Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Нижегородский филиал

Факультет права

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 40.03.01

образовательная программа «Юриспруденция»

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Корчемкина Елизавета Александровна

Научный руководитель

к. ю. н., доцент

О.Ш. Рашидов

Нижний Новгород 2020

Содержание

Введение

Глава 1: Общая характеристика государственных закупок

1.1. История становления и развития государственных закупок в России

1.2 Понятие и правовая природа закупок для государственных и муниципальных нужд

Глава 2: Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов.

2.1 Понятие, содержание и структура государственного (муниципального) контракта

2.2 Правовые особенности заключения, исполнения государственного контракта

Глава 3: Антикоррупционный аспект правового регулирования государственных закупок.

3.1 Особенности коррупции в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд

3.2 Антикоррупционные механизмы в сфере управления системой государственных (муниципальных) закупок

Заключение

Библиографический список

закупка государственные нужды муниципальный контракт

Введение

Актуальность. На современном этапе развития экономики система государственных (муниципальных) закупок является важным и неотъемлемым институтом государственного управления. Ее основное предназначение заключается в удовлетворении и обеспечении потребностей общества. Однако стоит отметить, что на этом роль рассматриваемой системы не заканчивается, так как она играет особую роль не только в регулировании экономической сферы, но и является определяющей в большинстве сфер государственного регулирования.

Система государственных закупок - неотъемлемая и наиболее весомая часть государственных и муниципальных расходов, что говорит нам о значимости данного института как одного из факторов определения перспективы развития государства. Однако, тот факт, что на государственные закупки затрачивается большинство бюджетных средств государства, говорит нам об уязвимости рассматриваемого института. Наличие данного недостатка может привести к таким проблемам как нецелевое растрачивание бюджетных средств, повышение уровня коррупции и т.п.

Коррупция, пожалуй, является одной из самых острых и актуальных проблем современных государств, так как является причиной неэффективной работы государственного аппарата. Кроме того, коррупция касается практически всех сфер жизни человека, что пагубно влияет на развитие общества в целом. Важно сказать о деформации системы государственных расходов как одном из последствий возникновения коррупции, так как, в основном, бюджетные средства направляются в такие институты, которые достаточно сложно регулировать и контролировать, что существенно поднимает уровень коррупции в данных сферах. Государственные закупки - очень сложный институт, что делает его уязвимым, а также превращает в легкий способ получения нелегального дохода для должностных лиц. В данной сфере деятельности государства можно наблюдать один из самых высоких уровней коррупции. Согласно статистике на 2015 год, большинство государственных бюджетных средств теряется и впустую растрачивается в сфере государственных закупокМ.К.Корецкая, Н.В. Немцова.Коррупция в сфере государственных и муниципальных закупок: история и методы борьбы // Актуальные вопросы развития экономики. Материалы международной научно-практической конференции. 2016..

Таким образом, необходимость реформирования, с одной стороны, одного из самых важных и определяющих, с другой - сложного и уязвимого института государственного управления как закупки определяют актуальность данного исследования.

Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе осуществления государственных (муниципальных) закупок путем заключения и исполнения контрактов.

Предметом исследования являются организационные и правовые основы функционирования системы государственных закупок в Российской Федерации.

В исследовании поставлена цель разработать и предложить новую концепцию реформирования и совершенствования государственного института закупок.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

· Исследовать правовую природу закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации;

· Проанализировать правовые основы заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов и выявить их особенности;

· Обозначить особенности коррупционных явлений в области гос. закупок;

· Предложить возможную концепцию антикоррупционных механизмов в сфере управления системой государственных (муниципальных) закупок.

В работе использован ряд методов. Среди них можно выделить метод толкования правовых норм, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный и другие методы исследования.

Степень разработанности и изученности. По теме системы закупок для государственных (муниципальных) нужд написан ряд научных статей и монографий. Многие авторы рассуждают о понятии и природе государственных закупок (Е.М. Лещенко, О.М. Буглимова, Ю.С.Белоусов и т.д.). Некоторые ученые рассуждают о современной контрактной системе закупок, особенностях заключения и контроля по соблюдению контрактов (Абрамкин, М. Н.,К.К. Лебедев,А.И. Штанов). Большое количество авторов рассуждает о проблеме коррупции в сфере гос.закупок,а также предлагает возможные меры по ее искоренению (А.Ш. Гасаналиева, Д.Е. Шацкий).

Данная работа состоит из введения, основной части, заключения и библиографического списка. Основная часть работы разделена на три главы, которые в свою очередь состоят из двух параграфов.

Глава 1: Общая характеристика государственных закупок

Для того чтобы рассматривать институт государственных закупок, нужно проанализировать этапы его зарождения и развития в России. По мнению большинства ученых, любой правовой институт развивается под действием определенных факторов, что может дать нам ответы на какие-либо проблемные вопросы современности. Система государственных закупок постоянно претерпевает изменения из-за сложности и важности института. Исследование истории позволяет проследить закономерность развития под воздействием определенных политических, экономических, психологических факторов. Кроме того, изучение истории правового института важно для того, чтобы понять причины появления таких глобальных проблем в исследуемой области как коррупция.

