Система оплаты труда в общем образовании как институциональная ловушка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система оплаты труда в общем образовании как институциональная ловушка



Введение

Магистерская диссертация на тему «Система оплаты труда в общем образовании как институциональная ловушка» имеет исследовательский характер и представляет собой исследование, целью которого является выявление признаков институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании в постсоветский период.

Предметом исследования выступают признаки институциональной ловушки в контексте реформирования системы оплаты труда педагогов образовательных организаций общего образования. В качестве основных методов исследования применяются: анализ нормативно-правовых актов, теоретический анализ литературы, системный метод, институциональное проектирование, метод наблюдения, контент-анализ, анкетирование и формализованное интервью.

В работе анализируются нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, регламентирующие трансформацию системы оплаты труда в общем образовании в постсоветский период. Определяются достоинства и недостатки моделей оплаты педагогического труда. Рассматривается дефиниция «институциональная ловушка» и устанавливаются границы применения понятия в контексте постсоветского реформирования системы оплаты труда в общем образовании.

В эмпирической части диссертационной работы определены нормообразующие факторы и эффекты закрепления неэффективных устойчивых норм в постсоветских моделях оплаты педагогического труда, приведены результаты исследования представлений учителей и руководителей общеобразовательных учреждений о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании, предложены пути выхода из проявившейся ловушки (определены принципы избегания попадания системы в ловушку и разработаны практические рекомендации по выходу из нее).

По результатам исследования подтверждается гипотеза о том, что реформирование систем оплаты труда в школьном образовании приводит к формированию институциональных ловушек, то есть неэффективных, но устойчивых норм. В качестве ключевых факторов формирования институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании выделяются фундаментальный и социетальный факторы.

Новизна данного исследования заключается в приращении научного знания о дефиниции «институциональная ловушка» в контексте института оплаты труда и рассмотрении постсоветских моделей оплаты труда педагогов в общем образовании через призму данного феномена.

Объем магистерской диссертации составляет 108 страниц машинописного текста, работа состоит из введения, 2 глав, 7 параграфов, заключения, сопровождается иллюстративным, справочным и статистическим материалом, представленным в виде 14 рисунков (диаграмм), 1 таблицы и 2 приложений.

Библиографический список использованных в работе источников и литературы насчитывает 67 наименований, среди которых 4 на иностранном языке.

Полученные в ходе диссертационного исследования результаты могут быть использованы представителями органов законодательной и исполнительной власти РФ, осуществляющими управление в сфере общего образования в целях корректировки системы оплаты педагогического труда или разработки новой модели оплаты труда. Практическая значимость исследования для руководителей общеобразовательных учреждений заключается в возможности применения основных положений эмпирической части диссертации при совершенствовании внутришкольной системы оплаты труда.

Постсоветский период российской экономики, при ее рыночных преобразованиях, не привел к улучшению ситуации в социальной сфере в целом и в образовании в частности. Не смотря на первый указ президента

Б. Ельцина в сентябре 1991 года об увеличении средней зарплаты в сфере образования до средней в промышленности, ситуация значительно ухудшилась. Более того, возникла необходимость оптимизации расходов в бюджетной сфере (в том числе в сфере образования), что послужило стимулом к реформированию моделей оплаты труда бюджетных работников.

Постсоветские изменения механизмов оплаты труда в общем образовании негативно повлияли на: степень удовлетворенности педагогов качеством своей трудовой жизни, уровень их мотивации к профессиональному развитию и психологический климат в педагогических коллективах [52].

Реализация государственной политики, направленная на оптимизацию системы оплаты педагогического труда, привела к ряду противоречий, как на федеральном, так и региональном уровнях. В первом случае, это противоречие между декларированной задачей повышения заработной платы работников бюджетной сферы и недостаточностью бюджетных средств для решения этой задачи. Во втором случае, это дисбаланс между задачами региональных образовательных политик в части оплаты труда работников организаций общего образования и неготовностью руководителей этих организаций адекватно оптимизировать систему оплаты труда в силу недостаточной квалификации в вопросах кадровой политики и экономики образования. Подобные противоречия способствовали тому, что каждая из заменяющих друг друга моделей оплаты педагогического труда в определенный момент прекращала «отвечать» целям развития образования и становилась неэффективной устойчивой нормой, т.е. институциональной ловушкой. Выбрав изначально неверную траекторию реформы, каждая последующая трансформация лишь усиливала ее неэффективность.

Устранению системных «провалов» способствует государственная политика, ориентированная на выявление институциональных ловушек и «мягкий» выход из них. А прогнозирование рисков возникновения институциональных ловушек и их избегание, являясь важными этапами подготовки любой реформы (в том числе реформы системы оплаты труда в общем образовании), содействуют повышению экономической эффективности государства.

Это обусловливает актуальность темы магистерского исследования.

Характер работы - исследовательский.

Основой информационной базы исследования являются законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также нормативно-методическая литература, регламентирующие трудовое законодательство и модернизацию системы оплаты труда работников государственных (муниципальных) образовательных организаций в постсоветский период [1-16, 18-33].

