1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

Васильев Святослав Станиславович

Реализация и защита гражданских и политических прав и свобод Государственной Думой Российской Империи ІІІ созыва

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»

Оглавление

• Введение. 3
• Глава 1. Правовые основы деятельности Государственной Думы. 6
• Глава 2. Законотворческая деятельность Государственной Думы. 19
• 2.1. Неприкосновенность личности. 23
• 2.2. Свобода собраний. 35
• 2.3. Свобода слова и печати. 36
• 2.4. Свобода союзов. 37
• 2.5. Свобода вероисповедания. 38
• 2.6. Женский вопрос. 49
• Глава 3. Запросы Государственной Думы. 54
• 3.1. Неприкосновенность личности. 55
• 3.2. Свобода собраний. 60
• 3.3. Свобода слова и печати. 62
• 3.4. Свобода союзов. 65
• 3.5. Свобода вероисповедания. 69
• Заключение. 71
• Список литературы. 74

Введение.

Права человека являются одним из основных вопросов прошлого и нынешнего столетий. Согласно Конституции Российской Федерации именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года также закрепляют за правами человека фундаментальное значение.

Современный этап мировой истории прав человека, в частности гражданских и политических, и их защиты можно проследить от Всеобщей декларации прав человека 1948 года, созданной под впечатлением от «варварских актов, которые возмущают совесть человечества», к которым привели пренебрежение и презрение к правам человека. Согласно Всеобщей декларации прав человека помимо прочих к ним относятся права на неприкосновенность личности, свободу совести и религии, свободу выражения убеждений и распространения информации, свободу мирных собраний и ассоциаций, при условии равенства прав всех людей, в том числе независимо от пола. Аналогичные положения в более подробном регулировании содержатся и в Международном пакте о гражданских и политически правах 1966 года.

Однако концепция прав человека не появилась с Всеобщей декларацией и не является завершённой и сегодня. На протяжении истории необходимость их уважения обосновывалась, их перечень рос, появлялись гарантии наиболее полного осуществления прав, развивалось регулирование в области границ прав отдельных лиц. Однако на всём этом пути данная концепция сталкивалась с вызовами, начиная от оппозиции к правам человека как таковым на ранних этапах становления концепции и заканчивая современными предположениями об относительности прав человека и отрицании их всеобщности.

История прав человека в России, однако, имеет одну яркую особенность, заключающуюся в наличии двух периодов попытки перестроения правового порядка на началах признания прав человека. Первый из этих периодов начался 17 октября 1905 года Высочайшим Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» и был закреплён 23 апреля 1906 года принятием новой редакции Основных Государственных Законов, впервые на конституционном уровне признавшей за подданными наличие определённых прав и свобод. Второй период начался в конце ХХ века и был закреплён принятием в 1993 году новой Конституции, не только признававшей права человека, но и устанавливавшей их верховенство.

Сегодня, как и больше века назад, перед Россией, российским обществом и государственными учреждениями стоит задача защиты основ нового конституционного строя и воплощения в жизнь тех высоких ценностей и принципов, провозглашённых в Конституции. В связи с этим изучение движения Российского государства в начале ХХ века на данном пути представляет особую актуальность для сравнительного анализа двух данных периодов, их ошибок, откатов и успехов для более полного понимания общего направления развития современной России.

Особая роль в деле установления нового правового порядка в соответствии с Манифестом 17 октября 1905 года и Основными Государственными Законами 23 апреля 1906 года была возложена на Государственную Думу Российской империи. Бурная и решительная деятельность Государственной Думы первых двух созывов, а также судьбоносные решения Государственной Думы последнего созыва зачастую затмевают деятельность единственного созыва, проработавшего весь свой срок без существенных кризисов. Однако именно такая лишённая угрожающих обстоятельств действительность представляется нам наиболее сходной текущему периоду российской истории и представляет для нас особый интерес как пример действительно эволюционного изменения государственного порядка, периода, когда реформаторская деятельность стала текущей.

Наше исследование имеет цель составить полное представление о действительной деятельности Государственной Думы Российской Империи ІІІ созыва по реализации и поддержанию конституционных прав, что и будет являться объектом нашего исследования. Данную деятельность мы будем исследовать через стенографические отчёты и документы комиссий, а также исторические исследования данного периода, позволяющим нам выявить те меры, которые предпринимала Государственная Дума по укреплению конституционного порядка, основавшегося на Манифесте 17 октября 1905 года и Основных Государственных Законах 23 апреля 1906 года.

Основными задачами, исходя из поставленной проблемы, для нас будут являться изучение непосредственно Основных Государственных Законов Российской империи от 23 апреля 1906 года, выявление и раскрытие исследуемых прав и свобод, закреплённых оными, изучение полномочий Государственный Думы и исторического контекста её деятельности, а также непосредственно пристальное изучение деятельности Государственной Думы Российской Империи ІІІ созыва по утверждению в России нового правового порядка. Для более тщательного изучения деятельность Государственной Думы будет разделена нами на два больших блока - законотворческую и запросную. Материал каждого из этих блоков будет систематизирован по изучаемому праву.

