Стоит отметить, что для идентификации объекта закупки не достаточно письменно дать описанию и характеристику. Заказчик обязан прикрепить изображение объекта. Как правило, в основном тексте контракта заказчик не вводит подробное описание объекта. Развернутую характеристику объекта можно как раз найти в различных приложениях.

Вообще, все существенные условия контракта тесно связаны друг с другом. Так, от конкретного предмета зависит цена контракта и его срок. По общему правилу, цена в контракте должна быть твердой и выраженной в числовом значении. Однако существуют некоторые исключения, позволяющие определить цену в виде формулы и максимальной цены контракта, или должна быть указана ориентировочная цена. Данные исключения всегда связаны с особенностями объекта закупки. Важно сказать о том, что цена контракта устанавливается в соответствии с ценой победителя конкурса/аукциона и т.д., но не может быть выше, чем заранее определенная заказчиком максимальная цена контракта. На наш взгляд, данное обязательное требование связано с тем, что закупка, прежде всего, должна быть обоснована для эффективного использования бюджетных средств. Стоит отметить, что цена определяется вне зависимости от системы налогообложения победителя. Однакосуществует возможность изменения условий контракта для лиц, не являющихся плательщиками НДС. На судебной практике часто встречаются такие споры, когда победитель конкурса просит исключить из условий о цене контракта фразу «включая НДС» и получает отказ Решение Арбитражного суда города Москвы по делу № А40-146460/19. // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://goskontract.ru/fls/83608/a40-146460-2019-20191106-reshenija-i-postanovlenija.pdf.(дата обращения 03.04.2020).. Суд встал на сторону исполнителя контракта и обязал заказчика изменить проект контракта.

Срок объекта должен быть установлен таким, чтобы контрагент имел возможность уложиться в данный срок и не просрочить исполнение контракта, нарушив тем самым обязательства перед заказчиком. Практически всегда кроме окончательного срока оговариваются промежуточные сроки этапов работы. Кроме того, обязательные условия в виде графика исполнения государственного контракта предъявляются для контракта, заключенного на срок более 3 лет и на сумму более 100 миллионов рублейФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14.Ст. 1652. Ст. 34. .

Условия об оплате контракта также являются обязательными. К ним относятся: форма оплаты, размер и срок выплаты аванса, срок и порядок оплаты товара, услуги по договору. Срок оплаты должен быть соответствовать нормам ст. 190 ГК РФ, иначе данное условие будет являться несогласованнымГражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1994. № 32. Ст. 3301.. С несоблюдением условий о сроке оплаты товара связаны некоторые административные споры. Так, ФАС посчитало незаконными действия заказчика, который определил срок оплаты товара поступлением бюджетных средствРешение УФАС по Республике Карелия от 08.11.2015 по делу № 112-11373 //Административная практика ФАС. -2015.-№12.-с.45. По смыслу ст.190 ГК РФ, такое поступление средств на счет заказчика для оплаты контракта не является неизбежным событием, календарной датой или каким-либо периодом времени. Таким образом, поступление денежных средств на счет заказчика не может служить юридическим фактом для определения срока оплаты товара, работы, услуги.

Важным существенным условием являются положения о взаимной ответственности сторон за просрочку или несоблюдение условий контракта. Идентичным образом строится ответственность как заказчика перед исполнителем, так и исполнителя перед заказчиком. За просрочку исполнения обязательств взыскивается пеня за каждый день просрочки. За остальные нарушения предусмотрены штрафы с фиксированной суммой, порядок определения которых устанавливается Правительством РФ.

К остальным существенным условиям относятся условия о способах обеспечения исполнения обязательств по контракту, о приемке товара, работы, услуги. Стоит отметить, что если Законом установлено обязательное банковское сопровождение контракта, то положения о нем также будут считаться существенным условием. У Правительства РФ существует полномочия по установлению каких-либо дополнительных существенных условий для конкретных видов закупки Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. Ст.111.. Такие особенности и дополнительные условия обязательны для контрагентов, поэтому также включаются в часть существенных.

Вторая часть контракта, то есть необязательные условия согласовываются между сторонами. Такими условиями помогают более конкретно и точно регламентировать права и обязанности сторон по контракту, предусмотреть порядок урегулирования возможных разногласий.

Стоит отметить, что ст. 34 Закона № 44-ФЗ предусматривает возможность утверждения исполнительными органами, обладающими соответствующими полномочиями, типовых контрактов Там же. . В таких контрактах заранее могут быть определены все условия договора. Такие типовые контракты должны быть выложены в Единой информационной системе, и стороны, заключающие контракт по конкретному виду закупок, должны соблюдать принятую форму.

Подводя итог, стоит сказать об особом месте государственного (муниципального) контракта среди гражданско-правовых договоров из-за смешения публично-правовых и частно-правовых начал. Контракт является самостоятельным видом договора из-за присущих только ему признаков:

1) особый субъектный состав в виде государственного (муниципального) заказчика;

2) цель контракта, заключающаяся в удовлетворении потребностей заказчика;

3) четкая регламентация условий заключения и исполнения контракта, а также обязательные условия о форме.

