Соотношение принципов территориальной целостности и права народов на самоопределение как конкурирующих конституционных ценностей

Необходимо рассмотреть, в чем заключается неоднозначность трактовки исследуемых норм. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, сказано: «При толковании и применении изложенные выше принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип должен толковаться в контексте всех других принципов». Важно выявить истинную взаимосвязь рассматриваемых норм, поскольку в противном случае прямое противоречие норм международного права столь высокого уровня ставит под сомнение состоятельность системы права в целом. По мнению автора, проблема разрешима, если допустить, что принцип территориальной целостности необходимо применять исключительно в отношениях между государствами как субъектами международного права, значение его заключается в том, чтобы обеспечить безопасность страны от посягательств извне, а право на самоопределение - универсальный принцип, позволяющий народу определять свой политический статус.

По мнению Барсегова Ю.Г. изначально именно право народов на самоопределение являлось главным правовым титулом, на основании которого осуществлялось установление границ между государствами. Единственная гарантия мирных отношений между народами заключается в свободном добровольном согласии на утверждение территориального статуса государства .

В. Кочарян обозначил три условия, при наличии которых, по его мнению, недопустимо самоопределение в форме сецессии:

1) государство должно соблюдать в своих действиях принцип равноправия и самоопределения,

2) государство должно иметь правительство, представляющее весь народ, проживающий на данной территории,

3) не должно проявляться какой-либо дискриминации .

Аналогичной позиции придерживается А. Бьюкенен, выделяя при этом две ситуации, в которых сецессия может быть оправдана правом этнической общности на самозащиту.

В первом случае право на отделение обусловлено агрессией от самого государства. При этом у народа под угрозой геноцида возникает два возможных пути: ввязаться в борьбу внутри государства, пытаясь свергнуть представляющую опасность власть в результате революции, или отделиться на определенной части территории страны, образовав новое государство, надеясь на поддержку международного сообщества.

Во втором случае государство не притесняет народ, однако в то же время оно не исполняет возложенную на него функцию защиты своих граждан от угрозы извне в такой степени, что, если объектом агрессии является определенная населяющая его территорию этническая общность, единственным способом защиты от истребления становится захват части территории и организация обороноспособного государства своими силами.

Если в первом случае легитимность права на территорию со стороны государства нивелируется творимыми беззакониями и политикой геноцида, то во втором - оно оказывается легче, чем моральное право на территорию народа, которому грозит опасность извне .

Природа принципа равноправия и самоопределения народов во многом определяется его статусом одного из основных принципов международного права и заключается в том, что каждый народ обладает правом самостоятельно определять свою судьбу. В силу этого каждый народ имеет право решать вопрос о своем политическом статусе: быть отдельным суверенным государством или войти в состав другого государства. При этом оказывается, что обнаруженные на первый взгляд противоречия не более чем иллюзия, поскольку положениями международного права охраняются только те границы, государство в рамках которого строилось на основе реализации права народа на самоопределение без каких-либо форм проявления насилия.

Справедливо будет заметить, что в современной доктрине предусмотрена не единственная возможность осуществления права народа на самоопределение в виде образования самостоятельного государства или присоединения к другому государству, формой его реализации являются также и установленные национальным законодательством инструменты, призванные исполнять функцию сохранения национальной идентичности всех народов, населяющих государство. Действительно, внешнее самоопределение может быть заменено внутренним во избежание всех негативных последствий, в числе которых нарушение границ государства, его целостности, суверенитета и общее ослабление как экономического, так и политического характера. Здесь возможны разные пути его реализации: к примеру, такие государства, как Австралия и Канада, предпочитают политику мультикультурализма, а Бельгия, Австрия и другие избрали федерацию как форму государственно-территориального устройства, разделив территорию в соответствии с достигнутым соглашением по национально-территориальному признаку на автономии и республики.

Кроме того, принцип территориальной целостности государства означает, в том числе, защиту мира и безопасности на его территории, что входит в интересы каждого населяющего его народа. Одной из основных функций суверенитета государства является возможность реализации права народа на самоопределение, ведь, как уже было сказано, о правомерности его осуществления не может быть и речи при наличии даже намека на влияние извне .

К сожалению, рассматриваемая проблема изложенным не исчерпывается, поскольку, как отмечают Я.С. Гевандова и Н.Ю. Шлюндт большое разнообразие источников не является гарантией её разрешения, ведь ни один из них достаточно однозначно не отвечает ни на вопрос о том, каковы субъекты права народов на самоопределение, ни на вопрос о механизме его реализации .

Право на самоопределение неотъемлемо. Ни политический, ни административно-территориальный статус не могут служить критерием его наличия у того или иного народа, оно бессрочно и неисчерпаемо. Право на самоопределение свойственно для любого народа, оно считается высшим правовым основанием владения и распоряжения территорией . Одной из основных задач на пути к его реализации является достоверное выяснение подлинной воли народа, для чего необходимо на международном уровне подробно определить соответствующие условия и процедуры, обеспечивающие учет интересов и меньшинства, скажем, изъявившего желание остаться в границах прежнего государства, в случае принятия решения о сецессии.