Исследования в области проблем оплаты труда в сфере общего образования достаточно популярны. При рассмотрении эффектов от реализации в бюджетных организациях, в том числе в сфере общего образования, постсоветских моделей оплаты педагогического труда автор опирается на коллективную монографию, посвященную исследованию учительского корпуса в контексте образовательной политики, таких российских и зарубежных ученых, как: М.Л. Аграновича [61], К.А. Адамович [61], Д.В. Адамчука [61], С.Л. Баринова [61], А.А. Беликова [61],

В.А. Болотова [61], Ю.Ф. Ермачковой [61], С.И. Заир-Бека [61],

Н.А. Заиченко [61], О.В. Зайцевой [61], А.Б. Захарова [61], М. Карной [61], Н.С. Козиной [61], П.К. Лоялка [61], Т.А. Мерцаловой [61], И.В. Никитина [61], М.А. Пинской [61], А.А. Пономаревой [61], Т.Е. Хавенсон [61]. Анализируя проблемы реализации концепции эффективного контракта в школьном образовании, автор обращается к исследованиям российских ученых-экономистов Н.А. Заиченко [43], Я.И. Кузьминова [63], С.А. Поповой [63], Л.И. Якобсона [63]. В ходе исследования выявляются трудности и негативный опыт организаций общего образования по реализации новых механизмов оплаты труда педагогов, представленные в работах:

А.К. Григорьевой [39], И.В. Канторович [47, 48, 49] и Е.А. Копьевой [39]. Рассматривая архитектуру понятия «институциональная ловушка», автор обращается к работам ученых-институционалистов: Б. Артура [64],

П. Дэвида [65], Н.А. Заиченко [42], Д. Норта [58], В.М. Полтеровича [59, 60], М. Фуллана [62]. Исследуя систему оплаты труда в общем образовании в контексте этого феномена, автор опирается на труды специалистов в области институциональной экономики: Е.А. Бренделевой [35], Ю.И. Будович [36], М.С. Будович [36], Н.В. Веретенниковой [38], Т.Н. Долининой [40], А.А. Жук [41], В.Ф. Исламутдинова [44].

Цель исследования состоит в выявлении признаков институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании в постсоветский период.

Для достижения исследовательской цели в работе были поставлены следующие основные задачи:

1) определить нормативно-правовое обеспечение и выявить тенденции в формировании заработной платы педагогов в постсоветский период;

2) раскрыть сущность понятия «институциональная ловушка» в системе образования;

3) определить нормообразующие факторы и эффекты закрепления неэффективных устойчивых норм в системе оплаты труда в общем образовании в постсоветский период;

4) выявить представления руководителей и педагогов о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании и условиях выхода из них;

5) смоделировать пути выхода из институциональной ловушки в системе оплаты труда в общем образовании.

Исследование проходило в два этапа.

На первом этапе исследования (2017-2018 гг.) [52] было доказано, что изменения в системах оплаты труда и структуре оплаты педагогов в общем образовании в постсоветский период негативно повлияли на характер взаимоотношений в педагогических коллективах. Также было подтверждено существование в сфере общего образования так называемого «эффекта плацебо», отражающего существующий дисбаланс между нормативным подходом к реформированию моделей оплаты педагогического труда (с позиции «должного») и «реальной жизнью» общеобразовательных учреждений (с точки зрения «сущего»). В этой связи, на втором этапе исследования, была сформулирована гипотеза о появлении институциональных ловушек в ходе постсоветской трансформации систем оплаты учительского труда.

Объектом исследования является система оплаты труда педагогов образовательных организаций общего образования.

Предметом исследования являются признаки институциональной ловушки в контексте реформирования системы оплаты труда педагогов образовательных организаций общего образования.

В основу магистерского исследования положены общая и частные гипотезы.

Общая гипотеза: реформирование систем оплаты труда в школьном образовании приводит к формированию институциональных ловушек, то есть неэффективных, но устойчивых норм.

Частная гипотеза: система оплаты труда в общем образовании может быть отнесена к институциональной ловушке, если наблюдается наличие всех признаков этого феномена, а именно: факторов, влияющих на ее образование (фундаментальных, организационных, социетальных) и эффектов, ее поддерживающих (координации, сопряжения, культурной инерции, обучения).

Частная гипотеза: можно предположить и обратное - система оплаты труда в общем образовании может быть эффективной устойчивой нормой, если она способствует повышению уровня удовлетворенности педагогов механизмами начисления заработной платы, росту уровня их мотивации к совершенствованию своей профессиональной деятельности и качества их трудовой жизни. Данное предположение можно рассматривать в качестве обратной гипотезы магистерского исследования.

Для решения поставленных задач применялись такие методы исследования, как: анализ нормативно-правовых актов, теоретический анализ литературы, системный метод, институциональное проектирование, метод наблюдения, контент-анализ, анкетирование и формализованное интервью.

Новизна магистерского исследования заключается в приращении научного знания о понятии «институциональная ловушка» в контексте оплаты труда и рассмотрении постсоветских моделей оплаты труда педагогов в сфере общего образования через призму данного феномена.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Система оплаты труда в общем образовании является институциональной ловушкой, поскольку выявлено наличие всех признаков этого феномена:

* факторов, влияющих на ее образование (фундаментальных, организационных, социетальных);

* эффектов, ее поддерживающих (координации, сопряжения, обучения, культурной инерции).

2. Ключевыми факторами формирования институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании являются фундаментальный и социетальный факторы.

Магистерская диссертация выполнена на 106 страницах машинописного текста, сопровождается иллюстративным, статистическим и справочным материалом, представленным в виде рисунков, диаграмм и таблиц (в т.ч. оформленных в виде приложений).