Также перед тем, как приступать к исследованию, следует составить представление о степени разработанности вопроса. Деятельность Государственной Думы была предметом исследований многих историков и юристов с различных точек зрения. В частности, наиболее значительные работы в области Государственной Думы, её положения, взаимодействия с иными ветвями власти, а также состоянием прав человека в данный период включают в себя монографию А.С. Тумановой и Р.В. Киселёва «Права человека в правовой мысли и законотворчестве Российской Империи второй половины XIX - начала ХХ века Туманова, А. С., Киселёв, Р. В. Права человека в правовой мысли и законотворчестве Российской империи второй половины XIX -- начала XX века, М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2011 -- 279 с.», в которой впервые в российской историографии было проведено комплексное изучение становления и развития института прав и свобод личности в Российской Империи в данный период, монография Соловьёва К.А. «Законодательная и исполнительная власть в России: механизмы взаимодействия (1906-1914) Соловьёв К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизмы взаимодействия (1906-1914), М.: РОССПЭН, 2011 - 511 с.», которая, опираясь на обширный архивный материал, подробно раскрывает не только формальную сторону функционирования государственных учреждений Российской Империи, но и неформальные взаимодействия их членов между собой, книга Дёмина В.А. «Государственная Дума России. 1906-1917. Механизм функционирования Дёмин В.А. Государственная Дума России. 1906-1917. Механизм функционирования,
М.: Российская политическая энциклопедия, 1996 - 224 с.», в которой освещается история создания, внутреннее устройство, круг и пределы полномочий, место в системе высших органов власти, а также механизмы функционирования Государственной Думы. Также данному вопросу было посвящено существенное количество исторических статей, которые будут использованы нами для более полного исследования вопроса.

Глава 1. Правовые основы деятельности Государственной Думы.

Различные реформы, направленные на улучшение жизни российских подданных, закрепления за ними новых прав и свобод и устройство институтов, их гарантирующих. Однако, такая деятельность, хотя и могла быть всеобъемлющей и прогрессивной в различных планах, при их реализации зачастую теряли целые области своего рассмотрения и приводили лишь к точечным изменениям, не изменявших общую систему государственного устройства. Данный тренд изменился с восшествием на престол Императора Александра ІІ, который провёл серию реформ, масштаб которых радикальным образом отличался от точечных изменений его предшественников. Одними из главных достижений Великих Реформ было создание системы местного самоуправления, независимой судебной власти и предоставление личной свободы крепостному населению России. Однако преждевременная кончина Императора вследствие террористического акта оставила ряд сфер не реформированными и предотвратила появление в России Общей Комиссии, которая предполагалась временным представительным органом для помощи в дальнейшем реформировании Всеподданнейший доклад Министра Внутренних Дел генерал-адъютанта М.Т. Лорис-Меликова. 28 января 1881 г., ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 196. Л. 13..

На протяжении периода 1881-1905 годов многие теоретики российского либерализма, в частности В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, обосновывали необходимость признания приоритета индивидуальной свободы и необходимости создания институционально-правовых гарантий её осуществления Сафонов А.А., Туманова А.С., Гражданские свободы в законотворческой деятельности Государственной Думы императорской России // Известия высших учебных заведений. Правоведение, 2006, №3, стр. 5., а предложения о введении во власть представительного начала выдвигались и чиновными лицами, в частности, Министром Внутренних Дел Святополк-Мирским Флоринский М.Ф., Государственная Дума в России в 1906-1917 гг // ЛЮЖ 1(5), 2006, стр. 7..

Издание Высочайшего Манифеста 17 октября 1905 года ознаменовало начало нового периода реформ, которые затронули самые основы правопорядка Российской Империи, и привело к необходимости всеобъемлющего пересмотра массива законодательных актов. Первым подобным актом нового периода российской истории, призванным закрепить основы нового правового порядка, были Основные Государственные Законы, новая редакция которых была дарована 23 апреля 1906 года.

Впервые в российской истории права, свободы и обязанности людей были вынесены на конституционный уровень. Глава вторая данных Законов устанавливала обязанности защищать Престол и Отечество, платить установленные законом налоги и пошлины, а также закрепляла свободы от незаконных преследований и задержаний под стражу, составляющих институт неприкосновенности личности, обратной силы неблагоприятных уголовных законов, неприкосновенность жилища, свободу передвижения, распоряжения своими способностями и имуществом, неприкосновенность собственности, свободу собраний, свободу слова и печати, свободу союзов и свободу веры.

Широкий масштаб обусловленных провозглашённым усовершенствованием государственного порядка изменений и начало проведения реформ во всех сферах жизни российского общества и государства делает затруднительным их глубокое и полноценное исследование в рамках одной работы. В связи с этим мы решили сосредоточиться на правах и свободах гражданских и политических, составлявших ядро провозглашённых Манифестом 17 октября изменений и не составлявших часть зарождавшегося общеевропейского движения по установлению социального государства. К рассматриваемым нами правам и свободам относятся, в частности неприкосновенность личности, свобода собраний, свобода слова и печати, свобода союзов и свобода веры, а также права и свободы, с ними непосредственно связанные, затрагивать обязанности подданных и иные права и свободы мы не будем, оставляя эти вопросы на иной случай. Несравненный интерес представляет для нас также прямо связанный с гражданским положением значительной части российского населения женский вопрос, который хотя и являлся частью общемирового движения по установлению равенства женщин и мужчин.

Основные Государственные Законы Российской Империи 23 апреля 1906 года закрепляли систему разделения властей. Различные исследователи выделяли различный перечень властей, установленных Основными Государственными Законами. Часть из них видела в установленной Основными Государственными Законами системе классическое разделение на законодательную, исполнительную и судебную власти, часть отмечали особую роль Императора, как находившегося над всеми остальными ветвями власти, которые были в свою очередь производны от него, третье мнение выделяло четыре самостоятельных ветви власти - законодательную, управления, судебную и самодержавную Костогрызов П. И. Разделение властей по Основным Законам Российской Империи в редакции 23апреля 1906 г. // Таврические чтения 2015. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность. Международная научная конференция, - Петербург, Таврический дворец, 10-11 декабря 2015 г. СПб.: Изд-во «ЭлекСис», 2016. Ч. 2. С. 5-9.. Данная последняя позиция находит своё отражение в самом тексте Основных Государственных Законов, которые в статьях 4, 7, 10 и 22 выделяют власти верховную, законодательную, управления и судебную.