Подводя итоги, стоит отметить, что вопрос о соотношении принципа территориальной целостности и принципа равноправия и самоопределения народов достаточно сложен. Принцип территориальной целостности может превалировать только в том случае, если право народа на самоопределение не было нарушено при образовании государства в существующих границах и не нарушается на момент возникновения вопроса о самоопределении, однако доказать, что указанных нарушений не было крайне непросто. Инструментарий международного права позволяет разрешать конфликты, избегая массовых и единичных нарушений прав человека, кровопролитий и насилия, учитывая интересы каждой из сторон, но очевидно, что для наиболее эффективного его использования рассматриваемые принципы следует понимать и применять только в их взаимосвязи.

Произвольное толкование права народов на самоопределение является ключом для провоцируемых из-за пределов государства течений сепаратистской направленности по всему миру. Активность подобных движений может быть сведена к минимуму в случае утверждения механизма реализации права на самоопределение, закрепленного как на уровне международного права, так и во внутреннем законодательстве каждого отдельного государства. Этот механизм должен включать в себя ряд условий, которые обязательно должны соблюдать и отделяющаяся, и отделяемая, и присоединяющая стороны, в случае наличия таковой. Предлагаемые автором условия изложены во второй главе настоящей работы.

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НАРОДОВ НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ПРИНЦИПА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ ГОСУДАРСТВ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

2.1 Мировая практика конституционно-правового регулирования сецессии как фактора реализации права народов на самоопределение

Рассматривая понятие «сецессия», следует обратить внимание на комплексность данной категории. Автором предлагается следующее определение данного термина: сецессия - это отделение одного или нескольких субъектов от другого (других). Если же затрагивать территориальный аспект, то следует указывать также на привязку отделяемого субъекта к определенной территории.

В науке, как правило, понятие сецессии рассматривается в качестве политологического термина. Очевидно, этому есть логическое объяснение, заключающееся в том, что ситуация, связанная с отделением одного государственного субъекта от другого с претензиями относительно территории проживания населения данного субъекта не может не носить политического контекста. В этой связи следует отметить, что, изучая указанное понятие, можно встретить многочисленные политологические монографические труды, вместе с тем данное исследование носит юридический характер, что, так или иначе, обязывает автора работы придерживаться правовой концептуальной линии.

Сама по себе реализация сецессионной процедуры, по сути, ставит под сомнение утверждение о том, что целостность государственных границ нерушима и, как показывает практика, на сегодняшний день существует достаточно много примеров выхода отдельных территориальных образований из состава государств, частями которых они исторически и формально являлись.

В Докладе Венецианской комиссии «Самоопределение и сецессия в конституционном праве» указано, что практически во всех конституциях государств мира содержатся положения о территориальной целостности, в то время как возможность реализации сецессии или же просто право на сецессию закреплено лишь в считанном количестве основных документов . Полагаю, что такое соотношение неслучайно в силу того, что государство призвано быть гарантом стабильности и территориальной целостности, в то время как право народов на самоопределение, в случае его реализации, неминуемо влечет выход части населения и территории государства за пределы его юрисдикции. Как показала практика, государства, закрепившие на уровне конституций право народа на самоопределение, впоследствии лишались части своего населения и, соответственно, территории.

По мнению Г.Н. Андреевой «в национальном конституционном праве допустимость или запрет сецессии основаны на интерпретации особенностей соответствующих положений конституции данного конкретного государства. Наличие в конституции положений, прямо позволяющих сецессию, существенно упрощает ее практическое осуществление» .

Как указывает Б.С. Эбзеев, попытка осуществления сецессии части территории от отдельного взятого государства может завершиться следующим образом:

? правовое предоставление свободы со стороны государства посредством реализации конституционного права на сецессию и, как следствие, обретение отделившимся субъектом статуса независимого, либо вхождение в состав другого государства;

? предоставление государством потенциальному субъекту сецессии формально-определенных преференций, заключающихся, например, в перераспределении полномочий, изменении статуса территории, разного рода экономических, политических, социальных послаблений в целях пресечения возможной в дальнейшем конфликтной ситуации;

? насильственное (ненасильственное) подавление сецессионных настроений со стороны государства, как правило, заканчивающееся тем, что субъект сецессии остается в составе данного государства .

Очевидно, что из перечисленных выше случаев лишь в первом народ, реализуя свое право на самоопределение, добивается своей цели.

Автором предлагается следующая классификация подходов законодательного закрепления права народов на самоопределение, основанная на примерах из конституционно-правового опыта государств:

? возможность реализации народом права на самоопределение посредством конституционно-правового регулирования;

? возможность реализации народом права на самоопределение посредством установления данного права нормами текущего законодательства;

? возможность реализации народом права на самоопределение в условиях коллизии актов действующего законодательства государства и актов, принятых субъектом самоопределения.

I. Рассмотрим первую категорию - возможность реализации народом права на самоопределение посредством конституционно-правового регулирования.

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Сент-Китс и Невис.

Процедура сецессии предусмотрена в Конституции островного государства Сент-Китс и Невис, принятой 23 июня 1983 года. Порядок проведения сецессионных мероприятий закреплен в статье 113 указанной Конституции . Согласно данной статье в случае, если встанет вопрос об отделении острова Невис, то органом законодательной власти данного острова - Ассамблеей подлежит рассмотрению соответствующий законопроект (билль о независимости), который будет считаться принятым при условии, что за его принятие проголосует не менее 2/3 членов Ассамблеи. Далее, в случае принятия Ассамблеей положительного решения, законопроект выносится на всенародное голосование (референдум) и будет считаться легитимно принятым, если за него проголосует не менее 2/3 от общего количества избирателей, пришедших на референдум. Если по итогам референдума набрано необходимое количество голосов, то билль о независимости подписывается Президентом Ассамблеи, утверждается Генерал-губернатором и вступает в законную силу. Начиная с этого момента, остров Невис официально обретает статус независимого.