Библиографический список использованных в магистерской работе источников и литературы насчитывает 67 наименований, среди которых 4 на иностранном языке.



1.Архитектура системы оплаты труда в общем образовании в постсоветский период

1.1Законодательные основы и тенденции в формировании заработной платы педагогов образовательных учреждений общего образования

Национальная экономика во многом зависит от качества образования, что является следствием качества работы педагога. В начале XXI века этот вывод получил закрепление в широко известных докладах Организации экономического развития и сотрудничества (OECD, 2005) и McKinsey & Company (2010), в которых упоминалось, что педагоги имеют весомое значение, в то же время от качества педагогического труда зависит эффективность образовательной системы в целом [66, 67].

Исторически в российском обществе признавался и высоко ценился вклад учителя в обучение и воспитание детей. Однако для 1990-х гг., в период новых экономических условий, свойственно значительное снижение социального статуса педагога и ухудшение процесса подготовки педагогических кадров в образовательных учреждениях профессионального образования. К нулевым годам приоритетами политики государства стало совершенствование педагогического корпуса и повышение престижности педагогической профессии. Это предопределило необходимость стимулирования качества педагогического труда, реформирования системы подготовки и повышения квалификации учителей, модернизации условий профессиональной деятельности педагогов (в т.ч. системы оплаты труда) [61].

В магистерском исследовании рассматривается трансформация системы оплаты педагогического труда в общем образовании в постсоветский период, и в качестве основных направлений для анализа законодательных основ подобных изменений мы выделяем три модели оплаты: (1) единая тарифная сетка (далее - ЕТС), (2) новая система оплаты труда (далее - НСОТ) и (3) механизм эффективного контракта.

Модель ЕТС была введена в 1992 г. Постановлением Правительства РФ «О дифференциации в уровнях оплаты труда бюджетной сферы на основе Единой Тарифной Сетки» [11] и устанавливала соотношение уровня квалификации работников бюджетной сферы и размера оплаты их труда. В основе ЕТС была 18-разрядная система, классифицирующая все виды работ в бюджетных учреждениях по сложности, необходимым умениям и навыкам сотрудников для их осуществления. Главным недостатком данной модели было отсутствие связи между уровнем оплаты труда бюджетных работников и результатами их работы, что оказывало негативное влияние на их мотивацию к повышению результативности своей деятельности. В дополнение к этому следует отметить низкий уровень оплаты труда работников бюджетной сферы, что послужило толчком к переходу на иную систему оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях [53].

В начале нулевых лет был осуществлен постепенный переход учреждений бюджетной сферы на новую систему оплаты труда. С января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ [2], органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников подведомственных государственных и муниципальных учреждений. В период 2005-2008 гг. регионы с разной степенью изменений стали разрабатывать новые системы оплаты. Законодательной основой перехода стало принятое в августе 2008 года Постановление Правительства РФ №583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» [10], согласно которому распределение должностей осуществляется по профессиональным квалификационным группам, подразделяющимся на квалификационные уровни в зависимости от профессиональной подготовленности работников и требований, предъявляемых к их должностям.

Одной из главных целей введения НСОТ является реализация тезиса «оплата за результат», т.е. рост уровня оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений соразмерно с повышением результативности их деятельности. К основным условиям эффективности НСОТ в образовательных организациях относятся:

* отказ от уравнительной системы оплаты труда, при которой педагогическим работникам с высокой результативностью и эффективностью деятельности определяется уровень заработной платы, соразмерный с заработной платой педагогов с низкой результативностью и эффективностью труда;

* минимизация неэффективных затрат финансовых ресурсов и введение аутсорсинга на выполнение определенных работ в образовательных учреждениях другими организациями, специализирующимися в соответствующей сфере деятельности (клининговыми компаниями по профессиональной уборке помещений и прилегающих к ним территорий, охранными предприятиями, организациями питания и др.);

* оптимизация штатного расписания;

* участие педагогического сообщества, коллегиальных органов управления и родительской общественности в формировании выплат стимулирующего характера;

* коллегиальность принятия решений;

* легитимность локальных нормативных актов образовательного учреждения.

Основной принцип НСОТ в образовательной организации заключается в разделении фонда оплаты труда учреждения на базовую и стимулирующую части.

Базовая (гарантированная) часть заработной платы работника, установленная трудовым договором за выполнение им своих должностных обязанностей, включает: оклад (должностной оклад) / ставку заработной платы и компенсационные выплаты. Выплаты стимулирующего характера определяются соразмерно с эффективностью и качеством работы конкретного работника.

Размер и процедура расчета базовой и стимулирующей частей фонда оплаты труда образовательного учреждения общего образования определяются указанным ранее Постановлением Правительства РФ [10] и Модельной методикой формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования [18], согласно которой рекомендуемая величина стимулирующей части фонда оплаты труда составляет от 20% до 40%. Для Санкт-Петербурга введение модели НСОТ регламентируется Законом Санкт-Петербурга «О системах оплаты труда работников государственных учреждений Санкт-Петербурга», поскольку здесь она стала внедряться в пилотном режиме, уже с 2005 г. [25].

