Эффективность системы государственного регулирования госзакупок в сфере строительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Эффективность системы государственного регулирования госзакупок в сфере строительства

Выпускная квалификационная работа

по направлению 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

студента группы №БГУ162

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Шмарина Юлия Вячеславовна

Научный руководитель

Канд. экон. наук, доц.

И.Д. Летюхин

Санкт-Петербург

2020

Содержание

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава I Теоретические основы регулирования государственных закупок
• 1.1 Обзор зарубежного опыта в сфере регулирования государственных закупок в строительстве
• 1.2 Основы правового регулирования государственных закупок в России
• 1.3 Изучение проблемы представлений о регулировании государственных закупок в России
• Выводы по первой главе
• Глава II Организация и методы исследования
• 2.1 Цель, задачи, этапы исследования
• 2.2 Описание методов и методик исследования
• Глава III Результаты исследования практических вопросов, связанных с оценкой эффективности системы регулирования государственных закупок в сфере строительства
• 3.1 Результаты исследования регулирования государственных закупок в разрезе отдельных случаев (кейс-стади)
• 3.1.1 Строительство Фрунзенского радиуса
• 3.1.2 Реконструкция Зеленого моста
• 3.1.3. Строительство музейного комплекса «Оборона и блокада Ленинграда»
• 3.1.4 Строительство судебного квартала
• 3.2 Результаты исследования модели, оценивающей эффективность государственной закупки
• Выводы и рекомендации
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
• ПРИЛОЖЕНИЕ
• Приложение А
• Приложение Б
• Приложение В

Введение

Данная работа посвящена исследованию эффективности системы государственного регулирования государственных закупок в сфере строительства. Внимание к системе регулирования госзакупок оращалось уже не единожды. Большинством отмечается, что система регулирования госзакупок не обеспечивает реальной конкуренции и высокого качества поставок и нуждается в реформировании. Кроме того, актуальность данной работы состоит в том, что, во-первых, государственные закупки составляют значительную долю в затратной части большинства развитых стран и являются одним из эффективнейших способов управления экономикой. Кроме того, в России 48% госзакупок приходятся на сферу строительства Николаева Е. П. Особенности и проблемы системы государственных закупок в строительстве - 2016. - № 4-4. - С. 617-619, но до сих пор выявляется ряд нарушений в большом количестве случаев строительства по госзакупкам. Ошибки, обнаруженные в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов, привлекают особое внимание к государственным (муниципальным) контрактам не только правоохранительных органов и средств массовой информации, но и общественности в целом. Булей Н. В. Отечественный и мировой опыт проведения подрядных торгов в строительстве . - 2014. - С. 15-19. Иными словами, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, ряда ученых и специалистов, политиков, работников, руководителей предприятий и организаций, муниципалитетов и т.д., Система внутреннего снабжения для государственных нужд не в полной мере соответствует оптимальной структуре национальные системы закупок экономически развитых стран и не основаны на бюджетной, фискальной и договорной политике, согласованной с целью гарантировать поддержку ресурсов для выполнения государственных функций и социальных обязательств с использованием инструментов государственного регулирования экономика. Все это создает почву для многочисленных нарушений. Лычагин А. Г. Противодействие коррупции в процессе госзакупок. - 2017. - №. 1. - С. 46-50. Во-вторых, не только Генеральная прокуратура России, но и проект «3а честные закупки» и Общероссийский Народный Фронт, общественная организация, поддерживаемая президентом страны и многочисленными политическими партиями, «докладывает» государству и обществу о сохраняющихся недостатках и масштабных нарушениях в этой области. «Дело» Сахалина и других губернаторов, постоянные сообщения СМИ о злоупотреблениях в муниципальных закупках и т.д. являются доказательством вышесказанного.

Объектом данной работы является российское законодательство. Предмет работы - совокупность теоретических, методических и практических вопросов, связанных с оценкой эффективности государственного регулирования госзакупок в сфере строительства.

Целью выпускной квалификационной работы является анализ взаимосвязей между ключевыми проблемами (конфликтами) в сфере государственного регулирования государственных закупок в сфере строительства и разработка рекомендаций по возможным путям решения. Данная цель будет реализована с помощью следующих задач:

– Рассмотреть исследования на тему госзакупок в строительстве для определения уже выявленных проблем;

– Исследовать средства массовой информации (на предмет выявления статистики недостроя, несоблюдения бюджета и пр.);

– Проанализировать нормативно-правовую базу по регулированию государственных закупок;

– Изучить зарубежный опыт;

– Исследовать наиболее резонансные случаи государственных закупок, нашедшие отражение в средствах массовой информации;

– Разработать модель предсказания превышения бюджета и сроков исполнения закупки.

В качестве рабочей гипотезы состоит утверждение в том, что в основе ряда выявленных проблем будут лежать общие корневые причины, вследствие этого можно предложить единые и системные пути решения этих проблем. В процессе работы будут использованы следующие методы:

– Анализ литературы;

– Анализ нормативно-правовой базы в рамках поставленной проблемы;

– Изучение и обобщение отечественной и зарубежной практики;

– Кейс-стади;

– Факторный анализ и моделирование.

Практическая значимость состоит в рационализации средств бюджета. Разработанная модель предсказания превышения бюджета или сроков исполнения государственной закупки поможет госслужащим эффективнее рассчитывать закупку и предусмотреть все риски еще до публикации в единой информационной системе.

В первой части работы будут рассмотрены существующие нормативно-правовые акты, зарубежный опыт, описанный в исследовательских работах, степень разработанности темы в отечественных исследованиях. В практической части работы будет представлен анализ СМИ и кейс-стади наиболее резонансных случаев государственных закупок. Далее будет разработана модель предсказания на основе факторного анализа и линейной регрессии. Будут предложены рекомендации по повышению эффективности регулирования государственных закупок в сфере строительства.

