Система оплаты труда в общем образовании как институциональная ловушка

Организационные факторы определяют нормативно-правовую базу, регламентирующую реформирование постсоветской системы оплаты педагогического труда. Соответствующая нормативная документация, регулирующая реализацию моделей ЕТС, НСОТ и эффективного контракта, рассмотрена в п.1.1 настоящего магистерского исследования.

К социетальным факторам относится взаимодействие между руководителями и учителями образовательных учреждений и другими субъектами образовательной деятельности непосредственно в процессе нормообразования (в т.ч. в рамках культурных взаимодействий внутри школы). Среди социетальных факторов образования институциональной ловушки в системе ЕТС (применительно к педагогам в сфере общего образования) можно выделить: ориентацию трудовых отношений между учителем и руководителем школы на образовательный процесс, а не на результат, а также низкий уровень мотивации педагогов на повышение результативности их труда. Для НСОТ это - усиление ориентации трудовых отношений между педагогом и руководителем школы на сотрудничество, ориентация системы стимулирования учителей на результативность их деятельности. В качестве социетальных нормообразующих факторов для механизма эффективного контракта выступают:

- степень участия педагогов в разработке, обсуждении и коррекции внутришкольной системы оплаты педагогического труда;

- влияние концепции эффективного контракта на: повышение требований к учителю со стороны администрации школы по организации образовательного процесса и планируемым результатам профессиональной деятельности; ухудшение психологического климата в педагогическом коллективе; снижение степени горизонтального и вертикального доверия в школе и степени доверия общества и государства к педагогам; повышение стимулов педагогов к имитационной активности.

Проявившиеся в постсоветских моделях оплаты педагогического труда институциональные ловушки были поддержаны соответствующими нормозакрепляющими эффектами. Эффект координации заключается в закреплении неэффективных механизмов оплаты педагогического труда в силу масштаба их распространения на всю бюджетную сферу и, как следствие, излишне высоких трансформационных издержек (затрат, связанных с переходом от одной нормы к другой). Так, для ЕТС и НСОТ эффект координации состоит в обязательном применении данных моделей оплаты во всех отраслях бюджетного сектора. Применительно к концепции эффективного контракта это - необходимость участия педагогических коллективов общеобразовательных школ в разработке / обсуждении / коррекции внутришкольной системы оплаты педагогического труда.

Эффект сопряжения связан с потенциально высокими затратами на разработку и реализацию модели оплаты труда педагогов, отличной от повсеместно распространенной модели, взаимосвязанной с другими нормами и правилами. Для ЕТС этот эффект определяется удобством данной модели в условиях существенных макроэкономических изменений: например, при инфляции - за счет возможности оперативной индексации заработных плат работников бюджетных отраслей. Для НСОТ эффект сопряжения выражается в ее влиянии на: развитие системы мотивации педагогов к совершенствованию своей профессиональной деятельности, урокодательство (существовавшее при ЕТС) в виде снижения учебной нагрузки учащихся и аудиторной нагрузки педагогов, грамотное внедрение конкурентных начал в системе общего образования (материальной поддержки лидеров - педагогов с наивысшими результатами деятельности). В отношении механизма эффективного контракта этот эффект определяется:

- степенью воздействия четких показателей и критериев формирования стимулирующей части заработной платы педагогов на повышение прозрачности оплаты педагогического труда;

- влиянием действующей в школе системы оплаты труда педагогов на рост качества их педагогической деятельности и дифференциацию уровней оплаты труда учителей (в зависимости от уровня их профессиональной деятельности).

Эффект культурной инерции заключается в ориентации субъектов образовательных отношений (государства, руководителей и работников общеобразовательных школ) на модели оплаты педагогического труда, имеющие в прошлом позитивные результаты, несмотря на их низкую эффективность в настоящем. Для ЕТС в системе общего образования этот эффект выражается в выявлении принципа справедливости (успешно реализуемого в системе оплаты труда в СССР), в соответствии с которым педагогическим работникам, выполняющим работу одной сложности и имеющим одинаковый квалификационный уровень, устанавливался единый размер заработной платы. Для НСОТ и эффективного контракта эффект культурной инерции связан с четкостью и ясностью факторов, влияющих на распределение стимулирующих выплат педагогам в рамках данных моделей оплаты (применительно к НСОТ - по сравнению с отсутствующей критериальной базой для учителей в период ЕТС, употребительно к концепции эффективного контракта - по сравнению с размытой системой оценочных показателей в ходе реализации НСОТ).

Под эффектом обучения понимаем повышение квази-эффективности реализации моделей оплаты труда учителей за счет усиления формализованного характера оценивания их работы и «искусственного» повышения уровня оплаты их труда (с целью выполнения требований государственной политики в части увеличения их средней заработной платы). Эффект обучения в рамках ЕТС проявлялся в экономическом стимулировании перегрузки учащихся: увеличении объема тарификации оплаты труда педагога за счет увеличения количества учебных часов в рабочем плане и увеличения количества учебных классов. Для НСОТ этот эффект заключался в усилении гарантированности стимулирующих выплат педагогов (за добросовестное выполнение должностных обязанностей, интенсивность труда и др.), а также в формализации процедуры оценки их труда (применении типовых показателей и критериев оценки педагогической деятельности). Применительно к механизму эффективного контракта эффект обучения состоит в формализации процедуры оценки эффективности деятельности педагогов (отсутствии четких измеримых показателей оценки).

Предполагаем, что система оплаты труда педагогов в сфере общего образования может быть отнесена к институциональной ловушке, если наблюдается наличие всех признаков этого феномена, а именно:

- нормообразующих факторов (фундаментальных, организационных, социетальных);

- нормозакрепляющих эффектов (координации, сопряжения, обучения, культурной инерции).