Существует много споров о времени, когда начал зарождаться правовой институт закупок. Многие ученые считают, что первым официальным нормативным документом в России, регулирующим закупочную деятельность, является Указ Алексея Михайловича, принятого в 1654 годуП.В. Погачев. Очерк истории развития государственных закупок в России // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://www.elibrary.ru/item.asp?id=21578302&.(дата обращения 15.03.2020).. Однако существует мнение, что далеко до XVII века уже существовали положения о государственном заказе. Стоит обратить внимание на первый письменный документ, сохранившийся до наших дней - Русскую Правду. В данном документе содержится информация о прототипе договора подряда на ремонт и строительство мостов. Кроме того, в краткой редакции Русской Правды можно найти положения о найме рабочих, а также статьи об обязательствах при условии найма государствомна работу мостников-«наймитов» И.В. Балтутите. Институт государственных закупок: от Русской Правды к Федеральному закону «О контрактной системе…»//[Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://cyberleninka.ru/article/n/institut-gosudarstvennyh-zakupok-ot-russkoy-pravdy-k-federalnomu-zakonu-o-kontraktnoy-sisteme-v-sfere-zakupok-tovarov-rabot-uslug-dlya(дата обращения 15.03.2020).. С данной позицией соглашается Атамась А.В. Его основным аргументом в пользу того, что институт государственных закупок зародился ранее чем в XVII веке, является тот факт, что на тот период рассматриваемый институт являлся частью личного найма, положения о котором можно проследитьв «Уроке мостникам» Русской ПравдыТам же. .

Кроме того, отдельные положения о заказах для государственных нужд можно найти в Переяславской летописи 1346 года. Эти положения были связаны с заказниками. Заказниками считались дружинники, одним из полномочий которых было заключение договоров от имени государственной казныТам же. .

Однако большинство ученых придерживается мнения о том, что исследуемый институт был зарожден в XVII веке, так как появляется отдельный документ, регулирующий данную область. Важность Указа Алексея Михайловича о подрядной цене на доставку муки и сухарей состоит в том, что здесь уже прослеживаются основные принципы и элементы государственного заказа. Так, можно выделить основной принцип публичности («указ всяким людем сказать»), также можно проследить оговоренные заранее условия доставки муки и сухарей («давали им за муку зачетверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли..»). Стоит отметить, что уже в данном документе прослеживается тенденция поиска исполнителей заказа: «указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти муку ржаную и сухари…»П.В. Погачев. Очерк истории развития государственных закупок в России // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://www.elibrary.ru/item.asp?id=21578302&(дата обращения 15.03.2020)..

Следующим государственным деятелем,развивающим область закупок, был Петр I. Во время его правления было издано несколько указов, сыгравших немаловажную роль в области развития института государственного заказа. В основном, данные указы относились к организации военного дела, так как в период проведения реформ Петр Iне прекращал военных действий. Так, например, Указ 1714 года закреплял основные принципы размещения заказа для изготовления пороха С.М. Яруллин. История возникновения и развития государственного заказа в России// [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://www.elibrary.ru/item.asp?id=15571804.(дата обращения 16.03.2020).. В данном документе можно также уже увидеть принципы, которые являются основой современного законодательства о государственных закупках. Принцип публичности отражается через требование об информационном обеспечении населения о размещенном заказе. Принцип открытости отражается в формировании субъектного состава заказа. Кроме того, данный документ устанавливает такой способ размещения заказа, который очень схож с современным запросом котировок. Таким образом, в данном правовом акте закреплялись основные принципы осуществления закупок, которые стали основой для последующих документов.

Стоит отметить, что в период правления Петра появляются многие составляющие рассматриваемой сферы. Так, например, появляется реестр недобросовестных исполнителей заказа, начинает вестись учет закупок, а также начинает вводиться ответственность за ненадлежащее исполнение условий заказаТам же. .

Одним из основных нормативно-правовых документов, регулирующих сферу государственных закупок в эпоху петровских реформ, считается Регламент 1722 года. В статье 15 данного регламента закрепляется способ поиска подрядчиков и исполнителей. Так в данной норме находит развитие принцип гласности: «в случае возникновения нужды готовится объявление (билет), в котором указывает предмет подряда, время, с которого числа и по которое, и место, куды приходить, и записаться у обер Комиссара от подряду и покупки и послать к Полицмейстеру, дабы оные прибить в удобном месте с барабанным боем…» Там же.. Важным принципом, который мы впервые видим закрепленным в анализируемом документе считается принцип конкуренции в осуществлении закупок. Так, Регламентом закреплялась процедура так называемой «переторжки», суть которой заключалась в том, что любой вышедший из торгов подрядчик мог вернуться обратно и поменять условия предложения за время, пока горит свеча.