Глава I Теоретические основы регулирования государственных закупок

1.1 Обзор зарубежного опыта в сфере регулирования государственных закупок в строительстве

Государство - важнейший субъект рыночных отношений, принимающий активное участие в производстве, торговле, инвестициях, инновациях и социальной экономике с помощью госзакупок. За рубежом это главный инструмент реализации долгосрочных и масштабных программ - строительство электростанций, дорог, нефте- и газопроводов; крупных промышленных объектов, мелиорации, а также социальные и образовательные проекты. Покровская В. В., Ускова Е. А. Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок - 2008 - С. 25-37

В зарубежном опыте можно выделить три этапа становления регулирования госзакупок: первичное формирование системы регулирования для повышения прозрачности процедуры; дальнейшее совершенствование системы регулирования с целью повышения эффективности и отработка недочетов; повышение экологичности госзакупок для минимизации воздействия на окружающую среду, это присуще развитым странам с крепкой системой регулирования госзакупок. Будут рассмотрены все три этапа в силу их особого значения для российского опыта.

1.1.1 Первичное формирование системы регулирования

В США самая сложная система регулирования госзакупок, это первая страна, начавшая её создавать. Механизм сформирован в 1984 году, затем совершенствовался с развитием цифровых технологий. За правовое обеспечение политики закупок отвечает Федеральное управление политики закупок при Администрации Президента. Оно выпускает руководящие принципы, являющиеся частью федеральной системы регулирования закупок. Ранее создана единая государственная организация - Федеральная контрактная система (ФКС), её важнейшей частью являются госконтракты и заказы. «Правительственный рынок» состоит из федеральных правительственных учреждений, администраций штатов и местных администраций, покупающих или арендующих товары, необходимые для исполнения своих функций - это крупнейший клиент системы государственных закупок в США. Асаул А. Н., Кощеев В. А. Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ). - СПб., 2009. - С. 152^, Кощеев В. А. Методология формирования и реализации государственного строительного заказа в системе предпринимательства - СПб. - 2009. С. 114-193

Опыт США использован при формировании единой системы госзакупок в Европейском Союзе. Ее создание обусловлено директивой выше: было решено разработать общие нормы для госзакупок в странах ЕС с целью повышения эффективности и прозрачности. Обзор и анализ процесса представлен в работе Мартина Трибуса (Martin Trybus). Стоит отметить, что это самая жесткая система регулирования, чаще остальных подвергающаяся критике, что подтверждается и процессом принятия норм: практически все страны ввели нормы позже отведенного срока. Большие трудности переживают страны, вступившие в Евросоюз после введения этих рекомендаций. Например, страны Восточной Европы, согласно исследованию, тщательно пытаются обойти правовые предписания в государственных закупках. Из-за обязательной публикации заказа на общем ресурсе, тендерами могут быть компании любой страны ЕС, это усиливает экономический дисбаланс между западной и восточной Европой. Автором отмечается, регулирование госзакупок ЕС - не лучший инструмент против коррупции и остается неэффективным без других мер в области уголовного права и профессиональной подготовки. Директивы ЕС по государственным закупкам подвергались критике и как отстающие от современных методов закупок в частном секторе, но можно полагать, что после расширения эффективность госзакупок в странах, вступивших в ЕС, повысится. Trybus, M. Improving The Efficiency Of Public Procurement Systems In The Context Of The European Union Enlargement Process - 2006 - 409-425.

Во многих зарубежных работах на тему государственным закупкам в строительстве, сопоставляются госзакупки и государственно-частное предпринимательство (ГЧП). В статье Бинг Ли и А. Акинтойе, П.Дж. Эдвардса, К. Хардкасла (Bing Li and A. Akintoye, P.J. Edwards, C. Hardcastle) представлен анализ результатов проведенного в Великобритании опроса госслужащих по предпочтению использования ГЧП, государственных закупок и инициативы частного финансирования. Выявлены факторы, влияющие на выбор того или иного метода реализации государственных нужд. Bing, L. Perceptions of positive and negative factors influencing the attractiveness of PPP/PFI procurement for construction projects in the UK - 2005 - 125-148. Заслуживает внимания и критический обзор Даррина Гримси и Мервина Льюиса (Darrin Grimsey and Mervyn Lewis), где исследователи сравнивают государственные закупки и ГЧП. Выявлены сходства и различия, разработаны рекомендации по применению этих инструментов в определенных ситуациях. Обнаружено, что в большинстве случаев выгоднее использовать ГЧП для сохранения качества объекта. Отмечен и ряд минусов: ГЧП - слишком сложный и дорогой инструмент для небольших проектов; иногда выходят за рамки возможностей государственного сектора по внедрению и управлению. Для других проектов необходима слишком жесткая спецификация требуемых результатов. Это привело к разработке новых гибридных ГЧП, воплощающих различные степени партнерства для снижения затрат на закупки и создания гибкости удовлетворения потребностей инфраструктуры, сохраняющих четкие границы ответственности и надлежащую мотивацию вовлеченных сторон. Grimsey, D., Lewis, M. Public Private Partnerships and Public Procurement. - 2007 - pp. 171-188

Фредерик Блан-Брюд, Хью Голдсмит и Тимо Валиля (Frйdйric Blanc-Brude, Hugh Goldsmith and Timo Vдlilд) провели анализ более 200 дорожных проектов, финансируемых ЕИБ (Европейский Инвестиционный Банк), за последние 15 лет и выявили, затраты на строительство дорог, в ГЧП на 24 процента выше, чем в традиционных госзакупках. Среди причин объединение строительства и эксплуатации в один контракт, приводящее к дополнительным инвестициям и экономии на жизненном цикле, передача риска строительства частному партнеру и более высокие транзакционные издержки. То есть, большая доля разницы отражает цену, выплачиваемую госсектором во избежание перерасхода средств, времени и изменений в спецификациях. Blanc-Brude, Frederic and Goldsmith, Hugh and Valila, Timo, Ex Ante Construction Costs in the European Road Sector: A Comparison of Public-Private Partnerships and Traditional Public Procurement (2006). EIB Economic and Finance Report No. 2006/1. В отношении опыта России, способ реализации государственного проекта необходимо определять индивидуально, опираясь на различные факторы, что и происходит в настоящих реалиях.