2.2 Представления педагогов о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании

В целях анализа эффективности реализации постсоветских моделей оплаты труда педагогов нами были проведены: анкетирование педагогов и интервью с директорами общеобразовательных организаций.

Фактически, в ходе эмпирической части исследования, мы проверяли выдвинутую гипотезу о том, что «Реформирование систем оплаты труда в школьном образовании приводит к формированию институциональных ловушек, то есть неэффективных, но устойчивых норм» через частную гипотезу «Система оплаты труда в общем образовании может быть отнесена к институциональной ловушке, если наблюдается наличие всех признаков этого феномена, а именно: факторов, влияющих на ее образование (фундаментальных, организационных, социетальных), и эффектов, ее поддерживающих (координации, сопряжения, обучения, культурной инерции)».

В анонимном опросе педагогов приняло участие 983 респондента из 45 регионов РФ (рис. 3). Анкетный опрос учителей проводился в два этапа (апрель 2019 г. - среди педагогов школ Санкт-Петербурга, май-июнь 2019 г. - среди педагогов школ РФ) с помощью on-line - сервиса Google Forms.

Рис. 3 - География респондентов (опрос российских учителей об эффективности реализации постсоветских моделей оплаты педагогического труда, апрель - июнь 2019 г.)

Анкета педагога (в рамках диагностики представлений учителей о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании) приведена в Приложении А. Выборка исследования сплошная, соответствует критериям репрезентативности.

Качественная репрезентативность исследуемой выборки обеспечена:

* двухэтапностью анкетирования (1 этап - апробация анкеты среди петербургских учителей (71 чел.), 2 этап - опрос педагогов российских школ (912 чел.));

* обширной географией проживания педагогов (различные регионы и типы населенных пунктов).

Количественная репрезентативность обеспечена достаточным количеством респондентов из различных субъектов РФ, обеспечивающим получение надежных, доказательных и статистически достоверных результатов. В целях повышения достоверности информации содержательный фокус опроса был направлен на механизм эффективного контракта, массово внедряемый в российских школах с 2013 г. Последующая статистическая обработка данных и построение графической аналитики производились с помощью программы Microsoft Office Excel.

Подавляющее большинство респондентов - женщины (93,8%). На рис. 4 представлено распределение респондентов по стажу педагогической работы.

Рис. 4 - Распределение респондентов исследования по стажу педагогической работы (%)

Большинство респондентов составили учителя, чей стаж превышает 20 лет (52,2%).

По результатам опроса 39,3% респондентов на вопрос «Какую долю от Вашей заработной платы в школе составляют стимулирующие выплаты?» (рис. 5) отвечают, что «менее 5% от заработной платы», 38,6% педагогов отмечают - «от 5% до 19% от заработной платы».

Рис. 5 - Представления педагогов о доле стимулирующих выплат в их заработной плате (%)

Приведенные эмпирические данные отражают представления педагогов о том, что, по их мнению, реально произошло в системе оплаты труда уже в «эпоху эффективного контракта»: сместился акцент в оплате труда педагогов на гарантированную часть заработной платы (у 77,9% респондентов стимулирующие выплаты составляют не более 19% от общей суммы заработка) и, как следствие, школы ушли от персонификации оплаты педагогического труда в связке с результатами этого труда.

Это может свидетельствовать о квази-эффективности реализуемого с 2013 г. механизма эффективного контракта (одной из целей которого было повышение прозрачности оплаты педагогического труда и его зависимости от результатов деятельности) в силу недостаточности его финансирования из государственного бюджета. И здесь можно говорить о проявлении фундаментального фактора преобразования механизма эффективного контракта в институциональную ловушку.

Наличие подобных финансовых ограничений повлияло на уровень доверия педагогов общеобразовательных организаций к механизму эффективного контракта (рис. 6).

Рис. 6 - Уровень доверия педагогов школы к механизму эффективного контракта (%)

Согласно данным опроса российских учителей большинство респондентов (62,4%) отметили невысокий уровень доверия (менее 50%) педагогического корпуса их школ к внутришкольной системе распределения стимулирующих выплат педагогам (в контексте концепции эффективного контракта). Высокий уровень недоверия, в свою очередь, может быть вызван низкой степенью включенности педагогов в обсуждение внутришкольной системы оплаты их труда (рис. 7). Согласно данному графику, лишь 46,2% респондентов в той или иной степени принимали участие в обсуждении механизмов оплаты педагогического труда в школе.

Рис. 7 - Участие педагогов в обсуждении внутришкольной системы оплаты педагогического труда (%)

В качестве объяснения столь низкого уровня вовлеченности педагогического коллектива на разных этапах формирования внутришкольной системы оплаты труда (разработки, обсуждения, коррекции) помимо личного нежелания педагогов включаться в этот процесс (13,8% респондентов) может выступать суждение о недостаточно высоком управленческом уровне (в том числе, уровне оценочной культуры) руководителей современных школ. Приведенные данные отражают эффект координации при формировании институциональной ловушки в модели оплаты труда в контексте эффективного контракта.

На степень вертикального доверия (между педагогами и руководством школы) влияет также: учитываются ли пожелания учителей при распределении учебной нагрузки или нет (рис. 8). По результатам опроса педагогов 35,7% респондентов отмечают нестабильность в принятии во внимание их пожеланий по нагрузке, выбирая на вопрос «Учитываются ли Ваши пожелания при распределении учебной нагрузки?» ответ «когда как - иногда учитываются, иногда нет».