Однако, на наш взгляд, самым важным нововведением по данному Регламенту являются меры по предотвращению коррупции. Так, при зажжении свечи при ней должны находиться два офицера для того, чтобы предотвратить несправедливость и сговор со стороны подрядчиков. Стоит добавить, что данный документ предусматривал новый способ определения заказчика, схожий с современным конкурсом, где победитель определяется не только по цене, но и по другим факторам.

Следующим правовым актом, который внес нововведения в институт закупок, был Регламент Коммерц-Коллегии 1732 года, уже при правлении Анны ИоанновныП.В. Погачев. Очерк истории развития государственных закупок в России // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://www.elibrary.ru/item.asp?id=21578302&.(дата обращения 15.03.2020).. В нем уже достаточно детально урегулирован порядок предварительной стадии закупок. Но особенностью документа является закрепление обязанности подрядчиков для допуска к участию в конкурсе предоставить выписку об отсутствии долгов перед государством.

Достаточно известен документ, принятый в эпоху правления Екатерины II, затрагивающий государственный заказ - «Учреждение о губерниях»Е.В. Иванча. Эволюция институциональной структуры системы государственных закупок в России // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2015. № 4. С. 13-22.. В основном, данный правовой акт предусматривал проводить закупки преимущественно у местных поставщиков. Данное нововведение позволило развиваться местному производству.

Основным документом XIX века было Положение о казенных подрядах и поставкахТам же. . Анализ данного документа показал, что в XIXвеке сложилась единая конструкция не только проведения торгов, но и выполнения самих поставок. Однако существует такое мнение, что данный акт не имеет норм права, а служит административной инструкцией государственным и муниципальным учреждениям Там же. .

Большое внимание в данном документе уделено субъектному составу закупок. Так, государство официально стало непосредственным участником закупок и приобрело статус юридического лица. С другой стороны могли выступать любые лица, которые имели право заключать договоры. К таким лицам предъявлялись определенные требования. Так, например, лица, в отношение которых был вынесен судебный приговор о ненадлежащем исполнении обязательств, не имели права на допуск к торгам.

Сам договор поставки должен был быть основан на предварительных распоряжениях о необходимости закупки, а также на анализе рынка для определения цен на определенный товар или услугу. Кроме того, данный правовой акт закреплял два вида предварительной стадии закупок: устные торги и смешанные торги, а также подробно урегулирован сам порядок проведения торгов. Важным аспектом рассматриваемого Положения было закрепление четких требований к договору: определены обязательные условия, прописан порядок заключения, исполнения и расторжения, а также был урегулирован вопрос обеспечения надлежащего исполнения обязательств.

В дореволюционной России XX века процесс закупок регулировался как по нормам гражданского права, так и по Положению о казенных подрядах и поставках. Однако в предвоенный период в России происходит монополизация экономики на военное дело, и процесс закупок товаров в других областях становится менее эффективным. Как следствие происходит рост уровня коррупции в области государственного заказа, в частности, данный процесс теряет важный принцип, конкуренциюВ.Г.Игнатов, С.П. Кюрджиев. Бюджетные потоки в системе взаимодействия различных уровней управления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. № 4. С. 13-22..

После того, как в России произошла революция и к власти пришли большевики с желанием построить в государстве социализм, экономика страны перестраивается на централизованный тип. Действующие на тот момент механизмы проведения процесса закупок для государственных нужд оказались при данном типе экономики совершенно неэффективными и невостребованными. Так, практически все правовые документы, регулирующие осуществление государственных закупок, перестали иметь юридическую силу. Договорные отношения в рассматриваемой области перестают быть актуальными и постепенно прекращаются из-за плановости экономики СССР. Кроме того, да данную область государственного управления повлияла начавшаяся Вторая мировая война. Практически все усилия были направлены на оборону страны и военную область в принципе. Все эти факторы привели к дефициту жизненно необходимых для населения товаров, приостановлению развития легкой промышленности, а также усилению коррупции государственного аппарата.

Стоит отметить, что развитию коррупции в административной сфере управления способствовало отсутствие какой-либо ответственности должностных лиц за нерациональное осуществление государственной закупки. Ярким примером данного факта является принятие в 1960 году Уголовного кодекса РСФСР, где отсутствуют нормы по уголовной ответственности в данной областиА.А. Бурмистров. Государственные закупки СССР в послевоенное время // Марийский юридический вестник. 2013. № 10. .

Период с 60ых до 80ых годов не просто называют периодом «застоя». В упадок пришла не только экономика государства, но и все остальные сферы общественной жизни. Поэтому возникала необходимость проведения радикальной экономической реформы с переходом к рыночным отношениям. Так, в 1987 году руководство приняло решение о проведении данной комплексной реформыТам же. . Согласно положениям Постановления ЦК КПСС «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования», возвращается конкурсная основа проведения закупок. В 1988 году, после принятия Временного положения, установился временный порядок выполнения государственного заказа Р.А. Князьнеделин, А.М. Смуров. История становления и развития системы закупок для государственных нужд в России // Экономическое возрождение России. 2016. № 1 (47). С. 113-123.. Сутью данного документа было приобретение государственным заказом статуса особого инструмента системы государственного управления. К сожалению, данная идея не была воплощена в нормативном порядке. Данный документ содержал много недостатков. В частности, не был в полной мере урегулирован порядок проведения конкурса, не были прописаны права субъектов при участии в торгах.