2.2 Правовые особенности заключения, исполнения государственного контракта

Как мы выяснили ранее, общие нормы, содержащие правовое регулирование государственных закупок, содержатся в гражданском законодательстве. Преимущественно нормами Гражданского кодекса РФ регулируется процедура заключения государственного контракта. Однако существует оговорка о существовании специальных правил, какими являются нормы Закона № 44-ФЗГражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1994. № 32. Ст. 3301.. В самом Законе № 44-ФЗ содержится норма, отдающая преимущественное положение по регулированию рассматриваемых отношений специальному законодательству. Рассматривая судебную практику по данному вопросу, при возникновении противоречий в общих и специальных нормах, предпочтение дается Закону «О контрактной системе…». Так, например, по общим нормам гражданского законодательства у заказчика возникла обязанность по оплате стоимости разработки проекта контракта. Однако Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении требований о взыскании убытков с заказчика, отметив, что по специальному законодательству такой обязанности у заказчика не предусмотреноОпределение Верховного Суда РФ от 09.08.2018 по делу № 304-ЭС18-2754, А67-8909/2016//КонсультантПлюс..

Основные вопросы порядка заключения контракта урегулированы в главе 3 Закона № 44-ФЗ. Очень важным этапом заключения договора является определение второй стороны контракта, то есть лица, которое будет его исполнять. Существует три основных конкурентных способа определения поставщика (исполнителя): конкурс, аукцион, проводимый в электронной форме (далее - электронный аукцион), а также проведение запроса котировок (предложений). Кроме того, в отдельных случаях предусматривается закупка у единственного поставщика, что является единственным неконкурентным способом заключения государственного контракта. Для каждого способа существуют четкие условия. Именно правильный выбор способа определения поставщика играет ключевую роль в эффективности проведения закупкиА.В. Шаховкин. К вопросу о способах определения поставщика для государственных и муниципальных нужд //Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2019. № 2(8). С.109-113. .

Основные правила выбора способа определения поставщика содержатся в положениях рассматриваемого закона. В основном, правильный выбор основан на категории товара, а также на цене контракта:

1) существует определенный перечень категорий товаров для закупок на аукционе, а также для закупок у единственного поставщика;

2) закупки у единственного поставщика, то есть неконкурентным способом, предусмотрены, только если цена контракта не превышает 100 тыс. рублей;

3) если цена закупки одинаковых товаров не превышает 500 тыс. рублей за квартал, у заказчика есть возможность провести запрос котировок.

Анализируя судебную практику по данному вопросу, можно встретить споры, согласно которым заказчиком выбирается неправомерный способ определения поставщика. Например, по делу № А40-250900/19 суд предписал аннулировать закупку из-за того, что заказчик выбрал проведение открытого конкурса, а не аукциона, хотя закупаемый товар подпадал под перечень товаров, закупать которые можно только путем аукциона Решение Арбитражного суда города Москвы по делу № А40-250900/19 от 16.12.2019. //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://goskontract.ru/fls/83608/a40-250900-2019-20191216-reshenija-i-postanovlenija.pdf.(дата обращения 03.04.2020)..

По нашему мнению, важным элементом в контрактной системе является Единая электронная система (далее - ЕИС). Использование электронной системы, на наш взгляд, обеспечивает принципы открытости, гласности и прозрачности, так как заказчик обязан выкладывать все документы, имеющие отношение к закупке: извещение, проект контракта и т.д.

Вернемся к способам определения поставщика. Конкурентные способы (конкурс, аукцион) предполагают участие в торгах нескольких лиц, борющихся за право исполнения контракта. В конкурсе победителем становится то лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора. Победителем аукциона считается лицо, которое предложило наименьшую цену исполнения контракта. Эффективность каждого из этих способов определяется по разным критериям. Например, результаты конкурса показывают целесообразность и эффективность закупки вообще, так как можно увидеть, насколько товар при фиксированной ценебудет соответствовать целям закупки. В аукционе же находит свое применение принцип экономии денежных средств. От конкурса и аукциона отличается запрос котировок (предложений) тем, что при участии нескольких лиц не происходят торги. По-другому говоря, участники во время запроса котировок заранее предлагают цену контракта и не могут впоследствии ее поменять. Победителем в таком случае признается участник, предложивший «наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг»Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. Ст. 72. .

Наиболее популярным способом определения поставщика является проведение электронного аукциона. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть саму процедуру заключения контракта на именно на примере электронного аукциона.

Первоначально, нужно подать заявку на участие в электронном аукционе, которая состоит из двух частей. Первая часть заявки касается самого предмета закупки, вторая состоит из перечня документов и сведений. Данный перечень является исчерпывающим и содержится в ст. 66 Закона № 44-ФЗ Там же. . Такими документами и информацией являются, например, информация об участнике закупки, документы, которые подтверждают соответствие товара, работы или услуги закупаемым и т.д.

После окончания аукциона контракт заключается с его победителем. Кроме того, у заказчика появляется обязанность разместить проект контракта, а также дополнить его необходимой информацией, которая содержалась в заявке победителя аукциона, а также ценой контракта, предложенной этим лицом. Бывают такие ситуации, когда победитель аукциона может не согласиться с предоставленным проектом. Если возникли какие-либо разногласия, победитель аукциона предоставляет на электронную площадку протокол разногласий. Однако данные разногласия должны касаться только соблюдения условий контракта документации, заявке и т.д. При обнаружении таких несоответствий заказчик обязан доработать проект контракта и выставить его в ЕИС.

Стоит сказать о том, что у победителя аукциона возникает обязанность предоставить документ, который будет подтверждать обеспечение исполнения контракта. Только после предоставления такого документа государственный контракт может быть заключен.