Согласно Постановлению Правительства РФ №583 [10] и Федеральному закону №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [5] размер оклада (должностного оклада) / ставки заработной платы работника определяется руководителем бюджетного учреждения с учетом соответствующей профессиональной квалификационной группы, на основании требований к уровню квалификации и к профессиональной подготовке, которые необходимы для выполнения конкретной деятельности. При этом принимаются во внимание сложность и объем реализуемой работы. Определение профессиональных квалификационных групп работников системы образования осуществляется с учетом Профессиональных квалификационных групп должностей работников образования [23].

Выплаты компенсационного характера в рамках НСОТ устанавливаются в соответствии с Перечнем видов выплат компенсационного характера в федеральных бюджетных учреждениях [21] и определяются в процентном отношении к окладам (должностным окладам) / ставкам заработной платы с учетом соответствующих профессиональных квалификационных групп.

Размер и порядок назначения стимулирующих выплат работникам образовательных учреждений устанавливаются в их коллективных договорах, локально-нормативных актах, соглашениях и утверждаются руководителем организации. При этом стимулирующие выплаты должны назначаться не всем работникам, а лишь тем, кто достигает высоких результатов деятельности. Однако, с целью исполнения Указа Президента РФ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» 2012 г. о доведении средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений до среднего уровня заработной платы по экономике в соответствующем регионе [6], некоторые руководители образовательных организаций назначали стимулирующие выплаты всем работникам в качестве гарантированной части оплаты труда за добросовестное исполнение ими своих должностных обязанностей. В подобной ситуации, отсутствие взаимосвязи между ростом уровня заработной платы педагогических работников и увеличением результативности их труда не способствует повышению, а в некоторых случаях ведет и к понижению, уровня их мотивации к совершенствованию своей профессиональной деятельности.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2012 г. [8] отмечалась необходимость установления выплат стимулирующего характера работникам государственных (муниципальных) организаций с учетом уровня их квалификации и вклада каждого сотрудника в повышение результативности деятельности конкретного бюджетного учреждения. Это предполагало введение процедуры формирования стимулирующих выплат, не включаемых в гарантированную (базовую) часть оплаты труда работников и устанавливаемых пропорционально результативности их деятельности, что должно было способствовать повышению эффективности и качества их труда.

На следующем этапе модернизации системы оплаты труда в общем образовании (с 2013 г. - по настоящее время), в целях устранения существующих недостатков НСОТ, появляется концепция эффективного контракта, введенная Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы [13]. Процедура внедрения данного механизма регламентировалась государственной программой Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы [15] и Планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» [16]. Кроме того, принимая во внимание сложность апробации и реализации нового механизма оплаты труда, в частности возможные затруднения с разработкой измеримых показателей и критериев оценки качества деятельности учреждений социального обслуживания населения (в том числе образовательных учреждений), Министерством образования и науки РФ (ныне - Министерством просвещения РФ) были сформированы Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания населения, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников [29].

В силу региональной специфики образовательных систем органами исполнительной власти были разработаны нормативные акты, методические рекомендации, регламентирующие систему оплаты труда педагогических работников образовательных организаций, примерные показатели и критерии эффективности деятельности работников и их руководителей. Данные показатели и критерии легли в основу разработки каждым образовательным учреждением собственной системы оценки эффективности деятельности персонала в рамках перехода трудовых отношений на механизм эффективного контракта. Так, для общеобразовательных организаций

Санкт-Петербурга расчет оклада (должностного оклада) педагогических работников, ставки заработной платы рабочих и компенсационных выплат сотрудникам образовательных организаций регламентируется законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета Санкт-Петербурга" [24].

До перехода образовательных учреждений Санкт-Петербурга на механизм эффективного контракта выплаты стимулирующего характера устанавливались педагогам общеобразовательных организаций за качество их труда, процедура оценки которого регламентировалась распоряжением Комитета по образованию Санкт-Петербурга «Об утверждении Критериев оценки качества труда учителей государственных образовательных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» 2011 г. [20]. В настоящее время, согласно Рекомендациям по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта [32] и Методическим рекомендациям по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания населения, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников [29], стимулирующие выплаты работникам сферы образования определяются с учетом результатов их труда и качества оказываемых ими государственных услуг.

На основании федеральных документов регионами разрабатывались методические рекомендации с примерными показателями оценки педагогического труда, которые, как подразумевалось, должны были стать основой для формирования соответствующей локальной документации в школах. Однако, по мнению экспертов Высшей школы экономики [37] около половины субъектов РФ использовали в качестве критериев типовые формулировки из трудового законодательства: «за стаж», «за интенсивность работы», что повлекло за собой некий формализм в разработке соответствующей внутришкольной документации в логике концепции эффективного контракта.

В основе постсоветской трансформации системы оплаты труда педагогов в сфере общего образования лежит изменение смысла трудовых отношений (возникающих между учителем, как работником, и руководителем школы, как работодателем) в контексте оплаты педагогического труда [50]. Модернизация оплаты труда педагога должна была усилить возможность персонализации оплаты труда педагога по достигнутым им результатам. Каждая из заменяющих друг друга постсоветских моделей оплаты педагогического труда (ЕТС, НСОТ, механизм эффективного контракта) в определенный момент прекращала «отвечать» целям развития образования, и отмечалось расхождение «должного» (нормативного подхода к реформированию) и «сущего» (реальной ситуации в образовательных учреждениях).