Следует отметить, что лишь однажды в 1998 г. остров Невис инициировал данную процедуру, желая получить независимость. Однако по итогам проведенного референдума набрать необходимого количества голосов в пользу отделения не удалось и, как следствие, государство

Сент-Китс и Невис сохранило свою целостность.

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Узбекистане.

Нормы, провозглашающие право народов на самоопределение, также закреплены в Конституции Узбекистана, принятой 8 декабря 1992 г. В указанной Конституции содержится глава XVII «Республика Каракалпакстан», посвященная, соответственно, правовому статусу Республики Каракалпакстан, входящей в состав Узбекистана, но вместе с тем обладающей согласно статье 70 Конституции Узбекистана суверенитетом .

Особый статус Каракалпакстана обусловлен его достаточно сложной исторической судьбой. В 1924 г. в составе Киргизской АССР была образована Кара-Калпакская автономная область, затем в период с 1930 по 1936 гг. указанная автономная область существовала в рамках РСФСР, и, наконец, с 1936 по 1990 гг. Кара-Калпакская автономная область находилась в составе Узбекской ССР. После распада СССР в 1993 г. между Каракалпакстаном, имевшим право на независимость, в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете, утвержденной Верховным советом Каракалпакской АССР, и Республикой Узбекистан было заключено соглашение о вхождении Каракалпакстана в состав Узбекистана сроком на 20 лет. Указанное соглашение, несмотря на истекший срок, продолжает свое действие и в настоящее время.

Право народа Республики Каракалпакстан на самоопределение закреплено в 74 статье Конституции Республики Узбекистан. Согласно указанной статье Республика Каракалпакстан имеет право выйти из состава Республики Узбекистан по итогам проведенного референдума по данному вопросу. Описанная процедура не была инициирована народом Республики Каракалпакстан. Автор полагает, что объясняется это предоставлением со стороны Узбекистана достаточно широкой автономии, выражающейся, в частности, в праве Каракалпакстана иметь собственное законодательство, включающее в себя Конституцию республики, систему органов государственной власти, а также флаг, герб и гимн республики .

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Хорватии.

В Конституции Республики Хорватия, принятой 22 декабря 1990 г., также содержится норма, устанавливающая право народов, проживающих на территории государства, на самоопределение. Интерес заслуживает тот факт, что данное право граждане Хорватской Республики могут использовать как в случае объединения их государства с каким-либо иным, так и в случае выхода отдельно взятого региона из состава государства. Указанные положения закреплены в статье 135 Конституции Хорватии .

Следует отметить, что процедурная реализация указанных законоположений структурирована следующим образом:

1) В целях осуществления объединения Республики Хорватия в союзы с другими государствами, либо выхода отдельно взятого региона из состава государства необходимо, чтобы одним из субъектов «права возбуждения процедуры» (таковыми являются депутаты Хорватского собора численностью не менее одной трети, Президент Республики, Правительство Республики Хорватия) было инициировал указанное право.

2) Далее по вопросам объединения Республики Хорватия в союзы с другими государствами, либо выхода отдельно взятого региона из состава государства необходимо получить предварительное одобрение высшего законодательного органа государства - Палаты представителей Хорватии численностью не менее двух третей от общего числа депутатов.

3) Наконец, в соответствии с абзацем четвертым статьи 135 Конституции Хорватии, решение по одному из указанных вопросов выносится на референдум и принимается большинством голосов от общего числа избирателей Республики.

Необходимо отметить, что, несмотря на формальное закрепление в Конституции Республики Хорватия, нормы о том, что народ, проживающий на территории государства, фактически имеет право на осуществление сецессии, такая процедура в новейшей истории государства ни разу не была инициирована. Норма статьи 135 Конституции на практике была применена лишь один раз - в момент присоединения Хорватии к Европейскому Союзу.

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в странах Африки.

Право народов на самоопределение также закреплено в основных законах нескольких стран африканского континента.

Согласно пункту 1 статьи 39 Конституции Эфиопии, принятой 8 декабря 1994 г., каждая «национальность, народность, народ Эфиопии имеет безусловное право на самоопределение, включая право на выход из состава государства» .

Пунктом 4 данной статьи устанавливаются случаи, при наступлении которых право народов Эфиопии на самоопределение, может быть реализовано. К таким случаям относятся:

1) поддержка двумя третями голосов членов законодательного органа национальности, народности, народа, желающего выйти из состава государства;

2) организованный федеральным правительством референдум по вопросу выхода из состава государства. Данное правило имеет юридическую силу на протяжении трех лет с момента принятия государственным советом решения о проведении данного референдума;

3) поддержка решения о выходе из состава государства большинством голосов на референдуме;

4) делегирование федеральным правительством своих полномочий органу власти национальности, народности и народа, проголосовавшего за выход из состава государства, а также в случае, если государственное имущество было разделено в соответствии с законодательством Эфиопии.

Временная конституция Судана, принятая 6 июля 2005 г. также содержит нормы, касающиеся права народов, проживающих в южной части государства, на самоопределение и, как следствие, на выход из состава государства.