Порядок заключения контракта по результатам других конкурентных способов отличается в основном сроками предоставления документов на электронную площадку.

Важно сказать, что в последнее время прослеживается рост популярности неконкурентного способа заключения контракта.

В закупках у единственного поставщика цена определяется самим заказчиком. При этом цена не должна наносить материальный ущерб не только заказчику, но, прежде всего, поставщику.

Закупка у единственного поставщика, конечно, имеет свои преимущества. Например, заказчик заключает договор уже с проверенной и надежной компанией, которая качественно может выполнить условия контрактаС.В.Игнатьева, А.В. Шаховкин. К вопросу о способе заключения контракта с единственным поставщиком товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Юридическая наука: история и современность. 2018. № 8. С. 76-80. . Кроме того, заключение контракта таким способом приводит к экономии времени и денежных средств, затрачиваемых на проведение аукционов и конкурсов. Однако по поводу эффективности закупок у единственного поставщика существует мнение, что частое заключение таких контрактов может привести к злоупотреблениям в данной сфере, сговору между заказчиком и поставщикомАббясова А.Ф. Осуществление закупок у единственного поставщика // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 7 (92). С. 122..В данном случае необходимо указать постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2017 № 17АП-18041/2016-АК по делу № А71-6133/2016. Суд пришел к выводу, что при соблюдении всех требований законодательства заключение контракта у единственного поставщика не может являться нарушением антимонопольного законодательства Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2017 № 17АП-18041/2016-АК по делу № А71-6133/2016 // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=RAPS017&n=163293#03550420241118344(дата обращения 15.04.2020)..

С другой стороны, в некоторых случаях заказчик и поставщик прикрывают одну сделку разукрупнением закупки. Иначе говоря, происходит дробление одной крупной сделки более 100 тыс. рублей на несколько маленьких, но идентичных, что, на первый взгляд, не нарушает требований законодательства. Однако в судебной практике такие сделки в основном признаются недействительными. Так, суд признал недействительными два контракта, заключенные с одним поставщиком Арбитражный суд Курганской области № А34-6943/2015 //[Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://sudact.ru/arbitral/doc/dtja7iigvfun/.(дата обращения 13.04.2020).. Суд увидел в данных договорах идентичный предмет и единую направленность на осуществление хозяйственной цели, что в совокупности представляет единую сделку. Такие контракты нарушают требования законодательства о закупках и приводят к ограничению конкуренции.

Перейдем к стадии исполнения контракта. По мнению Н.В. Южанина, кроме фактического исполнения условий контракта в рассматриваемую стадию также входят все взаимодействия заказчика и поставщика по изменению и расторжению контрактаН.В.Южанин. Односторонний отказ от исполнения государственного контракта как мера защиты прав заказчика и исполнителя // Преступление, наказание, исправление.: сборник тезисов выступлений и докладов участников IV международного пенитенциарного форума. 2019. С. 285-290. . По нашему мнению, основным проблемным аспектом на данном этапе является ответственность за неисполнение контракта.

Неисполнение одной стороной условий контракта приводит к ущемлению интересов добросовестного контрагента. В целях недопущения ущемления интересов добросовестной стороны, как и было сказано ранее, в контракт включается обязательное условие об ответственности за неисполнение контракта. По общему правилу, ответственность заказчика и поставщика одинаковая: пени за просрочку исполнения обязательств, штраф - за все остальные нарушения. Ученые выделяют 3 способа возмещения неустойки М.И. Тимохина. Ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по государственному (муниципальному) контракту в сфере закупок // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. №6-1. С. 203-205. :

1. Возмещение неустойки через суд. Недостатком данного способа являются большие временные затраты из-за судебных тяжб.

2. Включение в контракт условия об удержании неустойки за счет предусмотренных платежей. Данный способ малоэффективен, так как действует только после исполнения обязательства в полном объеме.

3. Взыскание неустойки путем удержания средств обеспечения исполнения контракта. Здесь существует вероятность непокрытия всей суммы неустойки.

Видится необходимым более подробно рассмотреть способы обеспечения исполнения контракта, так как на практике возникает вопрос, можно ли взыскивать полный объем средств, направленных на обеспечение исполнения обязательства, в качестве гражданско-правовой ответственности за неисполнение контракта.

Наиболее распространенным способом обеспечения обязательства в сфере закупок является банковская гарантия как вид независимой гарантии, по которой гарант (то есть банк) обязуется по просьбе принципала (в данном случае исполнителя контракта) уплатить заказчику определенную денежную сумму. Фактически банк должен будет предоставить денежную компенсацию за невыполнение обязательства исполнителем. Анализируя судебную практику по данному вопросу, мы пришли к выводу, что она достаточно неоднозначна. С одной стороны, суд пришел к выводу, что заказчик имеет право взыскать денежные средства по банковской гарантии в полном объеме в качестве ответственности исполнителя за неисполнение обязательстваРешение Арбитражного суда Костромской области от 15 марта 2018 г. по делу № А31-82/2018 // СПС «Консультант Плюс».. Суд руководствовался тем, что гарант обязан выплачивать полную сумму по письменному требованию бенефициара без какого-либо дробления. С другой стороны, суды удовлетворяют иски исполнителя к заказчику о взыскании с них неосновательного обогащенияРешение Арбитражного суда Владимирской области от 14 марта 2018 г. по делу № А11-10235/2017 // СПС «Консультант Плюс»..