Рис. 8 - Представления педагогов об учете их пожеланий при распределении учебной нагрузки (%)

Каждый десятый респондент (9,8%) утверждает, что его пожелания по нагрузке игнорируются администрацией школы. В качестве подтверждения предполагаемого факта нарушения принципа открытости формирования педагогической нагрузки можно привести положения Порядка определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре [19]. В соответствии с п. 1.7 данного Порядка любое изменение учебной нагрузки педагогического работника в сфере общего образования, будь то временное или постоянное, приводящее к увеличению или снижению ее объема по сравнению с ранее оговоренной в трудовом договоре, разрешается только при согласии обеих сторон трудовых отношений (за исключением изменения объема в сторону его снижения, связанного с уменьшением количества часов по учебным планам, сокращением количества обучающихся и количества классов).

Также в ходе опроса российских педагогов мы задавали им вопрос: «Какие факторы влияли на распределение стимулирующих выплат учителям в Вашей школе до введения механизма эффективного контракта и какие влияют сейчас, после его введения?» (рис. 9).

Рис. 9 - Представления педагогов о факторах, влияющих на распределение стимулирующих выплат учителям в школе до введения механизма эффективного контракта и после его введения (%)

Как видно из графика, наибольший прирост (8,8% и 5,5%, соответственно) с внедрением данной концепции наблюдается в отношении применения в системе оплаты педагогического труда таких факторов распределения, как: показатели удовлетворенности родителей качеством преподавания (с 38,6% до 47,4%) и показатели удовлетворенности учащихся качеством преподавания (с 41,4% до 46,9%). Противоположная ситуация (снижение на 6,8% и 6,7%, соответственно) наблюдается в отношении факторов «положительная динамика в учебе слабоуспевающих учеников» (с 49,8% до 43%) и «учебные достижения школьников» (с 66,9% до 60,2%).

Приведенные данные могут свидетельствовать о снижении реального внимания во внутришкольных системах оплаты педагогического труда на образовательные достижения обучающихся, являющиеся по сути одним из наиболее главных показателей эффективной деятельности педагога. Впоследствии, это может негативно отразиться на качестве образовательного процесса и достигнутых результатах. При этом, повышается значимость уровня удовлетворенности основных субъектов образовательного процесса (обучающихся и их родителей (законных представителей)), что свидетельствует о трансформации роли системы образования в российском обществе и ее переходе в сферу услуг.

В силу недостаточной проработки нормативных рекомендательных документов, регламентирующих переход трудовых отношений с педагогом на механизм эффективного контракта, появилось много смысловых пробелов (в части методики оценки эффективности и качества педагогической деятельности, оценочного инструментария и пр.). Плохой «нормативный язык» не только способствует формированию у руководителей школ двойных смыслов в трактовке данной концепции, но и может создать территорию для коррупции (данный вопрос был рассмотрен ранее, в п.1.3 магистерского исследования). В данном случае мы говорим об организационном факторе формирования институциональной ловушки в постсоветской системе оплаты педагогического труда. Однако с учетом методических пробелов в нормативной документации (в отношении проработки процедуры модернизации системы оплаты труда в общем образовании), при условии невысокого уровня управленческой культуры современных руководителей общеобразовательных организаций, может возникнуть ситуация применения устаревших механизмов оплаты труда, эффективных в прошлом и несостоятельных в настоящем. Это свидетельствует о наличии такого нормозакрепляющего эффекта, как эффекта культурной инерции.

Как отмечалось в п.1.1 настоящей работы, для постсоветской трансформации трудовых отношений с педагогами свойственна ориентация государственной образовательной политики на усиление персонализации оценивания педагогического труда (через оплату по «персональному результату») [52]. Вместе с тем, ответы педагогов на вопрос «Как изменилось реальное положение дел в Вашей школе с введением механизма эффективного контракта?» (рис. 10) дают следующие результаты: 45% респондентов ответили, что прозрачность показателей стимулирования педагогической деятельности не изменилась, а 20% отметили ее ухудшение; 47% педагогов не отметили изменений в дифференциации заработной платы учителей в зависимости от результативности их работы, а 12% отметили снижение степени подобной дифференциации.

Рис. 10 - Представления педагогов об изменении реального положения дел в школе с введением механизма эффективного контракта (%)

Полученные эмпирические данные могут свидетельствовать о наличии эффектов сопряжения и обучения при формировании неэффективной устойчивой нормы в системе оплаты педагогического труда.

Согласно рис. 10 55% учителей указали на статичность психологического климата в педагогическом коллективе, а 24% - на его осложнение. При этом каждый второй (46%) указывает на повышение требований к педагогу со стороны администрации школы и увеличение отчетности, что свидетельствует, вероятно, об усложнении процедуры оценки работы учителя и расхождении нормативного и позитивного подходов к реформированию системы оплаты педагогического труда. И здесь можно говорить о проявлении социетального фактора, трансформирующего концепцию эффективного контракта в институциональную ловушку.

Достоверность полученных в ходе опроса результатов также подтверждается наличием в данном вопросе двух синонимичных характеристик («Степень доверия педагогов друг к другу» и «Психологический климат в педагогическом коллективе») и практически идентичным распределением по ним ответов респондентов:

- степень доверия педагогов друг к другу: 22% респондентов отметили улучшение, 56% - без изменений, 22% - ухудшение;

- психологический климат в педагогическом коллективе: 21% респондентов отметили улучшение, 55% - без изменений, 24% - ухудшение.

Таким образом, на основании проведенного опроса педагогов об эффективности реформирования постсоветских моделей оплаты педагогического труда можно утверждать, что ключевыми факторами, влияющими на формирование в системе оплаты труда педагогов институциональных ловушек, являются фундаментальный и социетальный факторы [51].

2.3Представления руководителей о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании и условиях выхода из них

Для выявления представлений управленческого звена школ об эффективности реализации постсоветских моделей оплаты педагогического труда нами были проведены интервью с директорами школ. В интервью (июль-сентябрь 2019 г.) приняло участие 8 директоров из 5 районов Санкт-Петербурга (рис.11).

