Система оплаты труда в общем образовании как институциональная ловушка

Принцип формирования проекта переходного режима означает, что для эффективного внедрения любого новшества, в т.ч. нового института, требуется определенное время на его адаптацию в той среде, куда он вводится. Поскольку институциональные изменения затрагивают интересы большого количества людей, то с целью минимизации негативного отношения общества к нововведениям уместно будет разработать в контексте переходного этапа реформирования некие промежуточные нормы (институты).

Для иллюстрации принципа, связанного с разработкой переходного режима, применительно к системе оплаты труда в сфере общего образования, обратимся к двум нормативным правовым документам, регламентирующим процедуру внедрения и реализации механизма эффективного контракта в российской бюджетной сфере: Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы [13] и Плану мероприятий («дорожной карте») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» [16]. В первом документе, вступившем в силу в 2012 году, в качестве примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений и средней заработной платы в субъектах РФ с 2012 года по 2018 год указано «100%». А во втором документе, вступившем в силу в 2014 году, для 2013 года фактическое значение этого показателя составило уже не 100%, а 96,9%. Выявленное недостижение запланированного показателя можно объяснить организационным фактором: согласно тем же нормативным документам в качестве сроков разработки методических рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работниками при переходе на данную модель оплаты труда был определен I квартал 2013 года. При этом, как отмечалось ранее, в данных рекомендациях отсутствовали четкая методика оценки работы педагогических работников общего образования и оценочный инструментарий, что сильно затрудняло переход общеобразовательных учреждений на механизм эффективного контракта. Из-за этого во многих случаях переход был формальным: за основу оценочной системы школами были взяты типовые показатели оценки деятельности педагогических работников (предложенные регионами) или в большинстве своем оставлены оценочные показатели, применяемые ими еще в рамках НСОТ. По отношению к данной ситуации формирование переходного режима реформы системы оплаты труда означает разработку (на основе глубокого предварительного анализа) определенных норм, содержащих как элементы действующей модели оплаты труда, которые доказали свою эффективность в настоящем, так и качественно новые элементы, которые призваны постепенно трансформировать систему. По мере усиления методической поддержки внедрения нововведений и диссеминации лучших практик внедрения модели эффективного контракта, старые неэффективные элементы будут корректироваться или вытесняться новыми. В таком случае новая модель оплаты труда формируется не извне, а внутри системы общего образования, с учетом ее истинных потребностей, что приведет к повышению эффективности реализации данной модели оплаты.

Опираясь на результаты эмпирической части магистерского исследования, мы можем предположить, что в процессе разработки ныне действующей модели оплаты труда в сфере общего образования - механизма эффективного контракта - выше обозначенные принципы избегания институциональных ловушек либо применялись частично, либо вовсе не учитывались. В ходе интервью руководителям общеобразовательных учреждений был задан вопрос о том, чего не хватает концепции эффективного контракта для того, чтобы стать, действительно, эффективной. Все ответы можно свести к трем основным рекомендациям, которые нацелены на выход действующей системы оплаты труда в общем образовании из институциональной ловушки.

1. В качестве одного из показателей повышения эффективности и качества деятельности образовательных учреждений общего образования следует рассматривать отношение среднего оклада (на 1 ставку) педагогических работников общеобразовательных организаций к средней заработной плате по экономике в соответствующем субъекте РФ. В настоящее время в качестве главного индикатора выступает отношение средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений к средней заработной плате в соответствующем регионе. Но это не совсем логично, поскольку в одном и том же регионе, в одной и той же школе, заработные платы педагогов могут отличаться в несколько раз (в зависимости от их нагрузки, дополнительных функциональных обязанностей, не входящих в основные, платных услуг в школах и пр.). Привязка оклада педагога к средней региональной заработной плате будет способствовать увеличению гарантированной части оплаты его труда, что значительно повышает статус педагогической профессии и свидетельствует о повышении уровня доверия государства и общества к педагогу. Высокая доля гарантированной оплаты (80-85%) позволит существенно снизить стимулы педагогов к имитационной эффективности и повысить степень их ответственности. Однако нужно учитывать тот факт, что повышение гарантий в оплате труда может быть расценено некоторыми педагогами как некое послабление и может привести к снижению уровня их мотивации к развитию своей профессиональной деятельности. И здесь уже нужно говорить об управленческом мастерстве школьных руководителей, которые должны грамотно (а где-то творчески) подходить к вопросам мотивации рабочего коллектива.

Данная рекомендация способствует предупреждению появления в системе оплаты труда в общем образовании как фундаментальных факторов институциональных ловушек (поскольку связана с ресурсным обеспечением данной системы, а именно - с ее финансированием), так и организационных факторов (поскольку устанавливает нормы для расчета заработной платы педагогических работников).

2. Развитие функциональной компетентности руководителей современных школ в сфере управления человеческими ресурсами.

Новые компетентности руководителей появляются и закрепляются, как правило, через продвинутые управленческие практики. Бенчмаркинг управленческих решений в области оплаты труда может быть своеобразной стажировкой руководителя (административной команды), компенсирующей их профессиональные дефициты в области управления человеческими ресурсами. Эффективными компенсаторными и развивающими инструментами по-прежнему могут служить:

* институт наставничества директоров;

* неформальное и информальное образование директоров.