В качестве предыстории принятия данного документа, следует отметить многочисленные конфликты между Севером и Югом государства, неоднократно переходившие в гражданские войны.

Принятие в 2005 г. Конституции, содержащей раздел под названием «Референдум по самоопределению», фактически означало установление правовых начал, способствующих мирному отделению южной части государства. В статье 222 данной Конституции было закреплено право проведения референдума по вопросу выхода из состава государства Судан его южной части в срок, не превышающий 6 лет с момента принятия временной Конституции Судана. Жители южной части Судана должны подтвердить свое согласие на выход из состава Судана в рамках данного референдума, либо остаться в составе Судана .

В 2011 г. был проведен референдум, по итогам которого Южный Судан получил суверенитет. Декларация о провозглашении Южного Судана независимым государством вступила в юридическую силу 9 июля 2011 г.

II. Далее следует рассмотреть возможность реализации народом права на самоопределение посредством закрепления данного права нормами текущего законодательства.

В данном разделе работы, в контексте определения возможности проведения сецессионных процедур, исследованию подлежит законодательство стран «общего права».

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Канаде («Ответ, касающийся отделения Квебека»).

Одним из наиболее известных кейсов в международном праве, касающихся реализации народом права на самоопределение, является ситуация, сложившаяся в провинции Квебек, входящей в состав Канады. Начиная с 1867 г. - момента воссоединения британских колоний в Канадскую конфедерацию, и по сегодняшний день различные политические силы франкоязычной провинции Квебек требуют независимости от Канады и, соответственно, создания суверенного государства.

В настоящее время можно говорить о двух официально проведенных референдумах о независимости Квебека. Первый из них состоялся 20 мая 1980 г., решение о его проведение было принято 1 ноября 1979 г. правительством провинции Квебек под названием «La nouvelle entente Quйbec-Canada. Proposition du gouvernement du Quйbec pour une ententeм d'йgal а йgal: lasouverainetй-association» , что в переводе означает «Квебек-Канада: новое соглашение. Официальное предложение Правительства Квебека по созданию новой формулы равноправных взаимоотношений между государством и провинцией». На протяжении нескольких месяцев после принятия указанного решения, Правительство Квебека сформулировало вопрос, выносимый на референдум. В переводе на русский язык он выглядел следующим образом: «Правительство Квебека сделало публичное предложение о новом сотрудничестве с остальной Канадой, основанное на равенстве наций; это соглашение позволит Квебеку получить эксклюзивную власть на создание законов, введение налоговых ставок и установление международных отношений, другими словами суверенитет, и в то же время сохранить с Канадой экономическую ассоциацию, включая единую валюту; любые изменения в политическом статусе в результате этих переговоров будут осуществлены только путём народного одобрения другого референдума; по этим условиям, предоставляете ли вы правительству Квебека мандат вести переговоры о предложенном соглашении между Квебеком и Канадой?».

Очевидно, что такая громоздкая формулировка не нашла одобрения ни у федерального Правительства Канады, ни у жителей Квебека на референдуме. В результате, по итогам проведенного референдума 59,56 % проголосовавших высказались против выхода провинции Квебек из состава Канады.

30 октября 1995 г. провинцией Квебек был организован второй несанкционированный с Правительством Канады референдум. На сей раз на голосование был вынесен следующий вопрос: «Согласны ли вы с тем, что Квебек должен стать суверенным после того, как он сделал официальное предложение Канаде о новом экономическом и политическом партнерстве в рамках законопроекта о будущем Квебека и соглашения, подписанного 12 июня 1995 года?».

По итогам проведенного референдума, 50,58% жителей провинции Квебек отказались от провозглашения независимости и предпочли остаться частью Канады.

Несмотря на два проведенных референдума, споры относительно статуса провинции Квебек не утихали. За разрешением сложившейся ситуации стороны (органы государственной власти Канады и Квебека) обратились в Верховный суд Канады.

По итогам рассмотрения спора, Верховный суд Канады вынес важное решение, которое и по сей день применяется в юридической практике в целях разъяснения аналогичных ситуаций. Данное решение получило следующее оригинальное наименование «Re Secession of Quebec [1998] 2 SCR 217», в переводе на русский язык более известное как «Ответ, касающийся отделения Квебека». В данном решении содержатся ответы о возможности осуществления сецессии и реализации народом Квебека права на самоопределение.

Как известно, в Канаде нет единого юридического акта - Конституции, вместе с тем, в различных источниках закреплены принципы канадской государственности, основы ее строя. Такие правовые основы, по сути, и являются своего рода конституцией. Верховный суд Канады, рассматривая дело о возможности сецессии Квебека, исходил из указанных основополагающих конституционных принципов и в итоге пришел к выводу о том, что в соответствии с нормами канадского законодательства провинция Квебек не имеет права одностороннего отделения. Суд основывал свое решение на том, что принцип демократии, рассматриваемый сторонниками сецессии Квебека в качестве основного аргумента в контексте реализации права на сецессию, подлежит более широкому толкованию. Демократия, с точки зрения суда, является не только лишь мнением большинства населения Квебека, а чем-то более весомым, объединяющим началом для всех административно-территориальных делений. Следовательно, отделение Квебека от Канады не может быть реализовано без учета мнения других субъектов федерации, а значит оно неконституционно .

