Правовое регулирование вопросов миграции в странах Европейского Союза и в Российской Федерации

Имеется причинно-следственная связь между угрозой причинения вреда и признаками, из-за которых лицо обоснованно может подвергнуться преследованию/насилию;

Отсутствие оснований полагать, что лицо совершило особо тяжкое преступление.

Понятие «преследование» в настоящее время не сформировано, однако, выработаны следующие признаки преследования:

- угроза жизни или здоровью;

- имеются вполне обоснованные опасения, что права человека будут грубо нарушены или уже грубо нарушены;

- дискриминация в отношении заявителя пагубна для его жизни, т.е. лишает основополагающих прав, предусмотренных международными договорами;

- Дискриминация в отношении заявителя порождает у него чувство тревоги и опасения за свою дальнейшую жизнь;

- Наличие уголовного преследования или чрезмерного наказания.

Высылка лица может быть произведена только в случае, если лицо добровольно покидает принимающее государство, или в случае, если отпали основания полагать, что жизнь и здоровье лица будут подвергнуты опасности.

Работником-мигрантом признается лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве работника-мигранта

Трудовые мигранты обладают более широким перечнем прав, поскольку государствам необходимы трудовые ресурсы. При этом, Международная организация труда обеспечивает соответствие меняющихся условий жизнедеятельности основополагающим документам в сфере международно-правового регулирования миграции.

Выделяются следующие принципы регулирования правового статуса трудового мигранта:

- свобода труда, выраженная в выборе любой работы на территории принимающего государства;

- распространение юрисдикции принимающего государства (и национального трудового законодательства) на трудового мигранта наравне с работниками-гражданами;

- регламентация приема трудовых мигрантов на работу принимающим государством;

- право трудового мигранта на возврат в государство выезда;

- обеспечение работника-мигранта социальными гарантиями, профессиональными правами, правом на получение медицинской помощи;

- единство семьи.

Разграничение предмета ведения между международным и национальным уровнем в сфере регулирования миграционных процессов состоит в том, что международный уровень составляет базу для регулирования миграции, а национальный уровень обеспечивает ее исполнение. Такой порядок является наиболее эффективным.



Глава 2. Миграция в контексте законодательства Европейских стран и Российской Федерации: сравнительно-правовой аспект

2.1 Анализ регулирования миграции в некоторых странах Европейского союза

Несмотря на существование международно-правового регулирования вопросов миграции, как было отмечено ранее, миграционная сфера регулируется и национальным законодательством. Наиболее развитым законодательством в области миграции, на наш взгляд, обладает французский и немецкий правопорядки. Выбор французского и немецкого миграционного права обусловлен связью с российским правом: рассматриваемые правовые системы принадлежат к романо-германской системе права (наряду с российским). Аналогия французского и немецкого правопорядков наиболее применима в законодательстве России (в случае выявления пробелов или коллизий). На основе опыта Франции и Германии можно предполагать, будет ли эффективно то или иное правовое регулирование в России. Опыт Германии и Франции может быть интегрирован в правовую систему России для улучшения правового регулирования миграции. Структура судебных актов рассматриваемых государств схожа, поэтому поиск правовой позиции суда не отличается особой сложностью. Также, Россия, Франция и Германия культурно близки друг другу.

Франция и Германия, хоть и признаны самостоятельными субъектами международного права и обладают собственным суверенитетом, одновременно являются членами Европейского союза и обязуются выполнять требования, закрепленные Европейским союзом на региональном уровне [Договор о функционировании Европейского союза от 25.03.1957 в ред. Лиссабонского договора 2007 г.]. Как указано в ст. 77 Договора о функционировании ЕС, Совет (Европейского союза) разрабатывает справедливую и эффективную миграционную политику, устанавливают условия въезда и проживания на территории ЕС, оказывает необходимую помощь государствам-членам Европейского союза в случае чрезвычайных ситуаций, характеризуемых внезапным притоком граждан третьих стран. При этом, миграционная политика должна соответствовать общим принципам миграционного права.

Вопросы миграции характеризуются и Европейской социальной хартией 1961 года (трудовые права), Дублинским соглашением (регламентами и директивами (санкции для работодателей за прием на работу незаконных мигрантов, перечень стран, чьи граждане обязаны иметь визу при въезде на территорию Европейского союза).