Из всех данных властей именно власть законодательная, преобразованная в ходе усовершенствования государственного строя в 1905-1906 годах, необходимо должна была играть основную роль в данных преобразованиях. Конституционные основы образа и полномочий законодательной власти в Российской Империи устанавливала глава четвёртая данных Законов. Государственная Дума и Государственный Совет обладали полномочиями по отмене и изменению действующих законов и издании новых, за исключением Основных Государственных Законов. Ведение Государственного Совета и Государственной Думы устанавливалось Учреждениями Совета и Думы.

Прежде, чем приступать к исследованию полномочий Государственной Думы и её деятельности в данной области, необходимо раскрыть сами исследуемые нами институты и их состояние на момент издания Манифеста 17 октября 1905 года, провозгласившего Высочайшую волю Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов и принятия Основных Государственных Законов 23 апреля 1906 года.

Основы института неприкосновенности личности устанавливались статьёй 32 Основных Государственных Законов, закреплявшей, что никто не может быть задержан под стражею иначе, как в случаях, законом определённых. Данный принцип известен иностранным правопорядком под именем необоснованного задержания и запрета оного. Именно в таком усечённом виде мы видим неприкосновенность личности во Всеобщей декларации прав человека, в ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, а также в ст. 32 ОГЗ РИ от 23 апреля 1906 года. Однако в российской практике институт запрета необоснованного задержания составляет лишь часть принципа неприкосновенности личности. Так, ряд исследователей относят к нему такие институты как неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, неприкосновенность жилища и ряд других прав и свобод Пустовалов П.Ю. Понятие и юридическая природа права на неприкосновенность личности // Юрист - Правовед, 2009, №1.. К началу работы Государственной Думы ІІІ созыва законопроект о неприкосновенности личности вносился дважды в обе из предыдущих Дум и придерживался широкого понимания данного института, включающего также институты неприкосновенности жилища, тайны, свободы передвижения и общих принципов уголовного преследования. В таком широком понимании институт неприкосновенности личности обнимает статьи 30, 31, 32, 33 и 34 Основных Государственных Законов от 23 апреля 1906 года.

Свобода собраний была также провозглашена Высочайшим манифестом 17 октября 1905 года и закреплялась статьёй 36 Основных Государственных Законов, гласившей, что российские подданные имеют право устраивать собрания в целях, не противных законам, мирно и без оружия. Законом определяются условия, при которых могут происходить собрания, порядок их закрытия, а равно ограничение мест для собраний. Основным источником регулирования данного вопроса выступал изданный до разработки Государственной Думой общего о собраниях закона указ от 4 марта 1906 года о временных правилах о собраниях. Данные правила предполагали свободное проведение непубличных собраний, а также дозволяли проведение собраний публичных при получении соответствующего разрешения. Не допускались публичные собрания в окрестностях пребывания Императора или заседаний Палат. Также воспрещались публичные собрания цель и предмет занятий которых противны уголовным законам, либо общественной нравственности, или устройство которых угрожает общественному спокойствию. Воспрещение проведения собрания сообщалось устроителям собрания с непременным указанием на основание, по которому собрание было воспрещено Т. ХХ?І, отд. 1, ст. 27460, Полное собрание законов Российской Империи, СПб.: Государственная типография с. 210.. В сравнении с существовавшими нормами о собраниях ряда европейских государств данные временные правила были схожи немецкими актами в данной области и устанавливали более значительные ограничения свободы собраний, чем нормы французские и английские, что обуславливалось схожестью политической структуры Германии и России и различной историей явления публичных собраний России и Англии с Францией Кайзер С.Д., Доклад на тему «Временные правила о собраниях в контексте европейского законодательства о собраниях начала XX в.», стр. 8.. Тем не менее данные правила оставляли возможность для расширения соответствующей свободы и необходимых правок вследствие оценки практики применения данного указа, а также являлись необходимой правовой гарантией реализации подданными провозглашённой манифестом 17 октября 1905 года и закреплённой Основными Государственными Законами 23 апреля 1906 года свободы собраний.

Свобода слова и печати закреплялась статьёй 37 Основных Государственных Законов, провозглашавшей, что каждый может, в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами. Основными актами в данной области были Именной Высочайший указ от 24 ноября 1905 года о временных правилах о повременных изданиях и Именной Высочайший указ от 18 марта 1906 года об изменении и дополнении временных правил о периодической печати. Среди наиболее значительных изменений, введённых временными правилами о повременных изданиях были отмена предварительной цензуры в городах, устранение права Министра Внутренних Дел воспрещать оглашение или обсуждение отдельных вопросов, а также установление порядка открытия и ведения повременного издания и ответственности за нарушения посредством печати.