1.2Уровень и динамика заработной платы педагогов в постсоветский период

Постсоветская модернизация моделей оплаты труда педагогов связана не только с повышением уровня их заработной платы, но и с изменением ее структуры. Обновление моделей в сфере общего образования началось в 2005 г. с внедрения НСОТ. Впоследствии, только 5 регионов РФ

(Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, г. Севастополь и Республика Крым) полностью перешли на унифицированный механизм оплаты труда, единый для всех работников сферы образования: от рабочего до директора. Остальные регионы применяли данную систему оплаты труда исключительно для педагогических работников и руководителей образовательных организаций.

Среди различных классификаций региональных моделей оплаты труда остановимся на модельной классификации, предложенной Министерством образования и науки РФ (ныне - Министерством просвещения РФ) и дополненной Заиченко Н.А. [61]:

* «Базовый оклад+»;

* «Ученико-час»;

* «Все включено»;

* «Гарантия+».

Каждая из них имеет свои достоинства и недостатки, а также специфику в структуре заработной платы, которые учитываются тем или иным регионом при выборе соответствующей модели. На период

2015-2016 гг. модель «Базовый оклад+» применялась в сфере образования более чем в 50% регионов РФ, «Ученико-час» - примерно в 30%, «Все включено» - около 14%, «Гарантия+» использовалась почти в 6% субъектов [45, 46].

Каждая из моделей имеет базовую часть (гарантированную) и дополнительную (стимулирующие выплаты). Основное их различие заключается в подходе к формированию гарантированной части заработной платы педагога. Так, основа модели «Базовый оклад+» - это базовый оклад (исходя из нагрузки на ставку - 18 часов (уроков) в неделю). Согласно данной модели к базовому окладу каждому педагогу устанавливаются доплаты, которые определяются на основании повышающих коэффициентов к окладу в зависимости от особенностей его труда (квалификации, работы в коррекционных классах, увеличенной нагрузки и пр.). В дополнение к базовой части с учетом полученных педагогом результатов труда формируются соответствующие стимулирующие выплаты. Достоинством данной модели является стабильность ее гарантированной части и минимальные издержки для ее расчета.

В модели «Ученико-час» базой для расчета является стоимость 1 ученико-часа (то есть стоимость педагогической работы с 1 обучающимся в течение 1 урока). Некоторые регионы РФ дифференцируют данную стоимость, отталкиваясь от сложности преподаваемого учебного предмета, и присваивают им соответствующие повышающие коэффициенты: математика (K = 1,35), иностранный язык (K = 1,3), литература (K = 1,1) и др. [61]. Стоимость 1 ученико-часа в конкретном образовательном учреждении рассчитывается как отношение годового фонда оплаты труда педагогов к годовому количеству учебных часов (уроков), принимая во внимание соответствующие повышающие коэффициенты, и к общей численности обучающихся. Гарантированная часть заработной платы учителя определяется, исходя из количества проведенных им уроков. Дополнительные выплаты стимулирующего характера, подобно предыдущей модели, устанавливаются педагогам в соответствии с качеством их труда. В качестве основных «плюсов» данной модели можно выделить ее ориентацию на интенсивность педагогического труда, среди «минусов» - низкий объем гарантированной части заработной платы по сравнению с другими моделями и отсутствие учета квалификации педагогов при установлении гарантированного оклада.

Основой модели «Все включено» является должностной оклад, определяемый согласно ст. 333 Трудового кодекса РФ, исходя из 36-часовой рабочей недели [1], а не из 18 часов урочной нагрузки педагога. В этом случае структура должностного оклада, включающего оплату учебной и внеучебной работы, персонифицирована в силу различий временных затрат каждого педагога на осуществление урочных и неурочных видов деятельности. Для данной модели оплаты труда также свойственны дополнительные стимулирующие выплаты учителям (к должностному окладу) в зависимости от результативности их труда. Основным достоинством данной модели является высокая степень ее персонификации. Однако при отсутствии комфортного психологического климата в педагогических коллективах эта модель может способствовать усилению конфликтов в силу имплицитно заложенных в нее рисков по дифференциации интенсивности педагогической деятельности.

В модели «Гарантия+» основой является гарантированный оклад, формируемый из базовой единицы расчета и человеческого капитала работника. В качестве базовой расчетной единицы чаще всего применяются размер прожиточного минимума в соответствующем регионе (по состоянию на II квартал текущего года) или региональный минимальный размер оплаты труда. Гарантированная часть оплаты труда включает такие характеристики человеческого капитала, как: уровень образования, уровень и вид квалификации (наличие научных степеней, званий, почетных званий, итоги аттестации), непрерывность стажа и специфику труда (тип и вид образовательного учреждения и педагогической деятельности). Каждой из характеристик соответствует свой повышающий коэффициент. Таким образом, в контексте данной модели оплаты труда гарантированная часть рассчитывается как привязка к базовой расчетной единице повышающих коэффициентов. Соответственно, с ростом профессионализма педагога повышается и размер его гарантированного оклада. Для модели «Гарантия+», также как и для всех, свойственны дополнительные выплаты стимулирующего характера, устанавливаемые в соответствующих локальных нормативных актах образовательной организации, регламентирующих распределение фонда надбавок и доплат. Среди «плюсов» модели выделяется наибольший размер гарантированной части заработной платы по сравнению с другими моделями, который составляет не менее 80% от общего размера заработка в силу включения в гарантированный оклад характеристик человеческого капитала. В качестве основного «минуса» можно отметить появление дополнительных издержек на расчет данных характеристик работника и условий его трудовой деятельности.