1.1.2 Совершенствование в целях повышения эффективности. Устранение пробелов

Интересный и показательный опыт Южной Кореи. За десять лет страна совершила резкий скачок в развитии экономики, благодаря системе госзакупок. Феномен изучил Чан Янг Бэк (Chan Young Baek). В целом, система электронных закупок в Корее повысила прозрачность и эффективность благодаря: реформированию законов и правил; раскрытию в режиме реального времени информации о ходе торгов и заключении контрактов; сокращению личных контактов между чиновниками и участниками торгов; предотвращению злоупотребления властью госслужащими; сокращению бумажной работы; систематической публикации, управлению и совместному использованию информации. Важнейшие принципы системы регулирования в Корее: безопасность, прозрачность и надежность как приоритетными цели; правовая основа электронных закупок - это ключевой элемент; поддержка общегосударственного сотрудничества при разработке системы электронных закупок в Южной Корее. Для обеспечения прозрачности в сам портал госзакупок внедрена особая система проверки. Во-первых, все учреждения предоставляют информацию по тендеру. Система анализа (BRIAS) на основе искусственного интеллекта автоматически и статистически анализирует индикаторы фальсификации заявок на основе данных по заявкам, поданным госучреждениями. Служба госзакупок также использует эту систему анализа отправляет комиссии по справедливой торговле (KFTC) «подозрительные заявки». В результате увеличено количество судебных преследований за фальсификацию торгов с 28 в 2005 году до 45 в 2008 году. Baek, C. Building A Successful E-Procurement System In The United States: Lessons From The South Korean System. - 2015 - 755-776. Недостаток системы в том, что агрегация большого объёма информации и данных затрудняет поиск для пользователей, а многоступенчатый процесс проверки обязывает пользователей проходить одну и ту же процедуру регистрации несколько раз. Тем не менее, данный опыт полезен для российской системы, поскольку сейчас государственные закупки и тендеры проходят проверку на прозрачность вручную инициативными группами, а также при плановых проверках уполномоченными государственными органами.

Э. Осей-Туту Э. Баду Д. Оусу-Ману (E. Osei-Tutu E. Badu D. Owusu-Manu) изучили практику госзакупок Ганы с упором на противодействие коррупции в строительстве. Правительство Ганы определило строительную отрасль как приоритетную для иностранных и частных инвестиций. Инфраструктурная отрасль большинства стран особенно подвержена коррупции, так как включает монополии и является источником огромной прибыли. В исследовании сделан вывод, что в Гане взяточничество является причиной несоответствия цены и качества как в казенных, так и в финансируемых донорами проектах. Анализ корневых причин в работе представлен треугольником Кресси, что обеспечило модель визуализации сценария коррупции и борьбы с ней. Утверждается, что система госзакупок Ганы имеет множество негативных последствий коррупции, приводящих к огромным потерям для страны количественного и качественного характера, в политическом и социальном измерениях. Отмечены способы предупреждения: формальные и неформальные институциональные инструменты, например, психологические методы; технические средства; регулирование процессов; и ответные меры. По мнению исследователей, применение таких методов противодействия коррупции ограничено специфической природой и требует дополнительных ресурсов. Поэтому борьба со взятками требует разработки комплексной стратегии, включающей усилия заинтересованных сторон - правительства, частных компаний, потребителей. Стратегия должна быть направлена на укрепление правопорядка. В госсекторе решающее значение имеет укрепление и поощрение культуры открытости и подотчетности, содействие эффективному регулированию. В частном секторе необходимо укрепить корпоративное управление и прозрачность. Необходимо содействовать активному участию потребителей в программах, призванных повысить подотчетность поставщиков услуг, например, путем расширения информационно-пропагандистских возможностей ассоциаций потребителей. E. Osei-Tutu E. Badu D. Owusu-Manu, Exploring corruption practices in public procurement of infrastructural projects in Ghana - 2010 - pp. 236 - 256

Массивное исследование в области реконструкций и перестраивания после совершения государственных закупок на строительство в Испании провели Нурия Форкада, Марта Ганголеллс, Микель Касальс, Марсель Макарулла (Nuria Forcada, Marta Gangolells, Miquel Casals, Marcel Macarulla). Реконструкция отрицательно сказывается на эффективности строительных проектов. Проанализированы данные 788 строительных инцидентов в 40 испанских строительных проектах для поиска взаимосвязи между проектными и управленческими факторами и затратами на реконструкцию. Использован регрессионный анализ, на его основе разработана модель прогнозирования переделок. Модель показала, что наибольшее влияние оказали первоначальная стоимость контракта и местоположение проекта по отношению к штаб-квартире компании. Исследование интересно для повторения проведенного анализа на данных по российским строительным государственным закупкам. Forcada N., Gangolells M., Casals M., Macarulla M. Factors Affecting Rework Costs in Construction - 2017 - 445-465.