Следующим способом обеспечения обязательства по контракту является внесение на счет заказчика денежных средств. Это достаточно удобный для заказчика способ, так как в случае неисполнения обязательства денежные средства могут быть удержаны. Тем не менее, на практике также возникает вопрос: при каких обстоятельствах могут быть удержаныденежные средства в полном объеме? В большинстве случаев, суды приходят к выводу, что удерживать денежные средства в полном объеме можно как при неисполнении обязательств по контракту, так и при частичном неисполнении, но при наличии в контракте определенных условий. Так, например, при рассмотрении спора суды анализировали контракт и приходили к выводу, что стороны однозначно установили возможность возврата денежных средств только при надлежащем исполнении обязательствРешение Арбитражного суда города Москвы от 27 марта 2018 г. по делу № А40-27376/2018 // СПС «Консультант Плюс»..

На практике существуют случаи освобождения от ответственности стороны при условии, если она докажет, что неисполнение обязательства произошло из-за обстоятельств непреодолимой силы или по вине другой стороны. Распространено мнение о том, что погодные условия, определяемые временем года, могут являться непреодолимой силой. Однако, согласно судебной практике, указывается, что самое по себе время года (например, зима) не может рассматриваться как обстоятельство непреодолимой силыПостановление Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 26.10.2016 г. № Ф03-4819/2016 по делу № А73-1598/2016 // СПС «КонсультантПлюс».. Исполнитель контракта заранее мог предугадать, в каких условиях ему предстоит работать, поэтому не может быть освобожденным от ответственности.

Подводя итог, следует сказать, что процедура заключения и исполнения контракта имеет сложный и неоднозначный характер. С одной стороны, существует достаточно подробное правовое регулирования всех стадий. Однако на практике возникают вопросы, причиной которых являются пробелы в законодательстве. Судебная практика в каждом вопросе неоднозначна, но можно сделать явный вывод о наличии злоупотреблений как со стороны заказчиков, так и со стороны исполнителей контракта. Законодателю следует принять меры по предотвращению злоупотреблений на всех стадиях заключения и исполнения контракта.

Глава 3: Антикоррупционный аспект правового регулирования государственных закупок

Из-за сложности института государственных (муниципальных) закупок современная контрактная система имеет свои недостатки, приводящие к постоянному изменению законодательства, а также существования нецелевого использования денежных средств, приводящих к высокому уровню коррупции. Большинство ученых понимает коррупцию как злоупотребление служебным положением для получения какой-либо выгоды Д.Е. Шацкий. Совершенствование государственной контрактной системы: причины возникновения проблем и пути их решения // Вестник университета. 2018. №2. С. 120-125. .

Обратимся к истории возникновения и развития данной проблемы в России. Уже в древности летописцы фиксировали существование «борьбы с лихоимством», однако на тот момент население не считало злоупотребление служебным положением одним из видов преступления. В 16 веке видно, что у государства меняется мнение по поводу коррупции. Так, Иван Грозный считал, что чиновник должен «кормиться» за счет его жалования, а не за счет каких-либо других средств.

Анализируя историю развития государственных закупок, мы пришли к выводу, что первым официальным нормативным документом по регулированию гос. заказа был издан Алексеем Михайловичем. Однако первым государственным правителем, начавшим борьбу с коррупцией, был Петр I. Узнав о хищении государственного имущества во время проведения поставок, ПетрI издал указ, провозглашающий известные принципы гласности, публичности. Антикоррупционная политика Петра Iбыла достаточно жесткой. Ярким примером может стать жесткое наказание ближайшего помощника Александра Меньшикова за то, что тот присвоил себе новое оружие, поставив некачественное. Однако данные репрессивные меры помогали в борьбе с коррупцией неэффективно М.К.Корецкая, Н.В. Немцова. Коррупция в сфере государственных и муниципальных закупок: история и методы борьбы // Актуальные вопросы развития экономики. Материалы международной научно-практической конференции. 2016..

Следующим этапом истории, который бы хотелось выделить - это Первая мировая война. Конечно, как и во все чрезвычайные ситуации, в данный период резко вырос уровень коррупции. Связано это с тем, что недобросовестные поставщики, пользуясь ситуацией, некачественно исполняли условия оборонного заказа по той же цене.

После прихода к власти большевиков ситуация в стране, на первый взгляд, изменилась, однако это скорее породило экономическую нестабильность в СССР. Сталинские репрессии, направленные, в том числе, и на борьбу с коррупцией, конечно, были эффективными, но имели скорее эпизодический характер, чем массовый Там же. .

Таким образом, во время всех этапов истории России можно увидеть определенную динамику развития коррупционных явлений. Кроме того, уровень коррупции зависит от внешних факторов и событий (например, Первая мировая война) и от внутренних мероприятий (репрессивные меры).

Согласно статистике на 2015 год, большинство государственных бюджетных средств теряется и впустую растрачивается в сфере государственных закупок Там же.. В год бюджет РФ теряет в среднем около 250 млрд. рублей. К сожалению, коррупционные явления не порождают один лишь материальный ущерб. Кроме того, по мнению некоторых ученых, появляется тенденция изменения качественной составляющей коррупции: коррупционные схемы претерпевают изменения, приобретая сложный характер А.Ш. Гасаналиева. Коррупция в сфере государственных и муниципальных закупок: ущерб и потери // Экспериментальные и теоретические исследования в современной науке: Сборник статей по материалам XX международной научно-практической конференции. 2018. С. 107-111. .