Вторая мировая война сильно повлияла на отношения между государствами. Так, для урегулирования сфер жизни общества и для упрощения отношений между государствами создавались всемирные организации. Для формирования единых стандартов в области торговли, предпринимательства и конкуренции была создана Всемирная торговая организация (далее - ВТО). Для членства в данной организации необходимо было унифицировать национальное законодательство. Так как Россия теперь становилась субъектом международного права, возникла необходимость нормативного урегулирования системы государственных закупок.

Одним из важных шагов становления Российской Федерации (далее - РФ) как субъекта международного права стал Указ Президента РФ от 08.04.97 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»Там же. . Впервые в РФ была проведена попытка нормативного регулирования денежных отношений в области закупок. Однако данный документ имел в себе множество противоречий: не было единого понятийного аппарата, возникали споры о целесообразности возложения контроля над расходом бюджетных средств на Министерство экономики РФ. В 1999 году в дополнение к данному Указу был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (утратил силу) // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://base.garant.ru/180403/. (дата обращения 16. 03. 2020)., но, к сожалению, он не решал основных правовых вопросов регулирования государственных закупок.

Отсутствие комплексного законодательного регулирования анализируемой области препятствовало формированию целостного юридического пространства в рассматриваемой области. Как следствие, произошел бурный рост коррупции на местах путем нецелевого расходования бюджета.

Необходимость противодействия коррупции и важность государственных закупок в посткризисном оживлении послужила причиной разработки нового документа - Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», оказавшего большое значение на борьбу с коррупционным явлением.

Основным достоинством данного закона было определение принципов осуществления конкурса, которые нашли отражение и в современном законодательстве: единство экономического пространства при размещении заказа, одинаковые условия для участия в конкурсе для физических и юридических лиц, добросовестная конкуренция, гласность и прозрачность закупокФедеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»//Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. -№ 30 (ч. 1). -Ст. 3105..

Безусловно, ФЗ № 94-ФЗ не был идеальным. Это подтверждалось многократными внесениями в него изменений, а также количеством подзаконных актов, разъясняющих нормы закона, превышающим 1000. Существовало множество споров по поводу эффективности данного закона. Так, например, группа ученых считала, что в рассматриваемом законе не были урегулирован вопрос о результативности закупок, так как при формировании бюджетов исходили от принципа удовлетворения государственных и муниципальных нужд с наименьшими бюджетными расходами Д.С. Хвалынский, О.П. Мамченко. О некоторых решениях проблемы улучшения качества поставок продукции для государственных и муниципальных нужд Российской Федерации // Известия Алтайского государственного университета. 2015. № 5. С. 194. . Как последствие, одним из недостатков данного закона стала поставка некачественной продукции по контрактам.

Для решения данной проблемы Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС) и Министерство экономического развития и торговли России (далее - Минэкономразвития) начали работу над проведением реформы в области закупок. ФАС предложило только внести существенные изменения в существующий закон, учитывая практику по административным спорам. ФАС хотела оставить актуальную на тот момент систему закупок, доработав некоторые стадии. Минэкономразвития предложило проект нового закона с совершенно новой системой, где главным элементов стал бы государственный контракт. Так, в 2013 году был принят новый Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, зарождение института государственных закупок произошло еще далеко в древности, и он был частью личного найма. Позже, в XVII веке, мы видим, как закупки стали отдельным институтом, приобретающим большое значение для государственного аппарата. Россия обладает огромным историческим опытом правового регулирования области закупок. Многие исторические события повлияли на изменение правового регулирования государства. Благодаря историческим изменениям исследуемой области правовое регулирование госзаказа все время совершенствуется. В основе современного законодательства лежат принципы, сформированные еще 3 столетия назад. Несмотря на достижение положительного эффекта от современной контрактной системы закупок, данная сфера требует еще большего совершенствования.

1.2 Понятие и правовая природа закупок для государственных и муниципальных нужд

На данный момент, Федеральный закон №44-ФЗ является действующим основным нормативно-правовым актом, регулирующим область государственных закупок. Стоит отметить, что наряду с негативной экономической ситуацией в данной сфере ключевым фактором создания данного закона являлся факт принятия нового типового закона ЮНСИТРАЛ, определившего направление государственной политики РФ в рассматриваемой области. Основой отношений, регулирующих закупки в целях государственных нужд, стали контрактные отношения, построенные на основополагающих принципах гласности, открытости, прозрачности, а также добросовестной конкуренции и антикоррупционной политики.