С. Миткусом (S. Mitkus) так же использовал математическую модель - теорию игр при определении выгод сторон государственных закупок: органа, осуществляющего закупку и участника тендера. Благодаря моделям и методам теории игр подрядчики смогут разработать рациональные стратегии участия в госзакупках строительных работ. Проблема применения метода в определении вероятностей рыночных цен на строительные работы в определенное время. S. Mitkus Public Procurement Of Construction Work: A Bimatrix Game Model - 2001 - 334-338

1.1.3 Переход на зеленые госзакупки

Цель данного подпункта - рассмотрение зарубежного опыта повышения экологичности госзакупок и возможность его применения в России. Несмотря на уровень развития России относительно других стран уже сейчас допустимо внедрение отдельных практик. В данной части литературного обзора совершена попытка выявить идеи, применимые в российском опыте. Для западных стран вопрос перехода к «зеленой экономике» достаточно острый. Ключевую роль играет Евросоюз как единая система взаимодействия. Комиссия видит три взаимодополняющие динамики, снижающие воздействие экономики на окружающую среду: улучшение экологических показателей продукции на всем жизненном цикле; продвижение и стимулирование спроса на качественные продукты и технологии производства; помощь потребителям в принятии осознанного выбора. Так же отмечается, что переход на «зеленые» критерии в госзакупках поможет эффективно стимулировать производство более экологически чистых продуктов, так как государственные закупки составляют около 17% валового внутреннего продукта (ВВП) стран ОЭСР.

Франческо Теста, Элеонора Аннунциата, Фабио Иральдо, Марко Фрей (Francesco Testa, Eleonora Annunziata, Fabio Iraldo, Marco Frey) рассмотрели переход к зеленым государственным закупкам в Италии и выдвинули несколько гипотез. Во-первых, знание инструментария по зеленым государственным закупкам и официальных документов, предоставленных национальными и европейскими учреждениями, увеличивает вероятность развития практики зеленых государственных закупок. Во-вторых, участие государственных служащих в специальных сессиях по экологичным госзакупкам увеличивает вероятность развития этой практики. В-третьих, так как нормы и культура влияют на поведение в организациях, то институты с более высокой осведомленностью о преимуществах зеленых госзакупок будут включать требования к экологическим показателям в технические спецификации. В Италии стоимость государственных закупок в 2012 году составила 95,3 млрд. Евро. К 2012 году страна достигла определенного прогресса в принятии политики зеленых государственных закупок, но потенциал для улучшения еще есть. Например, итальянские учреждения являются лучшими «зелеными» потребителями офисного ИТ-оборудования, мебели, копировальной и графической бумаги и неэффективными в сфере услуг уборки и строительства. Исследователи проанализировали результаты интернет-опроса государственных администраций и выявили, что растущее понимание технических аспектов процедур зеленых государственных закупок оказывает ключевое влияние увеличение числа зеленых тендеров. В целом, наиболее интересным результатом исследования является то, что практика зеленых государственных закупок может способствовать развитию устойчивости на местном уровне, если муниципалитет полностью интегрирует эту цель в организацию внесением значительных изменений в культурный, управленческий и операционный уровни. Francesco Testa, Eleonora Annunziata, Fabio Iraldo, Marco Frey. Drawbacks and opportunities of green public procurement: an effective tool for sustainable production. - 2016 - Pages 1893-1900.

Вывод итальянских исследователей о снижении расходов с переходом на зеленые госзакупки подтверждается и кейсами, представленными Программой по обеспечению прозрачности управления климатом «Transparency International». Отчет указывает на потенциальные проблемы, с которыми может столкнуться зеленый климатический фонд ООН финансируя подобные проекты. В Мексике при реализации проекта эффективного освещения и техники, в домах частного сектора произведена замена лампочек на энергосберегающие. Миллионы лампочек и кондиционеров закуплены на государственные средства с оформлением тендера и государственной закупки. В результате снизилось энергопотребление в частном секторе и уменьшилось влияние на окружающую среду. Для реализации проекта была создана система прозрачности и отслеживания госзакупок, что дало возможность гражданам Мексики участвовать в решениях по государственным закупкам и отслеживать процесс реализации закупки. Построенную систему планируется использовать и далее. Transparency International's Climate Governance Integrity Programme. - 2018 - pp. 16-27

1.2 Основы правового регулирования государственных закупок в России

Многими отмечается сходство российского законодательства в сфере регулирования госзакупок и зарубежного. Например, С.С. Железняков, О.В. Асеев и Е.Ю. Подосинников, они отмечают, что почти во всех основных законодательных, нормативных и методологических документах элементы аналогичных документов ООН отмечены красной нитью. Прежде всего, это касается Типового закона ЮНСИТРАЛ о государственных закупках (Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и предписаний Всемирного банка. Железняков, С.С., Регулирование рынка государственных закупок - 2015. - №7. - С. 1-4 с.