Согласно статье 38 Основных Государственных Законов российские подданные имели право образовывать общества и союзы в целях не противных законам. Условия образования обществ и союзов, порядок их действий, условия и порядок сообщения им прав юридического лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяются законом. В рабочем вопросе данное право тесно связано с правом стачек, как это было закреплено в ст. 8 Международного пакта об экономических и социальных правах. Основным актом, регулировавшим отношения в данной сфере выступал указ от 4 марта 1906 года о временных правилах об обществах и союзах. Под обществом данный указ понимал соединение нескольких лиц с определённой целью, не связанной с получением прибыли. Объединение нескольких обществ почиталось союзом. Для учреждения обществ не требовалось получения разрешения государственных органов, однако общества создание обществ могло воспрещаться в случае нарушения установленных указом условий, а уже существующие общества могли закрываться распоряжением Министра Внутренних Дел в том случае, если, согласно его усмотрению, деятельность этих обществ и союзов угрожает общественному спокойствию и безопасности. Помимо общих правил об обществах и союзах указ особо регулировал отношения относительно профессиональных обществ, отличительной особенностью которых являлось наличие цели выяснения и согласования экономических интересов, улучшения условий труда своих членов или поднятия производительности принадлежащих им предприятий. За исключением ряда обусловленных природой данного института особенностей, а также запрета объединения профессиональных обществ в союзы, его регулирование производилось в соответствии с общими правилами об обществах Т. ХХ?І, отд. 1, ст. 27479, Полное собрание законов Российской Империи, СПб.: Государственная типография с. 204..

Свобода совести была закреплена статьёй 39 Основных Государственных Законов. Данное право не только предполагает собой дозволение придерживаться различных вер, но и отсутствие ограничений и правовых ущемлений в зависимости от принадлежности лица к тому или иному исповеданию. В частности наиболее острым вопросом в данной области в Российской Империи был вопрос еврейский, поскольку все ограничения в отношении евреев устанавливались именно на религиозной, а не национальной почве.

Женский вопрос не был упомянут ни в Манифесте 17 октября, ни в Основных Государственных Законах напрямую, однако его сущность заключалась в закреплении за женщиной статуса полноправного члена общества, в связи с чем данная область также была включена нами в наше исследование.

Государственная Дума Российской империи была учреждена Манифестом 6 августа 1905 года в качестве законосовещательного органа. Манифестом 17 октября 1905 года она была преобразована в орган законодательный. 20 февраля 1906 года было издано Учреждение Государственной Думы, определившее полномочия и образ действий данного органа. Государственная Дума стала основным учреждением для обсуждения вопросов о правах человека и их нарушении Сафонов А.А., Туманова А.С., Гражданские свободы в законотворческой деятельности Государственной Думы императорской России // Известия высших учебных заведений. Правоведение, 2006, №3, стр. 1.

Современники ещё в 1906 году отмечали ограниченность полномочий Государственной Думы, однако видели и другой недостаток Основных Государственных Законов, которые «не способствовали урегулированию конфликтов, а лишь провоцировала новые, которые с неизбежностью привели бы к расширению полномочий нижней палаты Соловьёв К.А. Законодательная и исполнительная власть в России в 1906-1914 гг.: механизмы взаимодействия, автореферат, 2012, стр. 14.». Несмотря на поражения Государственной Думы в противостояниях с Правительством в 1906-1907 годах, в 1917 году Государственная Дума, возглавив определённые волнения в столице, действительно, смогла не только добиться удовлетворения своих немедленных требований в виде отставки Правительства и отречения Императора, но и получила расширение своей власти вследствие заповеди Николая ІІ Михаилу Александровичу «править делами государственными в полном и ненарушимом единении с представителями народа в законодательных учреждениях на тех началах, кои будут ими установлены Российское законодательство X-XX веков : в 9-ти томах / под общей редакцией доктора юридических наук, профессора О. И. Чистякова, Т. 9, М.: Юридическая литература, 1994. - стр. 122-123. ». Однако, вследствие неприятия Михаилом Александровичем престола и взятия временным Правительством России курса на созыв Учредительного Собрания, которое должно было определить дальнейшее государственное устройство России, для дальнейшей истории России положения данного Манифеста об отречении никакой роли уже не сыграли.

Обращаясь же к определённым законодательно полномочиям Государственной Думы, необходимо начать с полномочия запроса. В соответствии со ст. 33 Учреждения Государственной Думы данный орган мог обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями с запросами относительно их или подведомственных им лиц или установлений действий, представляющимися им незакономерными. Однако помимо указанных в ст. 33 лиц, Государственная Дума ІІІ созыва направляла запросы Председателю Совета Министров и Наместнику Его Императорского Величества на Кавказе, что, несмотря на непредусмотренность законом, не вызывало возражений со стороны запрошенных лиц Обзор деятельности Государственной Думы третьяго созыва. 1907-1912 гг. / сост. Канцеляриею Гос. Думы. - Санкт-Петербург : Гос. тип., 1912. - 26-28 см.
Ч. 1: Общия сведения, стр. 185.. Помимо этого в ряде случаев Правительство давало разъяснения по предмету заявления о запросе до направления соответствующего запроса, после чего удовлетворённая Государственная Дума могла от направления запроса отказаться Обзор деятельности Государственной Думы третьяго созыва. 1907-1912 гг. / сост. Канцеляриею Гос. Думы. - Санкт-Петербург : Гос. тип., 1912. - 26-28 см.
Ч. 1: Общия сведения, стр. 187.. В соответствии со ст. 40 Государственная Дума могла обращаться к Правительству за разъяснениями, непосредственно касающихся рассматриваемых ею дел. Данные полномочия образуют собой институты запросов и вопросов, благодаря которым Государственная Дума могла защищать уже закреплённые законом права от их нарушения.