Целью интервью стало выявление представлений руководителей современных общеобразовательных учреждений о проявлениях институциональных ловушек в постсоветских моделях оплаты педагогического труда в общем образовании и условиях выхода из них. Исследовательское любопытство направлено на выявление основных достоинств и недостатков моделей оплаты педагогического труда в общеобразовательной сфере (ЕТС, НСОТ, механизма эффективного контракта).

Рис. 11 - География респондентов по районам Санкт-Петербурга (интервью с директорами школ об эффективности реализации постсоветских моделей оплаты педагогического труда, июль - сентябрь 2019 г.)

Гайд интервью с директором общеобразовательного учреждения (в рамках диагностики представлений руководителей о проявлениях институциональных ловушек в системе оплаты труда в общем образовании и условиях выхода из них) приведен в Приложении Б.

Качественная репрезентативность исследуемой выборки обеспечена наличием в ней всех «типов» общеобразовательных организаций: лицеев, гимназий, школ с углубленным изучением отдельных предметов и обычных общеобразовательных школ (в т.ч. резильентных) на всех типах территорий (центральный, промышленный, спальный, загородный районы) мегаполиса.

В ходе интервью директорам был задан тот же самый вопрос, что и педагогам ранее (апрель-июнь 2019 г.): «Какую долю от заработной платы педагогов Вашей школы составляют стимулирующие выплаты?». Интересным представляется сравнить ответы обеих групп респондентов (рис.12). Причем, если ответы руководителей демонстрируют «реальную» картину (фактические размеры стимулирующих выплат в рамках механизма эффективного контракта), то ответы учителей - это их представления о доле стимулирующих выплат в их заработной плате.

Рис. 12 - Распределение по параметру «Доля стимулирующих выплат в заработной плате педагогов» (%)

Как видно из графика распределения по параметру «Доля стимулирующих выплат в заработной плате педагогов» ответы респондентов достаточно разнятся. Подавляющее большинство директоров (75%) отметили, что размер стимулирующих выплат педагогов их школы составляет в среднем от 5% до 19% от их заработной платы, причем большинство из данной группы респондентов (83%) сужают этот диапазон до «от 5% до 10% от заработной платы». Остальные руководители, подчеркивая мизерный размер стимулирующих выплат педагогам (в условиях реализации концепции эффективного контракта), выбрали категорию «менее 5% от заработной платы». Среди опрошенных педагогов большинство (39,3%) респондентов ответили «менее 5% от заработной платы», о максимально возможном уровне (более 40% от фонда заработной платы) заявили около 7% респондентов.

Мы предположили, что такая разница в ответах двух групп респондентов может быть вызвана их географией и, соответственно, региональными различиями в формировании фонда надбавок и доплат. В данном случае мы сравнивали ответы российских педагогов из 45 субъектов РФ (в т.ч. из Санкт-Петербурга) и ответы директоров общеобразовательных школ Санкт-Петербурга. Возможно, более логичным будет сравнить ответы руководителей и педагогов петербургских школ (рис. 13). Анализ ответов респондентов (рис. 13) выявил диаметрально противоположные позиции: в отличие от директорского корпуса петербургских школ, педагоги в большинстве своем (63,4%) отмечают низкую долю стимулирующих выплат в их заработной плате («менее 5% от заработной платы»), 33,8% респондентов выбирают «от 5% до 19% от заработной платы» и по 1,4% педагогов распределились между «от 20% до 40% от заработной платы» и «более 60% от заработной платы». Подобная полярность ответов может быть связана с наличием у педагогов недопонимания существующей модели оплаты педагогического труда в сфере общего образования.

Рис. 13 - Распределение по параметру «Доля стимулирующих выплат в заработной плате педагогов», на примере руководителей и педагогов общеобразовательных организаций Санкт-Петербурга (%)

Состояние недоинформированности порождает недоверие. Так и в этой ситуации, низкий уровень включенности педагогов в обсуждение внутришкольной системы оплаты педагогического труда (как это отмечалось в п. 2.2 магистерской диссертации) свидетельствует о нарушении принципа открытости формирования заработной платы. В свою очередь, это влияет на снижение уровня доверия педагогической общественности к внутришкольной системе оплаты труда и, что логично, к механизму эффективного контракта в целом.

В этих условиях система оплаты труда попадает в ловушку: сначала - от недопонимания сторонами трудовых отношений (руководителями и педагогами) самого механизма, методики, оценочного инструментария, затем - от недофинансирования перехода к новой модели оплаты труда. В качестве подтверждения также выступают цитаты из интервью с директорами общеобразовательных учреждений, отмечающими наличие в современных реалиях так называемого «…сдерживающего фактора формирования стимулирующего компонента заработной платы педагогов…», который выражается в государственном контроле над строгим равенством средней заработной платы учителя в школе и средней заработной платы в экономике региона. Необходимость выполнения майского указа Президента РФ "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" [6] в условиях недостаточности бюджетных средств для финансирования процедуры внедрения и реализации механизма эффективного контракта привела к невозможности превышения среднего уровня учительской заработной платы над средним уровнем оплаты труда в экономике соответствующего региона. В противном случае к руководителю школы от выше стоящих инстанций поступают «вопросы об эффективности использования денежных средств на оплату труда». В итоге получается, что «… сейчас задача - сдерживаем зарплату до среднего. … У нас есть правила игры, в которых мы играем. Сегодня мы эти правила игры не понимаем, мы каждый раз подстраиваемся: то так, то так. И поэтому это получается не эффективный контракт, а эффективная игра с заработной платой». В такой ситуации имеет место говорить о наличии фундаментального фактора, послужившего основой формирования институциональной ловушки в современной системе оплаты педагогического труда.