До 2014 года в России действовали два закона, регулировавшие государственную закупочную деятельность. Во-первых, это Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ), а во-вторых, Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее 223-ФЗ). За три года совместного существования этих двух законов, многие проводили критический обзор и сравнение этих нормативно-правовых актов. В работе Н.В. Кравчук проведен сравнительный анализ и отмечены одинаковые пункты:

– формы проведения тендера;

– ведение реестра недобросовестных поставщиков;

– общий информационный сайт помощи;

– возможность определения приоритетов товаров отечественного происхождения, а также участие в поставках средних и малых предприятий;

– возможность покупки у одного поставщика (при покупке не более 100 тыс. руб.). Кравчук, Н.В. Государственное регулирование закупочной деятельности - 2013. - С. 7-14

94-ФЗ подвергался критике и исполнителями власти. Губернаторы Нижегородской, Кировской областей и Казани - В.П. Шанцев, Н.Ю. Белых и И.Р. Метшин, соответственно, в 2011 году отмечали, что ориентация на минимальную цену контракта, погоня за прозрачностью процедур не добавляют эффективности государственным покупкам, ориентироваться нужно на качество и результат, а с текущей системой регулирования это не достигается полностью, и поэтому требуется корректирование системы правового регулирования. Вопрос губернаторам почему система госзакупок не обеспечивает должного качества получаемой продукции и услуги? URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vopros-gubernatoram-pochemu-sistema-goszakupok-ne-obespechivaet-dolzhnogo-kachestva-poluchaemoy-produktsii-i-uslugi (дата обращения: 20.05.2020).

С 1 января 2014 г. вместо 94-ФЗ введен Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Впервые сформулированы принципы федеральной контрактной системы (они перечислены ниже). Кроме того, изменен процесс осуществления госзакупок, начиная от этапа планирования, заканчивая этапом контроля деятельности заказчиков. Стоит отметить введение долгосрочного планирования, создание специальной платформы (ЕИС), а также введение преференций для отечественных производителей и некоторые новые элементы антикоррупционной направленности (общественный контроль и обсуждение).

Далее, с точки зрения данного исследования наиболее интересным представляется 44-ФЗ, именно этот закон регулирует процесс осуществления государственных закупок различными администрациями, комитетами и иными административными учреждениями. 44-ФЗ обозначает принципы, соблюдаемые при организации системы госзакупок (ст. 6-12 44-ФЗ): открытость и прозрачность, конкуренция, единство контрактной системы, инновации, профессионализм заказчика и участника, ответственность за результат. Принцип открытости и прозрачности обусловливает, во-первых, существование Единой Информационной Системы (далее ЕИС, ст. 4), а во-вторых, необходимость публикации планов-графиков закупок (ст. 16). Важный момент, с самого начала документа обозначена его цель - повышение эффективности государственных закупок. Также интересно, что в целом, это слово встречается в разных местах 11 раз, что говорит о том, что, действительно, повышению эффективности отводится ключевое значение. С.С. Железняков, О.В. Асеев и Е.Ю. Подосинников указывают, что основной задачей национальной системы государственных закупок является обеспечение приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения потребностей государства при максимально эффективном расходовании государственных средств. Достижение этой цели возможно при организованы госзакупок в соответствии с ключевыми принципами: эффективность, недискриминация, прозрачность, справедливость, ответственность. Эффективность операции зависит и от управления заключенными контрактами, направлеными на достижение максимальной отдачи от вложенных средств. Железняков С.С., Регулирование рынка государственных закупок С. 1, 2 Стоит отметить необходимое условие соблюдения сроков (ст. 34 п. 5-6) и санкцию в виде штрафов.

Эффективность государственных закупок означает быструю работу системы и минимум бюрократии. Затраты государственных заказчиков и поставщиков на закупочную деятельность должны быть минимизированы. Чтобы повысить эффективность и результативность процесса закупок, государственные заказчики должны регулярно контролировать и оценивать свою систему закупок. Открытость и прозрачность закрепляется мониторингом госзакупок, производимым с трех сторон: со стороны государства и госорганов (плановые и внеплановые проверки, ст. 99); со стороны заказчика (ст. 101); общественным контролем (ст. 102).

Глава 7 регулирует правовые моменты отдельных госзакупок, например, памятников и архитектуры (статья 110.1). Рекомендации по госзакупкам в сфере строительства содержатся в статье 33 п. 8. В статье упомянуты гарантии, но лишь в отношении госзакупок машин. Это можно считать недостатком данного закона - нет отдельных правовых норм по государственным закупкам в сфере строительства. Подобная критика содержится в обзорах других исследователей российского законодательства, что будет рассмотрено далее.

По мнению О.А. Мурашовой и К.И. Алексеевой, система регулирования выглядит логичной и структурной, содержит достаточно стандартов для гарантии точности исполнения заказа подрядчиками. Мурашова, О.А. Оценка способов организации подрядных торгов на основе госзакупок в строительстве - 2016 - С. 1 - 7 Ключевая отрицательная особенность 44-го закона - неоднозначность толкования некоторых формулировок, что наблюдается и в поздних редакциях. Изначально 44-ФЗ задумывался как закон, оказывающий антикоррупционное регулирующее действие, нацеленный на сокращение расхода бюджетных средств недобросовестными заказчиками. Однако несовершенство законодательной базы вызывает прямо-противоположную реакцию на практике. Критика так же представлена в работе Е. Николаевой. Ссылаясь на принципы, изложенные в 44-ФЗ, она подчеркивает, что недобросовестные чиновники, клиенты и подрядчики используют коррупционные программы, приводящие к неправомерному использованию бюджетных ресурсов, что недопустимо в условиях дефицита бюджета. Ежегодно высшие органы государственного контроля выявляют ряд недостатков и нарушений в сфере государственных закупок. Наиболее уязвимыми областями являются строительство, государственные закупки, взносы в госкорпорации и различные фонды. Николаева Е. П. Особенности и проблемы системы государственных закупок в строительстве - 2016. - С. 617-619.