Так, ученые разделяют причиненный ущерб на несколько групп:

1. Финансовый ущерб. Его суть заключается в сделках на невыгодных для государства условиях. Примером может послужить завышение начальной цены контракта.

2. Количественный ущерб, который мы можем наблюдать при заключении контрактов, удовлетворяющих личные нужды должностных лиц.

3. Качественные потери наблюдаются при поставке некачественных товаров, работ, услуг, отсутствии надлежащего контроля качества.

4. Политические потери государства, выражающиеся в ухудшении экономического состояния, а также в росте недоверия населения к политической элите.

Видится необходимым исследовать сущность данного явления для разработки эффективных мер по борьбе с высоким уровнем коррупции.

Коррупция как злоупотребление служебным положением для личной выгоды - достаточно универсальное и общее определение, с которым согласно большинство исследователей. Законодательное определение коррупции содержится в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ«О противодействии коррупции»Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.. Согласно ст. 1 данного закона, законодатель перечисляет основные составы преступления. К таким относится злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки, подкуп и т.д. Кроме того, законодатель не ограничивает результат коррупции только получением денежных средств или иной материальной выгоды. По смыслу данного определения, к результату коррупционных действий может относиться любая имущественная выгода, например, имущественные права. Стоит отметить, что предоставление имущественных благ третьим лицам также будет являться коррупцией.

У каждого явления существуют причины, по которым оно появляется и развивается. Коррупция не является исключением. Рассмотрим причины коррупции в сфере государственных закупок. Факторы, влияющие на развитие коррупции в сфере государственных закупок, имеют различную природу. Причиной этому послужил сложный характер самого исследуемого процесса, который является основой практически для всех сфер государственного управления.

Конечно, главными причинами высокого уровня коррупции будут являться экономическая нестабильность, а также политическая ситуация в государстве. Некоторые ученые, например, выделяют основными причинами низкий уровень заработных плат должностных лиц, а также инфляция, приводящая к повышению цен на товары и услуги без повышения зарплат Э.А. Прохоров. Коррупционная преступность всфере государственных закупок: причины общего характера // [Электронный ресурc] / URL-ссылка: https://cyberleninka.ru/article/n/korruptsionnaya-prestupnost-v-sfere-gosudarstvennyh-zakupok-prichiny-obschego-haraktera. (дата обращения 20.04.2020).. Кроме того, следует выделить такой недостаток как законодательные пробелы в правовом регулировании института закупок, порождающих возникновение коллизий, которые требуют доработки.

Политические и социальные конфликты также способствуют развитию коррупции. Например, наличие конфликтов, связанных с регулированием политических и идеологических отношений в государстве, может снижать качество контроля над такими важными институтами как закупки. В частности, требует доработки финансовый контроль над доходами и расходами как должностных лиц, так и членов их семей Там же..

Очень значимой причиной коррупции является ее латентный характер. В современном мире преобладает система потребительских ценностей. Данную мысль подтверждают слова культуролога А.Н. Ильина, который заметил, что «ранее сам труд и трудовая добросовестность были условиями человеческого достоинства и общественного уважения…теперь классификационным первенством обладает стиль жизни, на который указывает одежда, машина, место отдыха»А.Н. Ильин. Культура общества потребления: философские, психологические, социологические аспекты:учеб. пособие. Омск: Изд-во ОмГПУ, 2014. С. 34.. По нашему мнению, именно психологическая деформация населения по отношению к коррупции резко увеличивает ее уровень. У многих людей формируется мнение о полезности взятки для решения их личных проблем. Так, коррупционеры часто пользуются этим правовым нигилизмом, прикрывая свои преступные действия превышением должностных полномочий, что не всегда является преступлением. Кроме того, мы считаем, что должностные лица, работающие в сфере закупок, недостаточно обучены и проинформированы по поводу антикоррупционной политики, что также порождает расширение коррупционного влияния.

В сфере закупок квалификация незаконных действий как коррупционных и отличие их от других видов преступлений определяется на основе специальных признаков Ю.В. Туркин . Особенности коррупции в сфере государственных закупок // Вестник современных исследований. 2018. № 18. С. 236-238. . Первый признак - специальный субъектный состав, так как в основном коррупционеры в данной области - должностные лица, госслужащие, наделенные специальными полномочиями, благодаря которым получается совершить данное деяние. Второй признак - направленность на извлечение личной выгоды или получение выгоды для третьего лица за какое-либо вознаграждение, что нарушает публичные интересы государства. Третий признак - умышленность деяния.

На основе данных признаков коррупции предлагается такой вариант определения анализируемого деяния: нарушающее публичные интересы государства умышленное злоупотребление специальным субъектом (должностным лицом) своих должностных полномочий для извлечения личной выгоды.

Коррупционные явления можно встретить на всех этапах закупочных процедур - от стадии планирования закупки до стадии исполнения контракта. Яркие примеры ситуации, когда коррупционные деяния были найдены на всех стадиях закупки, встречаются на правоприменительной практике. Так, например, суд установил вину должностного лица Маммаева А.У. на стадии планирования закупки Апелляционное определение Верховного Суда Республики Дагестан № 33-617/2014 от 11 марта 2014 г. по делу № 33-617/2014 // [Электронный ресурc] / URL-ссылка: https://sudact.ru/regular/doc/AUJXHcu8wgZv/. (дата обращения 13.04.2020).. Данное лицо устанавливал начальную (максимальную) цену контракта, которая превышала рыночную стоимость закупаемого медицинского оборудования в несколько сотен млн. рублей. Кроме того, документация, которую выставил заказчик, не была утвержденной. Другое дело доказывает вину группы лиц на всех стадиях закупки. Суд установил, что группа лиц зарегистрировала юридическое лицо и заключала контракты с другими организациямиАпелляционное определение Московского городского суда № 10-5054/2013 от 23 июля 2013 г. по делу № 1-149/1311 // [Электронный ресурc] / URL-ссылка: https://www.mos-gorsud.ru/mgs/services/cases/appeal-criminal/details/31ffd62c-b4e2-4893-9536-605adbab00e3.(дата обращения 13.04.2020).. Кроме того, выиграв аукцион на заключение государственного контракта путем манипуляций, данное юридическое лицо осуществило частичную поставку без какой-либо документации и прекратило дальнейшее выполнение контракта.

Однако следует выделить основные области в сфере государственных закупок, наиболее подвергнутые влиянию коррупции. Как было сказано ранее, преобладающим способом определения поставщика считается электронный аукцион. По результатам мониторинга, были обнаружены коррупционные нарушения. Например, в государственном заказе Министерства обороны не были указаны некоторые обязательные условия контракта: не был определен срок действия банковской гарантии, а также не указаны меры ответственности заказчика и поставщика за неисполнение контракта. Как результат, жалоба была удовлетворена, а данный электронный аукцион отменили М.А. Соловкин. Анализ современного состояния коррупции в сфере государственных закупок в Российской Федерации // Актуальные вопросы современной экономической науки: материалы VIII Международной научной конференции. 2018. С. 78-82. .

Достаточно проблемной областью в закупках является закупка у единственного поставщика. Так, например, были выявлены факты оплаты заказчиком контракта еще не начавшихся работ. Кроме того, Счетной палатой был прослежен большой разброс цен на одноименные товары, что также повлекло увеличение уровня коррупционных схем в данной области Там же. .

На основе правоприменительной практики можно выделить несколько групп коррупционных деяний по определенным основаниям. Первое основание - противоречие конкретным целям существующей контрактной системы. Можно выделить следующие деяния:

1. Коррупционные деяния, нарушающие принцип эффективного расходования бюджетных средств. Примерами могут послужить установление должностными лицами завышенных начальных цен контракта, а также иные действия, связанные со стадией определения максимальной цены контракта.

2. Правонарушения, противоречащие принципам добросовестной конкуренции в закупках. К таким деяниям относятся любые правонарушения, ограничивающие конкуренцию. Например, установление каких-либо требований к участникам закупки, которые не указаны в законодательстве. Кроме того, ограничением конкуренции может послужить нарушение правил, связанных с предметом закупки. Так, например, устанавливаются дополнительные требования к объекту закупки, ограничивающие количество потенциальных участников закупки.

3. Комплексные деяния, сочетающие в себе нарушение обоих принципов. К таким, в основном, относят те деяния, где нарушаются правила самого процесса закупок: выбор незаконного способа определения поставщика, неправомерный допуск поставщика к участию и т.д.

Вторым основанием считается стадия, на которой совершено деяние. Соответственно, данная группа подразделяется на: нарушения на стадии планирования закупок, стадии определения поставщика, а также на стадии заключения и исполнения государственного (муниципального) контракта.

Кроме того, существуют различные способы совершения коррупционных деяний в области закупок. Среди множества сформированных и постоянно формирующихся способов можно выделить следующие: неприменение конкурентных способов определения поставщика, «откат», то есть получение денежных средств или иных имущественных благ за содействие в признании участника победителем, подгон документации участника закупки под требования технических заданий и т.дА.Ш. Гасаналиева. Коррупция в сфере государственных закупок: ущерб и потери // Экспериментальные и теоретические исследования в современной науке: Сборник статей по материалам XX международной научно-практической конференции. 2018. С. 107-111.. Стоит отметить, что способы совершения коррупционных деяний постоянно модернизируются, а также появляются новые. Постоянная изменчивость способов усложняет органам контроля продумывание эффективных методов обнаружения и пресечения коррупции.

Таким образом, явление коррупции в сфере государственных закупок имеет общественно-опасный характер. Причиной этого является расхищение бюджета государства или муниципального образования, а также особый субъектный состав в виде должностных лиц, обладающими властными полномочиями. Коррупции в России свойственен системный характер. Это обусловлено различными причинами ее развития, которые имеют не только экономическую и политическую основу, но и психологическую. В силу постоянной модернизации и изменчивости способов совершения коррупционных деяний, органам контроля необходимо предпринимать комплекс мер, позволяющих эффективно бороться с высоким уровнем коррупции, в особенности в сфере государственных закупок.

3.2 Антикоррупционные механизмы в сфере управления системой государственных (муниципальных) закупок

Мы выяснили, что в данный момент совершается большое количество коррупционных деяний, что подтверждается статистикой. Как следствие, на современном этапе в России большое внимание уделяется антикоррупционной политике. Стоит принять во внимание Национальный план противодействия коррупции на 2018-2020 годы, среди задач которого можно найти «совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» // [Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://www.kremlin.ru/acts/bank/43253. (дата обращения 20.04.2020)..