Наднациональный характер актов Европейского союза в сфере миграционных процессов был закреплен Шенгенским и Визовым кодексами Европейского союза [Биигишиева, Магомедова, 2019, с. 125]. При этом, миграционный кризис в Европе показал неработоспособность нормативных актов Европейского союза [Форет, 2018, с. 116].

Как указано в Дублинских соглашениях, беженцы могут получить убежище только в государстве приема (первое государство Европейского союза, в которое прибыл беженец) [Биигишиева, Магомедова, 2019, с. 124]. По смыслу данных положений, только Италия, Греция и Испания могут принимать беженцев из Африки, прибывших по воде.

Однако, оценив несправедливость возложенных на принимающие государства обязанностей и невозможность принимающих государств обеспечить надлежащие условия проживания, а также нарушение прав самих беженцев, Германия, в лице уполномоченных органов, предоставляло прибывшим беженцам право получить убежище в Германии [Solter, 2017, p. 45]. При этом, данное обстоятельство входит в противоречие с национальным законодательством ФРГ - Конституцией [Ibid.].

В последствии, Советом Европейского суда установлено распределение беженцев из стран Греции, Испании и Италии по иным странам Европейского союза [Решение Совета ЕС № 2015/1601 от 22.09.2015].

Не согласившись с опытом Германии в применении регулирующих миграцию норм, Австрия и Словения, ссылаясь на положения Дублинского соглашения, отказали в предоставлении убежища заявителям (которые прибыли с территории Хорватии), сославшись на ответственность Хорватии, предоставившей право транзита.

Решением Европейского суда действия Австрии и Словении признаны законными, в предоставлении убежища отказано [Court of Justice of the European Union № С-490/16 08.06.2017]. В обосновании решения суд указал, что правила, установленные Дублинским соглашением, не содержат исключений в случае транзита беженцев.

По сути, данное решение Европейского суда является основанием для отказа в приеме беженцев странами-членами Европейского союза, которые не имеют территориальной границы по морю. На наш взгляд, в данном случае усматривается судебный прецедент, противоречащий положениям Решения Совета ЕС от 22.09.2015.

Позднее, ссылаясь на положения Дублинского соглашения, Словакия, Польша и Венгрия обратились в Европейский суд с требованием признать недействительным Решение Совета ЕС, предусматривающего распределение беженцев по квотам между странами Европейского союза. Суд отказал в удовлетворении требований заявителей, поскольку не усмотрел прямой связи между Дублинским соглашением и обжалуемым решением, признал правомерным возложение обязанности на заявителей принять определенную Решением квоту беженцев [Court of Justice of the European Union № С-643/15 06.11.2017].

Между тем, считаем сложившуюся ситуацию неверной с точки зрения права. С одной стороны, суд считает право стран-участниц Европейского союза на высылку лиц, претендующих на статус беженцев, правомерным (ссылаясь на положения Дублинских соглашений и обязанность разрешить ходатайство о предоставлении убежища принимающего государства). С другой стороны, суд считает правомерным возлагать обязанность принять беженцев в определенном количестве иными странами. На наш взгляд, заслуживает внимания довод заявителей (Польша, Венгрия, Чехия) о том, что имелись иные рациональные условия помощи странам приема - предоставлением материально-технической базы. Отклонив данный довод, суд указал на чрезвычайность ситуации, при которой требовались меры безотлагательного характера. Однако, не можем согласиться с тем, что предоставление материально-технической базы (или материальной поддержки) требует больше времени, чем распределение беженцев между странами-участниками Европейского союза.

Изложенное свидетельствует о том, что наднациональное законодательство Европейского союза теряет приоритет перед национальным законодательством и интересами государств-участников Европейского союза, поскольку Решение Совета Европейского союза странами-заявителями до сих пор не исполнено.

Национальное законодательство Франции в сфере миграции регулируется Конституцией Франции, Трудовым кодексом Франции (трудовая миграция), Кодексом Франции «О въезде и пребывании иностранцев и получении убежища во Франции» (вынужденная миграция), Законом Франции «Об иммиграции и интегрировании» (миграция в целом).

Законодательство Германии также носит кодифицированный характер: миграционные вопросы регулируются Конституцией Германии (право на получение убежища), Закон «О предоставлении убежища» (вынужденная миграция), Закон «О проживании, работе, интеграции иностранцев в ФРГ» (трудовая миграция и миграция в целом), Закон «О трудовой миграции квалифицированных специалистов» (трудовая миграция отдельных категорий).