По сути, основой закона 44-ФЗ стали конкурентные отношения, определяющие два способа определения поставщиков: конкурентный и неконкурентный. Кроме того, стоит отметить существование Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующего отношения осуществления закупок отдельными видам юридических лиц и установившего конкурентный способ как основной в закупочном процессе.

Исследование правовых основ закупочной деятельности особо важно и актуально для решения проблем, возникающих в существующей контрактной системе. Кроме того, для того чтобы хорошо разбираться в процесс осуществления закупок, нужно иметь четкое представление об основных понятиях и целях рассматриваемой области. Хотелось бы выделить несколько таких понятий, связанных между собой: «закупка», «государственные (муниципальные) нужды», «контрактная система».

Стоит начать с понятия «государственные (муниципальные) нужды», так как эта дефиниция определяет цель закупочной деятельности. Проводя анализ 44-ФЗ, целью осуществления закупок считается удовлетворение государственных и муниципальных нуждФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Ранее в статье 13 указанного закона были перечислены цели осуществления закупочной деятельности, однако она утратила силу, что вносит в понятийный аппарат еще больше неясности. Кроме того, в действующем законе не закреплено понятие государственных (муниципальных) нужд, что существенно затрудняет оценку целесообразности и эффективности закупок Там же. .

В науке также отсутствует универсальное понятие «нужд», так как данная дефиниция приводит к спорам о разграничении государственных нужд и личных нужд государственного заказчика. Некоторые ученые утверждали о существовании у заказчиков собственных нужд, другая группа ученых отрицала наличие таковых. На наш взгляд, стоит придерживаться первого мнения. Возможным доказательством существования собственных нужд заказчикаявляется закупка для должностных лиц различных государственных (муниципальных) учреждений предметов роскоши (дорогие автомобили, мебель), что вызывает интерес к целесообразности закупок со стороны общественностиА.А. Бурый, Е.М. Лещенко. Содержание понятия «контрактная система» в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Регион: государственное и муниципальное управление. 2019. № 2(18).С.3. .

Вернемся к определению понятия «государственные нужды». Проводя анализ данного института, исследователи выделяют несколько критериев, которые определяют правовую природу нужд: источники финансирования и конкретизированные цели закупочной деятельности, которые на данный момент убрали из правового документаО.В. Буглимова. К вопросу об основных понятиях в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://www.elibrary.ru/item.asp?id=32466550. (дата обращения 20.03.2020).. Некоторые исследователи подчеркивают, что государственные нужды можно найти в законах о федеральном бюджете на конкретный период, которые содержат сведения о целевых программах РФ Там же. .

На основе анализа научных взглядов, законодательства в области закупок предлагаем закрепить в федеральном законе № 44-ФЗ универсальное понятие «государственных нужд»: потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, которые необходимы для реализации целей, полномочий государства (муниципальных образований) и обеспечены государственными бюджетными средствами и средствами внебюджетных источников финансирования.

Переходим к понятию «контрактной системы». В отличие от первого понятия, дефиниция «контрактная система» законодательно закреплена в ст. 3 ФЗ № 44-ФЗ и определяется как совокупность участников контрактной системы. По сути, законодатель приводит список субъектов контрактной системы, что вызывает недоумение. Определение «контрактная система» в таком виде, как оно представлено в законе, совершенно не соответствует общему понимаю системы как совокупности взаимосвязанных элементов. Кроме того, мы опять же сталкиваемся с понятием «действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд»А.А. Бурый, Е.М. Лещенко. Содержание понятия «контрактная система» в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Регион: государственное и муниципальное управление. 2019. № 2(18).С.3. и отсутствием в законе понятия «нужд» и целевого назначения. Кроме того, не определена целостная структура элементов и их содержание, что приводит к возможности постоянного изменения процесса осуществления закупки. Стоит отметить, что в актуальном на данный момент понятии «контрактной системы» нет упоминания таких элементов как контроль, мониторинг и аудит, что обесценивает их важность в повышении эффективности закупок.

Для того чтобы понять сущность рассматриваемого процесса, нужно разобраться с понятием «закупки», ибо данная дефиниция является определяющей в данной системе. Вполне возможно, что многие специалисты испытывают сложность в проведении процесса осуществления закупок, потому что неправильно понимают смысл данного института.

Действующее ныне законодательство по-разному определяет термин «закупки». Так, например, в Федеральном законе №79-ФЗ «О государственном материальном резерве» термин «закупка» используется как часть сложного элемента «поставки», стоящего наряду с такими процессами как «доставка», «отгрузка»Федеральный закон "О государственном материальном резерве" от 29.12.1994 N 79-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст. 3. . В Федеральном законе №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» закупка также понимается как часть единого механизма, один из способов удовлетворения имущественных интересов Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553. .

В ранее действовавшем законе, регулирующем осуществление государственных закупок, законодатель вместо дефиниции «закупка» использовал термин «государственный заказ», но не дал ему содержательное определение. Законодательно данное определение было закреплено в Бюджетном кодексе и понималось как совокупность государственных и муниципальных контрактов. Такое определение подвергалось критике из-за его неполноты и неточностиЮ.А. Фархутдинова. Понятие и содержание закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2017. № 5. С. 154. и впоследствии было исключено из новой редакции Бюджетного кодекса РФ.

В актуальном Федеральном законе № 44-ФЗ закупка понимается совершенно в другом юридическом значении. Согласно ст. 3 данного закона, под закупкой понимается «совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд»Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14.Ст. 1652.Ст. 3. . В данном определении законодатель обозначает закупку не как правоотношение, а как совокупность действий, определенный алгоритм действий заказчика для удовлетворения нужд государства или муниципального образования. В ранее упомянутых законах закупки определялись как обязательственные правоотношения.

Таким образом, мы можем наблюдать разнообразные толкования термина «закупки» в отечественном законодательстве, что говорит о несовершенстве законодательства. Отсутствие закрепления единого для всех нормативно-правовых актов содержательного смысла термина может привести к коллизиям на практике.

В научной литературе к дефиниции «закупки» также относятся неоднозначно. Одна группа ученых считает, что термин закупка должен определяться как система, преследующая цель удовлетворить нужды государства, определенная процедура удовлетворения потребностей государства, включающая в себя определение поставщика (исполнителя), заключение договора, а также его надлежащее исполнение Ю.С. Белоусов. Понятие и юридическая сущность закупки для государственных и муниципальных нужд // [Электронный ресурc] / URL-ссылка: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=37910082. (дата обращения 20.03.2020)..

Другая группа ученый утверждает, что данный термин не совсем верен, потому что на предварительном процессе договор между заказчиком и поставщиком может быть и не заключенТам же. . Ярким примером может являться уклонение контрагента от подписания договора. Так, ученые определяют закупки как процедуру определения поставщика в результате конкурентных процедур. Однако такой смысл закупки может быть применим только при условии, если происходит уклонение контрагента от заключения договора, но при этом конкурентные действия завершены, а контрагент не изменится.

Для того чтобы устранить коллизию, нужно разобраться с юридическим содержанием понятия закупки. Так, как юридическая категория закупки - это, прежде всего, правовые отношения. Для полной характеристики любого правоотношения нужно провести анализ его элементов, юридического состава: объект, субъекты, цель.

Объект закупочной деятельности - это правоотношения, возникающие в сфере всех стадий осуществления закупок: планирования, заключения контракта, его исполнения, изменения и расторжения.

Цель осуществления закупок - удовлетворение нужд государства (муниципального образования), то есть, как мы выяснили ранее, потребностей, необходимых для осуществления полномочий государственных (муниципальных) органов, учреждений.

Субъектный состав закупок закреплен в понятии «контрактная система» и раскрыт в ст. 3 рассматриваемого закона № 44-ФЗ. В соответствии с данной статьей, субъекты подразделяются на несколько групп.

Первая группа - государственные и муниципальные заказчики. Для получения статуса заказчика, органы и учреждения должны обладать некоторыми критериями:

1) существование полномочий на осуществление закупок;

2) наличие статуса распорядителя бюджетных средств.

Вторая группа - участники закупки, то есть те лица, с которыми заключается договор. Подрядчиком (исполнителем) может быть и юридическое, и физическое лицо.

Третья группа - иные участники закупок. Такими участниками признаются специальные организации, выполняющие отдельные функции по определению поставщик или выступающие в качестве экспертов для дачи экспертных заключений.

Четвертая группа -органы контроля в сфере закупок. ФАС РФ осуществляет контроль на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при Минфине РФ контролирует закупочный процесс на региональном и муниципальном уровне. Казначейство РФ выполняют функции кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Анализируя все элементы закупок, мы приходим к выводу, что в юридическом понимании закупки - правоотношения между субъектами закупок, возникающие на стадиях закупочной деятельности (определения поставщика, заключения, исполнения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта) и направленные на обеспечение нужд государства (муниципального образования).

Кроме определения понятия «закупок», существует еще одна актуальная проблема, касающаяся природы правоотношений в рассматриваемой сфере. Ведется множество споров по поводу того, являются ли общественные отношения в данной области публично-правовыми или они носят гражданско-правовой (частный) характер.

Ученые в данных спорах делятся на три основные группы. Первая группа считает, что рассматриваемые отношения носят публичный характерК.Е. Мараев. О публично-правовом характере правоотношений в сфере закупок // Вестник экономической безопасности. 2017. № 2. С. 71. . Например, А.В. Винницкий утверждает, что в основе данный отношений лежит публичный интерес, так как обеспечиваются нужды государства или муниципального образования. По его мнению, данные категории находятся в области публичного права и не могут ограничиваться гражданским. Г.Ф. Шершеневич придерживается другого объяснения принадлежности закупок к публичным. Он считает, что государство как проявление общественного интереса не может участвовать в частно-правовых отношениях Г.Ф Шершеневич. Общая теория права. Вып. 2, 3, 4. М.: Изд-во «Юридич. колледж МГУ», 1995. Т. 2. С. 145--151.. Кроме того, он выступает против деления государства ну публичный субъект и субъект частного права, так как тогда возникает двойственность роли государства. Из-за того что во всех отношениях с государством проявляется публичный интерес, даже имущественные отношения, складывающиеся у государства с физическими и юридическими лицами на основе гражданско-правовых договоров будет более публичным.