Различение институтов запроса и вопросы не было уникальным российскому праву, однако основания для такого разделения в зарубежных правопорядках могли быть иными. Так, французское право называло запросами любое обращение от Палаты министерству не только для разъяснения отдельных фактов, но и относительно его общей политики. Вопросами же назывались обращения к министерствам отдельных депутатов. В отличие от запроса вопросы могли быть оставлены министрами без ответов, а в случае представления ответа, не допускалось их обсуждение. При этом при наличии соответствующего постановления палаты, любой вопрос мог быть направлен в качестве запроса Ландау Б.А. Запросы и вопросы в Государственной Думе / Б. Ландау // Журнал Министерства Юстиции. - СПб., 1910. - № 6, стр. 177.. Российское законодательство, таким образом, не только не допускало существование института, аналогичного французскому вопросу, но и ограничивало сферу применения запроса исключительно отдельными и притом незакономерными фактами деятельности министерств. Конституционно-правовой смысл данных положений о запросе и вопросе не раз возникал в ходе деятельности комиссии по запросам, которая оценивала возможность направления предложенных запроса или вопроса. Так, в частности, в своём докладе по заявлению №17 о запросах Министрам Внутренних Дел и Юстиции по поводу преследования профессиональных союзов рабочих Стенографические отчеты / Гос. дума, третий созыв, сессия вторая, 1908-1909, Т. 1: Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы: (№№ 1-219) - Санкт-Петербург: Государственная типография, 1909, №71, стр. 609 комиссия отметила невозможность направления запроса, так как заявители не указывали на незакономерность действий правительства, а лишь представляли общие размышления о неудовлетворительности действующего законодательства в данной области и несогласие с толкованием законодательных актах правительственными учреждениями. Разрешение вопроса в такой постановке комиссия посчитала находящимся в ведении судебной власти. В данном же докладе комиссия и отметила невозможность направления и вопроса по данному заявлению, так как в то время на рассмотрении Государственной Думы не находилось никаких законодательных предположений по поводу профессиональных союзов рабочих. Также в докладе по заявлению №69 о запросе Председателю Совета Министров по поводу издания правил 24 августа 1909 года о порядке применения ст. 96 Основных Государственных Законов Стенографические отчеты/ Государственная дума. 3-й созыв. 1909-1910 гг. Сессия 3-я. Т. 1: Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы: 1909-1910 гг. (№№ 1-289) - Санкт-Петербург: Государственная типография , 1910, №16, стр. 52 комиссия указала, что предметом запроса не могут выступать Высочайшие указы, изданные в порядке верховного управления, однако предметом запроса могут выступать незакономерные действия министров, основывающиеся на истолковании указа, противоречащим действующему законодательству. Вместе с тем в ходе обсуждения данной позиции членом Государственной Думы Милюковым было выражено мнение, что предметом такого запроса может выступить скрепление противоречащего законодательству указа, что уже можно будет рассматривать как незакономерное действие Ландау Б.А. Запросы и вопросы в Государственной Думе / Б. Ландау // Журнал Министерства Юстиции. - СПб., 1910. - № 6, стр. 180..

Ответы на предъявленные запросы в соответствии со ст. 59 Учреждения Государственной Думы должны были представлять также министры и главноуправляющие отдельными частями, однако на практике и в этом вопросе наличествовало продуктивное отклонение и ответы представлялись товарищами министров и начальниками отдельных частей центрального управления Обзор деятельности Государственной Думы третьяго созыва. 1907-1912 гг. / сост. Канцеляриею Гос. Думы. - Санкт-Петербург : Гос. тип., 1912. - 26-28 см.
Ч. 1: Общия сведения, стр. 188.. В соответствии со ст. 60 Учреждения Государственная Дума могла не удовлетвориться объяснениями министра или главноуправляющего отдельной частью, после чего соответствующий запрос передавался на Высочайшее благовоззрение. Однако на практике данная статья не применялась вовсе - Государственная Дума хотя и признавала отдельные ответы на запросы неудовлетворительными, но не направляла их на благовоззрение Императора Обзор деятельности Государственной Думы третьяго созыва. 1907-1912 гг. / сост. Канцеляриею Гос. Думы. - Санкт-Петербург : Гос. тип., 1912. - 26-28 см.
Ч. 1: Общия сведения, стр. 188..

Вместе с тем, несмотря на то, что именно ІІІ Государственная Дума смогла провести чёткое различие между запросами и вопросами, в чём зачастую путалась Дума І созыва, и систематизировать их как институты, по мнению наблюдателей парламентской жизни, данное право применялось Думой иллюзорно Ландау Б.А. Запросы и вопросы в Государственной Думе / Б. Ландау // Журнал Министерства Юстиции. - СПб., 1910. - № 6, стр. 193. . Такое упорядочение формального порядка можно считать общим благотворным следствием политики партии большинства Государственной Думы, стремившейся следовать положениям Основных Государственных Законов и иных актов конституционного значения Соловьёв К.А. Законодательная и исполнительная власть в России в 1906-1914 гг.: механизмы взаимодействия, автореферат, 2012, стр. 24.

Также Учреждение устанавливало и порядок законодательного процесса в Государственной Думе. В соответствии со ст. 34 законопроекты вносились Правительством, Государственным Советом или комиссиями Государственной Думы. В соответствии со ст. 55 члены Государственной Думы могли подать заявление об отмене или изменении действующего или издании нового закона. В соответствии со ст. 57 в том случае, если Государственная Дума поддержит данное предложение, соответствующий законопроект вносится Правительством, а в случае его отказа - разрабатывается Государственной Думой в специально образованной для этого случая комиссии.

Подобный порядок видится нам общим отражением предполагавшейся составителями данных положений роли Государственной Думы как органа, поддерживающего Правительство на его пути реформирования государственного строя, а не обладающего собственной инициативой. Понимание такой роли Государственной Думы также ясно видно в выражениях тронной речи Николая ІІ по случаю открытия Государственной Думы І созыва Полное собрание речей Императора Николая II: 1894-1906. Cоставлено по официальным данным «Правительственного Вестника» / Сост.: Владимир Данилович Зеленский. - Санкт-Петербург: Друг Народа, 1906, стр. 74.. В дополнение к этому поддержка Правительства была программным элементом партии большинства Государственной Думы ІІІ созыва вместе с тактикой бережения Государственной Думы и произведённых изменений главной партией оппозиции в свете поражения Государственной Думы в конституционном кризисе 1906-1907 годов. Вместе с тем, как справедливо отмечается исследователями Соловьёв К.А. Законодательная и исполнительная власть в России в 1906-1914 гг.: механизмы взаимодействия, автореферат, 2012, стр. 19, такое тесное взаимодействие Правительства и Государственной Думы не означало роль Думы в качестве принтера правительственных решений - Государственная Дума контролировала Правительство через институт запросов и предлагала Правительству те или иные изменения в законодательной области, которое Правительство разрабатывало и вносило в Государственную Думу, при этом законопроекты, представлявшиеся Правительством подвергались пристальной оценке и существенным правкам в случае наличия у Государственной Думы замечаний к его содержанию. Одновременно с этим и Правительство было заинтересовано в сотрудничестве с Государственной Думой и зачастую шло навстречу желаниям большинства Государственной Думы Соловьёв К.А. Законодательная и исполнительная власть в России в 1906-1914 гг.: механизмы взаимодействия, автореферат, 2012, стр. 19.

Глава 2. Законотворческая деятельность Государственной Думы.

В данной главе мы рассмотрим в подробностях акты, принятые, рассмотренные или отклонённые Государственной Думой в области нашего исследования и причины, побудившие Государственную Думу к тому или иному решению.

По мнению некоторых исследователей и современников издание указов 4 марта 1906 года о временных правилах о собраниях, обществах и союзах перед открытием Государственной Думы І созыва имело своей целью постановку Думы перед фактом проведённой реформы в пределах, угодных Правительству Российской Империи, поскольку в противном случае «для Думы создался бы явный соблазн вообразить себя Учредительным Собранием и расширить свою власть до крайних пределов», чего Император опасался Сафонов А.А., Туманова А.С., Гражданские свободы в законотворческой деятельности Государственной Думы императорской России // Известия высших учебных заведений. Правоведение, 2006, №3, стр. 6.. Как отмечают другие исследователи, первые созывы Государственной Думы действительно опасения Правительства оправдали и Учредительным Собранием себя вполне считали Флоринский М.Ф., Государственная Дума в России в 1906-1917 гг // ЛЮЖ 1(5), 2006, стр. 7.. Однако сами тексты данных указов, определяющие временный характер данных актов и анонсирующие выработку общих законов в данной области необходимо возлагали на Государственную Думу ответственность за дальнейшее развитие данных свобод, основные начала которых были закреплены Основными Государственными Законами. Ещё в Ответном адресе на тронную речь от 5 мая 1906 года Государственная Дума І созыва однозначно отметила, что принятие точного закона о неприкосновенности личности, свободе совести, свободе слова и печати, свободе союзов, собраний и стачек - является её неотложной задачей Думский сборник: Государственная дума первого созыва (27 апреля - 8 июля 1906 г.). -- СПб: Типография товарищества «Общественная польза», 1906, стр. 122.. Однако, учитывая краткость существования первых созывов Государственной Думы и объективную невозможность выработки ими полноценной политики в данных вопросах, задача проведения указанных во временных правилах общих законов, а также иных общих законов о соответствующих правах и свободах ложилась на плечи Государственной Думы ІІІ созыва. Оценивая деятельность Государственной Думы ІІІ созыва некоторые исследователи высказывают мнение, что именно она и составлявшая в ней большинство фракция Союза 17 октября внесли в дело мирного обновления России больше, чем все предыдущие созывы вместе взятые Дёмин В.А., Фракция Союза 17 октября в ІІІ Государственной Думе: успехи и провалы // Таврические чтения 2015. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность, Международная научная конференция. Сборник научных статей. Санкт-Петербург, 2016, стр. 160-170.

Несколько более скромные ожидания от Государственной Думы нового созыва имело и Правительство под председательством г-на Столыпина. Правительственное сообщение от 24 августа 1906 года очерчивало широкий круг необходимых законов, основное количество которых, в отличие от акцента Государственной Думы прошлых созывов, было направлено на решение конкретных социальных вопросов, а не общих гарантий гражданских прав и свобод. Однако и в данной области Правительство намеревалось разработать ряд законопроектов. Во-первых, Правительство особо отметило необходимость замены существовавших временных правил о собраниях, союзах и печати постоянными законоположениями, а, во-вторых, разрабатывало помимо прочих, интересующие нас законопроекты о свободе вероисповедания, о неприкосновенности личности и о гражданском равноправии, в смысле устранения ограничений и стеснений отдельных групп населения Правительственное сообщение от 24 августа 1906 года // Правительственный вестник.
1906. 24 августа (6 сентября). № 190..