Еще одним недостатком 44-ФЗ является то, что в сочетании с другими НПА, регулирующими строительные госзакупки, образуется лазейка, которой зачастую пользуются недобросовестные заказчики. 44-ФЗ не требует проектной сметы в тендере. Однако подрядчик должен выполнять строительство и все работы согласно статье 743 (1) Гражданского кодекса РФ и технических документов, определяющих объем, работы, требования к ним, конечную стоимость. При этом статья 52 ч. 6 Закона о градостроительстве РФ предусматривает, что исполнитель строительных работ обязан выполнять его в соответствии с распоряжением застройщика или заказчика, строительной документацией, требованиями градостроительного плана и техническими регламентами. На основании изложенного, тендерная документация должна содержать требования и показатели, предусмотренные вышеуказанными нормами законодательства Российской Федерации. Однако на практике заказчик иногда не полностью генерирует информацию о дизайне и оценке. Николаева Е. П. Особенности и проблемы системы государственных закупок в строительстве - С. 617-619.

Строительная отрасль требует взвешенного подхода. Строительство по госзаказу принципиально отличается от заводского производства и закупок товаров. Государственный или муниципальный заказчик заказывает объект, который должен быть построен в соответствии с разработанной и утвержденной проектной и рабочей документацией. Строительство - длительный процесс создания объекта в определенном географическом местоположении, социальных, климатических, гидрогеологических, рельефных и природных условиях, не повторяющихся в проектах повторного использования. Калиновский, В.А. Анализ негативного влияния открытых аукционов в электронной форме на бизнес-процессы в строительстве. - 2014.- С. 68-75 С начала проектирования до ввода объекта в эксплуатацию происходят изменения на рынке труда, стройматериалов, продаже энергии, на которые сильно влияет инфляция. Действующее законодательство часто подвергается существенным реформам. Эти факторы влияют на условия и конечную стоимость контракта. закон о государственных закупках определяет процесс выбора подрядчика и его действие заканчивается, когда контракт заключен. Условия договора не могут быть изменены - необходимо работать в его строгих рамках. Конечно, снижение стоимости контракта призвано сэкономить бюджетные средства, но, если экспертиза подтвердила сметную стоимость объекта, его существенное снижение не оправдано. При покупке строительства или реконструкции объектов снижение НМЦК сразу сказывается на вынужденном сокращении фонда оплаты труда, снижении рентабельности организации, реальной невозможности использования высококвалифицированных работников. При определении подрядчика необходимо учитывать как качество строительства, так и квалификацию специалистов, условия поставки строения, гарантийные обязательства подрядчика и цену контракта.

Отдельного внимания заслуживает работа Антикоррупционного центра НИУ ВШЭ и Центра перспективных управленческих решений. А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева произвели массивный анализ, включающий как детальный разбор нормативно-правовых актов, так и анализ статистики и данных, представленный в ЕИС. В целом, исследование показало, что на рынке государственных закупок доминирует небольшая группа крупных игроков, которые получают большую часть дорогостоящих контрактов. В октябре 2019 года портал Единой информационной системы государственных закупок охватил 139 000 государственных клиентов, заключивших государственные контракты. Заключено 293 договора (19,1% привлеченных средств) на сумму более 1 млрд. Рублей. Более 220 000 поставщиков получили как минимум один заказ. Государственные поставщики были разделены между поставщиками следующим образом: 5% поставщиков (10 995 предприятий) получили 82,84% всех контрактных средств; 80% поставщиков (175 284 компании) - 4,48%; 15% поставщиков (32 866 компаний) - 12,65%. А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева и др.; Система государственных закупок в России: конкуренция против качества?-- М. -- 2019. -- С. 1-6436.ов,еев В. ого строительства - это ге ица 2).

Выявлено 100 недолжных приемов, но согласно анализу, в большинстве случаев заказчик использует их в абсолютно добросовестных целях: для улучшения качества конечного результата покупки, чтобы иметь возможность совершить покупку в установленный срок или адаптировать ее исходное техническое задание с учетом изменившихся приоритетов. Существование недолжных приемов обусловлено следующими причинами. Во-первых, стимулы заложены в самом законе о закупках: акцент на ценовой конкуренции, а не на качестве поставленных работ, товаров, услуг, требование возврата бюджетных средств, не потраченных в текущем календарном году общее усложнение процедуры закупок, желание клиента увеличить покупку; а во-вторых, неэффективность нынешнего подхода к контролю сферы снабжения, предполагающее выборочное рассмотрение жалоб и выборочный контроль. Сейчас нет практичного и эффективного инструментария, быстро идентифицирующего в системе закупки с наиболее явными признаками использования неуместных приемов. Стоит упомянуть исследование Хамхоевой Х.В. и Савченко Г.В. Проведя анализ деятельности контрольно-счетной палаты Ленинградской области в сфере государственных и муниципальных закупок, они сделали выводы о наличии у заказчика ряда проблем, связанных с реализацией требований законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд. Большинство нарушений в секторе государственных закупок выявляются на следующем уровне контроля, при реализации мер по контролю за исполнением государственных контрактов. Анализ выявленных нарушений показывает, что меры контроля в рамках последующей инспекции часто ограничиваются проверкой соответствия поставленных товаров, работ или услуг условиям Государственного договора и техническим условиям. Хотя работа государственного заказчика и заключается не в приобретении чего-либо, а в достижении целей, поставленных программой или правительственной задачей, должное внимание не уделяется анализу дальнейшего использования результатов контракта. Хамхоева, Х.М., Савченко, Г.В. Деятельность контрольно-счетной палаты ленинградской области в сфере государственных и муниципальных закупок - 2019. - С. 15. По этой причине может быть эффективным только создание современной автоматизированной системы управления. А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева и др.; Система государственных закупок в России: конкуренция против качества? -- С. 1-6436.ов,еев В. ого строительства - это ге ица 2).