Кроме национального законодательства, основополагающим нормативно-правовым актом является Конвенция ООН против коррупции, которая была ратифицирована РФ. Данная конвенция также регулирует сферу публичных закупок и закрепляет принципы, на которых должно основываться антикоррупционная система закупок. В соответствии с положениями Конвенции ООН, каждое государство должно основывать свою национальную систему закупок «на принципах прозрачности, конкуренции и объективных критериев принятия решений»Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.)// [Электронный ресурc] / URL-ссылка:https://base.garant.ru/2563049/. (дата обращения 15.03.2020)..

Основным документом, регулирующим сферу государственных закупок, является Закон № 44-ФЗ, который за основу взял принципы, закрепленные в Конвенции ООН против коррупции. Действующий ранее Закон № 94-ФЗ имел свои недостатки, которые, должен был решить 44-ФЗ. Рассмотрим нововведения настоящего закона. Как и было сказано, первым отличием от 94-ФЗ стало закрепление принципов открытости и прозрачности информации о закупках. Теперь, вся информация должна быть выложена в Единую информационную систему, официальный сайт закупок, доступ к которым есть у всех желающих.

Остальные нововведения также касаются противодействия коррупции и недопущения злоупотреблением служебным положением должностных лиц. Так, например, в Законе № 44-ФЗ предусмотрено большее количество способов определения поставщика, более четко регламентированы этапы проведения закупок, определена структура управления контрактной системой,а также возможным стало одностороннее расторжение контракта.

Рассмотрим подробнее антикоррупционную стратегию, реализованную контрактной системой в РФ. Антикоррупционная стратегия - комплекс мер, направленных на борьбу с высоким уровнем коррупции, а также на предупреждение коррупционных деяний. Данная стратегия состоит из нескольких основных элементов:

1. Четкая регламентация всех этапов осуществления закупки: от стадии планирования закупки до стадии исполнения контракта.

2. Государственный контроль.

3. Общественный контроль.

4. Формирование антикоррупционного мировоззрения должностных лиц и иных специалистов в рассматриваемой области.

5. Оценка результатов.

Четкая регламентация процедур осуществления закупок позволяет правоприменителю уменьшить количество принимаемых им оценочных решений, что позволяет сократить возможность совершения коррупционных деяний. Однако в последние годы уровень коррупции в сфере государственных закупок остается высоким, поэтому государство пытается обеспечивать антикоррупционную безопасность различными изменениями федерального законодательства. Постоянные изменения законодательства приводят к тому, что правоприменителям постоянно нужно привыкать к применению новых правил. Кроме того, на данный момент уточняет реализацию определенного этапа закупки более 100 Постановлений Правительства РФ, а также несколько десятков ведомственных нормативно-правовых актовО.А. Родченкова, Н.Р. Накова. Формирование антикоррупционной стратегии контрактной системы в сфере государственных закупок // Уголовное судопроизводство: проблемы теории и практики. 2018. № 2. С. 42.. С одной стороны, такие нормативно-правовые акты уточняют общее законодательство о закупках. С другой стороны, такой разброс уточнений показывает нам, во-первых, несовершенство основного нормативно-правового акта, а также сложность для понимания правоприменителями сущности проведения какого-либо этапа и большая трата времени для поиска и ознакомления с такими уточняющими документами.

Однако подвергать критике такие частые внесения изменений в правовое регулирование государственных закупок не стоит, так как государство путем таких действий пытается реализовать основные цели и принципы, закрепленные в различных правовых актах по противодействию коррупцииМ.А. Волкова. Антикоррупционное просвещение представителей заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд // Актуальные вопросы противодействия коррупции в сфере образования: Сборник научных статей по материалам IV Сибирского антикоррупционного форума. 2019. С. 73-82. .

На современном этапе осуществление государственных закупок контролируется по двум вертикалям: процедурной и финансовой.

Процедурный контроль был изначально единственным видом контроля в рассматриваемой сфере. Возглавляет данную систему Федеральная антимонопольная служба. В основном, данный орган проводит проверки по тем закупкам, где присутствуют признаки ограничения конкуренции, например, при наличии жалобы на проводимую процедуру.

Закон № 44-ФЗ ввел новую вертикаль контроля - финансовую. Возглавляет данную систему Федеральное казначейство. Новый вид контроля представляет собой систему мероприятий по мониторингу и аудиту каждой стадии закупки. Основной целью финансового контроля является противодействие коррупции в части расходования бюджетных средств.

Объект финансового контроля - деятельность участников закупки, включающих в себя не только заказчиков и их должностных лиц, но и исполнителей, специализированных организаций. Это обосновывается тем, что, в основном, объектом проверок становятся этапы не только планирования закупок, но и стадии исполнения, расторжения государственного контракта.

Рассмотрим подробнее такие формы контроля как мониторинг и аудит. Аудиторская деятельность - новый вид финансового контроля, поэтому видится недостаточная разработанность его правового регулирования. Так, например, в ст. 98 Закона №44-ФЗ закрепляются только общие положения осуществления аудита в сфере закупокФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Аудит в сфере закупок тесно связан в бюджетным процессом в РФ, так как одним из основных целей аудита в сфере закупок является осуществление принципа эффективного использования бюджетных средств. Так, например, в соответствии с бюджетным законодательством, реализация данного принципа определяет достижение поставленной цели с использованием наименьших затратБюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ . 1998. № 31. Ст. 3823..