Данное решение Верховного суда Канады поставило точку в продолжительной полемике, которая велась на протяжении нескольких десятков лет между правительственными органами Канады и Квебека по вопросу реализации населением последнего своего права на самоопределение и обретения независимости.

Указанный подход по вопросу сецессии получил нормативное закрепление в Законе от 29 июня 2000 года «An Act to give effect to the requirement for clarity asset out in the opinion of the Supreme Court of Canadain the Quebec Secession Reference», который также зачастую называют «Законом о чёткости референдума» .

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Соединенном Королевстве.

Уже на протяжении нескольких десятилетий дискуссионным остается вопрос, касающийся нахождения Шотландии в составе Соединенного Королевства. С начала 1930-х годов, с момента образования Шотландской национальной партии, ставился вопрос о наделении Шотландии широкими полномочиями, реализация которых, по сути, делала бы ее автономией.

В начале 1970-х годов у побережья Шотландии было обнаружено крупное нефтяное месторождение под названием Brent. Данный факт послужил катализатором роста протестных настроений в Шотландии и привел к тому, что в 1979 г. в Эдинбурге был проведен референдум о создании независимого Парламента Шотландии. По итогам референдума за его учреждение проголосовало более 50% избирателей, однако, из-за особенностей избирательной системы, этого оказалось недостаточно. Но в 1997 г. шотландцы добились еще одного права на проведение референдума о деволюции (передачи части полномочий от одного органа государственной власти другому). Получив необходимое большинство голосов, Шотландия обрела право на учреждение собственного государственного законодательного органа в 1999 г.

Как показала практика, создания собственного Парламента населению Шотландии оказалось недостаточно. Сепаратистские настроения в регионе не утихали, и это привело к тому, что в 2014 г. было инициировано проведение референдума о независимости Шотландии.

Нормативно-правовой основой проведенного референдума являлись: Закон о подготовке и проведении референдума о независимости Шотландии, принятый 25 февраля 2010 г.; Меморандум о взаимопонимании и дополнительных соглашениях между правительством Соединенного королевства, правительством Шотландии, правительством Уэльса и Исполнительным комитетом Северной Ирландии от 2000 г.; часть 7 Акта о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г. и раздела 30 (2) Акта о Шотландии 1998 г.

Важным документом, способствовавшим легитимизации референдума, стало, так называемое, «Эдинбургское соглашение», заключенное 15 октября 2012 г. между правительствами Соединенного Королевства и Шотландии . Указанное соглашение регламентировало порядок проведения предстоящего референдума. Так, в рамках заключенного соглашения сторонами должна была быть четко согласована нормативно-правовая база, особое место в которой занимает шотландское законодательство; процессы подготовки и проведения референдума должны быть открытыми для населения Соединенного Королевства и Шотландии; результат, достигнутый по итогам проведения референдума, должен быть в равной степени признан обеими сторонами.

18 сентября 2014 г. состоялся референдум о независимости Шотландии, по итогам которого 55,3 % населения Шотландии проголосовало против отделения от Соединенного Королевства.

29 мая 2019 г. Правительством Шотландии был составлен и опубликован проект закона о проведении повторного референдума по вопросу отделения от Соединенного Королевства . Согласно условиям законопроекта, проведение второго референдума планируется не позднее 2021 г. Длящееся действие данной нормы обусловлено тем, что отделение Шотландии не может произойти ранее осуществления Соединенным Королевством выхода из Европейского Союза (Brexit).

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Юго-Восточной Азии.

Интересным случаем реализации права народов на самоопределение стало отделение Сингапура от Малайзии в 1965 г. Примечательно, что такое отделение произошло по инициативе парламента Малайзии.

В качестве предыстории следует отметить, что с 16 сентября 1963 г. Сингапур, Малайская Федерация, Северное Борнео и Саравак, объединившись, образовали новое государство под названием Малайзия. В связи с этим в 1957 г. в Конституцию Малайзии заранее были внесены изменения, касающиеся определения статуса новых административно-территориальных единиц.

Однако уже в первый год создания нового государственного образования на его территории возникли религиозные и межэтнические конфликты между китайцами, в большинстве своем проживавших на территории штата Сингапур, и малайцами, населявшими остальную территорию государства. Положение первых осложнялось еще и тем, что малайцы, закрепив в статье 153 федеральной Конституции «особое положение, гарантируемое монархом», имели преимущество перед сингапурцами .

7 августа 1965 г. премьер-министром Малайзии Тунку Абдул Рахманом было принято решение, в соответствии с которым Сингапур исключался из состава Малайзии. Особый интерес в этой ситуации вызывает то, что ни в одном официальном документе, начиная с Конституции Малайзии, не было закреплено права на сецессию. Таким образом, следует констатировать факт того, что благодаря решению федерального чиновника, уже затем подтвержденному в Соглашении о независимости Сингапура от 1965 г. , штат Сингапур получил независимость и стал суверенным государством.

III. Отдельного внимания заслуживает возможность реализации народом права на самоопределение в условиях коллизии актов действующего законодательства государства и актов, принятых субъектом самоопределения.

Конституционно-правовое регулирование права народов на самоопределение в Каталонии (Испания).

Одним из самых известных регионов в мире, население которого уже неоднократно заявляло о желании обрести независимость, является испанская Каталония.