Органами власти, уполномоченными от имени Франции осуществлять деятельность в сфере регулирования миграционных процессов является Министерство по социальным делам, труду и солидарности, Министерство внутренних дел, а также Министерство иностранных дел и Министерство юстиции [Чернецкая, 2015, с. 29].

Законодательство Германии определяет довольно широкий перечень государственных органов: Федеральное министерство внутренних дел, Федеральная служба по миграции и проблемам беженцев при МВД Германии, Министерство иностранных дел, Федеральное министерство труда и социальных вопросов, Федеральное министерство по делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи, земельные ведомства для иностранцев.

Получение разрешения на пребывание во Франции и Германии имеет схожие основания. Так, трудовое законодательство Франции закрепляет за заявителем обязанность получить карту «компетенции и талантов», в которой указываются сведения об образовании, квалификации и профессии [Там же]. При этом, карта является приложением к трудовому договору, ее отсутствие не позволяет мигранту трудиться на законных основаниях. По смыслу ст. L5221-3 Трудового кодекса Франции, карта «компетенции и талантов» может быть выдана только в случае, если работодатель внесет обеспечительный платеж на расчетный счет государства, подтверждая реальность намерений трудоустроить мигранта [Code du travail].

Законодательство Франции содержит ответственность для работодателя в виде лишения свободы на срок до пяти лет, а для юридических лиц - штраф 15 000 евро за каждого трудового мигранта, принятого на работу незаконно [Code du travail].

Законодательство Германии указывает санкцию работодателю в размере до 500 000 евро, а для незаконно осуществляющего трудовую деятельность мигранта до 5 000 евро [Drittes Buch Sozialgesetzbuch]. Общее последствие во всех рассматриваемых правопорядках - депортация трудового мигранта.

Как показывает анализ судебной практики, нормы, регулирующие миграционные процессы, в большинстве случаев применяются с соблюдением принципа гуманизма и уважения его частной жизни.

Так, уголовный закон Франции устанавливает ответственность за оказание помощи, содействие или иное пособничество незаконно мигрирующим лицам.

Однако, в мае 2018 года Конституционный совет Франции в своей правовой позиции изложил, что применение уголовного наказания исключается в случае, если помощь оказывалась в целях, не связанных с извлечением прибыли, т.е. на основе взаимопомощи и добродетели [Conseil Constitutionnel № 2018-717/718 du 06.07.2018].

При этом, судебная практика Франции выводит следующее положение: даже в случае, если имеются основания для высылки иностранного гражданина, для разрешения данного вопроса следует выяснить правовую связь между лицом и высылающим государством. Смысл заключается в том, чтобы определить устойчивость связи гражданина и государства, которая может быть выражена семейными, личными, профессиональными или иными признаками.

Так, административный суд Лиона (Франция) косвенно обращал внимание заявителя на возможность отмены депортации гражданина в случае, если имеется устойчивая правовая связь. Однако, поскольку заявитель таких обстоятельств не доказал, суд оснований для отмены депортации не усмотрел [CAA de Lyon № 18LY01453 du 20.11.2018].

Общеобязательной правовой позицией для судов Франции и Германии является соблюдение права заявителя (иностранного гражданина) на судебную защиту. Так, Европейский суд по правам человека обратил внимание судебной власти Франции на запрет высылки иностранного гражданина по решению суда первой инстанции до даты вступления в законную силу такого решения или до реализации иностранным гражданином права на апелляционное обжалование [France: European Court…2012]. Аналогичная позиция закреплена в разъяснениях Верховного суда России [Обзор практики Верховного суда…2017], а также Постановлениях Европейского суда по правам человека по делам, где ответчиком выступает Российская Федерация [Сase of S.K. v. Russia № 52722/15].

Противоречивой тенденцией, сложившейся в практике судов Франции и Германии, является толкование вышеуказанного условия об учете правовой связи, сложившейся между иностранным гражданином и государством в части семейных отношений.

Так, государственный суд Франции, посчитал, что создание семьи иностранным гражданином на территории Франции является основанием для отмены его депортации. В случае высылки, будут нарушены частные интересы семьи иностранного гражданина, что недопустимо. Совершенное иностранным гражданином правонарушение не соизмеримо с применяемой санкцией [CAA de Lyon № 18LY00326 du 07.03.2019].