Состояние недопонимания постсоветских механизмов оплаты труда педагогов возникло, в том числе, из-за слабо проработанной нормативно-правовой базы, породившей множество смысловых пробелов, которые каждый руководитель интерпретировал по-своему, исходя из своего профессионализма и управленческого опыта. Главный недостаток соответствующего Постановления Правительства РФ [10], регламентирующего введение модели ЕТС, заключался в отсутствии четкого нормативного механизма увязки результативности педагогической деятельности и уровня оплаты труда педагогов, что негативно сказывалось на их мотивации к повышению эффективности своей работы. В Модельной методике [18], регулирующей процедуру перехода на НСОТ, приведены основания для премирования различных групп работников образовательного учреждения, в т.ч. педагогических. Однако некоторые из показателей для премирования, такие как методическая работа педагога (в т.ч. участие в конференциях, семинарах, методических объединениях) и высокий уровень его исполнительской дисциплины (выражающейся в подготовке отчетов, заполнении журналов, ведении личных дел), по нашему мнению, представляют собой ни что иное, как функциональные обязанности любого педагога, обозначенные в его должностной инструкции. И в этом случае руководители школ легитимно устанавливали педагогам гарантированные стимулирующие выплаты не за высокую результативность их деятельности, а за добросовестное выполнение ими своих должностных обязанностей, что искажает саму суть НСОТ. Федеральные документы (Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы [15] и План мероприятий («дорожная карта») "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" [16]) и соответствующие региональные методические рекомендации, регламентирующие переход сферы общего образования на концепцию эффективного контракта, также содержали смысловые пробелы (в виде отсутствия четкого оценочного инструментария в рамках нового механизма оплаты труда и применения «общих формулировок» (например, «за интенсивность работы», «за стаж»)). Это повлияло на усиление формального характера процедуры оценки педагогической деятельности, снижение эффективности внутришкольных систем оплаты труда, что в целом лишает смысла концепцию эффективного контракта.

В ходе интервью директора петербургских школ отмечают, что «той базы юридической, которая необходима, у нас не было, … знаний, которые по данным вопросам есть или они были бы доступны, - здесь у нас не было», поэтому «очень сложно нам самим сформировать объективные количественные показатели». При этом опрашиваемые руководители высказывают одобрение относительно ситуации, «… если бы кто-то разработал такие методические рекомендации по критериям, которые были бы очень логичными, очень объективными, мало затратными для проверки и эффективными для дела». Выше названные факты послужили основой для формирования организационного фактора, ставшего одной из причин возникновения институциональной ловушки в постсоветских моделях оплаты педагогического труда.

Результаты интервью с директорами школ также подтверждают ранее сформулированные (в п.2.2 настоящей работы) выводы о смещении в постсоветский период акцента в заработной плате учителя на гарантированную часть: «В последние несколько лет постепенно увеличивается гарантированная часть оплаты труда, и поэтому процент фонда надбавок и доплат … соответственно, уменьшается, становится еще меньше», «доплаты стали символическими», «все равно носят какой-то разовый характер … и получается, в принципе, что учреждение тратит большую сумму на фонд надбавок и доплат, а каждый человек получает … мизер». Подобное смещение можно объяснить не только фундаментальным фактором, заключающимся в ограничении бюджетного финансирования реализации механизма эффективного контракта в сфере общего образования, но и социетальным фактором, отражающим степень «управленческого мастерства» руководителя.

Так, директора с недостаточной квалификацией в вопросах оценки результатов труда педагогов (уровнем оценочной культуры) зачастую избегают открытого обсуждения с трудовым коллективом внутришкольной системы оплаты педагогического труда. А нарушение механизма «открытого формирования» заработной платы служит одной из причин ухода от персонализирования труда педагога по достигнутым им результатам, разрушает комфортный рабочий климат в коллективах, отрицательно влияет на мотивацию учителей и степень горизонтального (между педагогами) и вертикального (между педагогом и администрацией школы) доверия. Выявленный в ходе опроса педагогов высокий уровень недоверия учительской общественности к внутришкольной системе распределения стимулирующих выплат (в контексте концепции эффективного контракта) объясняется директорами через невысокую управленческую культуру современных школьных руководителей, многие из которых рассуждают по принципу «как решил директор, так и будет». При этом «оценить труд учителя с точки зрения каких-то критериев - очень сложный процесс», поскольку «критерии тяжелы, объемны, субъективны, а ситуация, связанная с целеполаганием, совсем отпадает». В ходе интервью опытные директора, придерживающиеся принципа «открытого формирования» заработной платы, отмечали: для того, чтобы внутришкольная система оплаты труда действительно «работала» (способствовала улучшению психологического климата в рабочем коллективе, повышению мотивации педагогов к совершенствованию своей профессиональной деятельности и, как следствие, росту эффективности и качества их работы), «нельзя формировать финансовую концепцию учреждения в коллективе администрации, финансовые вопросы всегда должны быть открытыми».

Одним из базовых вопросов интервью (в силу его комплексного характера, учитывающего все постсоветские модели оплаты педагогического труда) стал вопрос: «Исследователи выделяют три этапа реформирования системы оплаты педагогического труда: в 1992 году - введение Единой Тарифной Сетки (ЕТС), 2005 год для Санкт-Петербурга - уход от ЕТС и переход на НСОТ, 2013 год - переход на эффективный контракт. Если бы у Вас была возможность выбрать для школы какую-то систему из этих трех, какую бы Вы выбрали и почему?». В ходе ответа на данный вопрос респонденты, так или иначе, высказывали свои представления о преимуществах и недостатках каждого механизма оплаты труда. На основе полученных ответов были выделены категории и единицы для проведения контент-анализа (табл.) и построено облако тегов (рис. 14).