Схожий анализ проводили в своих работах О.В. Бобикова и С.Б. Дамбиева. Прежде еще раз стоит отметить, аудит, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований предусмотрен в 44-ФЗ. Оценка зависит от соблюдения условий контрактов по календарю, объему, цене и качеству, а также от процедуры ценообразования поддержания добросовестной конкуренции, от эффективности управления контрактами и результативности расходования бюджетных средств. Настоящая система контроля закупок недостаточно эффективна, поскольку анализ выявил следующие нарушения: нарушения в формировании планов-графиков, несоблюдение условий размещения заявки, несоблюдение сроков внесения изменений в заявку, неправильное определение НМЦК НМЦК - начальная (максимальная) цена контракта, нарушение порядка отбора участников и определения поставщика, отсутствие экспертизы результатов исполнения контракта, предусмотренной договором, неприменение мер ответственности к поставщику, в случае нарушения им условий договора, нарушение сроков ведение реестра контрактов. В качестве решения предлагается утвердить более строгую административно-правовую ответственность в случае нарушения правил планирования государственных и муниципальных публичных контрактов. Перспективным представляется внедрение автоматической системы контроля в рамках развития цифровой экономики, что даст возможность обеспечить сквозной контроль соблюдения правил процедуры закупок и как следствие адекватное распределение затраченных средств на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Бобикова О. В. Аудит в сфере госзакупок как инструмент повышения их эффективности - 2018. - С. 262-266.^, Дамбиева С. Б. Финансовый контроль в сфере закупок - 2018. - С. 288-292.

В условиях действующего законодательства процедуры закупок чрезвычайно сложные и трудоемкие. Существенной критике подвергается текущая законодательная база, авторы отмечают логику 44-ФЗ в корне неверной. Все время появляются новые правовые акты трудные для понимания и осуществления. В результате еще не были созданы серьезные препятствия использованию даже простых недолжных методов и схем. Итог - сомнительная репутация сферы закупок, сложность и трудоемкость процедур - ключевые причинами отказа от вхождения на рынок действительно качественных поставщиков. С другой стороны, при соблюдении всех условий победителем признается компания, предлагающая наиболее низкую цену за счет снижения качества. Честные заказчики специально используют некоторые приемы для победы проверенной ими компании. Там же. Добавим, государственный строительный рынок относительно изолированный, то есть, каждый госконтракт осуществляется инвестиционно-строительным комплексом, получаем относительно тесную систему взаимодействия между государством и инвесторами и крупными проверенными компаниями. Отсюда проблема низкого участия малого и среднего бизнеса, которая будет рассмотрена далее.

Детальное рассмотрение 44-ФЗ выявляет низкую эффективность правового регулирования: единая закупочная процедура для всех рынков поддерживает конкуренцию, когда она по природе слаба или отсутствует. Сложность процедуры не препятствует применению недолжных приемов. О.Н. Балаева, А.А. Бальсевич, А.С. Башина выдвинули предположение, что российская система регулирования государственных закупок находится в начале третьей стадии развития, когда основная система уже сложена и остается незначительное внесение поправок, вызванное общественным недовольством. Балаева О. Н. Эмпирический анализ системы госзакупок в России - М. - 2015. - С. 357 А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева, напротив, утверждают неизбежность и необходимость кардинальной переработки закона 44-ФЗ, так как общий закон не решает проблем регулирования отдельных рынков. Авторы разработали эффективную стратегию переработки нормативной базы. Во-первых, в ближайшее время рекомендуется приостановить попытки разработать единую процедуру, подходящую для всех сфер. Во-вторых, постепенно развивать особое «очаговое» регулирование отдельных рынков. В качестве примера, приводятся сферы ИТ-услуг, медицинских изделий и препаратов, сфера образования и другие. Еще в 2011 году Д.Н. Силка отмечал, что внедрение федеральной контрактной системы на уровне российской экономики выявит острую необходимость создания специализированных отраслевых органов управления в строительном секторе и разработки широкого спектра нормативных документов исключительно для строительной деятельности. Силка Д.Н. О мерах регулирования государственного заказа в строительстве - 2011. - С. 17-22 Калиновский В.А. и Морозюк Ю.В. настаивают на разработке отдельной системы регулирования для государственных закупок по строительству, поскольку раз существование специального федерального закона об оборонных заказах оправдано, то, то же самое должно применяться к строительным контрактам. В большинстве стран мира приняты специальные законы или НПА, регулирующие закупки в строительном секторе и отношения между участниками инвестиционного и строительного процесса. Калиновский, В.А. Анализ негативного влияния открытых аукционов в электронной форме на бизнес-процессы в строительстве. - С. 68-75 Рекомендуется внедрять это с помощью пилотных проектов: провести сначала диагностику, а затем конкретные решения для каждой сферы. В противном случае, прогнозируется повторение ситуации с 94-ФЗ. Одно из препятствий, что нынешний закон не допускает применения иного регулирования к государственным закупкам, чем представленные в существующей нормативно-правовой базе. Решением видится создание специальной тестовой компании-заказчика, не подпадающей под рамки действующего закона о госзакупках. Необходимость внедрения пилотных проектов обусловлена тем, что предыдущие меры не имели тестового режима, что привело к постоянной корректировке закона. Диагностика рынка рекомендуется по следующим параметрам: реальное состояние конкуренции; качество поставляемых ТРУ; обоснование затрат клиента; уровень коррупции и условия для конфликта интересов. Авторы разработали 7 управленческих решений разных ситуаций на рынке и 3 сценария долгосрочного развития системы правового регулирования госзакупок. А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева и др.; Система государственных закупок в России: конкуренция против качества? -- С. 1-6436.ов,еев В. ого строительства - это ге ица В данной работе рассмотрены некоторые из предложенных рекомендаций в целях оценки их применимости к регулированию сферы строительства в государственных закупках.

