Понятие, предмет и система финансового права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансовое право

Понятие, предмет и система финансового права

Деньги, аккумулированные в фонды денежных средств, представляют собой финансовую систему, регулируемую финансовым правом.

Финансовое право представляет собой отрасль права, регулирующую общественные отношения, возникающие в процессе образования и расходования публичных финансов.

Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований (публичной власти), по формированию, распределению и использованию публичных денежных фондов в целях бесперебойного осуществления функций публичной власти.

Содержание предмета финансового права обусловливает специфику методов его регулирования1. Основным методом финансово-правового регулирования является императивный метод, проявляющийся во властных предписаниях одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступавших от имени государства или муниципальных образований и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. Большая часть этих предписаний исходит от монетарных и фискальных властей (Министерства финансов РФ, Центрального банка, Федеральной налоговый службы), созданных специально для осуществления финансовой деятельности публичной власти. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования государственных и муниципальных денежных средств и т. п. Участники финансовых правоотношений, которым адресованы данные предписания, не находятся в полном подчинении органам, выдающим властные предписания, а зависят от них лишь в части финансовой деятельности. Финансово-правовому механизму регулированию общественных отношений свойственны и иные методы: рекомендации, согласования и т. п., которые получают все большее применение.

Система и источники финансового права

Система финансового права -- это внутреннее строение данной отрасли права, объединение и расположение правовых норм в определенной последовательности.

В системе финансового права выделяются части, разделы, подотрасли, институты. Наиболее крупные подразделения российского финансового права -- это Общая и Особенная части.

К Общей части относятся нормы финансового права, которые закрепляют основные принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, разграничение их полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения других органов, с которыми они вступают во взаимоотношения, общие положения организации финансового контроля, его формы и методы и другие подобные им финансово-правовые нормы.

В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области бюджетной системы, внебюджетных государственных и муниципальных фондов, государственных и муниципальных доходов и расходов, государственного и муниципального кредита, организации имущественного и личного страхования, банковского кредитования, денежного обращения и расчетов, валютного регулирования.

Являясь комплексной отраслью, финансовое право включает в себя такие подотрасли, как бюджетное, налоговое, банковское, валютное право и др.

Нормы финансового права содержатся в большом количестве разнообразных источников.

Основными из них являются Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, закрепляющие основы правовой организации финансовой деятельности публичной власти.

Кодифицированные источники финансового права представлены в России и Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 26.12.2014 г.) и Налоговым кодексом РФ (НК РФ) -- часть первая от 31.07.1998 г. № 146- ФЗ (ред. от 29.12.2014 г.), часть вторая от 05.08.2000 г. № 117- ФЗ (ред. от 29.12.2014 г.).

Значительную роль играют некодифицированные федеральные законы, в первую очередь, посвященные банковскому и валютному праву -- Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 г. № 395-1 (ред. от 29.12.2014 г.), Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ (ред. г.), Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ (ред. г.) и др.

Большую группу источников финансового права составляют подзаконные акты регуляторов финансового рынка, монетарных властей и фискальных органов -- Центрального банка РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Министерства экономического развития РФ и др.

Принятые законы субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о налогах, положения о внебюджетных фондах, положения о местных налогах наряду с федеральным законодательством формируют трехуровневый состав источников финансового права.

Применительно особенно к налоговому праву большую роль в системе источников финансового права играют решения высших судов, формирующие судебную практику по налоговым спорам.

Бюджетное право

Понятие и особенности бюджетных правоотношений

Бюджет (англ. -- public budget) представляет собой необходимый атрибут государства и основу его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, создающие финансовую базу для осуществления функций органов публичной власти.

Существует несколько подходов к пониманию термина «бюджет».

• По экономической сущности бюджет представляет собой денежные отношения, складывающиеся между органами публичной власти и экономическими агентами по поводу перераспределения национального дохода (а частично -- и национального богатства) в целях производства общественных благ .

• С юридической точки зрения (ст. 6 БК РФ) бюджет -- это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и МСУ. С позиций права собственности средства государственного и местного бюджета представляют собой часть государственной и муниципальной казны (ст. 215 ГК РФ). При этом собственником бюджетных средств является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования). Органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции являются лишь распорядителями средств соответствующего бюджета.

* По плановой форме бюджет -- это финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов.

Бюджет имеет различные организационно-правовые формы проявления. Различают федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ и бюджет муниципального образования.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между их субъектами в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные полномочия органов публичной власти -- Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований -- определены гл. 2 (ст. 7-9) БК РФ.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Функционирование бюджетной системы РФ построено на следующих принципах: единство бюджетной системы Российской Федерации; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость) и достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.

Группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов образует бюджетную классификацию РФ. Состав бюджетной классификации РФ включает в себя классификацию доходов бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов и классификацию операций публично-правовых образований (сектора государственного управления).

Порядок формирования публичных доходов и осуществления публичных расходов

Под доходами бюджета БК РФ понимает поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Публичные доходы формируются в соответствии с бюджетным, налоговым законодательством, а также законодательством об иных обязательных платежах.

Виды доходов бюджетов определены ст. 41 БК РФ и включают в себя налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от федеральных налогов и сборов (в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами), региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений и унитарных предприятий;

• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений и унитарных предприятий;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

• средства самообложения граждан;

• иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

• дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

• субвенции из федерального бюджета или из бюджетов субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения в соответствии с нормативами, установленными бюджетным законодательством, между бюджетами различного уровня. Распределение доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами регламентировано главами 7-9 БК РФ.

Публичные расходы (расходы бюджета) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов МСУ, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году и плановом периоде за счет средств соответствующих бюджетов. Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований определены главой 11 БК РФ.

Предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, составляют бюджетные ассигнования. Состав бюджетных ассигнований определен ст. 69 БК РФ. В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций. Размер этих резервных фондов устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 % от утвержденного общего объема расходов. Средства этих фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта РФ, представляющего собой часть средств регионального бюджета, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета региона для финансового обеспечения расходных обязательств.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период также предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 % утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента РФ используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов. Их использование на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается.

Порядок осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом, регламентируется ст. 83 БК РФ. В случае принятия нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходов или введение новых расходов, указанный нормативный правовой акт должен определять источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости -- порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходов в соответствующие бюджеты.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходов или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Бюджетный процесс в Российской Федерации

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности Подробнее см.: Болтинова О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук / О. В. Болтинова. -- М.: МГЮА, 2008. -- 52 с.; Веремеева О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук / О. В. Веремеева. -- М.: МГАЮ им. О. Е. Кутафина, 2012. -- 26 с..

Правовые основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации регламентированы частью третьей БК РФ.

Согласно п. 1 ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса в Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов РФ и главы муниципальных образований, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и МСУ, Центральный банк РФ, органы государственного (муниципального) финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, контролирующих исполнение соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

Исполнительные органы государственной власти и муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета и среднесрочного финансового плана, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия.

Для восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказания содействия органам государственной власти субъектов РФ и органам МСУ , осуществления и контролирования осуществления отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местной администрации в субъектах РФ и муниципальных образованиях может вводиться временная финансовая администрация. Основания и порядок ее введения определены ст. 168.2 БК РФ. Временная финансовая администрация вводится на срок до 1 года решением Верховного Суда РФ или арбитражного суда субъекта РФ при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (или муниципального образования). Ходатайство о введении временной финансовой администрации ) подается в суд соответственно Правительством РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ или представительным органом муниципального образования либо главой муниципального образования. Решение суда о введении временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (органов МСУ ) просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 БК РФ или бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году. Временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) не может быть введена в течение 1 года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, а также самостоятельно обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов на основании агентского соглашения могут привлекаться кредитные организации. Кроме того, в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций кредитные организации могут также привлекаться к обслуживанию счетов бюджетов.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства. Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ Подробнее о финансово-правовых основах бюджетного контроля см.: Бубнова О. Ю. Финансово-правовые основы бюджетного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук / О. Ю. Бубнова. - М.: МГЮА, 2007. - 28 с..

Счетная палата РФ, а также Федеральная служба финансовобюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов -- получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ и иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов -- получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

Полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, а также главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета определены ст. 158, 160.1 и 160.2 БК РФ.

Бюджетные учреждения осуществляют операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые для них в соответствии с положениями БК РФ. Они осуществляют операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения не производится. Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы). Данные положения БК РФ распространяются и на государственные и муниципальные органы, а также органы управления государственными внебюджетными фондами.

Получатели бюджетных средств делают следующее: составляют и исполняют бюджетную смету; принимают или исполняют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет либо передают на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); формируют и представляют бюджетную отчетность соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняют иные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Этапы разработки и принятия федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации представлены на рис. 6.1.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ согласно п. 3 ст. 169 БК РФ составляются и утверждаются сроком на 3 года -- очередной финансовый год и плановый период. Проект бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также проекты местных бюджетов могут составляться и утверждаться сроком на 1 год либо на 3 года.