Основным аргументом сторонников цивилистической теории состоит в том, что все контракты в области государственных закупок основаны на принципе равенства, а не на принципе власти-подчинения. Однако у оппонентов в этой связи возник контраргумент. Так, М.С. Соловьев считает, что в совокупности данные отношения нельзя признать частно-правовыми, потому что существуют отдельные аспекты, присущие только административно-правовому типу общественных отношений: оценка целесообразности закупок, государственный контроль, мониторинг за выполнением контрактовК.Е. Мараев. О публично-правовом характере правоотношений в сфере закупок // Вестник экономической безопасности. 2017. № 2. С. 72. .

Таким образом, стоит согласиться с тем, что правоотношения, возникающие в сфере закупок, носят публичный характер нежели частно-правовой.

Подводя итог, хочется сказать о том, что несмотря на эффективное продвижение законодательства в области регулирования государственных закупок, остаются правовые пробелы. Неполная терминология, а порой даже ее отсутствие порождают коллизии в понимании сущности рассматриваемого института. Законодателю следует закрепить и дополнить терминологическую базу федеральных законов, а также убрать противоречивые нормы касаемо правовой природы отношений, регулирующих проведение государственных закупок.

Глава 2: Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

Со вступлением в силу Федерального Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе закупок …» законодатель выводит на центральное место государственный (муниципальный) контракт, усиливая его роль в системе закупок. Таким образом государство подстраивается под мировую практику, где без договора практически не обходится взаимодействие хозяйствующих объектов. Договор - это правовой регулятор экономических отношений, который помогает сторонам их структурировать и закреплять. С важностью договора в правовой и экономической сфере признается большинством ученых-юристовК.К. Лебедев. Контракт в системе закупок для государственных и муниципальных нужд // Современные парадигмы научных воззрений. Сборник научных статей по итогам международной научно-практической конференции. 2016. С. 166-174. .

Любой законно заключенный договор имеет обязательную юридическую силу для сторон, поэтому при разрешении споров суды часто основываются на данный принцип. По общему правилу, суды часто не удовлетворяют иски о признании договора недействительным, так как таким образом недобросовестная сторона может уйти от ответственности за ненадлежащее исполнение договора или его неисполнение. Многие преимущества договорных отношений используются и в Федеральном законе «О контрактной системе…».

Российское законодательство имеет несколько правовых определений государственного контракта. Во-первых, стоит сказать о понятии государственного контракта в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ), так как введение в ст. 526 ГК РФ данного понятия стало определяющим шагом в правовом регулировании контрактных отношений. Так, согласно ст. 525 ГК РФ, поставка для нужд государства основывается на государственном контрактеГражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1994. № 32. Ст. 3301.. Стоит заметить, что законодатель связывает государственные закупки как юридический факт с заключением контракта как основного инструмента закупочной деятельности. В ст. 526 ГК РФ, законодатель раскрывает определение «государственного контракта», по смыслу которого он выступает в качестве договора, по которому «поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров» Там же. .

Стоит признать, что такое определение государственного контракта в совокупности всех нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемую сферу, все-таки является базовым и носит обобщенный характер, совершенно не раскрывающий его особенности, как Закон №44-ФЗ и подзаконные акты, принятые по данному вопросу.

Легальное определение государственного контракта дано в ст. 3 Закона № 44-ФЗ. Там контракт понимается как «гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги и который заключен…государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд»Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14.Ст. 1652.Ст. 3. . Как мы видим, законодатель четко определяет контракт как гражданско-правовой договор. Кроме того, в ГК РФ государственный контракт относится к одному из видов договора поставки.

Однако в доктрине остались споры по поводу правовой природы контракта. Ученые разделились во мнениях на три основные группы. Первая группа ученых-юристов считает государственный контракт публично-правовым договором или административным договором. Согласно мнению В.С. Белых, договор, который обеспечивает публичные интересы, интересы общества, имеет, прежде всего, административный характерАбрамкин, М. Н. Понятие государственного контракта в законодательстве и праве Российской Федерации // Новый юридический вестник. -- 2019. -- № 3 (10). -- С. 19-22.

. Как мы выяснили ранее, общественные отношения в сфере закупок носят публично-правовой характер, а целью заключения контракта является удовлетворение и обеспечение государственных нужд. Однако стоит вспомнить, что государственный контракт строится на принципе равенства сторон, что является отличительной чертой частно-правового договора.

Другая группа ученых рассматривает контракт как особый вид гражданско-правового договора. В.Е. Белов считает, что даже сам термин «государственный контракт» говорит о его непринадлежности как обычному гражданско-правовому договору. Так, его основными доводом является как раз тот факт, что контракт удовлетворяет публичные интересы, потому что направлен на обеспечение публичных экономических потребностей. Кроме того, сторона контракта может воспользоваться своими полномочиями, выходящими за пределы гражданского праваМ.В. Шмелева. Понятие и правовая природа государственного контракта //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-pravovaya-priroda-gosudarstvennogo-kontrakta. (дата обращения 05.04.2020).. И. Е. Кабанова имеет немного другие доводы и отличает государственный контракт от обычных гражданских тем, что он имеет в себе цель использовать выделенные денежные средства надлежащим образомАбрамкин, М. Н. Понятие государственного контракта в законодательстве и праве Российской Федерации // Новый юридический вестник. -- 2019. -- № 3 (10). -- С. 19-22..

Стоит выделить третье мнение, совершенно отличное от остальных. А.И. Штанов характеризует государственный контракт как «нормативно-правовой акт, регулирующий порядок поставки товаров, работ, услуг»Там же. . Однако нельзя согласиться с данным мнением. Обратимся к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» № 50 // [Электронный ресурc] / URL-ссылка: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_314764/. (дата обращения 10.04.2020).. Исходя из норм данного Постановления, отличительной особенностью нормативно-правого акта заключается в том, что действие такого акта направлено на неопределенный круг лиц. Как последствие, у них появляется обязанность неоднократно выполнять положения данного документа. Мы приходим к однозначному выводу, что государственный контракт не имеет признаков нормативно-правового акта.

Анализируя все представленные выше мнения, стоит согласиться с тем, что государственный контракт является особым видом гражданско-правового договора. Главной особенностью данного контракта является сочетание в нем публично-правовых и частно-правовых начал. Существует мнение, что если контракт был бы основан только на административных началах, то он возвратил бы всю процедуру закупки во времена плановой экономикиИ.А. Штанов. На пути к федеральной контрактной системе в России. Противодействие коррупции в госзакупках / под ред. проф. С. А. Глотова. М.: АПКиППРО, 2013.. Так, гражданско-правовые начала, сдерживают публично-правовые образования в реализации административных полномочий, что ставит их в один ряд с остальными субъектами гражданского права. Кроме того, отличительной особенностью является субъектный состав контракта, то есть участие в частно-правовых отношениях публично-правовых образований. Стоит добавить, что у контракта существует особая цель (удовлетворение нужд государства или муниципального образования).

Перейдем к содержанию контракта для государственных (муниципальных) нужд. По сути, в государственном контракте можно выделить три основные частиК.К. Лебедев. Контракт в системе закупок для государственных и муниципальных нужд // Современные парадигмы научных воззрений. Сборник научных статей по итогам международной научно-практической конференции. 2016. С. 166-174.:

1) существенные условия, то есть условия, обязательные для заключения контракт, отсутствие которых говорит оегонезаключенности;

2) необязательные условия договора. Законодательно данные условия не признаются обязательными, но они включаются самими сторонами контракта из-за их необходимости;

3) часть, которая не включается в основной текст документа. В данную часть входят различные документы-приложения, которые играют немаловажную роль в исполнении контракта. Такими приложениями могут быть, например, технические задания.

Согласно закону № 44-ФЗ, существенными условиями считаются: предмет, цена, срок исполнения контракта и другие. Рассмотрим подробнее основные из них.

По факту, предмет закупки является уточненным объектом, его материальной сущностью. Однако необходимо не только указать сущность объекта и его количество, но и дать описание. Общие правила описания предмета закупки содержатся в ст. 33 Закона№ 44-ФЗ. Так, например, заказчику нужно указать «функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики»Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14.Ст. 1652. Ст. 33.. Для осуществления принципа конкуренции вводятся ограничения на указание какого-либо конкретного требования к товару, которое может ограничить конкуренцию. Конечно, заказчик может указать какой-нибудь конкретный, например, товарный знак, но будет обязан подписать «или эквивалент», чтобы не допустить ограничение количества желающих участвовать в конкурентных способах определения поставщика. Существует судебная практика, по которой заказчики завышали требования к товару вплоть до его химических свойств. Примером может послужить дело № А40-48371/19 от 29.10.2019, де было установлено, что заказчик в требованиях указал конкретный диаметр минеральных зерен асфальтобетонного покрытия с проведением предварительных испытаний Постановление 9 арбитражного апелляционного суда по делу № А40-48371/19 от 29.10.2019. // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://goskontract.ru/fls/83608/a40-48371-2019-20191029-postanovlenie-apelljacionnoj-instancii.pdf.. (дата обращения 15.04.2020).. Данные условия были признаны судом неправомерными.

Кроме того, заказчик не имеет права выносить требования к самому поставщику или исполнителю. Данный запрет также носит антимонопольный характер.