Иным образом разрешают данную ситуацию немецкие суды. Административный суд Миндена, разрешая вопрос о высылке за пределы государства иностранного гражданина, нарушившего правила пребывания на территории Германии, указал, что брак не является основанием для депортации. Административный суд отметил, что общественные интересы, выраженные в нормативных правовых актах, не могут быть ниже интересов частного лица. При этом, суд посчитал справедливым смягчить наказание лицу в виде снижения срока, в течение которого лицу запрещается посещать территорию Германии. По аналогии с Хабаровским краевым судом, Административный суд Миндена указал на возможность встречи иностранного гражданина с супругой на территории иных государств [Verwaltungsgericht Minden № 10 L 715/18.A vom 13.08.2018].

Противоречия в правоприменении возникает не только между судебными актами французских и немецких судов, но и между национальными судами одного государства.

Так, Административным судом Гельзенкирхена (Германия) отказано в удовлетворении требования о предоставлении убежища иностранному гражданину на территории Германии. В обосновании своих требований заявитель указал, что является беженцем и обратился за получением статуса беженца к государственным органам Мальты. В настоящее время заявление истца государственными органами Мальты рассматривается, несмотря на истечение срока для его рассмотрения, условия жизни, питание (предоставленные заявителю) неудовлетворительны. В связи с этим, заявитель обратился в государственные органы Германии, которые отказали ему в предоставлении убежища.

Разрешая исковые требования, суд указал, что Германия не вправе предоставлять убежище, поскольку Мальта является первым государством, на территории которого заявитель обратился с заявлением о предоставлении убежища. Некачественное питание или ненадлежащие условия проживания не являются основаниями для предоставления убежища, поскольку на территории Мальты устранены обстоятельства, в связи с которыми заявитель покинул территорию государства-гражданства. Суд возложил обязанность на государственные органы Германии депортировать иностранного гражданина на территорию Германии [Verwaltungsgericht Gelsenkirchen № 1a L 2036 / 14.A vom 16.01.2015].

Высшим административным судом Северного Рейна-Вестфалии (Германия) при схожих обстоятельствах вынесено противоположное решение.

Так, иностранный гражданин обратился в суд с иском о признании незаконным решения государственного органа Германии о депортации. В обосновании исковых требований заявил, что прибыл на территорию Италии с территории Африки и подал заявление о предоставлении убежища. До настоящего времени заявление не разрешено, условия жизни в Италии неудовлетворительны. У заявителя имеются проблемы с сердцем, требуется медицинская помощь.

Удовлетворяя исковые требования, суд указал, что медицинская болезнь (болезнь сердца) является основанием для предоставления убежища истцу, поскольку на территории Италии квалифицированной помощи Истец получить не сможет. В целях защиты здоровья истца, исковые требования надлежит удовлетворить [Oberverwaltungsgericht NRW № 13 A 2132/15.A vom 07.07.2016].

Государственные суды Франции придерживаются первой правовой позиции и исходят из формальных оснований для отказа в предоставлении убежища при аналогичных обстоятельствах [CAA de Nantes № 18NT001617 du 15.03.2019].

При этом, иностранные граждане зачастую пользуются своим правовым положением и злоупотребляют правами при обращении в суд с иском, заявляют явно необоснованные исковые требования.

Так, административный суд Лиона (Франция) отказал в удовлетворении требования заявителя о признании незаконным отказа в предоставлении убежища. Заявитель ссылался на то, что ему был предоставлен переводчик посредством телефонной связи (собеседование с заявителем проходило в очном формате, однако переводчик на собеседовании находился удаленно и выполнял возложенные на него функции посредством громкой связи на телефоне), однако, данное обстоятельство не может быть признано надлежащим соблюдением прав заявителя. Фактически, заявитель был лишен права на переводчика.

Отказывая в удовлетворении требований, суд указал, что заявитель не был лишен перевода, собеседование состоялось [CAA de Lyon № 18LY01859 du 21.01.2019].

Показательным примером злоупотребления правом заявителями является решение Административного суда Мюнстера (Германия).

В 2015 году граждане Российской Федерации, под видом лиц, прибывших с территории Сирии, обратились в государственные органы Германии с заявлением о предоставлении убежища. Убежище гражданам было предоставлено.

Получив незаконно убежище, данные граждане стали сообщать о совершенном деянии иным лицам, в т.ч. ожидающим предоставления убежища. Информация была получена и государственными органами.

В связи с этим, государственные органы обратились в суд с иском об отмене предоставления убежища гражданам России, их выдворения за пределы территории Германии.