Приоритеты бюджетной политики страны определяются в бюджетном послании Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому.

Составление проектов бюджетов согласно ст. 171 БК РФ является исключительной прерогативой Правительства РФ, а на региональном и муниципальном уровне -- высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социальноэкономического развития соответствующей территории и основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и о страховых тарифах на обязательное социальное страхование. В случае, если в очередном финансовом году запланированный объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством РФ расходных обязательств РФ, Правительство РФ дополнительно вносит в Госдуму проекты федеральных законов о приостановлении действия в очередном финансовом году отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования.

Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представляет в Госдуму проект основных направлений единой денежнокредитной политики на очередной финансовый год и на плановый период.

В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Совет Госдумы, а в период парламентских каникул -- Председатель Госдумы направляет его в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК РФ, а также -- в Совет Федерации, другим субъектам законодательной инициативы, в иные комитеты Госдумы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК РФ).

Проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается Государственной Думой в трех чтениях.

В первом чтении Госдума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 30 дней со дня его внесения Правительством РФ. Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные характеристики бюджета: прогнозируемый общий объем доходов с выделением объема нефтегазовых доходов; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в случае, если они не утверждены БК РФ; общий объем расходов; условно утверждаемые расходы; объем нефтегазового трансферта; верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ; нормативная величина Резервного фонда; дефицит (профицит) федерального бюджета. При утверждении основных характеристик федерального бюджета указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП и уровень инфляции (потребительских цен).

В течение 15 дней со дня внесения в Госдуму проекта федерального закона о федеральном бюджете комитеты Госдумы направляют в Комитет по бюджету заключения по законопроекту и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании заключений комитетов Госдумы и субъектов законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту, а также проект постановления Госдумы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Госдума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и коми- тета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития РФ, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Госдумой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. После этого Госдума уже не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на данные изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Госдума в соответствии со ст. 202 БК РФ вправе:

• передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки его согласованного варианта;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения Госдумой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и возвращения его на доработку в Правительство РФ Правительство в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом поступивших предложений и рекомендаций и вносит его на повторное рассмотрение Госдумой в первом чтении. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом второго чтения являются: перечень главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета; бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденных в первом чтении; распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период; программы предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов, государственных внутренних и внешних заимствований РФ, государственных гарантий РФ в национальной и иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период; приложение к федеральному закону о федеральном бюджете по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на их обеспечение; текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В третьем чтении Госдума, согласно ст. 207 БК РФ, рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении. В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета. На голосование в третьем чтении законопроект выносится целиком.

Принятый Госдумой федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней, голосуя на предмет одобрения его в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации либо Президентом РФ федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит его согласованный вариант на повторное рассмотрение Госдумы в одном чтении. Госдума может преодолеть отклонение федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации либо Президентом РФ, проголосовав за него повторно не менее чем 2/3 голосов от общего количества депутатов.

В рамках федерального бюджета ст. 209 БК РФ предусмотрено существование секретных статей бюджета, которые рассматриваются палатами Федерального Собрания в закрытом режиме. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период регламентируется ст. 212 БК РФ. Разработка и представление в Госдуму изменений в федеральный бюджет осуществляется Правительством РФ. Субъекты законодательной инициативы могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов, в случае превышения утвержденного общего объема доходов (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) более чем на 10 %. Проект федерального закона о внесении изменений в федеральный бюджет рассматривается Госдумой во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях.

Исполнение федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъекта РФ, территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и местной администрацией (ст. 215.1 БК РФ). Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством1, которое открывает в ЦБ РФ счета, через которые проводит все кассовые операции по исполнению бюджетов. Порядок исполнения бюджетов бюджетной системы РФ по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета регламентирован ст. 218, 219 и 219.2 БК РФ.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса, производится на лицевых счетах в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). Размещение бюджетных средств на банковских депозитах по общему правилу не допускается.

Действие принципа иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ проявляется в том, что обращение взыскания на Подробнее см.: Гогричиани М. Г. Основы финансово-правового регулирования казначейской системы исполнения бюджета: Авто- реф. дис.... канд. юрид. наук / М. Г. Гогричиани. -- М.: МГЮА, 2007. -- 28 с. средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ ФССП по общему правила также не производится.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ, которые зачисляются в первые 5 рабочих дней текущего финансового года. Не использованные получателями остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению на единый счет бюджета. Межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств.

Бюджетная отчетность, включающая в себя отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств и пояснительную записку, составляется Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, после чего представляется на утверждение в Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в местную администрацию.