Эффективность всех приведенных моделей оплаты труда высока при условии достаточного финансирования образовательного учреждения (когда в основе формирования государственного задания лежат подушевые нормативы финансирования). В противном случае, складывается ситуация, при которой школы вынуждены сокращать фонд надбавок и доплат, «переводя» его в базовую часть фонда оплаты труда, что противоречит логике некоторых моделей оплаты труда работников сферы образования.

Согласно ст. 135 Трудового кодекса РФ «Заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда» [1]. Однако в силу излишней бюрократизации процедуры утверждения «авторской модели оплаты труда» в образовательной организации выбор многих падает на рекомендуемые региональные модели.

Вопреки трудностям, с которыми столкнулись организации в ходе постсоветской модернизации системы оплаты педагогического труда, отмечается повышение уровня заработной платы работников сферы образования. Интересным представляется не столько динамика роста уровня оплаты труда педагогических работников, сколько его соотношение со средним уровнем заработка работников в целом по экономике страны. Так, на рис. 1 и рис. 2 приведены соотношения среднемесячной начисленной заработной платы работников сферы образования со среднемесячной начисленной заработной платой работников в целом по экономике РФ за 1991 - 1997 гг. и 1998 - 2018 гг., соответственно.

Рис. 1 Соотношение среднемесячной начисленной заработной платы работников сферы образования со среднемесячной начисленной заработной платой работников в целом по экономике РФ (1991 - 1997 гг.)

Составлено по: [34].

Причина разделения однородных данных на два периода (1991-1997 гг. и 1998-2018 гг.) объясняется деноминацией денежных знаков в соотношении 1:1000, проведенной в 1998 г. Кроме того, начиная с 2015 г., представленные данные учитывают показатели по Республике Крым и г. Севастополю. Как видно из данных графиков, наибольшее расхождение между показателями среднемесячной начисленной заработной платы работников образовательной системы и среднемесячной начисленной заработной платой работников в целом наблюдается в 2008 г., что объясняется экономическим кризисом в стране и, как следствие, проблемами в финансировании бюджетной сферы.



Рис. 2 - Соотношение среднемесячной начисленной заработной платы работников сферы образования со среднемесячной начисленной заработной платой работников в целом по экономике РФ (1998 - 2018 гг.)

Составлено по: [34].

Максимальное приближение данных показателей друг к другу (K = 0,975) отмечается в 2013 г. (во исполнение майского Указа Президента РФ о повышении средней заработной платы педагогических работников в сфере общего образования до среднего уровня оплаты труда по экономике субъекта [6]). Необходимо отметить, что в последующие годы (с 2014 г. по 2018 г.) расхождение между данными показателями вновь усилилось (с 0,97 до 0,88, соответственно), что противоречит логике майских Указов Президента РФ 2012 г.

С целью исправления сложившегося дисбаланса между нормативным и позитивным подходами к реформированию системы оплаты труда в общем образовании, в некоторых регионах РФ прибегают к искусственному доведению среднего показателя заработной платы педагогических работников школ до среднего уровня по экономике соответствующего региона. Наблюдается и обратная ситуация: наличие так называемого сдерживающего фактора, который не позволяет руководителю школы превысить средний уровень заработной платы учителя над средним уровнем оплаты труда в экономике соответствующего региона. Подобная «тенденция» способствует лишь усилению напряженности в педагогических коллективах образовательных школ.

1.3 Новая система оплаты труда как фактор роста социальной напряженности

По мнению исследователей систем оплаты труда педагогических работников, помимо явных «плюсов» от внедрения и реализации новых механизмов оплаты их труда существует и целый ряд «минусов».

С целью выявления недостатков в системе оплаты труда и приданию их огласке в 2016 г. было сформировано так называемое движение «против НСОТ», возглавляемое Канторович И.В., автором петиции «Ликвидируйте механизм присвоения бюджетных средств под маркой экономии!», адресованной Президенту РФ и другим государственным и политическим деятелям [49]. Главная идея этого движения заключается в том, что сочетание НСОТ и Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.2010 г. (в соответствии с которым все сэкономленные бюджетным учреждением деньги, выделенные ему на реализацию государственного задания, переходят в его фонд надбавок и доплат для осуществления выплат стимулирующего характера его работникам) [3], способствует «законному механизму перевода «сэкономленных» бюджетных средств в выплаты заработных плат администрации образовательного учреждения и «своим» сотрудникам». «Задуманная как апофеоз демократии НСОТ на практике обернулась апофеозом авторитаризма работодателей» [47].

Представители данного движения заявляют, что невнятность нормативной правовой базы создала ситуацию, при которой педагоги одинаковой квалификации и должности работают в разных условиях: во многих общеобразовательных учреждениях субъектов РФ (Архангельской, Новосибирской, Тамбовской, Ленинградской областях и др.) отмечаются случаи введения обязательных присутственных часов педагогов (36 часов в неделю для работающих на ставку (18 часов)). Такое нововведение означает, что педагоги вынуждены заниматься «ненормированной частью» работы (проверкой тетрадей, подготовкой к урокам / родительским собраниям / заседаниям методических объединений, методической работой и пр.) в стенах образовательного учреждения. В официальном ответе департамента государственной политики в сфере подготовки рабочих кадров и дополнительного профессионального образования Министерства просвещения РФ (ранее - Министерства образования и науки РФ) приводится информация относительно самостоятельного выбора педагогическими работниками форм работы (повышения квалификации, самообразования, подготовки к занятиям и т.п.) в свободное от учебных занятий рабочее время [48].

Члены движения «против НСОТ» заявляют (в том числе в средствах массовой информации) о фактах неоплаченных переработок, обязательном хронометраже рабочего дня и несправедливой оплате труда педагогических работников организаций общего и среднего профессионального образования в контексте реализации данного механизма оплаты труда.

«НСОТ -- термит российской государственности» [48] - так представители этого движения характеризуют сложившуюся ситуацию со стремлением российских учреждений бюджетной сферы сэкономить бюджетные средства любыми средствами и перераспределить их в виде стимулирующих выплат непосредственно между администрациями этих же учреждений и «приближенными» к ним сотрудниками. Это, по словам членов движения «против НСОТ», приводит к постепенному наращиванию социальной напряженности и саморазрушению государства, остановить которые может либо отмена, либо реформирование данного механизма оплаты труда.

Факты о несостоятельности НСОТ подтверждаются также результатами официальных исследований процедуры внедрения и реализации данного механизма оплаты труда. Так, в 2009 году лабораторией институционального анализа экономических реформ НИУ ВШЭ (ныне - Международной научно-учебной лабораторией институционального анализа экономических реформ НИУ ВШЭ) был проведен анализ внедрения НСОТ в общеобразовательных организациях [39]. Информационной базой исследования послужили профессиональные порталы учителей, интервью педагогов и публикации, посвященные данной проблематике.

В ходе исследования выделяются следующие трудности и опасения педагогов в отношении введения и реализации НСОТ:

1. Отмечается отсутствие четкой информации о новых принципах расчета заработной платы учителей, а также четких и ясных критериев оценки их деятельности для установления стимулирующих выплат.

2. Подчеркивается некорректное распределение стимулирующих надбавок в силу размытых оценочных критериев, непродуманных коэффициентов значимости учебных предметов.

3. Наблюдается неизменность или снижение уровня заработной платы учителей на фоне его ожидаемого повышения после введения новой системы оплаты труда.

4. Выявляется разница в уровне заработных плат в разных регионах, в том числе в силу различий в принятой в регионе «стоимости» одного ученика (как основы для определения базовой компоненты при оплате труда педагогов).

5. Обнаруживается возможность субъективизма в оценивании учителей школьным советом (администрацией образовательного учреждения и родителями учащихся (их законными представителями)) в силу сомнительности демократичного характера процедуры оценки их работы и специфики педагогической деятельности.

6. Отмечается возможность возникновения конфликтных ситуаций между педагогами одинаковой квалификации при равной нагрузке в силу различий в размере их стимулирующих выплат.

7. Выражается обеспокоенность учителей проводимой оптимизацией кадрового состава общеобразовательных организаций (в том числе увольнениями в городских школах педагогов с маленькой нагрузкой).

8. Выявляются опасения педагогов в отношении объединения или закрытия классов (коррекционных, логопедических) по решению администрации общеобразовательных учреждений с целью оптимизации фонда оплаты труда.

Реформы, задуманные с целью стимулирования производительности труда бюджетных работников и поощрения активных сотрудников, по мнению представителей движения «против НСОТ» и многих педагогических работников системы образования, лишь «развязали руки» местным руководителям бюджетных учреждений, что привело к обострению отношений в рабочих коллективах. Спорной представляется целесообразность отмены и/или очередной модернизации данного механизма оплаты труда, поскольку внедрение и реализация новых реформ, скорее всего, также вызовет волну беспокойств и негодования в педагогической среде. И здесь речь уже должна идти о качественно новом поколении руководителей образовательных учреждений, обладающих достаточным набором компетенций, необходимых для эффективной разработки, внедрения и реализации новых механизмов оплаты труда.

Реформирование методик оплаты труда педагогов в постсоветский период носит поступательный характер. ЕТС, в основе которой лежит установление соотношения уровня квалификации работников бюджетных учреждений и размера оплаты их труда, сменяется НСОТ, одной из главных целей введения которой является рост уровня оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений с учетом распределения выплат стимулирующего характера соразмерно с повышением результативности их деятельности. Необходимость устранения выявленных недостатков НСОТ повлекла за собой появление концепции эффективного контракта, в рамках которой размер заработной платы конкретного работника устанавливается с учетом объемов, интенсивности и качества его деятельности.

В основе постсоветской модернизации моделей оплаты труда педагогов в сфере общего образования лежит усиление персонализации оценивания педагогического труда (через оплату по «персональному результату»), как основы преобразования отношенческого смысла в контексте трансформации трудовых отношений (между учителем, как работником, и руководителем школы, как работодателем). Подобное реформирование системы оплаты учительского труда связано не только с ростом уровня оплаты, но и с изменением структуры заработной платы педагогов. Среди основных региональных моделей выделяются: «Базовый оклад+», «Ученико час», «Все включено», «Гарантия+».

Несмотря на отмечающуюся положительную динамику в изменениях уровня заработной платы работников сферы образования, выявлено расхождение показателей среднемесячной начисленной заработной платы работников образовательной системы и среднемесячной начисленной заработной платы работников в целом по экономике РФ. Это объясняется существующими противоречиями «должного» (нормативного подхода к реформам) и «сущего» («реальной картины» в образовательных учреждениях).

В связи с этим появляются профессиональные движения, нацеленные против модернизации системы оплаты труда работников бюджетных сфер (например, движение против НСОТ). Эти объединения, предостерегая от постепенного наращивания социальной напряженности вследствие разрастания неэффективных моделей оплаты труда в сфере общего образования, выступают «за» их отмену или тотальное реформирование.

Можно предполагать, что замена одного механизма на другой, при отсутствии прогнозирования макроэкономических характеристик на момент внедрения и реализации новой реформы, без детальной проработки ее (реформы) содержания и темпов и учета специфики для каждого региона и каждой организации, не только не приведет к позитивным результатам, но и может усугубить проблему деструктивной системы оплаты труда в общем образовании.



2. Эмпирический анализ в контексте выявления институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании

2.1Институциональные ловушки в условиях реформирования системы оплаты труда в общем образовании: применимость подхода

В рамках магистерского исследования неэффективная устойчивая норма будет рассматриваться как институциональная ловушка (дефиниция, предложенная Полтеровичем В.М.) [60]. Для описания этого феномена в своих трудах Полтерович В.М. использовал идеи Артура Б. [64] и Норта Д. [58]. Исследования Артура Б. в области институциональной теории (посвященные самоподдерживающимся механизмам в экономике) и Норта Д. (посвященные неэффективному развитию технологических направлений) легли в основу описания Полтеровичем В.М. общей схемы формирования институциональных ловушек.

Хрестоматийным примером такой ловушки можно считать QWERTY-эффект, открытый Дэвидом П. [65]. В данном случае технологической аномалией является закрепление необычного расположения клавиш на пишущей машинке, несмотря на явное неудобство пользователей и замедление скорости печати. Через 65 лет было предложено усовершенствовать расположение букв, что способствовало бы значительному увеличению скорости печати (от 20% до 40%). Однако эта идея столкнулась с непринятием из-за потенциально высоких издержек на переучивание всех машинисток, освоивших скоростной метод печати, и издержек от нереализованной продукции, произведенной по старым технологиям.

Согласно исследователям QWERTY-эффектов и зависимости от предшествующего развития причинами подобного феномена послужили: несогласование интересов производителей и потребителей, а также дисбаланс краткосрочных и долгосрочных интересов [35].

В работах Полтеровича В.М. [59, 60] была предложена классификация признаков институциональных ловушек, включающая в себя нормообразующие факторы и нормозакрепляющие эффекты. В качестве факторов, влияющих на образование институциональной ловушки, выделяются фундаментальные, организационные и социетальные факторы; среди эффектов, ее поддерживающих - эффекты координации, сопряжения, инерции, обучения.

Фундаментальные факторы связаны с макроэкономическими характеристиками и ресурсно-технологическими возможностями системы, организационные - определяют ее нормативно-правовую базу. Социетальные факторы характеризуют взаимодействие агентов непосредственно в процессе нормообразования.

Среди эффектов, поддерживающих неэффективные устойчивые нормы, Полтерович В.М. выделяет эффекты координации, сопряжения, культурной инерции, обучения. Эффект координации заключается в том, что чем совершеннее реализуется норма в обществе, тем больше издержки отдельного агента, отклоняющегося от этой нормы. Эффект сопряжения связан с возникающими при переходе от одной нормы к другой высокими трансформационными издержками в случае отказа от следования норме, встроенной в систему других правил. В основе эффекта культурной инерции лежит нежелание агентов менять ранее эффективные стандарты поведения. Эффект обучения связан с совершенствованием технологии реализации нормы по мере ее существования в обществе и, как следствие, способствует снижению возникающих в ходе ее исполнения трансакционных издержек.

Предпосылками появления институциональных ловушек могут быть непредвиденные результаты макроэкономического воздействия на институциональные структуры в ходе реформ. Причем, чем хуже подготовлена государством реформа (продумана последовательность и темп реформенных мероприятий), тем выше вероятность проявления феномена институциональной ловушки. По Полтеровичу В.М., на закрепление в обществе неэффективных устойчивых норм влияют в первую очередь эффекты координации, сопряжения и обучения, которые сокращают трансакционные издержки существующей в обществе нормы и увеличивают ее трансформационные издержки [60]. С целью выхода из институциональной ловушки требуются масштабные изменения ее нормообразующих факторов (фундаментальных, организационных, социетальных), которые (изменения) в первую очередь должны инициироваться государством, чья роль в период реформирования непременно возрастает.

Применительно к системе оплаты труда педагогов общего образования, фундаментальные факторы связаны с макроэкономическими характеристиками и ресурсно-технологическими возможностями финансирования моделей оплаты труда. В качестве фундаментального фактора для проявления институциональной ловушки в модели ЕТС выступила ориентация правительства на создание уравнительной системы оплаты труда бюджетных работников (в том числе, педагогов) в зависимости от уровня их квалификации. Для НСОТ это - необходимость перехода на штатно-окладную систему оплаты труда работников государственных учреждений, который позволит повысить уровень оплаты труда высококвалифицированных педагогов. Для механизма эффективного контракта фундаментальным нормообразующим фактором явилась ориентация государственной политики в сфере образования на повышение средней заработной платы педагогов общеобразовательных школ до среднего уровня заработной платы в соответствующем субъекте РФ.

...