В отзыве на исковые требования граждане указывали, что имеют серьезные заболевания, в т.ч. психические (склонность к самоубийству) и нуждаются в медицинской помощи на территории Германии.

Отклоняя доводы Ответчиков суд указал, что наличие медицинских заболеваний не является основанием для оставления граждан на территории Германии. К тому же, медицинская помощь может быть оказана на территории Российской Федерации [Verwaltungsgericht Mьnster №

8 L 1221/19 vom 23.01.2020].

Таким образом, законодательство Франции и Германии в сфере регулирования миграционных процессов основывается на международно-правовом регулировании. При этом, данные государства одновременно являются членами Европейского союза и обязуются выполнять требования, закрепленные Европейским союзом.

Национальное законодательство Франции в сфере миграции регулируется Конституцией Франции, Трудовым кодексом Франции (трудовая миграция), Кодексом Франции «О въезде и пребывании иностранцев и получении убежища во Франции» (вынужденная миграция), Законом Франции «Об иммиграции и интегрировании» (миграция в целом).

Миграционные вопросы Германии регулируются Конституцией (право на получение убежища), Законом «О предоставлении убежища» (вынужденная миграция), Законом «О проживании, работе, интеграции иностранцев в ФРГ» (трудовая миграция и миграция в целом), Законом «О трудовой миграции квалифицированных специалистов» (трудовая миграция отдельных категорий).

Выяснено, что вопросами учета мигрантов занимаются, как правило, государственные органы, связанные с МВД.

Законодательство Франции, а также Германии содержит схожий порядок предоставления разрешения на работу.

В отличие от тенденций ужесточения порядка получения разрешения на законное пребывание, Франция и Германия различаются по направленности на трудящихся мигрантов.

Как показывает анализ судебной практики, иностранные граждане зачастую пользуются своим правовым положением и злоупотребляют правами при обращении в суд с иском, заявляют явно необоснованные исковые требования.

Общеобязательной правовой позицией для судов Франции, Германии является соблюдение права заявителя (иностранного гражданина) на судебную защиту.

Таким образом, нельзя отметить единообразие в применении норм права не только на территории рассматриваемых стран, поскольку такое применение связано с различным пониманием границ принципов права и гуманизма).

Рассмотренный материал позволил выявить следующие тенденции:

наднациональное законодательство Европейского союза теряет приоритет перед национальным законодательством и интересами государств-участников Европейского союза;

усматривается тенденция ужесточения правового регулирования миграции в анализируемых правопорядках;

законодательство Германии направлено на привлечение, в первую очередь, высококвалифицированных мигрантов, тогда как законодательство Франции такого разделения не проводит;

применение норм, регулирующих миграционные процессы, базируется (в первую очередь) на принципах гуманизма и уважения частной жизни;

Условием, определяющим высылку иностранного гражданина (в качестве меры наказания), является степень правовой связи между высылаемым лицом и высылающим государством. При этом, учет правовой связи толкуется судами по-разному.

2.2 Российская Федерация и некоторые страны Европейского союза: взаимодействие по вопросам миграции, законодательство и правоприменение

Достижение высокой эффективности правового регулирования вопросов миграции достигается путем сотрудничества между государствами. Для этих целей создаются международные организации, принимаются международные договоры. Не остались в стороне Российская Федерация и Европейский союз.

Первым международным соглашением, заключенным между Европейским союзом и Российской Федерацией, является Соглашение о партнерстве 1994 года [Соглашение о партнерстве о сотрудничестве от 24.06.1994]. Соглашение установило намерения сторон договора взаимодействовать по вопросам противодействия незаконной миграции, а также адаптировать национальное и наднациональное законодательство.

В 1999 году принята Стратегия развития Европейского союза и Российской Федерации на период с 2000 по 2010 год, целью которой также ставилось сотрудничество в сфере противодействия незаконной миграции [Стратегия развития отношений от 22.10.1999].

В 2006 году были подписаны два соглашение между Европейским союзом и Российской Федерацией: Соглашение об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации, а также Соглашение о реадмиссии, в соответствии с которым стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан на свою территорию в случае, если такое лицо в нарушении закона находится на территории государства-стороны Соглашения [Соглашение о реадмиссии].

В рамках Соглашения о сотрудничестве между Европейским союзом и Российской Федерацией были подписаны «Дорожные карты», направленные на стремление сторон к формированию общего пространства, упрощению перемещения граждан и взаимодействию государственных органов в сфере миграции. Однако, заключенные соглашения не нашли эффективной реализации [Алексеева, Наймович, 2019, с. 54]. На наш взгляд, причинами неисполнения данных соглашений является не только рекомендательный характер подписанных документов, но и политическая обстановка.