Однако, несмотря на это, вопросы свободы союзов не попали в область законодательного внимания Государственной Думы ІІІ созыва, в данном вопросах члены Государственной Думы ограничились направлениями запросов с целью защиты предоставленного законом набора прав от незакономерных нарушений. Объектом же законодательного внимания Государственной Думы в вопросах свободы собраний также явилась не выработка постоянного общего закона о них, а лишь защита собраний вкупе с правительственными и общественными учреждениями от нарушениях их деятельности со стороны лиц экстремистских настроений. Дальнейшее же расширение и закрепление постоянных гарантий свободы собраний в законодательной форме Государственной Думой ІІІ созыва не было проведено. Аналогичным отсутствием законодательного интереса удостоилась свобода слова и печати. Однако, как и в вопросах свободы союзов, в вопросах свободы слова, печати и собраний, Государственная Дума поддерживала закреплённые в законодательстве права от их незакономерных нарушений со стороны отдельных представителей власти путём направления запросов. Работа по разработке позиции Государственной Думы по данным вопросам велась в соответствующих комиссиях, особо интересные нашему исследованию из которых мы осветим в данной главе.

Важнейшей задачей, возложенной на Государственную Думу ІІІ созыва, было принятие закона о неприкосновенности личности, который должен был предоставить действительные гарантии данного права и заменить устаревшие законодательные положения по данному вопросу. Данный законопроект был разработан правительством и вносился в первые две Думы, однако не был ими рассмотрен в связи с их скоропостижным роспуском. Для рассмотрения данного законопроекта была учреждена комиссия для рассмотрения законопроекта о неприкосновенности личности (впоследствии о неприкосновенности личности и для повторного рассмотрения законопроекта о неприкосновенности личности).

Для рассмотрения иных исследуемых нами вопросов были учреждены комиссия по вероисповедным вопросам, занимавшаяся общими вопросами свободы вероисповедания, комиссия по делам православной Церкви, занимавшаяся текущими вопросами в регулировании данной соединённой с государством Церкви, а также вопросами свободы веры в их прикосновении к православию, комиссия по старообрядческим делам, занимавшаяся вопросами свободы веры в их отношении к старообрядцам и сектантам. Женский вопрос рассматривался среди прочих комиссией по судебным реформам, а вопрос о свободе союзов - комиссией по рабочему вопросу. Запросы по поводу нарушений прав и свобод во всех интересующих нас областях рассматривались комиссией по запросам.

Данные комиссии уже вызывали особый интерес исследователей как зарождавшиеся институты без устоявшегося порядка деятельности. Именно данные образования в большинстве своём определяли общее мнение Государственной Думы, однако вследствие низкой партийной дисциплины и отсутствия устоявшегося порядка мнение комиссий не всегда переносились в общее собрание Государственной Думы и субъектам законодательной инициативы нередко приходилось в очередной раз доказывать состоятельность своего законопроекта перед всей Государственной Думой Соловьёв К.А. Законодательная и исполнительная власть в России в 1906-1914 гг.: механизмы взаимодействия, автореферат, 2012, стр. 30.

Иными вопросами, занимавшими Государственную Думу ІІІ созыва, не относящимися к нашему исследованию являлись вопросы улучшения качества жизни и труда рабочих, в частности вопрос страхования рабочих, вопросы реформирования судебных установлений и местного самоуправления.

2.1. Неприкосновенность личности.

Комиссия по неприкосновенности личности была образована для рассмотрения законопроекта о неприкосновенности личности, предназначавшегося для устранения многочисленных противоречий, пробелов действовавшего законодательства в данной области и приведения его в соответствии с провозглашённой манифестом 17 октября 1905 года неприкосновенностью личности. Соответствующий законопроект был разработан уже Государственной Думой I-го созыва. Однако доклад комиссии по выработке данного законопроекта не был заслушан Думой по причине её роспуска. Государственная Дума ІІ созыва рассматривала уже два законопроекта по вопросу неприкосновенности личности - правительственный и внесённый членами Государственной Думы. Однако и доклад данной комиссии остался незаслушанным по причине очередного роспуска Набоков А.В., Неприкосновенность личности в законотворческой работе Государственной думы Российской империи третьего и четвертого созывов, доклад, 2014, стр. 1. В течении первой сессии ІІІ созыва правительственный законопроект о неприкосновенности личности и жилища и тайны корреспонденции был внесён в комиссию. Также комиссией рассматривался тесно связанный с данным вопросом законопроект об исключительном положении, предполагавший возможность ограничения прав подданных, включая неприкосновенность личности в исключительных случаях.

Рассматривая законопроект, комиссия о неприкосновенности личности отметила, что он не содержал указаний на то, какие действующие положения законодательства в связи с его принятием будут затронуты, в связи с чем комиссия постановила по окончании рассмотрения законопроекта по существу, перейти к пересмотру подлежащих постановлений Свода Законов и их согласованию с издаваемым законом Обзор деятельности комиссий и отделов : 3 созыв. Сессия 1 / Гос. дума. - Санкт-Петербург, 1908, стр. 164. .

Также комиссия отметила справедливость принципа наложения наказания только судом, однако обратила внимание на то, что действующее законодательство наделяет соответствующими полномочиями целый ряд административных должностных лиц. В связи с этим комиссия посчитала непоследовательным указывать в проекте принцип наложения наказания только судом и согласилась с принципом наложения наказания исключительно в порядке законом определённом, предложенным Министром Внутренних Дел. Для более полной защиты права на личную неприкосновенность в тесном смысле слова, комиссия предложила дополнить законопроект правилом о вручении задержанному копии постановления судебной власти.