Согласно ст. 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, включающей в себя проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Внешняя проверка осуществляется

Счетной палатой РФ, органом государственного финансового контроля субъекта РФ или органом муниципального финансового контроля. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета. В случае отклонения закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий 1 месяц. бюджетный правоотношение банковский кредит

Федеральное казначейство составляет и представляет в Минфин РФ бюджетную отчетность РФ, которая затем представляется Минфином в Правительство РФ. Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и 9 месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ. Годовой отчет об исполнении федерального бюджета рассматривается Госдумой и утверждается федеральным законом.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ является нарушением бюджетного законодательства РФ, влекущим применение к нарушителю мер принуждения.

Статья 282 БК РФ называет следующие меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры, предусматриваемые БК РФ и федеральными законами.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление, неполное либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, а также несоответствие этих уведомлений утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись либо в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг, а также предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на их обслуживание; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений ЦБ РФ, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ; иные основания, предусмотренные БК РФ и федеральными законами.

Налоговое право

Понятие, участники и элементы налогообложения

Под налогом согласно п. 1 ст. 8 НК РФ понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований Подробнее о юридической конструкции налога см.: Иванова В. Н. Юридическая конструкция налога как фактор совершенствования налогового законодательства: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук / В. Н. Иванова. -- Воронеж: ВоронежГУ, 2010. -- 50 с..

Разновидностью налоговых платежей являются сборы, то есть обязательные взносы, взимаемые с организаций и физических лиц, уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

В Российской Федерации в соответствии со ст. 12 НК РФ взимаются следующие виды налогов и сборов:

• федеральные -- налог на добавленную стоимостью (НДС), акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организации, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов, а также государственная пошлина;

• региональные (налоги и сборы субъектов РФ) -- налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог;

• местные (налоги и сборы муниципальных образований) -- земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговые сборы.

Налоговая база и порядок ее определения, а также налоговые ставки по федеральным налогам и сборам устанавливаются НК РФ. Также НК РФ устанавливает налоговую базу и порядок ее определения по региональным и местным налогам. Налоговые ставки по региональным и местным налогам в пределах, определенных НК РФ, устанавливаются соответственно законами субъектов РФ и законами муниципальных образований.

Участниками налоговых отношений являются налогоплательщики и плательщики сборов, налоговые агенты, налоговые и таможенные органы.

Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты налога. В необходимых случаях при установлении налога также определяются налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

• Объектом налогообложения согласно ст. 38 НК РФ выступает реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога. Каждый налог имеет самостоятельный объект налогообложения, определяемый в соответствии с частью второй НК РФ.

• Налоговая база определяется в НК РФ как стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения.

• Под налоговым периодом согласно ст. 55 НК РФ понимается календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. Налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов.

• Налоговая ставка представляет собой величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы.

• Налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и учитывая налоговые льготы. В случаях, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах, обязанность по исчислению суммы налога может быть возложена на налоговый орган или налогового агента. Если обязанность по исчислению суммы налога возложена на налоговый орган, последний не позднее 30 дней до наступления срока платежа направляет налогоплательщику налоговое уведомление с указанием размера и срока уплаты налога, а также с расчетом налоговой базы. Исчисление налоговой базы производится хозяйствующими субъектами по итогам каждого налогового периода на основе данных регистров бухгалтерского учета или иных документально подтвержденных данных.

• Сроки уплаты налогов и сборов устанавливаются применительно к каждому налогу и сбору. Они определяются календарной датой или истечением периода, исчисляемого годами, кварталами, месяцами и днями, а также указанием на событие, которое должно наступить или произойти. В случаях, когда расчет налоговой базы производится налоговым органом, обязанность по уплате налога возникает не ранее даты получения налогового уведомления. При несвоевременной уплате налога и сбора налогоплательщик (плательщик сбора) уплачивает пени.

• Уплата налога производится разовой уплатой всей суммы либо в ином порядке, предусмотренном законодательством о налогах и сборах. В течение налогового периода может предусматриваться уплата предварительных (авансовых) платежей по налогу .

Налогоплательщик обязан самостоятельно и своевременно исполнить обязанность по уплате налога, если иное не предусмотрено законодательством. При этом налогоплательщик вправе исполнить обязанность по уплате налога досрочно. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налога является основанием для направления налоговым или таможенным органом налогоплательщику требования об уплате налога. В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок производится его принудительное взыскание в порядке, предусмотренном ст. 46-48 НК РФ.

В случаях, предусмотренных НК РФ и иным законодательством о налогах и сборах, устанавливаются специальные налоговые режимы, предполагающие особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов. К специальным налоговым режимам относятся: 1) единый сельскохозяйственный налог; 2) упрощенная система налогообложения (УСН); 3) единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД); 4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции; 5) патентная система налогообложения.

Предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества образуют льготы по налогам и сборам, к числу которых относятся: необходимый минимум объекта налогообложения; освобождение от уплаты налогов отдельных категорий плательщиков; понижение налоговых ставок; изъятие из-под обложения определенных объекта; целевые налоговые льготы, включая отсрочку или рассрочку по уплате налога, инвестиционный налоговый кредит.

Налоговая оптимизация и уклонение от уплаты налогов: разграничение понятий

Разграничение законного налогового планирования и такого понятия, как уклонение от уплаты налогов и сборов, имеет довольно зыбкую грань. В литературе по налоговому планированию обычно говорят о двух категориях способов налоговой оптимизации. К первой категории относятся способы уклонения от уплаты налогов, в основе которых лежат противоправные действия налогоплательщика как в плоскости налогового, так и уголовного права. Вторая категория объединяет законные способы налоговой оптимизации (налогового планирования).

Например, Т. Ю. Сергеева определяет уклонение от уплаты налогов (англ. tax evasion) как «нелегальный способ уменьшения своих налоговых обязательств по налоговым платежам, основанное на сознательном, уголовно наказуемом использовании методов сокрытия доходов и имущества от налоговых органов, создания фиктивных расчетов, а также преднамеренного (умышленного) искажения бухгалтерской и налоговой отчетности» Сергеева Т. Ю. Методы и схемы оптимизации налогообложения: Практ. пособие / Т. Ю. Сергеева. -- М.: Экзамен, 2005. -- 175 с.. Схожего мнения придерживаются А. В. Титаева и Ю. Н. Леда- кова, отмечающие, что «если налоговая экономия достигается исключительно за счет заключения недействительных сделок (мнимых, притворных, противоречащих действующему законодательству), то налицо явные признаки уклонения от уплаты налогов, то есть деяния противоправного и уголовно наказуемого Титаева А. В. Налоговое планирование и экономическая безопасность организации / А. В. Титаева, Ю. Н. Ледакова. -- М.: Налоговый вестник, 2005. -- С. 25. Например, Брызгалин А. В. Налоговая оптимизация: принципы, методы, рекомендации, арбитражная практика / А. В. Брызгалин, В. Р. Берник, А. Н. Головкин. -- М.: Юрайт-Издат, 2006. -- 304 с.; Мышкин Б. В. Налоговая оптимизация как проявление налоговой правосубъектности: Автореф. ... канд. юрид. наук / Б. В. Мышкин. -- М.: МГЮА, 2004. -- 27 с. Сергеева Т. Ю. Указ. соч.; и др. Сергеева Т. Ю. Указ. соч.. Являясь негативным явлением, уклонение от уплаты налогов выходит за рамки налоговой правосубъективности хозяйствующего субъекта и порождает неблагоприятные для него последствия в виде юридической ответственности, установленной налоговым или уголовным законодательством.

Напротив, налоговая оптимизация в большинстве источников3 рассматривается как легитимное и позитивное направление деятельности налогоплательщика, отвечающее также интересам государства. Так, по мнению Т. Ю. Сергеевой, налоговое планирование (англ. tax planning) представляет собой «легальный способ уменьшения налоговых обязательств, основанный на использовании возможностей, предоставленных налоговым законодательством, путем корректировки своей хозяйственной деятельности и методов ведения бухгалтерской учета»4. Более юридически корректное, хотя и экономически размытое определение налоговой оптимизации (легального уменьшения налогов) содержится в работе А. В. Брызгалина, В. Р. Берника и А. Н. Головкина. Это «уменьшение размеров налоговых обязательств посредством целенаправленных правомерных действий налогоплательщика, включающих в себя полное использование всех предоставленных законодательством льгот, налоговых освобождений и других законных приемов и способов»1. Б. В. Мышкин, говоря о налоговом планировании, также оперирует принципами системности и долговременности, определяя этот механизм как «особую организацию деятельности налогоплательщика с целью оптимизации его налоговых обязательств в течение длительного времени способами, не связанными с нарушением законодательства»2. Таким образом, налоговую оптимизацию можно определить как использование хозяйствующим субъектом всяческих законных мер для минимизации собственных налоговых обязательств, носящее системный и долговременный характер (в последнем случае говорят также о «налоговом планировании»).