Рис. 14 - Частотный анализ содержательных ответов руководителей о преимуществах и недостатках постсоветских моделей оплаты педагогического труда (ЕТС, НСОТ, механизма эффективного контракта) в контексте вопроса «Если бы у Вас была возможность выбрать для школы какую-то систему из этих трех, какую бы Вы выбрали и почему?»

Построение облака тегов проведено с помощью онлайн-сервиса WordItOut (Режим доступа: https://worditout.com/word-cloud/create.-23.10.2019).

Анализ ответов руководителей (при цитировании был сохранен оригинальный стиль речи) показал, что для постсоветского реформирования моделей оплаты труда педагогов свойственны: (1) нарушение принципа открытости формирования заработной платы учителей; (2) наличие некоего «фактора игры» (что отмечалось ранее) при установлении им стимулирующих выплат, когда оценочные баллы и соответствующие денежные суммы формируются на уровне школьных администраций.

Таблица 1. Категории и единицы для проведения контент-анализа

региональный труд оплата педагогический

Приведенные данные подтверждают сделанные ранее (в п.2.2 настоящей магистерской работы) выводы о низком уровне участия российских педагогов в обсуждении внутришкольной системы оплаты педагогического труда, что послужило причиной проявления такого нормозакрепляющего эффекта, как эффекта координации.

В суждениях директоров школ о каждой из постсоветских моделей оплаты педагогического труда можно выявить такой нормозакрепляющий эффект, как эффект сопряжения. Для ЕТС он связан с возможностью внедрения (при необходимости) оперативных изменений сразу во всю бюджетную сферу в силу сквозного характера применения данной модели, что значительно снижает трансакционные издержки на их осуществление. Применительно к сфере общего образования того времени опрашиваемые руководители отмечали «…стабильность в отношении формирования заработной платы педагога, четко была понятна сумма: за что педагог будет получать, если он берет ту или иную нагрузку», но «на качество работы педагога влияет не только стаж и квалификация». В отношении НСОТ этот эффект проявился во влиянии модели на внедрение конкурентных начал в системе общего образования: «прогрессивность заключалась в том, что этот фактор обеспечивал формирование конкурентоспособности школ нашего города», но со временем из-за изменения демографической и строительной политики государства «этот механизм стимулирования работы педагогического коллектива перестал работать». Применительно к концепции эффективного контракта эффект сопряжения выражается в том, что изначально данный механизм имел позитивный смысл и был нацелен на повышение прозрачности системы оплаты педагогического труда и, как следствие, на совершенствование профессиональной деятельности педагогов. «Вопрос эффективности - это вопрос, который сейчас в связи с реализацией Национального проекта, с реализацией проекта «Учитель будущего», в связи с реализацией концепции Национального учительского роста - он тоже оставляет свою актуальность», «нужны были другие … механизмы, которые бы стимулировали коллективы педагогические на развитие, поэтому в этом контексте механизмы эффективного контракта стали прогрессивными», «эта система позволила обеспечить прозрачность, эта система позволила сделать понятным: за что я получаю деньги, … за что я могу получить их в будущем.

Люди могут сами формировать свою заработную плату. … Это еще стимул к развитию». Однако подавляющее большинство опрашиваемого директорского корпуса отмечает противоположную ситуацию в силу наличия сдерживающего фактора, который «… касается средней заработной платы по региону… Мы не можем превысить сейчас этот показатель. Хотя … средств у нас достаточно для того, чтобы мы стимулирующую компоненту потратили на … эффективный контракт учителя, но … не можем выйти за эти пределы». Кроме того, те же руководители говорят об отсутствии влияния действующей в школе системы оплаты труда педагогов на дифференциацию уровней оплаты их труда и качество педагогической деятельности (которые выделены в качестве государственных ориентиров при внедрении механизма эффективного контракта с педагогами). На вопрос о повышении мотивации педагогов в зависимости от размера установленных им стимулирующих выплат респонденты отмечают: «Они сейчас не обращают на это внимание, потому что гарантированная часть оплаты труда … высокая. Та надбавка, которую они получают, … мизерная по сравнению с гарантированной частью. Они перестали на это обращать внимание. … Наиболее эффективным мотиватором на качество образования для учителей является аттестация».

При этом опрашиваемые в ходе интервью руководители говорят о том, что «каждая система и каждый механизм - он был хорош в свое время». Ни одна из действующих с 1990 г. моделей оплаты труда в сфере общего образования не была лишена смысла и позитивных результатов в начале своего внедрения и реализации. Вместе с тем, недостаточная проработка методических рекомендаций по переходу на ту или иную модель оплаты в совокупности с поверхностным анализом макроэкономической ситуации в стране и ресурсно-технологического обеспечения, и слабым прогнозированием последствий такой трансформации привели к дисбалансу. Слабая проработка реформы способствовала тому, что подчас институциональная ловушка «закладывалась» в систему уже на стадии проектирования. В итоге, вне зависимости от положительных эффектов в начале реализации модели оплаты труда, со временем, при усилении воздействия на нее нормообразующих факторов, она становилась неэффективной, но при этом оставалась устойчивой (в силу существования ряда нормозакрепляющих эффектов), т.е. превращалась в институциональную ловушку. Причем, в условиях децентрализации (в ходе применения механизмов оплаты труда «на местах», непосредственно в общеобразовательных учреждениях), институциональные ловушки усугубляются.

Именно в достоинствах каждой модели, в ее положительных результатах, и проявляется еще один нормозакрепляющий эффект - эффект культурной инерции. Для ЕТС он связан со стабильностью в оплате труда: «независимо от того, сколько я отработала: молодой я специалист или, например, педагог со стажем, я знала, что мне гарантирована будет такая зарплата». В части НСОТ это - ясность факторов, влияющих на распределение стимулирующих выплат (в отличие от отсутствующих критериев оценки профессиональной деятельности педагогов в период реализации ЕТС), выражающаяся в наличии в нормативных правовых документах повышающих коэффициентов и примерных оснований для премирования педагога, по сути, являющихся основными критериями, отражающими результативность его работы и влияющими на его заработную плату. Опрашиваемые руководители школ отмечают: «Новая система оплаты труда … не была такой затратной для самого учителя и не была такой затратной для администрации школы. … Деятельность учителя оценивалась каким-то административным ресурсом (служебными записками, которые подавались) и за успехи выплачивались премии, за какие-то особые заслуги тоже еще выплачивались премии. … Ты поработал - получил результат - ты получил за него материальное стимулирование. … Новая система оплаты труда была понятна для работы». Применительно к концепции эффективного контракта эффект культурной инерции выражается в нежелании отказа от данной модели оплаты труда по причине того, что изначально она дала «возможность для того, чтобы фундаментально поднять заработную плату педагогов». По мнению директорского корпуса «дифференциация в оплате труда - это справедливый современный подход», «человек должен получать за сделанную работу, за сделанную хорошо работу - должен получать больше, за сделанную отлично работу - еще больше в пределах выделенного финансирования», при этом «все о своей зарплате всё знают», педагоги «могут объективно себя оценить» (по сравнению с прошлыми моделями оплаты труда, когда «иногда было не понятно»).

Рассуждая в ходе интервью о модели ЕТС, некоторые руководители высказывали суждения о том, что в основе данного механизма - «некое нормативное финансирование», которое «рассчитывалось от классов-комплектов»; «школа определенной наполняемости - ей выделялось определенное количество ставок». При таком подходе недостаточность бюджетных средств на финансирование общеобразовательных учреждений (в том числе финансирование расходов на заработную плату педагогических работников сферы общего образования) нивелировалась за счет учебной перегрузки учащихся, когда рост объемов тарификации заработной платы учительского корпуса происходил благодаря увеличению числа классов-комплектов и количества часов учебных занятий. Что привело к проявлению такого нормозакрепляющего эффекта, как эффекта обучения.

Для НСОТ эффект обучения проявлялся в усилении гарантированности выплат стимулирующего характера педагогам: «позиция “всем сестрам по серьгам” - она для современного мира, для современных требований не актуальна». «Добросовестное выполнение должностных обязанностей», «интенсивность труда», как основания для установления стимулирующих выплат школьному педагогу являются нелогичными, поскольку данные требования определены его должностной инструкцией и входят в гарантированную часть оплаты его труда. Это приводило к усилению формализации процедуры оценки педагогического труда.

Применительно к механизму эффективного контракта, опрашивая руководителей о периодичности корректировки внутришкольных показателей оценки деятельности педагогов и основаниях для осуществления данного регулирования, некоторые респонденты отмечали, что повторяемость корректировки зависит «… как правило, от каких-то ценных указаний сверху: вот этот надо приоритет, вот этот надо приоритет». В данном случае можно говорить о нарушении основополагающих принципов оценки профессиональной деятельности педагогов - принципов системности и открытости. Принцип системности предполагает, что в ходе оценки должны системно учитываться внутренние и внешние, объективные и субъективные факторы и условия, влияющие на результативность работы педагогических работников. Принцип открытости подразумевает, что процедура оценки педагогов (с последующим определением уровня их заработной платы) должна быть ясна, удобна и понятна не только оценивающим специалистам, но и оцениваемым учителям. Если оценочные ориентиры «спускаются сверху», то искажается цель процедуры оценки, заключающаяся не только в определении заработной платы педагогов с учетом их результативности, но и в их последующем профессиональном развитии, когда выявленные в ходе оценки западающие направления работы учитель превращает в свои области для совершенствования, так называемые «точки роста». Однако, опираясь на предположение, что уровень оценочной культуры многих современных школьных руководителей является достаточно низким, можно полагать, что подобная установка на запросы извне при корректировке внутришкольной системы оценки педагогической деятельности, рассматривается позитивно, поскольку «снимает вопросы», связанные с необходимостью проведения подобного регулирования.

В ходе анализа ответов руководителей школ, полученных в рамках интервью с ними, было выявлено наличие всех признаков феномена институциональной ловушки в системе оплаты труда в общем образовании: всех нормообразующих факторов (фундаментальных, организационных, социетальных) и всех нормозакрепляющих эффектов (координации, сопряжения, обучения и культурной инерции). Кроме того, была подтверждена гипотеза о том, что фундаментальный и социетальный факторы являются ключевыми при формировании институциональных ловушек в системе оплаты труда в сфере общего образования.

2.4Моделирование путей выхода из институциональной ловушки в системе оплаты труда в общем образовании

Поскольку главной опасностью любой реформы является появление институциональных ловушек, то первостепенной задачей реформатора, прорабатывающего, внедряющего и реализующего некое нововведение, является избегание проявления этих неэффективных устойчивых норм (институтов). Говоря о путях выхода из институциональной ловушки в системе оплаты труда педагогов в сфере общего образования, мы подразумеваем не только те мероприятия, которые нужно сделать, чтобы выйти из этой ловушки, но и те действия, которые надо предпринять, чтобы в нее не попасть изначально.

С момента появления и популяризации дефиниции «институциональная ловушка» ученые-институционалисты стали думать о том, как можно бороться с проявлениями этого феномена (на примере, теневой экономики, коррупции и пр.). Но во многих работах раскрываются лишь общие механизмы выхода из этого феномена. В своих трудах Полтерович В.М. рассматривает принципы избегания институциональных ловушек. Применительно к системе оплаты труда в общем образовании мы выделили следующие принципы [59]:

* планирование постепенного демонтажа нормы, неэффективной в долгосрочной перспективе;

* поддержание разнообразия институциональных форм;

* учет культурной инерции и вероятности возникновения институционального конфликта;

* разработка проекта переходного режима (в т.ч. создание промежуточных институтов).

Рассмотрим эти универсальные принципы применительно к системе оплаты труда педагогов общего образования. Первый из указанных принципов предполагает, что вновь вводимая модель оплаты педагогического труда должна быть временной и предусматривать автоматическую самоотмену в случае наступления ее неэффективности в будущем. Следует иметь в виду - то, что было создано с целью поддержания некоего переходного этапа, при изменении макроэкономических условий может превратиться в неэффективный институт, поддерживаемый государством в течение длительного периода.

Так, каждая из постсоветских моделей оплаты педагогического труда в какой-то момент переставала отвечать предъявляемым к ней требованиям со стороны различных агентов и существовала по инерции, наращивая тем самым их неудовлетворенность и снижая уровень мотивации педагогических работников к своему профессиональному развитию. В то время как наличие заранее спланированных корректирующих процедур или нового усовершенствованного механизма оплаты труда (разработанного с учетом ожидаемых изменений макроэкономических условий) помогло бы предотвратить негативные последствия реализации действующей модели оплаты.

Рассматривая принцип поддержания разнообразия институциональных форм, для начала стоит определиться с самим понятием «институциональные формы». Согласно Липову В.В. «институциональные формы - это обусловленные конкретными социально-экономическими и технологическими условиями существования общества образцы, способы, правила, нормы поведения, которые регулируют порядок социального взаимодействия в обществе» [55]. Несмотря на возникающие трудности с определением роли того или иного института в поддержании институционального равновесия и прогнозированием эффективности нормы в будущем, разнообразие образцов, способов и норм поведения способствует облегчению поиска путей выхода из институциональных ловушек.

Для сферы общего образования принцип поддержания разнообразия институциональных форм заключается в следующем: каждая школа индивидуальна, одной школе может подходить действующая модель оплаты труда (например, в силу наполняемости учреждения, статуса и реализуемой им инновационной деятельности размер его фонда оплаты труда, в т.ч. стимулирующей части, соответствует его запросам), другой - не совсем. В ходе интервью некоторые директора, несмотря на наличие выявленных сдерживающих факторов для всей сферы общего образования (недостаточности финансирования механизма эффективного контракта и слабо проработанной нормативной правовой базы его реализации), лояльно отзывались о данном механизме и тех положительных последствиях для школы, к которым он привел. Столь позитивное отношение конкретных руководителей, вероятнее всего, связано с финансовой стабильностью этих организаций, в т.ч. в отношении размера фонда оплаты труда. Большинство же директоров-интервьюентов негативно отзывались о данной модели оплаты труда в силу недостаточного финансирования реализации механизма эффективного контракта в их школах. Можно предполагать, что наличие разнообразных моделей оплаты труда (разнообразие - по каким-либо отдельным критериям, как это было при НСОТ: «Базовый оклад+», «Ученико-час», «Все включено», «Гарантия+»), обеспечивая свободу выбора конкретного образовательного учреждения или региона РФ, будет способствовать повышению степени вертикального доверия (между работниками сферы общего образования и государством (обществом)).

Принцип учета культурной инерции и вероятности возникновения институционального конфликта предполагает, что институт, который эффективно функционирует в одном культурном пространстве, при переносе его в другие условия может стать неэффективным. В силу таких обстоятельств необходимо прогнозировать возможные риски проявления конфликтов между различными институтами (нормами) и формировать условия для стабильного развития институциональной системы в целом. Не возможно с определенной степенью уверенности гарантировать, что реализуемая реформа не приведет систему к институциональному конфликту или не породит возникновение институциональных ловушек. Первоначальный план реформы в ходе ее реализации может потребовать внесения коррективов. Однако слишком быстрый темп трансформации любой системы может привести к невозможности проведения объективной оценки промежуточного этапа реализации нововведений и коррекции.

Целесообразность учета этого принципа в системе оплаты труда в общем образовании можно проследить на примере реализации механизма эффективного контракта. Согласно Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы [13] разработка и утверждение рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работниками, при введении данной концепции, осуществлялась в I квартале 2013 года, а к 2014 году она должна была быть внедрена повсеместно во всех общеобразовательных организациях страны. В разработанной нормативной правовой документации, регламентирующей механизм эффективного контракта, отсутствовал четкий и ясный оценочный инструментарий, необходимый для перехода на данную модель оплаты труда. Сформированные регионами методические рекомендации (как отмечалось ранее, в п.1.1 настоящей диссертации) преимущественно носили формальный характер. При этом не было организовано обучение школьных коллективов (семинары, вебинары, мастер-классы профессионалов в данной области) по разработке и внедрению механизма эффективного контракта. Все выше перечисленное послужило причиной проявления организационных и социетальных факторов, соответственно. А после региональных отчетов об «успешном переходе» на данную модель в 2014 году (т.е. повсеместного достижения 100%-показателя по отношению средней заработной платы педагогов общеобразовательных учреждений к средней заработной плате по экономике в соответствующих субъектах РФ) в силу недостаточности финансирования для реализации нового механизма проявился еще один фактор - фундаментальный. Ускоренные темпы внедрения механизма эффективного контракта, отсутствие детального анализа макроэкономических характеристик и ресурсно-технологических возможностей финансирования данной модели оплаты труда и несовершенство процесса прогнозирования возможных рисков от ее реализации (в т.ч. проявления институциональных конфликтов) не оставили возможности для выявления проблемных зон на промежуточном этапе перехода и своевременной коррекции первоначального плана реформы. Что и привело к появлению в системе оплаты труда в общем образовании такого феномена, как институциональная ловушка.