В вопросе задержания, заключения или личного обыска комиссия установила за общее правило их производство не иначе, как в случаях определённых законом по письменному требованию, исходящему от судебной власти, которое должно быть в копии вручено, что являлось усилением гарантии по сравнению с предложенным Правительством предъявлением, лицам, к которым данные меры применяются. Также комиссия попыталась найти баланс между задержаниями по требованию суда и по инициативе полиции. По мнению комиссии полное изъятие данного права из полномочий чинов полиции приведёт к существенным затруднении в ограждении законных прав мирного населения, в то же время как отсутствие судебного контроля приведёт к произволу полиции. В связи с этим комиссия указала закрытый перечень случаев, в которых данные меры могут быть применены без соответствующего постановления судебной власти, а также установила строгий порядок применения данных мер в таких случаях, включающий в себя составление протокола и доставки такого лица в судебные установления. В частности такими исключениями были задержания без требования судебной власти при подозрении в совершении преступного деяния, а также в случае нарушения ряда уставов. Помимо этого комиссия посчитала целесообразным предоставить полиции право задерживать лиц, пребывание которых на свободе могло бы угрожать опасность как самим этим лицам, так и окружающим, без применения установленных для задержанных по подозрению в совершении преступных деяний ограничений. В вопросе лишения свободы законопроект также устанавливал определённые исключения, в частности, при случаях карантина и дисциплинарных взысканий, решение которых законопроект оставлял соответствующим уставам.

Относительно порядка производства дознаний по делам о государственных преступлениях не судебными установлениями, а корпусом жандармов, комиссия высказала мнение, что он не соответствует основным началам Устава Уголовного Судопроизводства, но является временным, введён в порядке исключения и подлежит скорейшему пересмотру в законодательном порядке. Также законопроект устанавливал обязанность каждого судьи или прокурора немедленно освобождать неправильно лишённых свободы и принимать меры к содержанию в установленном порядке лиц, содержащихся не в надлежащих местах заключения. Соответствующие гарантии были предоставлены законопроектом и в отношении неприкосновенности жилища.

В целях предотвращения возможности злоупотреблений при личном задержании было предложено дополнить законопроект указанием на принадлежащее задержанному право указать представителю судебной власти на допущенное промедление для проверки его причин.

Также был затронут вопрос о полном изъятии дознания по политическим делам из корпуса жандармов с передачей соответствующих полномочий судебным следователям. Однако было отмечено, что, во-первых, для проведения данной реформы необходимо было существенное увеличение числа судебных следователей, а, во-вторых, данный вопрос комиссия посчитала не допускающим попутного решения в силу его важности, в связи с чем комиссия постановила передать свои соображения по данному вопросу на усмотрение Государственной Думы, а предположения Министерства Внутренних Дел сохранить без изменения в виду желательности установления однородного порядка задержания лиц.

В вопросе ограничения свободы передвижения комиссия согласилась сохранить действовавший административный порядок высылки вместо длительного судебного разбирательства.

Рассматривая вопрос о неприкосновенности жилища, комиссия положила целесообразным допустить определённые изъятия из данного принципа, сделав оговорку о необходимости их соответствия особым судопроизводственным правилам на сей предмет, а также определение законом случаев и правил проведения обысков и выемок без соответствующего постановления судебной власти Обзор деятельности комиссий и отделов : 3 созыв. Сессия 1 / Гос. дума. - Санкт-Петербург, 1908, стр. 166..

Во вторую сессию комиссия, в соответствии с планом, намеченным в первую сессию, была занята окончательной редакцией законопроекта и согласованием с действующими постановлениями Свода Законов. Внося доклад по данному законопроекту в общее собрания докладчик от комиссии ещё раз отметил основания, вызывающие необходимость принятия данного закона, а также представил обзор изменений, внесённых комиссией в правительственный законопроект. Одним из таких изменений стало указание на общий характер данного закона по отношению к закону об исключительном положении и его применении в местностях, объявленных на исключительном положении, лишь в пределах, не противоречащих закону об исключительном положении.

В завершение своего доклада комиссия отметила, что введение данного закона в действие возможно только с завершения реформы местного суда, так как именно данная реформа предоставит судебной власти практическую возможность оценивать правильность действий власти исполнительной Стенографические отчеты / Гос. дума, третий созыв, сессия вторая, 1908-1909, Т. 2: Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы: (№№ 220-469) - Санкт-Петербург: Государственная типография, 1909, №305, стр. 549.

Однако данный закон, разработанный Правительством и поддержанный практически по всем принципиальным вопросам комиссией по неприкосновенности личности под председательством одного из правых октябристов, исключённого из партии в 1909 году, принят не был. Несмотря на то, что данный законопроект содержал ряд необходимых начал данного жизненно важного для правильной жизни общества института, но, всё же, как справедливо отмечали критики законопроекта он не предоставлял достаточных гарантий.

Так, по мнению члена Государственной Думы от Союза 17 Октября выразившего данную мысль, данный законопроект не обеспечивал «действительную неприкосновенность личности», а лишь законодательно закреплял административный произвол, так как, по его мнению, «зло не в законодательстве, зло в управлении, в отсутствии у нашей власти того чувства, которое Бисмарк назвал «добросовестностью в применении законов»; управлением у нас низвергаются и отменяются законы, управление отняло у нас те возвышенные манифестом свободы, которые уже воплотились в закон; управление превратило манифест в историческое воспоминание, управление обессилело Думу Набоков А.В., Неприкосновенность личности в законотворческой работе Государственной думы Российской империи третьего и четвертого созывов, доклад, 2014, стр. 6.».