В рамках формирования института наставничества директоров можно выделить два потенциальных направления. Во-первых, это - развитие и поддержание отношений, в которых опытный директор помогает молодому руководителю освоить управленческие компетенции. Подобное наставничество (по мнению самих директоров) целесообразно организовывать для вновь назначенного молодого руководителя в течение двух лет. Управленческий цикл в образовательном учреждении длится один год (большинство управленческих задач в школе циклично), поэтому в течение первого года наставничества молодой руководитель знакомится с основным объемом управленческих задач, а на втором году происходит коррекция усвоенных им навыков, их совершенствование и закрепление.

Во-вторых, это - создание аудиторско-консалтинговых центров для обучения молодых директоров. Основная цель организации подобных центров состоит в консультировании молодых директоров в части решения практических управленческих кейсов, возникающих в их школах. Приемлем формат «аудиторско-консалтинговой поддержки», при которой необходимые молодым руководителям знания должны передаваться от опытных директоров, которые могут выступать в качестве экспертов (в т.ч. на аутсорсинге) подобных центров. Данные структуры могут быть как частными (коммерческими), так и государственными, в т.ч. структурными подразделениями государственных учреждений в сфере образования (например, районных информационно-методических центров, региональных институтов развития образования и пр.).

В связи с этим, встает вопрос о мотивации высококвалифицированных школьных руководителей к участию в подобной работе, в ходе которой они несут альтернативные издержки. Эти издержки упущенной выгоды представляют собой ресурс времени, который они могли бы тратить на решение управленческих задач для развития своего образовательного учреждения (вместо того, чтобы осуществлять консультирование молодых директоров). В качестве стимулов для опытных руководителей в этом случае может выступать:

* включение данной работы в систему оценочных показателей при расчете эффективности деятельности школьных директоров;

* включение данной работы в систему дополнительных критериев при аттестации руководителей образовательных учреждений;

* включение опытных директоров в резерв наставников для обучения школьных молодых управленцев.

Помимо института наставничества развитию управленческой культуры школьных руководителей сегодня может способствовать их неформальное образование. Говоря о данном термине, мы опираемся на одно из первых его определений, предложенное Кумбсом Ф.: неформальное образование - «любая организованная учебная деятельность за пределами установленной формальной системы - отдельная деятельность или существенная часть более широкой деятельности, призванная служить субъектам обучения и реализующая цели обучения» [54]. Опираясь на анализ международного опыта неформального образования взрослых и учитывая характеристики данного явления, определенные специалистом в области образования взрослых Мухлаевой Т.В. [57], можно выделить ряд достоинств неформального образования применительно к руководителям современных общеобразовательных учреждений:

* отсутствие принудительного характера обучения;

* ориентация обучения на конкретные образовательные запросы управленцев;

* высокий личностный смысл обучения (поскольку в основе образования - внутренняя мотивация руководителей);

* высокий уровень внутренней ответственности руководителей, проходящих неформальное обучение, за результаты своей образовательной деятельности;

* развитие личностных качеств, способствующих повышению качества личной и трудовой жизни руководителей;

* развитие профессиональных качеств, способствующих усилению понимания и при необходимости коррекции окружающей социальной структуры.

Важным вопросом является не столько факт наличия в современных условиях организаций / структур / ресурсов, осуществляющих неформальное образование руководителей, сколько качество предоставляемого ими контента. В век цифровизации, объемы информационных потоков, поступающих к любому человеку (в т.ч. руководителю современной школы), в разы превышают их способность критически анализировать поступившую информацию, выбирать наиболее подходящие данные для решения стоящих перед собой задач и применять их на практике. Поэтому при выборе путей для неформального образования директоров школ важно обращать внимание на ресурсы авторитетных средств информации по развитию управленческой культуры современных руководителей, в основе которых (ресурсов) лежит анализ государственной политики в сфере образования, выявление как достоинств, так и областей для совершенствования. Примерами таких ресурсов могут быть: медиаресурс «Педагогический форсайт» (в рамках всероссийского проекта «Вектор качества образования»), онлайн-система «Директория» и др.

Рекомендация по созданию институции, формирующей развитие управленческой культуры руководителей современных школ, содействует предупреждению появления в системе оплаты труда в общем образовании социетальных факторов институциональных ловушек за счет совершенствования, в первую очередь, практического и творческого компонентов управленческой культуры руководителя. Оба этих компонента ориентированы в т.ч. на осуществление контроля деятельности школьных рабочих коллективов, т.е. на развитие оценочной культуры руководителя.

3. Усиление нормативно-правового обеспечения системы оплаты труда в сфере общего образования.

С целью выхода из институциональной ловушки, в которой находится система оплаты труда в общем образовании, помимо развития управленческой культуры директоров общеобразовательных организаций важным является совершенствование нормативной правовой документации, регламентирующей реформирование моделей оплаты. В основе системы оплаты труда в сфере образования лежит система оценки деятельности работников образовательных учреждений. И чем понятнее будет описана оценочная система в нормативных правовых документах (наличие принципов оценки, ее методики, четких оценочных показателей и критериев), тем легче и эффективнее будет процесс ее внедрения в школе.