Главным направлением аудита в сфере закупок является проверка расходов, выделяемых на закупки, с точки зрения целесообразности, своевременности, обоснованности. Целесообразность закупки, в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ - проведение закупок в соответствии с основными целями закупок через осуществление функций, закрепленных за учреждениями. Обоснованностью закупки считается соблюдение установленных законодателем правил по разработке и утверждению плана закупки. Принцип своевременности законодательно не закреплен, однако, анализируя правоприменительную практику по данному вопросу, можно прийти к выводу, что под своевременностью считается планирование закупок с соблюдением правил о разумности сроков для достижения ее целей с минимальными издержкамиМетодические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок// [Электронный ресурc] / URL-ссылка:http://docs.cntd.ru/document/555742477. (дата обращения 10.04.2020)..

По мнению некоторых ученых, для проведения эффективного аудита необходимо выявлять не только несоблюдение условий контрактов при его исполнении, но и выявлять связь между нарушением и нецелесообразным расходованием денежных средств, а также недостижением результатов закупки А.В. Гладчук. Аудит в сфере закупок как инструмент повышения эффективности расходования бюджетных средств в контрактной системе // Гуманитарные и юридические исследования. 2019. № 5. С. 205-210..

Для достижения определенных законом задач, в рамках аудита законодателю требуется уделить внимание некоторым проблемным аспектам. Во-первых, необходимо продолжить разработку типовых контрактов по различным видам закупок. Кроме того, целесообразно разработать императивные правила обоснования начальных цен контракта. В-третьих, достаточно эффективным методом в борьбе с коррупцией стала бы разработка единого каталога среднерыночными ценами на товары, работы и услуги.. Такие мероприятия помогут катализировать повышение уровня эффективности закупок с точки зрения целесообразности, обоснованности, а также помогут предупредить злоупотребление служебным положением.

Согласно ст. 97 Закона № 44-ФЗ, под мониторингом понимается система наблюдения за проведением процедур закупки посредством сбора, обобщения и анализа информации по осуществлению закупокФедеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.04.2013 №44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652..Основной целью мониторинга в сфере закупок является выявление существующих и актуальных проблем в данной сфере, предупреждение новых злоупотреблений, а также поиск путей решения данных проблем. Мониторинг позволяет реализовывать принцип прозрачности закупок через постоянное наблюдение и анализ проведенных закупочных процедур. Повысило эффективность данного института наделение полномочием по проведению мониторинга федеральным органом исполнительной власти. Ранее такое полномочие было и у местных органов власти, однако на данный момент оно осталось только у федерации. На наш взгляд, оставление полномочий по проведению мониторинга только у федерального органа является оправданным, так как это снижает уровень коррупционных схем на местном уровне.

Важным нововведением в законодательство о закупках стал общественный контроль. Государство впервые законодательно закрепило возможность участия граждан и общественных объединений в процедуре контроля над осуществлением закупок. Общественный контроль имеет такие же цели, как и остальные формы финансового контроля - предупреждение нарушений в данной сфере. Сущность данного института заключается в активном участии общества в проведении государственных закупок. Так, например, общественные организации могут направлять государственным (муниципальным) заказчикам запросы, касающиеся хода закупок. Кроме того, Правительством РФ были установлены случаи, когда общественное обсуждение закупки является обязательным. Это позволяет соблюдать интересы общества и заказчика при планировании и реализации закупки.

К сожалению, на данный момент не раскрыт общественный контроль со стороны граждан, хотя они по смыслу закона являются лицами, осуществляющими общественный контрольА.М. Григорьев. Проблемы реализации функций общественного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Известия вузов Кыргызстана.2016. № 12. С. 41. . Реализовать право в области контроля над проведением государственных закупок можно только через обращение в компетентные органы за получением информации об их деятельности в области заключения контрактов, что, по нашему мнению, считается недостаточным. Таким образом, по общепринятому смыслу, данный контроль нельзя назвать общественным. Кроме того, хотелось бы отметить существование коллизии норм об общественном контроле ФЗ №44-ФЗ и ФЗ от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»Федеральный закон от 21.07.2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30. Ст. 4213. . Анализируя нормы двух законов, можно увидеть, что объединения юридических лиц и общественные объединения не входят в состав субъектов общественного контроля по смыслу последнего федерального закона Е.В. Игнатенкова. Общественный контроль в сфере закупок: проблемы и пути их решения // Журнал«Бюджет», № 6, июнь 2015 г. С. 32. Соответственно, необходимо устранение конфликтующих норм для достижения цели общественного контроля и для более эффективной борьбы с коррупцией.

Мы выяснили, что причиной коррупции являются психологические факторы, например, недостаточное формирование у населения антикоррупционного мировоззрения. Поэтому немаловажным элементом в антикоррупционной политике является формирование антикоррупционного мировоззрения. В первую очередь, это касается должностных лиц и специалистов, работающих в сфере закупок, так как в большинстве случаев именно ими совершаются коррупционные деяния.

В основе антикоррупционной стратегии контрактной системы в РФ лежит принцип профессионализма заказчика, предполагающего проведение закупок на профессиональной основе. Достаточно эффективной мерой по борьбе с коррупцией является закрепление определенных и четких требований к должностным лицам и иным служащим. Соблюдение требований приведет к формированию у государственных и муниципальных служащих антикоррупционного мировоззрения, чего можно добиться с помощью специального образования. Кроме того, из-за латентного характера коррупции следует формировать антикоррупционное мировоззрение у всего населения.