В соответствии с Конституцией Испании, принятой 6 декабря 1978 г., отдельные регионы государства наделены статусом автономий. В числе таких регионов в соответствии со статьей 137 Конституции и Каталония. Согласно статье 144 Конституции автономные регионы Испании вправе принимать собственные Уставы. Также следует отметить и официальный статус каталонского языка, непосредственно закрепленный в части 2 статьи 3 Конституции Испании .

Вместе с тем Конституция Испании в статье 8 прямо закрепляет принцип территориальной целостности, а статьей 2 устанавливает запрет на осуществление сецессии: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации, общем и неделимом Отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними». В этой связи следует отметить, что в Конституции Испании не нашлось места для закрепления права народов на самоопределение.

С того момента как Каталония оказалась в составе Испании, ее население предпринимало различного рода действия, так или иначе выражавшиеся в несогласии с политикой государства. 23 января 2013 г. Парламентом Каталонии была принята Резолюция № 5/X. Данной резолюцией была утверждена Декларация о суверенитете и праве народа, населяющего Каталонию . Указанной декларацией народу Каталонии предоставлялось право принимать решения, способствующие самоопределению региона. По сути, принятие данного документа означало начало процесса подготовки Каталонии к проведению референдума о независимости. Безусловно, принятие такого решения властями Каталонии не приветствовалось Правительством Испании. Решением Конституционного суда Испании Резолюция № 5/X была признана неконституционной в связи с «отсутствием у жителей Каталонии права на принятие решения о независимости» .

Ситуация получила продолжение 6 сентября 2017 г., когда законодательный орган Каталонии принял Закон № 19/2017 «О референдуме, касающемся независимости Каталонии». Данный документ предусматривал проведение 1 октября 2017 г. на территории Каталонии референдума о независимости. Вопрос, на который предстояло ответить жителям региона, был сформулирован следующим образом: «Желаете ли вы, чтобы Каталония стала независимым государством в форме республики?». По итогам проведенного референдума, 90% участников проголосовали «за». В результате, руководствуясь итогами референдума, Парламент Каталонии принял Декларацию независимости Каталонии от 27 октября 2017 г, в соответствии с которой было провозглашено новое государство - Каталонская республика.

Тем временем Правительство Испании выразило категорическое несогласие с принятыми актами. Решениями Конституционного суда Испании Закон № 19/2017 и Декларация независимости Каталонии были признаны неконституционными . 21 октября 2017 г. в экстренном порядке состоялось внеплановое заседание Правительства Испании, по итогам которого было принято решение о нарушении Правительством Каталонии действующего законодательства Испании. Спустя 5 дней с момента проведения указанного заседания Сенатом Испании объявлено о роспуске Правительства Каталонии и введении внешнего управления на территории Каталонии . 3 ноября 2017 г. испанской полицией были задержаны 8 представителей Правительства Каталонии, а 4 ноября выписан ордер на арест Карлеса Пучдемона - Президента Женералитета Каталонии, заблаговременно покинувшего территорию Испании . Спустя почти 2 года, 14 октября 2019 г. Верховным судом Испании был вынесен приговор в отношении каталонских политиков, причастных к событиям октября 2017 г. С большинства из них были сняты обвинения в государственном мятеже.

На основании изложенного, следует констатировать факт того, что, несмотря на волю жителей Каталонии, выраженную в рамках проведенного референдума, добиться права на самоопределение Каталонии так и не удалось.

В рамках исследования также заслуживает внимания попытка обретения независимости итальянской областью Венето.

С момента вхождения Республики Венеция в состав Италии в 1866 г. в регионе были сильны протестные настроения. Это обусловлено экономическим благополучием Венеции, являющейся туристическим центром Европы.

22 октября 2017 г. в области Венето, на основании принятого в 2014 г. регионального закона № 16 «О проведении консультативного референдума о независимости Венето» , был проведен референдум. Жителям региона необходимо было сделать выбор, ответив на следующий вопрос: «Хотите ли Вы наделения региона Венето статусом автономии?». По итогам голосования более 98% участников дали положительный ответ.

В отличие от Каталонии, органы власти в Венето в рамках подготовки и проведения данного референдума не вступали в конфронтацию с национальным Правительством Италии. Вместе с тем Совет министров Италии не одобрил проведение данного референдума, считая его противоречащим нормам Конституции Италии. По инициативе Президента Италии, принятый региональными властями Венето вышеуказанный закон был направлен в Конституционный суд Италии с запросом на проведение его экспертизы на предмет законности и отсутствия противоречий Конституции Италии. Решением №118 от 29 апреля 2015 года региональный закон № 16 «О проведении консультативного референдума о независимости Венето» был признан в целом несоответствующим Конституции Италии как нарушающий принципы территориальной целостности и единства Итальянской республики .

Таким образом, рассмотрев возможность правового регулирования права народов на самоопределение в ряде государств, можно прийти к следующим выводам:

? закрепление в конституционных актах права народов на самоопределение является скорее исключением, нежели правилом;

? в большинстве случаев закрепление в конституционно-правовом акте государства права народа на самоопределение обусловлено его историческими и социально-политическими особенностями;

? закрепление в конституционных актах права народов на самоопределение не обязательно влечет за собой реализацию народом данного права;

? реализация народом права на самоопределение возможна лишь в случае достижения им политического компромисса с центральными органами государственной власти;

? в возникающих спорах между субъектом самоопределения и центральными органами государственной власти относительно легитимности реализации сецессионной процедуры значительную роль, как правило, играют разъясняющие решения судебных органов;

? важнейшим институтом реализации народом права на самоопределение является референдум, однако далеко не всегда проведение референдума может гарантировать народу обретение независимости.

? ввиду уникальности каждого отдельно взятого случая в правовой доктрине и практике на сегодняшний день не сложилось единого, четкого механизма реализации народом права на самоопределение.

2.2 Принципы территориальной целостности и права народов на самоопределение в условиях межэтнических конфликтов на постсоветском пространстве

2.2.1 Принцип территориальной целостности и право народов на самоопределение как основа российского федерализма

Исследование вопроса о содержании права народов на самоопределение и принципа территориальной целостности, а также их соотношении представляется особенно актуальным применительно к условиям Российской Федерации, которая, как известно, является многонациональным государством.

Россия занимает четвертое место в перечне самых многонациональных стран, насчитывая в своем составе порядка 190 национальностей. При этом характерной особенностью является наличие титульной нации - русских, составляющих около 80% населения. Столь разнообразный национальный состав страны неизбежно обуславливает поликультурность общества и стремление различных этносов к самоопределению.

Поэтому исторически наша страна всегда подчеркивала важность учета национального вопроса при регулировании политических, социально-экономических, нравственно-культурных отношений. Прежде всего это обстоятельство нашло свое выражение в конституционных положениях. Впервые рассматриваемые принципы были включены в Конституцию СССР 1977 года (так называемую конституцию «развитого социализма») и принятую вслед за ней Конституцию РСФСР 1978 года.

Особенностью Конституции СССР 1977 года являлось закрепление такой единой исторической общности людей, как советский народ, что в принципе не подразумевало наличие в его составе иных национально-этнических общностей. Наряду с этим в указанной конституции также говорилось о многонациональном характере советского государства и подчеркивалась обязанность советских граждан укреплять дружбу наций и народностей. Конституция 1977 года провозглашала СССР «единым союзным многонациональным государством, образованным в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик» . Одновременно конституционно была закреплена возможность союзных республик выйти из состава СССР.

Применительно к принципу территориальной целостности Конституция СССР содержала норму статьи 29, в которой говорилось о принципах построения отношений СССР с другими государствами. В указанной статье были перечислены десять универсальных принципов международного права, включая рассматриваемые в исследовании принципы нерушимости границ и территориальной целостности государства.

Отмеченные положения в совокупности с нормой о возможном выходе союзных республик из состава СССР позволяют сделать вывод об их распространении исключительно на внешнеполитические отношения. Таким образом, складывалась ситуация, при которой, с одной стороны, конституционно провозглашается недопустимость посягательства на государственные границы и территорию страны со стороны других государств, но с другой стороны, допускается возможность разделения союзного государства путем реализации республиками своего права на выход из его состава.

Произошедший в период с 1988 по 1991 годы «парад суверенитетов», выразившийся в провозглашении суверенитета бывшими союзными республиками, вызвал серьезную обеспокоенность сохранения территориальной целостности государства и показал необходимость переоценки значения принципов народного самоопределения и незыблемости территорий.

В дополнение к этому, в начале 90-х годов вслед за союзными республиками ряд регионов выразили свое желание приобрести суверенитет и выйти из состава Российской Федерации. В частности, одним из таких субъектов выступила Республика Татарстан, которая в 1991 году принимает Декларацию о государственном суверенитете, а годом позднее - собственную конституцию, согласно которой Татарстан признается независимым государством.

Другим субъектом, также провозгласившим себя самостоятельным государством, стала Чеченская республика, что послужило причиной проведения чеченских кампаний.

Причем тенденция к сепаратизму проявилась не только в национальных республиках, но и в регионах с преимущественно русским населением.

О своем желании к провозглашению суверенитета в тот период заявили не только отдельные субъекты, но и целые макрорегионы. Так, например, в 1993 году образуется Уральская республика, включившая в свой состав Челябинскую и Свердловскую области, основной целью создания которой было обретение политической независимости от России. Аналогичные идеи обсуждались и на Дальнем Востоке, где рассматривалась возможность создания Дальневосточной республики.

В указанных условиях было принципиально важно обеспечить территориальную целостность государства, в том числе посредством конституционно-правового регулирования.

Поэтому в действующей политико-правовой системе закрепленные в законодательстве принципы территориальной целостности и права народов на самоопределение получили несколько иную оценку, направленную, прежде всего, на сохранение государственного суверенитета и целостности государственных границ. В этом отношении необходимо отметить позицию Конституционного суда РСФСР. В постановлении от 13 марта 1992 года Конституционный суд РСФСР указал на возможность реализации народами своего права на самоопределение посредством законного волеизъявления при условии соблюдения принципа территориальной целостности. Можно сказать, что указанным решением были заложены предпосылки для осуществления права на самоопределение на внутригосударственном уровне.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года единственным источником власти и носителем суверенитета является ее многонациональный народ . При этом Конституция учитывает и нормы международного права. Так, в преамбуле говорится о принципах равноправия и самоопределения народов, из признания которых исходит многонациональный народ Российской Федерации.

Таким образом, право на самоопределение в нашей стране основано на суверенности этносов. Как отмечает С.А. Волошин , в качестве субъекта права на самоопределение можно выделить только весь многонациональный народ Российской Федерации. В развитие данной мысли можно отметить позицию А.Н. Кокотова , который отмечает наднациональный характер Российской Федерации. Он объясняет свою точку зрения наличием следующих факторов: законодательно не определена титульная нация, имеется конституционное закрепление лишь некоторых элементов русской этничности (например, русский язык в качестве государственного, что вызвано скорее соображениями функциональности).

В этой связи хотелось бы отметить одно из изменений, внесенных последними поправками в часть 1 статьи 68 Конституции Российской Федерации, согласно которому русский язык обозначен не только государственным языком, но и языком государствообразующего народа. И несмотря на то, что этой же нормой подчеркивается равноправный характер всех народов, входящих в состав Российской Федерации, указанное положение породило противоречивые мнения относительно установления особого положения русского народа по отношению к другим национальностям.

По мнению автора, рассматриваемая норма не предполагает установление преимущественного положения одного народа над другими, потому как не содержит непосредственного указания конкретный статус русского народа. Исходя из концептуального смысла, заложенного в положении части 1 статьи 68 Конституции Российской Федерации, речь идет именно о языке, устанавливаемом в качестве государственного, а потому любое расширительное толкование данной нормы не может считаться соответствующим конституции.

Характеризуя право народного самоопределения, нельзя не сказать о формах его реализации в Российской Федерации. Здесь примечательно выделить несколько подходов к классификации форм самоопределения народов. Так, М.М. Гамзатова выделяет национально-территориальную и экстерриториальную формы самоорганизации. З.Т. Абасова различает конструктивные и деструктивные формы самоопределения, понимая под первыми такие формы, как создание новых административных образований или субъектов федеративного государства, либо создание национально-культурных автономий; а под вторыми - формы самоопределения, предполагающие нарушение территориальной целостности государства путем выхода из его состава.

Соглашаясь с представленными классификациями, необходимо дополнительно выделить такие формы самоопределения, которые не связаны с изменениями административно-территориального характера, а подразумевают самоопределение этнокультурного характера. В качестве примеров можно привести нормы, закрепленные в статьях 68 и 69 Конституции Российской Федерации, в которых закреплено право республик устанавливать наряду с русским в качестве государственного язык титульной национальности, определены гарантии народам, проживающим на территории Российской Федерации, по сохранению и изучению родного языка, а также гарантии прав коренных малочисленных народов.

Примечательно, что последними поправками в Конституцию Российской Федерации дополнительно закреплено положение о сохранении этнокультурного и языкового многообразия, а также защите культурной самобытности народов, проживающих в Российской Федерации (часть 2 статьи 69 Конституции Российской Федерации). Включение указанной нормы еще раз подчеркивает особую роль данного вопроса в проводимой государственной политике.

В законодательстве Российской Федерации не предусмотрены формы народного самоопределения, носящие экстерриториальный (или деструктивный) характер. Конституция Российской Федерации не допускает возможности выхода субъектов из состава Российской Федерации. Кроме того, аналогичный запрет существует на включение соответствующих положений в конституции субъектов Российской Федерации.

Характеризуя данное обстоятельство, необходимо отметить следующее. Среди субъектов, образованных по национальному признаку (республики, автономные округа), только в восьми республиках представители титульной национальности составляют более половины населения региона (Республика Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Республика Дагестан, Республика Татарстан, Республика Тыва, Республика Чувашия), в других четырнадцати республиках представители коренного этноса составляют менее половины населения. В автономных округах представители коренного населения составляют менее 10 %.

Сказанное позволяет поставить под сомнение саму возможность отдельных этносов, населяющих территорию субъектов Российской Федерации, реализовывать право на самоопределение посредством территориального обособления и провозглашения суверенитета, т.е. на экстерриториальную форму самоопределения.

Вместе с тем в 90-е годы в конституциях ряда субъектов Российской Федерации были прописаны положения, предусматривающие признание их в качестве суверенных государств (например, республики Адыгея, Башкортостан, Бурятия). Также наличие суверенитета в той или иной форме было прописано в конституциях других республик (Татарстан, Саха (Якутия), Тыва, Ингушетия и др). В некоторых из указанных субъектов действовало положение о ратификации законов Российской Федерации органами власти субъектов, другие закрепляли возможность приостановления действия федеральных законов на территории субъектов. Отдельные субъекты продвинулись еще дальше, вторгаясь в вопросы осуществления суверенных прав Российской Федерации на ее территории. В частности, Республикой Саха (Якутия) была установлена норма о том, что континентальный шельф, находящийся на территории республики, является собственность ее народа. Можно отметить и другие положения в региональных конституциях, посягающие на суверенитет Российской Федерации, касающиеся вопросов возможности самостоятельного введения субъектами чрезвычайного либо военного положения (Тыва, Коми, Бурятия, Калмыкия и др.).

В подобной ситуации были необходимы акты, определяющие легитимный характер принятых региональных конституций. В этой связи важно отметить ряд решений Конституционного суда Российской Федерации 2000 года.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на недопустимость использования субъектами термина «суверенитет» в своих конституциях, подчеркнул главенствующую роль федерального закона и неправомочность регулирования регионами вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации. В своих решениях Суд указал на невозможность существования двух уровней суверенной и независимой власти в рамках одного государства, и это обстоятельство делает невозможным провозглашение суверенитета отдельными субъектами Российской Федерации.

Принятие данных решений Конституционным Судом Российской Федерации послужило основанием для внесения изменений в конституции республик в целях их приведения в соответствие с федеральным законодательством.