Однако, согласно п.1 ст. 28 Федерального закона №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательное учреждение обладает автономией, которая трактуется как самостоятельность организации в части осуществления различных видов деятельности, в т.ч. финансово-экономической деятельности, реализуемой в соответствии с регламентирующей нормативно-правовой документацией [5]. Опираясь на данное положение, можно сделать вывод о том, что современная школа вправе сама определять правила оплаты труда своих работников с учетом установленного ей фонда оплаты труда. Подобная автономия общеобразовательной организации будет эффективной только при условии квалификационной достаточности ее руководителя в вопросах оценки результатов деятельности трудового коллектива. Вместе с тем, основываясь на ранее сформулированных (в п.2.3 настоящей работы) выводах о недостаточно высоком уровне оценочной культуры современных школьных руководителей, данная рекомендация нам представляется целесообразной, поскольку отсутствие в регламентирующих документах смысловых пробелов снижает вероятность появления организационных факторов закрепления неэффективных норм (институтов).

При этом, важно помнить, что изменение ориентиров национальной образовательной стратегии может повлечь за собой необходимость корректировки системы оплаты труда в сфере образования и, как следствие, внесения оперативных изменений во внутришкольную систему оценки деятельности персонала. Так, согласно федеральному проекту «Цифровая образовательная среда» (входящему в структуру национального проекта «Образование» [17]) предполагается обязательное прохождение к 2021 году повышения квалификации работниками, привлекаемыми к осуществлению образовательной деятельности, с целью повышения их компетенций в области современных технологий. И здесь речь идет не о курсах по компьютерной грамотности, где педагогическим работникам преподаются азы, а об обучении современным цифровым технологиям для их реализации педагогами в своих общеобразовательных программах. Внешняя проверка достижения данного результата - это «вопрос времени». По мере организации обучения педагогических работников современным цифровым технологиям, может возникнуть потребность проверки результативности этого обучения. Данный прогноз может уже сейчас послужить стимулом для руководителей современных школ к планированию, разработке и внедрению оценочных критериев, связанных со степенью сформированности у педагогических работников предметных результатов в области современных цифровых технологий.

В настоящее время формируется зона рисков, обеспечивающая стабилизацию и «углубление» институциональной ловушки в системе оплаты труда в общем образовании, связанная с переходом на «уровневый» профессиональный стандарт педагога и внедрением национальной системы учительского роста (далее - НСУР). Согласно Модели дифференциации уровней владения профессиональными компетенциями для педагогических работников (2016 г.) главная идея стандарта заложена в выделении трех уровней соответствия занимаемой должности (учитель, старший учитель и ведущий учитель), каждому из которых соответствует определенный набор профессиональных компетенций [56]. Формирование НСУР в рамках выполнения задачи, сформулированной Президентом РФ на заседании Государственного совета РФ 23.12.2015 г., предполагает: введение современных программ подготовки и повышения квалификации учителей, внедрение эффективного механизма материального стимулирования и морального поощрения труда педагогов, создание стимулов к их развитию и непрерывному профессиональному росту, а также совершенствование системы оценки квалификации и оценки качества педагогической деятельности [7]. Согласно Постановлению Правительства РФ №584 введение профессиональных стандартов в части квалификационных требований, предъявляемых к работнику для осуществления соответствующей трудовой функции, предполагает совершенствование к 01.01.2020 г. нормативно-правового обеспечения систем оценки квалификации персонала (в т.ч. его аттестации и сертификации) [14]. Приказом Министерства образования и науки РФ от 26.07.2017 г. №703 определена необходимость формирования (в срок - март-октябрь 2018 года) методических рекомендаций об оплате труда педагогических работников, в основе которых (рекомендаций) лежит дифференцированный подход к определению выплат стимулирующего характера с учетом аттестационных результатов данных работников на основе Единых федеральных оценочных материалов (далее - ЕФОМ) [22]. Однако уже в декабре 2017 года Минобрнауки России были опубликованы Методические рекомендации по формированию системы оплаты труда работников общеобразовательных организаций, в которых отсутствовало какое-либо упоминание о дифференциации педагогов по уровням владения профессиональными компетенциями и оплаты их труда с учетом ЕФОМ [28].

Важно отметить, что инициатива введения «уровневого» профессионального стандарта педагога имела практический смысл пока сфера применения профессиональных стандартов распространялась не только на установление квалификационных требований, но и на разработку должностных инструкций, формирование механизмов оплаты педагогического труда и системы их аттестации [12]. Но, с 01.07.2016 г. согласно внесенным в ст. 195.3 Трудового кодекса РФ изменениям обязательность применения работодателями профессиональных стандартов распространяется только на описанные в них требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения соответствующей трудовой функции [1]. Что опять порождает множество смысловых пробелов для современных руководителей образовательных учреждений в части реализации принципиально новых концепций (профстандарта педагога и НСУР) в сфере общего образования. Итогом подобного недопонимания нормативно-правового обеспечения реформирования системы общего образования (в т.ч. системы оплаты труда) может стать «углубление» институциональной ловушки.

Масштабное изменение фундаментальных, организационных и социетальных факторов, породивших институциональную ловушку в современной системе оплаты труда в общем образовании, в совокупности с внедрением в действующую модель оплаты труда - механизм эффективного контракта - принципов избегания институциональных ловушек призваны способствовать постепенному нивелированию этого феномена. В свою очередь, это оказывает содействие устранению системных кризисов в сфере общего образования и повышению экономической эффективности государства.

Постсоветский период для нашей страны характеризуется глобальными реформами, непредсказуемые последствия которых привели к всплеску количества неэффективных устойчивых норм - институциональных ловушек. В институциональной литературе в качестве наиболее известных примеров данного феномена можно встретить: QWERTY-эффект, коррупцию, уклонение от налогов и пр.

Среди нормообразующих факторов, влияющих на образование ловушек, выделяют фундаментальные, организационные и социетальные факторы, среди нормозакрепляющих эффектов - эффекты координации, сопряжения, культурной инерции и обучения. Применительно к постсоветскому реформированию системы оплаты педагогического труда в общем образовании фундаментальные факторы связаны с макроэкономическими характеристиками и ресурсно-технологическим обеспечением финансирования подобных изменений. Организационные нормообразующие факторы определяют нормативно-правовую базу, регламентирующую данное реформирование. А социетальные факторы отражают взаимодействие между руководителями и педагогами общеобразовательных школ и другими субъектами образовательной деятельности непосредственно в процессе нормообразования.

Эффект координации выражается в закреплении неэффективных моделей оплаты труда педагогов благодаря масштабам распространения данных механизмов на всю бюджетную сферу и, как следствие, чересчур высоким трансформационным издержкам. Эффект сопряжения проявляется в потенциально высоких издержках на разработку и реализацию новых механизмов оплаты педагогического труда, отличных от уже имеющихся и встроенных в систему других норм и правил. Эффект культурной инерции подразумевает ориентацию различных субъектов образовательных отношений (таких как государства (управленческого аппарата), руководителей и работников общеобразовательных школ) на доказавшие в прошлом свою «состоятельность» модели оплаты труда педагогов, несмотря на то, что в настоящее время они (модели) мало эффективны. Эффект обучения предполагает закрепление в постсоветский период неэффективных моделей оплаты педагогического труда за счет совершенствования квази-технологий их реализации (с целью «искусственного» выполнения требований государственной образовательной политики).

Ключевыми факторами, влияющими на формирование в постсоветской системе оплаты труда в сфере общего образования институциональных ловушек, являются фундаментальный и социетальный факторы. В условиях оптимизации расходов в сфере образования система оплаты труда попадает в двойную институциональную ловушку: сначала - от недопонимания сторонами трудовых отношений (руководителями и работниками) самой модели, оценочной методики, инструментария, после - от недофинансирования перехода к новой модели оплаты труда.

Моделирование путей выхода из институциональной ловушки в системе оплаты труда предполагает не только разработку мероприятий, которые нужно провести, чтобы выйти из этой ловушки, но и определение тех действий, которые надо предпринять, чтобы в нее не попасть изначально. В качестве основных рекомендаций, нацеленных на выход действующей системы оплаты труда в общем образовании из институциональной ловушки, выделяются: (1) приведение в соответствие среднего оклада педагогических работников общеобразовательных организаций и средней заработной платы по экономике в соответствующем субъекте РФ; (2) создание институции, формирующей развитие управленческой культуры руководителей современных школ; (3) усиление нормативно-правового обеспечения системы оплаты труда в сфере общего образования. Среди универсальных принципов избегания институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании выделяются: (1) планирование постепенного демонтажа нормы, неэффективной в долгосрочной перспективе; (2) поддержание разнообразия институциональных форм; (3) учет культурной инерции и вероятности возникновения институционального конфликта; (4) разработка проекта переходного режима (в т.ч. создание промежуточных институтов).



Заключение

Каждая модель оплаты труда в общем образовании постсоветского периода (ЕТС, НСОТ, механизм эффективного контракта) имела смысл и позитивные результаты в начале своей реализации. Однако, государственная политика в соответствующие периоды времени, нацеленная на оптимизацию системы оплаты труда работников общеобразовательных организаций, породила ряд противоречий: от нехватки бюджетных средств на финансирование модернизации моделей оплаты труда и дисбаланса между соответствующими бюджетами регионов РФ, до препятствования образовательных учреждений процедурам оптимизации из-за низкого уровня управленческой культуры их руководителей. Вследствие этих противоречий каждая модель оплаты труда (норма) становилась неэффективной, но по причине существования ряда нормозакрепляющих эффектов оставалась устойчивой, т.е. трансформировалась в институциональную ловушку.

Основой информационной базы настоящего исследования послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также нормативно-методическая литература, регламентирующие трудовое законодательство и реформирование системы оплаты труда в общем образовании в постсоветский период. Проведение анализа выделенных нормативных источников способствовало решению следующей задачи магистерского исследования: определению нормативно-правового обеспечения и выявлению тенденций в формировании заработной платы педагогов в постсоветский период. Архитектура понятия «институциональная ловушка» рассмотрена через работы российских и зарубежных ученых и специалистов в области институциональной экономики, что позволило решить задачу магистерского исследования, состоящую в раскрытии сущности понятия «институциональная ловушка» в системе образования.

Эмпирическая часть исследования проводилась в три этапа:

1 этап - анализ применимости феномена «институциональная ловушка» в условиях постсоветского реформирования системы оплаты труда в общем образовании, в ходе которого (анализа) были определены нормообразующие факторы и эффекты закрепления неэффективных устойчивых норм в системе оплаты труда.

2 этап - анкетирование педагогов, проводимое с помощью онлайн-сервиса Google Forms. Исследование проводилось в два этапа (сначала - апробация анкеты среди педагогов школ Санкт-Петербурга, затем - опрос педагогов российских школ). В анонимном опросе приняло участие 983 респондента из 45 регионов РФ. В ходе анкетирования педагогов были выявлены их представления о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании.

3 этап - интервью с директорами школ. В интервью приняло участие 8 директоров общеобразовательных учреждений всех «типов» (лицеев, гимназий, школ с углубленным изучением отдельных предметов и обычных общеобразовательных школ (в т.ч. резильентных)) из 5 районов

Санкт-Петербурга. В ходе интервью были изучены представления руководителей о постсоветских проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании и условиях выхода из них.

Общая гипотеза магистерского исследования состояла в предположении о том, что реформирование систем оплаты труда в школьном образовании приводит к формированию институциональных ловушек, то есть неэффективных, но устойчивых норм. Общая гипотеза доказывается через частную гипотезу, положенную в основу эмпирической части исследования.

Частная гипотеза: система оплаты труда в общем образовании может быть отнесена к институциональной ловушке, если наблюдается наличие всех признаков этого феномена, а именно: факторов, влияющих на ее образование (фундаментальных, организационных, социетальных) и эффектов, ее поддерживающих (координации, сопряжения, культурной инерции, обучения).

По результатам исследования частная гипотеза подтвердилась.

В качестве фундаментального фактора, послужившего основой формирования институциональных ловушек в постсоветской системе оплаты педагогического труда, выступает недостаточность бюджетных средств для реализации оптимизационных процедур в части модернизации механизмов оплаты труда.

Организационный фактор формирования институциональных ловушек в постсоветской системе оплаты педагогического труда связан с неглубокой проработкой нормативной правовой документации, регламентирующей реформирование моделей оплаты труда и порождающей множество смысловых пробелов (в части методики оценки деятельности педагогов, оценочного инструментария и др.). Плохой «нормативный язык» способствует формированию у руководителей школ двойных смыслов в трактовке моделей оплаты труда, усложнению процедуры оценки педагогического труда и усилению дисбаланса между нормативным («должным») и позитивным («сущим») подходами к модернизации системы оплаты труда педагогов, что свидетельствует о проявлении социетального нормообразующего фактора.

Применимость соответствующих моделей оплаты труда на всю бюджетную сферу (для ЕТС и НСОТ) и низкий уровень участия российских педагогов постсоветского периода в обсуждении и коррекции внутришкольной системы оплаты их труда, в т.ч. системы оценки их деятельности (в рамках концепции эффективного контракта), свидетельствуют о проявлении нормозакрепляющего эффекта координации. Эффект сопряжения для ЕТС и НСОТ связан с возможностью внедрения любых оперативных изменений в рамках модели оплаты труда сразу во всю бюджетную сферу, для механизма эффективного контракта - с невысоким уровнем включения педагогов в разработку и реализацию внутришкольных механизмов оплаты труда. Эффект культурной инерции проявляется в достоинствах и положительных результатах от реализации каждой постсоветской модели оплаты труда в общем образовании: в части ЕТС он связан со стабильностью в оплате труда, для НСОТ это - четкость и ясность факторов, влияющих на распределение стимулирующих выплат (по сравнению с отсутствующими критериями оценки педагогической деятельности в рамках ЕТС), в концепции эффективного контракта он отражается в нежелании отказа от данной модели оплаты труда в силу первоначально положительных результатов ее реализации (фундаментального роста заработной платы учителей). Эффект обучения проявился в экономическом стимулировании перегрузки обучающихся (при ЕТС), усилении гарантированности стимулирующих выплат педагогам (для НСОТ) и формализации процедуры оценки за счет отсутствия четких измеримых оценочных показателей (для НСОТ и эффективного контракта).

Выводы магистерского исследования состоят в следующем:

* определено нормативно-правовое обеспечение и выявлены тенденции в формировании заработной платы педагогов в постсоветский период;

* рассмотрена дефиниция «институциональная ловушка», определены границы применения понятия в условиях постсоветского реформирования системы оплаты труда в общем образовании;

* выявлены представления руководителей и педагогов о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании;

* выявлены представления руководителей общеобразовательных учреждений об условиях выхода из институциональных ловушек в системе оплаты труда;

* смоделированы пути выхода из институциональной ловушки в системе оплаты труда в общем образовании.

Теоретическая значимость магистерского исследования состоит в приращении научного знания о дефиниции «институциональная ловушка» и установлении границ применения понятия в контексте постсоветского реформирования системы оплаты труда в общем образовании. Практическая значимость исследования состоит в моделировании путей выхода из институциональной ловушки в системе оплаты труда в общем образовании: в определении принципов избегания попадания системы в ловушку и разработке практических рекомендаций по выходу из нее. Сформулированные рекомендации, ориентированные на «мягкий» выход действующей системы оплаты труда в общем образовании из институциональной ловушки, могут послужить основой для дальнейших институциональных исследований по данной проблематике.

Выводы, содержащиеся в магистерской диссертации, дают основание полагать, что задачи исследования выполнены.

В результате проведенной эмпирической части магистерского исследования на защиту вынесены следующие положения:

(1) Система оплаты труда в общем образовании является институциональной ловушкой, поскольку выявлено наличие всех признаков этого феномена:

* факторов, влияющих на ее образование (фундаментальных, организационных, социетальных);

* эффектов, ее поддерживающих (координации, сопряжения, обучения, культурной инерции).

(2) Ключевыми факторами формирования институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании являются фундаментальный и социетальный факторы.



Список литературы

1.Трудовой кодекс Российской Федерации : офиц. текст. - М. : Омега-Л, 2002. - 175 с. - (Рос.правовая б-ка).

2.О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" : Федер. Закон : принят Гос. Думой 5 авг. 2004 г. [Электронный ресурс] : справ. прав. сис. «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_49025/, свободный (дата обращения: 21.11.2019). - (Актуальный закон).

3.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : Федер. закон : в ред. федер. законов от 27 июля 2010 г. N 240-ФЗ, от 08 нояб. 2010 г. N 293-ФЗ, от 29 нояб. 2010 г. N 313-ФЗ, от 07 фев. 2011 г. N 3-ФЗ, от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ, от 30 нояб. 2011 N 361-ФЗ, от 06 дек. 2011 г. N 402-ФЗ, от 29 дек. 2012 N 273-ФЗ, от 05 апр. 2013 г. N 44-ФЗ, от 07 мая 2013 г. N 104-ФЗ, от 28 дек. 2013 г. N 396-ФЗ, от 28 дек. 2013 г. N 418-ФЗ, от 05 мая 2014 г. N 99-ФЗ, от 04 окт. 2014 г. N 283-ФЗ, от 31 дек. 2014 г. N 512-ФЗ, от 03 нояб. 2015 г. N 301-ФЗ, от 29 дек. 2015 г. N 406-ФЗ, от 30 нояб. 2016 г. N 401-ФЗ, от 27 нояб. 2017 г. N 347-ФЗ, от 26 июля 2019 г. N 237-ФЗ [Электронный ресурс] : справ. прав. сис. «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_169449, свободный (дата обращения: 21.11.2019). - (Актуальный закон).

4.Об образовании : Закон Рос. Федерации : принят 10 июля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 30, ст. 1797).

5.Об образовании в Российской Федерации : Федер. Закон : принят Гос. Думой 21 дек. 2012 г. // Рос.газета. - 2012. - 31 дек. - С. 2. - (Актуальный закон).

6.О мероприятиях по реализации государственной социальной политики : Указ Президента РФ от 07 мая 2012 г. // Российская газета. - 2012. - 9 мая. - С. 7.

7.Заседание Госсовета по вопросам совершенствования системы общего образования // Президент России [Электронный ресурс] : интернет-представительство Президента РФ / Интернет-представительство Президента РФ «Президент России». - Электрон.дан. - 2015. - 23 дек. - Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/51001, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

8.Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию // Рос.газета. - 2013. - 13 дек. - С. 2.

9.Комплексная программа повышения профессионального уровня педагогических работников общеобразовательных организаций : утв. Правительством РФ 28 мая 2014 г. [Электронный ресурс] : справ. прав. сис. «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166654, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

10.О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений : Постановление Правительства РФ от 5 авг. 2008 г. [Электронный ресурс] : справ. прав. сис. «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_157967, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

11.О дифференциации в уровнях оплаты труда бюджетной сферы на основе Единой Тарифной Сетки : Постановление Правительства РФ от 14 окт. 1992 г. [Электронный ресурс] : справ. прав. сис. «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45674, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

12.О Правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов : Постановление Правительства РФ от 22 янв. 2013 г. - [Электронный ресурс] : справ.-прав. сис. «Гарант». - Режим доступа: https://base.garant.ru/70304190/, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

13.О программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы : Распоряжение Правительства РФ от 26 нояб. 2012 г. [Электронный ресурс] : справ.-прав. сис. «Гарант». - Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70169234/, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

14.Об особенностях применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности : Постановление Правительства РФ от 27 июня 2016 г. [Электронный ресурс] : справ.-прав. сис. «Гарант». - Режим доступа: http://base.garant.ru/71431038/#ixzz5Qn5RKD1v, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

15.Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы : Постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г. [Электронный ресурс] : справ.-прав. сис. «Гарант». - Режим доступа: https://base.garant.ru/70643472/, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

16.Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» : Распоряжение Правительства РФ от 30 апр. 2014 г. [Электронный ресурс] : справ. прав. сис. «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162797/, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

17.Паспорт национального проекта "Образование" : утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24 дек. 2018 г. [Электронный ресурс] : справ.-прав. сис. «Гарант». - Режим доступа: https://base.garant.ru/72192486/, свободный (дата обращения: 21.11.2019).

18.Модельная методика формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования: утв. Министром образования и науки РФ 22 нояб. 2007 г. [Электронный ресурс] : справ.-прав. сис. «Гарант». - Режим доступа: https://base.garant.ru/192952/, свободный (дата обращения: 21.11.2019).



Приложения

Приложение А

Анкета педагога (в рамках диагностики представлений учителей о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании)

Уважаемый учитель!

Приглашаем Вас к участию в опросе по оценке эффективности реализации системы оплаты труда педагогов.

ОПРОС ПРОВОДИТСЯ АНОНИМНО. Результаты будут использованы в обобщенном виде.

При ответах на вопросы руководствуйтесь, пожалуйста, только Вашим собственным мнением.

1. Укажите, пожалуйста, Ваш стаж педагогической работы:

* до 5 лет;

* 5-10 лет;

* 10-20 лет;

* более 20 лет.

2. Укажите, пожалуйста, Ваш пол:

* мужской;

* женский.

3. Укажите, пожалуйста, Ваш возраст:

* моложе 25 лет;

* 25-29 лет;

* 30-39 лет.

* 40-49 лет;

* 50-59 лет;

* 60-64 лет;

* 65 лет и старше.

4. Укажите, пожалуйста, Ваш регион:

5. В каждой школе есть своя система оплаты труда. Принимали ли Вы участие в обсуждении внутришкольной системы оплаты труда педагогов?

(Отметьте, пожалуйста, один ответ)

* да, входил(а) / вхожу в рабочую группу по разработке и коррекции системы оплаты труда педагогов;

* да, участвовал(а) / участвую в обсуждении системы оплаты труда педагогов в рамках внутришкольных мероприятий (педагогических советов, семинаров, пр.);

* нет, но хотел(а) бы;

* нет и не хотел(а) бы.

6. Учитываются ли Ваши пожелания при распределении учебной нагрузки?

(Отметьте, пожалуйста, один ответ)

* мои пожелания всегда учитываются;

* когда как - иногда учитываются, иногда нет;

* я не высказываю своих пожеланий и беру в нагрузку то, что дают;

* очень редко, но мои пожелания учитываются;

* никогда не учитываются мои пожелания по нагрузке.

7. Какую долю от Вашей заработной платы в школе составляют стимулирующие выплаты?

(Отметьте, пожалуйста, один ответ)

* более 60% от заработной платы;

* от 41% до 60% от заработной платы;

* от 20% до 40% от заработной платы;

* от 5% до 19% от заработной платы;

* менее 5% от заработной платы.

8. Какие факторы влияли на распределение стимулирующих выплат учителям в Вашей школе ДО ВВЕДЕНИЯ механизма эффективного контракта и какие влияют сейчас, ПОСЛЕ его ВВЕДЕНИЯ?

(Дайте, пожалуйста, ответ в каждой строке в столбцах «ДО введения механизма эффективного контракта» и «ПОСЛЕ введения механизма эффективного контракта»)

№ п/п Факторы,

которые учитываются

в стимулирующих выплатах ДО

введения механизма эффективного контракта ПОСЛЕ введения механизма эффективного контракта

Да Нет Да Нет

1 Учебные достижения школьников

2 Социальные успехи школьников (с Вашей инициативой - победы в различных конкурсах, волонтерство и пр.)

3 Внутришкольный обмен педагогическим опытом

4 Методические разработки

5 Участие в опытно-экспериментальной работе

6 Участие в конференциях с докладами

7 Положительная динамика в учебе слабоуспевающих учеников

8 Организация школьных мероприятий для учеников и педагогов

9 Показатели удовлетворенности учащихся качеством преподавания Показатели удовлетворенности родителей качеством преподавания

11 Участие в управлении школой (руководство методическим объединением, участие в управляющем совете и пр.)

12 Доплаты учителям, которые иначе не согласились бы работать в данной школе

9. Какова периодичность выплат стимулирующего характера, связанных с эффективным контрактом, в Вашей школе?

(Отметьте, пожалуйста, один ответ)

* раз в месяц;

* раз в квартал;

* раз в полугодие;

* раз в год.

10. Каков уровень доверия педагогов Вашей школы к механизму эффективного контракта? (Отметьте, пожалуйста, один ответ)

* более 80% коллектива;

* от 50% до 80% коллектива;

* от 30% до 49% коллектива;

* от 10% до 29% коллектива;

* менее 10% коллектива.

11. Как изменилось реальное положение дел в Вашей школе с введением механизма эффективного контракта?

(Дайте, пожалуйста, ответ в каждой строке)

№ п/п Характеристики Улучшение (увеличение) Ухудшение (уменьшение) Без изменений

1 Психологический климат в педагогическом коллективе

2 Степень доверия между администрацией школы и педагогическим коллективом

3 Требования к педагогу со стороны администрации школы

4 Стимулы к профессиональному развитию педагога

5 Прозрачность показателей стимулирования педагога

6 Степень доверия педагогов друг к другу

7 Лучшие по своему направлению педагоги получают больше

8 Конкуренция среди педагогов

9 Акценты на результаты учебной деятельности школьников

10 Акценты на результаты учащихся, отстающих по учебе



Приложение Б

Гайд интервью с директором общеобразовательного учреждения (в рамках диагностики представлений руководителей о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании и условиях выхода из них)

В настоящее время Санкт-Петербургский кампус Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» проводит исследование эффективности реализации системы оплаты труда педагогов в сфере общего образования.

Целью исследования является определение влияния постсоветских изменений в системах оплаты педагогического труда на качество общего образования. Исследовательское любопытство направлено на выявление основных достоинств и недостатков моделей оплаты педагогического труда в общеобразовательной сфере (ЕТС, НСОТ, механизма эффективного контракта).

Исследование осуществляется в два этапа: первый - анкетирование педагогов общеобразовательных организаций с помощью Google Forms, второй - интервью с директорами школ.

Мнения и ответы, представленные в ходе данного интервью, совершенно конфиденциальны и будут использованы исключительно в целях данного исследования.

1. Вводная часть.

1) Выделяется ли Ваша школа в пространстве образования района среди других школ? Чем именно?

2) Базовыми ресурсами для повышения качества образования в школе могут быть педагоги, родители, качество управления, материальная база, организационная культура школы. Если бы Вам пришлось составить рейтинг по степени их влияния на качество образования в Вашей школе, кто был бы на 1 месте, а кто - на последнем?

2. Реформирование системы оплаты труда педагогов.

1) Исследователи выделяют три этапа реформирования системы оплаты педагогического труда: в 1992 году - введение Единой Тарифной Сетки (ЕТС), 2005 год для Санкт-Петербурга - уход от ЕТС и переход на НСОТ, 2013 год - переход на эффективный контракт. Если бы у Вас была возможность выбрать для школы какую-то систему из этих трех, какую бы Вы выбрали и почему?

2) Вы в своей школе почувствовали эти этапы реформирования или тема оплаты труда не очень повлияла на системную работу учреждения?

3) Если все-таки повлияла, то, что было главным барьером для Вас, как управленца, при реализации подобных нововведений?

4) Можете ли Вы назвать основные изменения (два - три) для Вашей школы, связанные с эффективным контрактом?

5) По-разному ли сказывалась подобная трансформация на молодых педагогах (до 30 лет), учителях средних (31 - 55 лет) и старших лет (56 лет и старше)?

6) Какая модель оплаты труда педагогов реализуется сейчас в Вашей школе в контексте механизма эффективного контракта: региональная / авторская?

7) Все ли Ваши педагоги принимают участие в обсуждении внутришкольной системы оплаты педагогического труда? Каков формат подобного участия: член рабочей группы по разработке и коррекции системы или обсуждение системы в рамках внутришкольных мероприятий?

8) Как часто Вы корректируете показатели оценки деятельности педагогов (ежемесячно, ежеквартально, по полугодиям или раз в год)?

9) Согласно опросу педагогов российских школ (проведенному в мае-июне 2019 г.), более 62% респондентов ответили, что менее 1/2 учительского корпуса их школы доверяет механизму эффективного контракта. Как на Ваш взгляд, с чем это может быть связано?

10) Можете ли Вы обозначить уровень доверия педагогов Вашей школы к существующей в ней модели оплаты педагогического труда (в % от общей численности учителей)? Как Вы думаете, отличается ли уровень доверия молодых учителей от педагогов средних и старших лет?

11) Какую долю от заработной платы педагогов Вашей школы составляют стимулирующие выплаты?

12) На какие факторы распределения стимулирующих выплат педагогам делается акцент в Вашей школе? Что «стОит» по стимулирующим выплатам дороже всего? Назовите, пожалуйста, не более трех самых «дорогих» факторов.

13) По Вашему мнению, стимулирующие надбавки действительно меняют отношение учителя к своему труду, и качество образования по результатам обученности повышается?

14) Довольно часто можно услышать «ностальгию» по высокому качеству образования советской школы. Но тогда была система ЕТС, которая не учитывала результаты работы учителя, но учитывала его квалификационные характеристики, опыт и образование. По Вашему мнению, что лучше - углублять различия в оплате труда педагогов по результатам обученности учеников или увеличить гарантированный заработок учителя и не применять схему стимулирующих надбавок?

15) Как изменились отношения между педагогами Вашей школы с введением эффективного контракта в систему оплаты труда?

16) Как Вы считаете, работает ли механизм эффективного контракта в современных реалиях? Чего ему не хватает для того, чтобы стать, действительно, эффективным?

Размещено на Allbest.ru

...