1.3 Изучение проблемы представлений о регулировании государственных закупок в России

В предыдущем параграфе приведен общий анализ правовых норм с отсылками на различные мнения исследователей. Для более детального рассмотрения вопроса правового регулирования осуществления строительных госзакупок выделим наиболее важные функции развития в короткой и длинной перспективе, сформулированные В.А. Кощеевым. Следует выделить такие стратегические и тактические функции, как:

– реализация целей социального и экономического развития регионов с использованием строительной продукции;

– городское планирование и поддержка культурно-исторического наследия;

– эффективное использование ресурсного потенциала регионального инвестиционно-строительного комплекса (далее - ИСК);

– рационализация системы управления ИСК;

– последовательное внедрение инноваций в ИСК;

– организация взаимодействия по всем темам областного ИСК;

– прогнозирование и стратегическое планирование развития ИСК;

– рациональное использование бюджетных ресурсов;

– организация мероприятий по содействию государственному строительству в социальной среде и привлечению инвестиций;

– изменение взаимодействия субъектов рынка по строительным договорам между ними и внешней средой в соответствии с изменениями рынка. Асаул А. Н., Кощеев В. А. Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ). - С. 152

Отечественные исследователи, как и зарубежные, сравнивают два метода строительства для нужд государства - государственные закупки и государственно-частное партнерство (ГЧП). Мерзлов И.Ю. отмечает для госзакупок используются такие модели проектов, как: проектирование и строительство, строительство, управление строительством и консорциум. Недостаток в том, что ответственность за эксплуатационные риски полностью на государстве. ГЧП решает эту проблему. Существует две формы ГЧП: концессия и договор. Форма заказа содержит разные пути реализации инфраструктурных проектов. Сравнение и анализ подходов отражает, что подход ГЧП более гибкий и, чаще всего, более эффективный, чем госзакупки. ГЧП позволит обновить государственную инфраструктуру в более короткие сроки (из-за ограниченных бюджетных ресурсов). Мерзлов, И.Ю. Основные подходы к реализации инфраструктурных - 2012 - C. 485-493 Позиция Мерзлова И.Ю. подтверждается трудом Лавровой Т.Г. где рассмотрено ГЧП в строительстве дорог. Поскольку эффективность государственных закупок обычно оценивается на основе экономии бюджета (разницу между начальной (максимальной) ценой и ценой контракта), то учитываются номинальные, а не реальные сбережения - количественные показатели используются без учета качественной составляющей. Однако во время дорожных работ, плохие показатели госзакупок обнаруживаются посредством новых госзакупок в дорожном строительстве. Эффективность государственных закупок в дорожном строительстве обеспечат такие инструменты, как: контракт жизненного цикла; система рейтинга поставщиков. Контракт жизненного цикла в дорожном строительстве является формой ГЧП, когда поставщик/подрядчик заключает соглашение на строительство дорог и на их долгосрочное техническое обслуживание. Лаврова, Т.Г., Асташов, А.Н. Современные инструменты повышения эффективности государственных закупок в дорожном строительстве региона - Краснодар - 2019. - С. 141.

Булей Н.В., напротив, выступает за подрядную форму организации строительства, поскольку контрактный способ ведения работ способствует техническому развитию сооружения, создает условия для повышения квалификации кадров и создания материально-технической базы строительных организаций. В результате концентрации и специализации производства становится возможным возводить крупные и сложные объекты, улучшается качество выполняемых работ, сокращается время строительства. Так же отметим, что эффективность конкурсного отбора участников теряется из-за отсутствия оценки опыта работы, умения выполнять требуемые объемы строительства в течение указанного периода, соответствовать квалификационным требованиям и качественным характеристикам. Национальная ассоциация производителей (НОСТРОЙ) рекомендует ввести следующие антидемпинговые механизмы: если предложение участника тендера по цене контракта снижается на 15-30% по сравнению с начальной ценой контракта (максимум), запрос участника тендера. Необходимо обосновать такое сокращение, а также заключение организации независимых экспертов. Такой вывод должен содержать подтверждение обоснованности снижения цены договора участником при оформлении заказа и возможностью для этого участника правильно выполнить все условия договора по предложенной цене. Если предложение участника тендера по цене контракта уменьшается более чем на 30% по сравнению с НМЦК, определенной на основании проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, предлагается принять решение об отказе в допуске к такому участнику тендера. Булей Н.В. Обоснование способов проведения мониторинга поведения заказчиков и поставщиков в строительном комплексе. - 2016. - С. 99-105.

Строительный госзаказ - это набор запросов подходящих инвестиционных предложений по строительству и реконструкции объектов (рыночный атрибут), поэтому они же являются объектом обмена. Следовательно, важно участие не только крупных предпринимателей, масштабных компаний, но и малого и среднего предпринимательства. Данная проблема поднимается в работе М.Г. Антипиной. Среди основных факторов она выделяет те же, что и А. Конов, И. Бегтин, Н. Горбачева: применение коррупционных схем и сложность процедур. В качестве решения она так же отмечает необходимость оптимизации системы, повышать эффективность без расширения (только в тех сферах, где она уже действует). Так же, как и Е.П. Николаева, М.Г. Антипина настаивает на смягчении требований к участникам, в том числе финансовых, для малого и среднего предпринимательства и на унификации и упрощении процедур. Антипина М.Г. Проблемы участия малого и среднего бизнеса в государственных закупках - 2019. - С. 22-24. Среди положительных мер 44-ФЗ в отношении малого и среднего бизнеса М.Г. Антипина отмечает: