собрания избирался в составе списка кандидатов; ему не давались обязательные для исполнения наказы и инструкции избирателей. Вместе с тем, учитывая, что члены Собрания избирались в составе списка, сформированного избирательным объединением (как правило, политической партией), которое шло на выборы с определенной программой, они должны были ее разделять и поддерживать. Поэтому мандат члена Учредительного собрания имел «партийную окраску»; члены Учредительного собрания состояли в тех или иных фракциях, подчинялись партийной дисциплине, что не исключало их самостоятельности при голосовании.

Хотя члены Учредительного собрания обладали неприкосновенностью, многие из них понимали призрачность неприкосновенности народных избранников в условиях нестабильности государственной власти, усугубившейся в результате свержения Временного правительства Советами во главе с большевиками.

После Октябрьской революции устройство власти в России отошло от принципа разделения властей еще дальше, чем в период 1905-1917 годов. Второй период развития компетенции представительных органов в России - советский, включает в себя время с конца октября 1917 года по начало октября 1918 года. Его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.

В третьем параграфе «Генезис законодательного регулирования правового статуса депутатов в советский период» рассмотрена специфика деятельности Съезда депутатов как представительного органа, парламента (или скорее квазипарламента). Депутаты работали на неосвобожденной основе, не получали никакого вознаграждения в связи с исполнением своих полномочий. Тесно связана с указанной и такая особенность Съездов, как их непостоянная работа. Как правило, депутаты собирались на сессии дважды в год на несколько дней. За такое короткое время они не могли полноценно ознакомиться со всеми законодательными инициативами, оценить их, предложить поправки. Таким образом, Съезд сохраняя статус законодательного органа утрачивал реальное содержание, превращаясь в учреждение, которое всего лишь голосовало за решения постоянно действующих органов власти.

Особенностью советской концепции народного представительства и депутатского мандата в советский период было признание императивности мандата выборных представителей всех уровней Советов: от поселковых и сельских до Верховных Советов СССР и РСФСР. Наказы являлись составной частью конституционно-правового содержания депутатского мандата. Однако они касались вопросов преимущественно хозяйственного, социально - культурного характера.

В советской государственно-правовой литературе постоянно ставился вопрос о необходимости специального законодательства о наказах, в котором было бы дано научно обоснованное, четкое и развернутое понятие наказов избирателей, была бы урегулирована сама процедура их принятия и оформления, а также порядок работы с ними депутатов, Советов, их исполнительно-распорядительных органов, министерств и ведомств Старовойтов Н.Г. Наказы советских избирателей. М., 1975. С.45.. Однако отсутствие полноценного законодательного регулирования и процессуальных норм, нигилистическое отношение избирателей к роли наказов, в целом небольшая практика реализации этого института, привело к тому, что в СССР наказы перестали выражать смысл императивного мандата.

Вторым элементом депутатского мандата являлись обязательные регулярные отчеты депутатов перед избирателями и коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Отчеты, конечно, способствовали поддержанию связи с избирателями; давали возможность последним высказать свои претензии к деятельности депутата, к работе тех или иных органов и организаций, обратить внимание на вопросы и проблемы, волнующие их.

Третий элемент депутатского мандата - это институт отзыва. В соответствии с Конституцией СССР 1977 года и Конституцией РСФСР 1978 года депутат, не оправдавший доверие избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. Крайне редкое использование отзыва на практике объясняется следующими причинами: 1) депутатом должен был стать наиболее активный и порядочный человек, что зачастую и происходило; 2) избиратели зачастую не предъявляли своим избранником высокие требования; 3) избиратели были лишены права возбуждать вопрос об отзыве; 4) избиратели не знали всех тонкостей закона об отзыве; 5) институт отзыва полноценно не урегулировался в законодательстве, а механизм реализации этого права был сложен.

Поскольку в советский период сложилась особенная система государственного управления, то с формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР относились к законодательным и представительным органам государственной власти. В реальности же их правовое положение не укладывалось в традиционный статус законодательного и представительного органа. Наиболее яркое проявление этого положения выражалось в следующем - советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и должны были бы принадлежать скорее к органам распорядительной власти. Конституции именовали их органами не только законодательными, но и контрольными, распорядительными. Контрольные полномочия заключались не только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным лицам, обязанным на них отвечать, а также в праве формирования правительства.

Рассмотренный период можно охарактеризовать как время становления в России первого профессионального парламента (имеется в виду Верховный Совет), работающего на постоянной основе. Недостатками в регулировании положения и компетенции представительных органов было сохранение у сессионного, очень большого по численности, органа (Съезд народных депутатов) статуса высшего органа власти, хотя очевидно, что реальное принятие решений таким органом практически невозможно. Нахождение консенсуса между тысячей человек, эффективное обсуждение ими законопроектов и иных вопросов, относящихся к ведению Съезда по Конституции 1978 года (в редакции 1989 года), затруднено в высшей степени. В результате высший орган государства стал схож с очередной профанацией идеи парламента.

Можно найти много параллелей в судьбах российских парламентов начала и конца XX века. Этому познанию посвящен четвертый параграф «Проблемы преемственности института депутатского мандата в государственном (конституционном) праве. Перед Думой в начале XX века объективно стояли две задачи, без решения которых кризис не мог быть преодолен. Во-первых, следовало модернизировать социально-экономический строй в стране, что сводилось в основном к решению аграрно-крестьянского вопроса и освобождению от пут феодально-патриархальных, сословных порядков. Во-вторых, изменить баланс внутри власти: утвердить себя в качестве полноценного законодательного и представительного органа, поставить рядом с монархом зависимое от Думы «ответственное министерство» Рыбкин И.П. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. М., 1995. С.68.. Ни одна из этих задач не была решена. Дореволюционной Думе изначально было отведено ограниченное пространство в государственной жизни, и все ее попытки выйти за эти пределы императорская власть энергично пресекала, не останавливаясь перед нарушением ею же установленных законов.

По существу, образцы российского парламентаризма начала и исхода ХХ века могут рассматриваться как различные модификации этой модели. Ее особенностью является не трехзвенное разделение властей, но более сложная конструкция, включающая четыре компонента: над тремя традиционными ветвями власти возвышается фигура главы государства, персонифицирующего власть верховную. Сходство различных исторических форм определяет близость ряда характеристик этих феноменов. В частности, можно назвать: доминирующее влияние главы государства (императора в начале ХХ века и президента в конце этого столетия); серьезные трудности взаимодействия в треугольнике Дума ? верховная власть (император или президент) - исполнительная власть (правительство); нестабильный характер избирательного законодательства, изменявшего принципы формирования Думы; взрывной, но малоэффективный характер многопартийности.

Таким образом, рассмотрение характеристик российского парламентаризма в европейском контексте показывает, что идентичность основного принципа его эволюции - принципа устойчивости традиций представительства - определяет существенные различия феноменологии исторической динамики законодательных институтов в России и государствах Европы в условиях принципиального несовпадения этих традиций.

В историческом ракурсе главной составляющей процесса профессионализации российских парламентариев является то, что современный парламент стал одним из институциональных каналов рекрутирования и ротации общенациональной политической элиты, где понятие элиты трактуется сугубо в функциональном смысле ? как сообщество лиц, принимающих стратегические решения.

В дореволюционной Государственной Думе сформировались многие атрибуты современного парламентаризма. Несмотря на крайние ограничения в осуществлении контроля за действиями правительства, все же у этого государственного органа, впервые в истории нашей страны, появились некоторые реальные контрольные полномочия в отношении кабинета министров.

Дума принимала предложенный правительством бюджет, т. е. имела политические возможности проконтролировать распоряжение государственными финансами, а при желании в определенной мере выстроить бюджетные приоритеты. Именно Государственная Дума, в отличие от всех предшествующих российских представительных органов, приобрела ряд характерных черт собственно парламентского учреждения. В Думе впервые появились фракции, был выработан регламент работы палаты, возникли такие формы деятельности, как депутатские запросы правительству.

Первая Дума также дала России опыт парламентской деятельности партий. При радикальной разнице политических платформ фракции успешно вырабатывали способы сотрудничества. Появилось важное политическое понятие ? парламентская трибуна. С этой трибуны свои мысли и позиции беспрепятственно высказывали политики самого различного толка - от крайне левых до крайне правых.

В советский период, несмотря на упразднение Государственной Думы, процесс развития парламентаризма не совсем прервался. Советская система представительных органов, при всех ее издержках и недостатках, все-таки проявляла народовластие, хотя и ограниченное, формальное.

Например, советский парламентаризм накопил определенный опыт по отчетности депутатов перед избирателями. Хотя, конечно, законодательные органы социалистических республик нельзя называть парламентами в полном смысле слова.

На рубеже XX?XI веков значительно обновились российские государственно-правовые институты. Важнейшим элементом государственно-правовой реформы стало учреждение постоянно действующих, формируемых на основе свободных и равных выборов, профессиональных парламентов как в России в целом (Государственная Дума Федерального Собрания РФ), так и в ее составных частях - субъектах России (законодательные (представительные) органы власти).

Новый подход к организации и роли представительных органов потребовал изменения правового статуса депутата. Пересмотру подверглись права и обязанности народных избранников, гарантии их деятельности, условия наделения полномочиями. В настоящее время дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть о характере взаимоотношений депутатов с избирателями.

Конституция России (1993 года) сформировала более сбалансированную систему сдержек и противовесов, нежели Манифест 17 октября 1905 года и «Основные государственные законы» 1906 года. Президент как глава государства формирует правительство, принимает решение о его отставке, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, осуществляет руководство внешней политикой, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы и т.д.

Таким образом, юридически нынешний представительный и законодательный орган России обладает более широкими полномочиями, чем столетие назад. Тем не менее многие исследователи справедливо считают, что перекос в системе разделения властей в пользу исполнительной власти - президента и правительства - по-прежнему существует. В результате и современные Государственные Думы де-факто являются второстепенным элементом российской политической системы.

В пятом параграфе «Зарубежный опыт законодательного регулирования статуса парламентария: проблемы применения в российском конституционном законодательстве» проведены параллели с зарубежными экспериментами законодательного закрепления статуса парламентария.

Анализ деятельности парламентских органов других государств позволяет говорить о многочисленных особенностях, свойственных каждой стране. В то же время, несмотря на значительные расхождения, для большинства из них характерны идентичные проблемы, например, определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики, содержание законодательной и контрольной компетенции парламентских органов и др.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями, наделяющими парламентариев специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми для выполнения их функций. В различных странах члены парламента и его палат носят разные наименования, чаще всего в целом они именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов - депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах - сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии работают на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение, имеют льготное пенсионное обеспечение и т.д. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / М.В. Баглай, Л.М. Энтин, Ю.И. Лейбо. М: Норма, 2005. С.331-332.

Современная конституционно (государственно) - правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран.

В деле обеспечения независимости парламентариев большое значение имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas - освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, во Франции, США, Японии и др.). В одних государствах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других - только за часть из них. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, как по срокам его действия, так и по его объему.

В мировой парламентской практике сложились две системы взаимоотношений депутатов и избирателей - основанные на теории императивного (обязательного) и представительного (свободного) мандатов. В настоящее время известно несколько способов закрепления в конституциях императивного мандата депутата. В них либо прямо указывается на все элементы императивного мандата (штат Калифорния США), либо провозглашаются некоторые его элементы. Этот способ наиболее распространен в мировой практике (Вьетнам, Куба, штат Массачусетс США), либо умалчивается о природе мандата, при этом элементы императивного мандата содержатся в других нормативных актах (Беларусь).

Практика реализации императивного мандата депутата в зарубежных государствах существенно отличается от теоретических представлений о нем. На сегодняшний день не существует таких государств, в которых бы проявлялись все признаки императивного мандата. Депутат в той или иной мере рассматривается как представитель не только избирательного округа, но и всей нации. Во многих государствах отсутствуют нормативно закрепленные институты наказов и отчетности депутата, что не влечет за собой признания в этих странах свободного мандата. В тех же странах, где установлены отзыв и отчетность, отсутствует жесткое отграничение их от обращений граждан и простых встреч с избирателями.

Институт отзыва депутата находит различное законодательное закрепление за рубежом. При этом косвенные выборы и избирательная система пропорционального представительства не рассматриваются в качестве препятствий в его осуществлении (например, в Швейцарии право отзыва вполне согласуется с избранием депутатов по избирательной системе пропорционального представительства). Законодательству большинства стран свойственны признание общих, а не конкретизированных оснований отзыва; предоставление гарантий депутату, в отношении которого поставлен вопрос об отзыве; назначение процедуры голосования избирателей по вопросу об отзыве. Одновременно в мировой практике все еще сохраняется возможность отзыва депутата представительным органом по инициативе избирателей.

В диссертации обосновывается вывод о том, что зарубежное законодательство содержит несколько способов закрепления партийного императивного мандата депутата:1) утрата мандата, если депутат присоединяется к другой политической партии (Гана, Португалия); 2) в случае прекращения членства в партии, от которой депутат был избран, он утрачивает свой мандат (Шри Ланка, ЮАР); 3) утрата мандата за несоблюдение указаний партии (Бразилия); 4) способом закрепления партийного императивного мандата является также сочетание всех вышеназванных оснований лишения депутата полномочий (Индия) Кашкин С. Ю. Политический режим в современной Индии, сущность, основные особенности и тенденции развития // Государство и право. 1995. № 4. С.122-140.. А практика реализации законодательных установлений о свободном мандате в зарубежных странах свидетельствует о том, что независимо от нормативного закрепления положения о представительстве народа государства в целом, на практике депутат стремится прежде всего заботиться о поддержании связей с избирателями своего избирательного округа.

Запрет наказов избирателей не противоречит установлению обязанностей депутата и не означает полной независимости депутата от избирателей, политических партий, групп давления, органов государства и местного самоуправления. Значение неимперативности депутатского мандата состоит в возможности депутата действовать в соответствии со своими убеждениями, не опасаясь правовых санкций. Вместе с тем, неимперативность мандата зачастую ведет к даче депутатами популистских обещаний.

Одновременно с тем, что законодательство зарубежных стран не признает институт формальной отчетности депутата, существует множество каналов получения избирателями информации о деятельности своего представителя. При этом современные информационные системы позволяют экономить личное время избирателей, освобождая их от обязанности посещать собрания и публичные мероприятия, а также обеспечивают граждан мобильными и более полными сведениями о депутате, нежели это было возможно при использовании формальной отчетности.

Свободный мандат не согласуется с какой-либо возможностью отзыва депутата (в том числе и политической партией). Однако считается, что прекращение депутатских полномочий по причине роспуска парламента или в силу неисполнения должностных обязанностей не противоречит свободному мандату.

В третьей главе «Основные направления развития института депутатского мандата в Российской Федерации» анализируются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России, источники законодательного регулирования депутатского статуса, виды и основные различия в конституционно-правовом статусе депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов РФ, основные направления формирования современной концепции статуса депутата представительного органа власти в России.

В первом параграфе «Институт депутатского мандата: переход от советской концепции к современной» выявляются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России, перехода от советской концепции к современной.

Парламент совершенствуется вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Следует отметить, что вплоть до XX века представительства в России не существовало и историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 года, когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской Империи. Законодательство, характеризующее правовое положение членов Государственной думы, было неясным и противоречивым. При составлении статей Учреждения Государственной Думы 1906 года, посвященных правовому статусу народных избранников, использовалось, во-первых, европейское законодательство, которое предусматривало независимость депутатов и их безответственность за речи и голосования, во-вторых, противоречащее этому принципу русское дореформенное законодательство о статусе членов Государственного совета, которые были не народными представителями, а чиновниками и несли ответственность за преступления по должности.

Следующий этап развития конституционно-правового статуса депутата связан с датой 18 октября 1913 года, когда Николай II подписал указ о роспуске IV Государственной Думы, чтобы затем вновь созданная Дума могла иметь лишь законосовещательные функции. 6 октября 1917 года Временное правительство распустило Думу, в связи с выборами в Учредительное собрание, которое в свою очередь было распущено в январе 1918 года согласно Декрету ВЦИК. Именно эту дату можно назвать концом второго этапа развития парламентаризма в России.

Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 года связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.

За следующие десятилетия Советы, сконцентрированные партией на функции территориального социально-экономического управления, постепенно стали фактором не только государственной, политической, но и общественной структуры. В этом понимании Совет представлял собой организацию непосредственного взаимодействия власти и общества, идеально подходящую для реализации тезиса о народовластии, являвшегося главным идеологическим постулатом СССР. Деятельность Советов народных депутатов в СССР носила всеохватывающий характер, закрепляясь в соответствующей законодательной и нормативно-правовой базе, определяющей их статус и компетенцию. В той или иной степени эти направления деятельности Советов отражались в структуре их постоянных комиссий.

Среди сфер взаимодействия Советов как органов власти с населением, где ярче всего проявлялось взаимоотношение власти и общества, следует назвать идеологию, институт выборов и наказов избирателей, их взаимоотношения с депутатами, различные формы взаимодействия власти и общества ? письма, жалобы, обращения граждан, отражение идущих процессов в СМИ, деятельность партий и общественных организаций, работа институтов народной демократии ? сходов, собраний, референдумов, территориального общественного самоуправления, домовых, уличных и прочих комитетов, участие населения в органах народного контроля, работе постоянных и временных комиссий Советов и т.п.

С принятием Конституции 1993 года начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. Статья 10 Конституции РФ утверждает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России - двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет Конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя Конституцию России и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов.

Во втором параграфе «Проблемы законодательного регулирования института депутатского мандата в Российской Федерации» рассмотрены особенности регулирования указанного института российским правом.

Начиная с Конституции СССР 1977 года и вплоть до принятия Конституции России 1993 года, в правовом статусе народного представителя и российского представительного органа в целом произошли серьезные изменения. Они затрагивают такие важные проблемы, как характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность и неприкосновенность парламентария, его права и обязанности по отношению как к избирателям, так и к государству, а также несовместимость мандата с определенными видами деятельности и должностным положением. Одним словом, с долей некоторого обобщения можно говорить о трехзвенной структуре конституционно-правового статуса депутата то есть о полномочиях, гарантиях и ответственности народного представителя. Именно такую структуру конституционно-правового статуса депутата предполагает законодатель в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74..

Конституционные нормы определили лишь основные направления деятельности российского парламентария, их конкретизация произошла в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве затрагивающие статус народного представителя в целом.

Так, изменения, внесенные в законодательство о статусе депутата Государственной Думы в последние годы, усиливают партийную дисциплину в парламенте. По существу указания фракции становятся для депутата своего рода наказом, поскольку не предусматривается реальных возможностей безответственного отступления от них. Это, с одной стороны, позволит обеспечить стабильность в парламенте, а с другой - лишит депутатов инициативности, свободы выражения мнения, что может способствовать подмене интересов народа интересами политической партии и созданию условий для активного финансово-промышленного лобби.

В законодательстве о статусе депутатов Государственной Думы не зафиксирована обязанность депутата проводить отчеты перед избирателями, однако имеется указание на необходимость информирования их о своей деятельности. В законодательстве о выборах под «отчетом депутата о проделанной работе» подразумевается предвыборная агитация кандидата в депутаты и запрещаются отчеты перед избирателями, не оплаченные из средств избирательного фонда. Представляется целесообразным предусмотреть обязанность депутата Госдумы, снабженную санкциями перед парламентом, отчитываться перед избирателями через СМИ не реже одного раза в год (в том числе в случае выдвижения в качестве кандидата на очередных выборах). Отчетность депутата перед избирателями после вступления в силу нового законодательства будет иметь меньшее значение по сравнению с подконтрольностью депутата фракции. Информированию избирателей о деятельности депутатов способствуют встречи депутатов с избирателями, деятельность СМИ и возможность личного посещения избирателями заседаний Госдумы.

Изменения законодательства существенно сказываются на характере взаимоотношений депутата с избирателями. С одной стороны, депутат уже не сможет действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь конституцией и своей совестью. Он вынужден будет ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. С другой стороны, нет и столь жесткой зависимости депутата от избирателей, которая существует при императивном депутатском мандате. Хотя сохраняется обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат не будет принимать наказы избирателей, может не проводить отчетов перед ними. Не допускается и процедура отзыва депутата непосредственно избирателями. Таким образом, в результате предлагаемых законодателем изменений мандат депутата Государственной Думы нельзя отнести ни к свободному, ни к императивному. И хотя российское законодательство не предоставляет права партиям напрямую отзывать депутатов, схожесть вводимой в Российской Федерации модели с партийным императивным мандатом очевидна.

В настоящее время положительными последствиями реформы законодательства о статусе депутата являются создание условий для партийного развития в стране, предотвращение многочисленных переходов депутатов из фракции во фракцию, стабильность в парламенте. Однако, опираясь на зарубежный опыт, можно дать неудовлетворительную оценку реформе. В частности, партийный императивный мандат депутата Государственной Думы будет способствовать подмене в деятельности депутата интересов народа интересами партии.

Широкие слои населения, в том числе беспартийные, лишаются своего представительства в Думе. Новое законодательство влечет за собой бюрократизацию парламента. Депутат фактически лишается естественного права любого человека - свободы выражения мнения, превращается в «винтик партийной машины». Указанные изменения являются ярким примером реформирования «сверху». Для политических партий создаются нормы «на вырост», без учета общественного мнения. Реформа способна усилить разочарование граждан в представительной демократии.

Взаимоотношения между депутатом и избирателями должны строиться на общей политико-правовой позиции, а не на юридической зависимости депутата от партии. Депутат должен иметь возможность выйти из партии, не утратив свой мандат, если считает, что она перестала выражать волю избирателей должным образом. Поэтому для депутатов Государственной Думы должен существовать свободный мандат.

В третьем параграфе «Особенности правого статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России» определены виды и выделены особенности статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России.

Важным аспектом государственно-правового регулирования статуса законодательных органов является определение правового положения их депутатов. Такое регулирование осуществляется как на уровне федеральном, применительно к членам Федерального Собрания РФ, так и региональном - к депутатам органов законодательной власти субъектов РФ, а также и на уровне местного самоуправления - к депутатам его представительных органов.

Понятие «депутат» допускает его использование в широком смысле. Оно может быть распространено на всех лиц, входящих в состав любых представительных органов публичной власти. Так, хотя избирательное законодательство не распространяется на формирование Совета Федерации и члены этой палаты представляют на федеральном уровне интересы субъектов России, их статус принципиально схож со статусом депутатов Государственной Думы. Неслучайно статус депутатов Государственной Думы и статус членов Совета Федерации регулируется одним законом, который в значительной своей части адресует тем и другим одни и те же положения. Да и представительство интересов субъектов России означает в первую очередь представительство населения соответствующих субъектов и только потом - их органов власти. Это справедливо и для представительных органов муниципальных районов, чей состав может формироваться органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района. Для обобщающего названия членов представительных органов власти используют и иной термин - «парламентарии». Он корректен, но может быть адресован только членам законодательных органов и не применим к депутатам представительных органов муниципальных образований.

Содержание правового статуса депутата представительного органа субъекта РФ формировалось на протяжении всего периода строительства органов государственной власти в регионах России.

По мнению диссертанта, создание института профессионального парламента в субъектах федерации в условиях разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью значительно снизит зависимость таких парламентов от исполнительной власти, будет способствовать выработке независимых предложений по экономическому и социальному развитию региона.

Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание среди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и, как должностное лицо, должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составная часть мандата - неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в советском законодательстве нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.

Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня. Первый (определяющий) - место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. Таким образом, данное понятие отличается от понятия «должность» по смыслу законодательства о государственной, муниципальной службе, о статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий. Именно они обеспечивают выполнение депутатом его главного целевого предназначения - представление интересов граждан (народа, населения) при осуществлении функций представительной власти. Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер. В числе дополнительных элементов можно выделить служебные элементы, появляющиеся у депутата в силу занятия им выборной должности в представительном органе (права, обязанности, гарантии, ответственность по занятой должности).

Представляется целесообразным более детально отразить в законах об отзыве депутата представительного органа субъекта РФ основания отзыва депутата и прежде всего четко определить основания отзыва и согласовать их с нормами современного регионального законодательства, определяющего статус депутата.

На современном этапе совершенствования системы государственного управления на первый план выступают научно-обоснованная концепция формирования правового государства, а также перспективы развития конституционно-правового статуса депутата в России, которые и рассмотрены в параграфе четыре «Концептуальные основы депутатского мандата в Российской Федерации». Полномочия депутата в демократическом обществе разнообразны. Он является представителем народа в высшем органе власти, участвует в законодательной функции, в осуществлении внешнеполитической деятельность. Во всех Конституциях мира закреплению статуса парламента отводится значительное место. Системный подход позволяет рассматривать парламент России как целостную систему, главным компонентом которой выступает личность депутата с его объективными и субъективными связями.

Несмотря на произошедшие в связи с принятием Конституции РФ 1993 года глубокие преобразования в организации деятельности депутата высшего представительного и законодательного органа страны, в частности, осуществление такой деятельности на постоянной профессиональной основе, приходится констатировать, что сегодня проблемы профессионализации депутатской деятельности еще не решены. Значительная часть депутатов Государственной Думы не имеет необходимой для эффективной законотворческой деятельности подготовки. Принцип профессионализма деятельности депутатов пока не получил ни должной теоретической разработки, ни соответствующей законодательной и иной нормативно-правовой регламентации. Рамочное конституционное регулирование данного принципа нуждается в конкретизации его в специальных нормативных актах. В целях обеспечения профессионализма в деятельности депутатов должен быть создан механизм организации и научно-методологического руководства профессиональной подготовкой и повышением квалификации депутатов. Необходимо внедрить систему обучения депутатов основам парламентской деятельности. Проводимые ныне в этом направлении мероприятия не отвечают современным требованиям.

Необходима четкая правовая регламентация трудовой дисциплины депутатов, их трудовых обязанностей. Недостаточное регулирование этих вопросов на федеральном уровне на практике приводит к коллизии права и возникновению спорных ситуаций, решение которых на сегодняшний день возможно только с участием Конституционного Суда РФ.

Проблема свободного или императивного мандата должна решаться по-новому, с использованием опыта отечественных и зарубежных юристов. Поиск оптимального сочетания основных признаков свободного и императивного мандата является залогом разработки законодательства, реально гарантирующего права избирателей в России. В чистом виде ни императивный, ни свободный мандат не являются оптимальными правовыми конструкциями, способными придать парламентской системе России завершенный характер. Решение проблемы заключается в разработке мандата смешанного вида, совмещающего положительные стороны обоих видов. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит депутатам действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести дела свободно и под свою ответственность. Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека - это выбор, который сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать России.

Неответственность народного избранника, не рассматривается диссертантом как синоним «безответвенности», должна иметь четкие законодательные рамки. Независимость депутата подразумевает исключительно невозможность влияния на волю депутата со стороны кого-либо (избирателей, территориальных или национальных групп, партий, экономических корпораций или лобби).

Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, ? это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов.

В условиях нестабильного правового поля выход из такой ситуации должен лежать в иной плоскости. Речь может идти лишь о таких мерах ответственности, которые, не требуют внесения изменений в Конституцию РФ, способны блокировать неконституционную деятельность депутатов и иных лиц, обладающих иммунитетом, и, помогают депутатам действовать эффективно и оперативно. Особенно важно последнее условие, так как предложения типа ограничения иммунитета, введения института отзыва депутатов таят в себе опасность недобросовестного использования правовых средств с целью блокирования прогрессивной деятельности депутатов.

Одной из действенных мер ответственности может стать использование конституционного штрафа, положительное действие которого отмечено в ряде западноевропейских стран. Преимуществом конституционного штрафа является то, что он не требует внесения изменений в Конституции РФ и не идет по пути ограничения иммунитета депутата, одновременно являясь мерой ответственности депутата, проявившего пренебрежение своими обязанностями.

По мнению диссертанта, партийный императивный мандат есть не что иное, как ограничение прав депутата. Сторонники свободного типа депутатского мандата одним из недостатков императивного называют «скованность» депутата представлением интересов узкой группы граждан - проживающих на территории округа, в котором он избирался, и ввиду этого неспособностью представлять интересы всех граждан, проживающих на закрепленной территории. Это положение правильно, однако в случае с партийным императивным мандатом мы получаем систему, при которой депутат, добросовестно относящийся к своим обязанностям, представляет интересы членов и сторонников своей партии, что противоречит положению депутата как представителя всего народа.