После 2007 года взаимодействие между Европейским союзом и Российской Федерацией не получило выражения в международных соглашениях [Там же, с. 55].

При этом, вопрос взаимодействия государственных органов все же нашел практическое применение: на основе Правил процедуры установления оперативного сотрудничества и Плана совместных действий ФСБ России взаимодействует с Европейским агентством по вопросам управления оперативным сотрудничеством на внешних границах государств [Орлова, Чернышева, 2016, с. 149].

Нельзя не отметить, что сотрудничество между субъектами продолжается в рамках международных организаций.

Правовое регулирование миграции в Европейском союзе не находит отражения положений Российского законодательства. Однако, Российская Федерация активно заимствовала концепции, реализованные Европейским союзом в рамках миграционного законодательства.

Так, Директивной Европейского союза в 2009 года [Директива Европейского союза № 2009/50/ЕС] в миграционное законодательство было введено понятие «Синяя карта». Данное обстоятельство упрощало порядок въезда, трудоустройства и получения разрешения на проживание на территории стран Европейского союза лицам, имеющим высокую квалификацию (высшее образование).

По смыслу изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», внесенных Федеральным законом от 19.05.2010 № 86-ФЗ [Федеральный закон № 86-ФЗ от 19.05.2010], введена категория «высококвалифицированные специалисты», установлен упрощенный порядок получения разрешения на работу, проживание на территории Российской Федерации, льготное налогообложение в сравнении с иными категориями мигрантов.

В 2004 году Европейский союз утвердил принципы, в соответствии с которыми каждый мигрант обязан обладать базовыми знаниями языка принимающего государства [Войников, 2018, с. 35]. Соответствующие положения закреплены и на национальном уровне, о чем указывалось ранее.

12 ноября 2012 года Федеральным законом № 185-ФЗ внесены изменения в миграционное законодательство, а также в законодательство в сфере образования. Так, к лицам, претендующим на трудоустройство в Российской Федерации из числа мигрантов (в конкретном перечне видов работ), на проживание на территории государства, введено требование владения русским языком. Считаем, что Федеральный закон принят на основании законодательства Европейских стран, а также Регламентов Европейского союза.

Имеются случаи заимствования законодательства отдельных стран Европы. По условиям немецкого законодательства, поздние репатрианты, имеющие «немецкие корни», вправе получить разрешение на проживание и гражданство Германии в упрощенном порядке [Gesetz ьber die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flьchtlinge 19.05.1953].

Аналогичные положения были закреплены Федеральным законом Российской Федерации о соотечественниках [Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24.05.1999]. Закон позволяет получить гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке тем лицам, которые проживают за пределами Российской Федерации, не являются ее гражданами, но обладают признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также являются потомками граждан Российской Федерации (СССР) по прямой нисходящей линии.

Переходя к анализу миграционного законодательства, стоит упомянуть, что миграционное законодательство Российской Федерации содержит широкий перечень нормативных правовых актов в сфере регулирования миграционных процессов: Конституция Российской Федерации (право на получение убежища) [Конституция Российской Федерации от 12.12.1993], Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (трудовая миграция и миграция в целом), Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (порядок учета) [Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» № 109-ФЗ от 18.07.2006], Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (взаимодействие с лицами, обладающими признаками общности с гражданами России), Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» (вынужденная миграция) [Федеральный закон «О беженцах» № 4528-1 от 19.02.1993], Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (вынужденная миграция) [Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» № 4530-1 от 19.02.1993], а также указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты.

Анализируя выводы предыдущей главы о миграционном законодательстве Германии и Франции, более кодифицированным законодательством в сфере миграции следует признать законодательство Франции. Примечательно, что законодательство Российской Федерации обладает прямым действием, поскольку каждый нормативный правовой акт четко указывает на объект регулирования.

В Российской Федерации органами власти, уполномоченными от имени государства осуществлять деятельность в сфере регулирования миграционных процессов, является Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Управление по вопросам миграции МВД России.

Опыт Германии, Франции и России показывает, что вопросами учета мигрантов занимаются, как правило, государственные органы, связанные с МВД (Министерство внутренних дел во Франции, Управление по вопросам миграции МВД в России, Федеральное министерство внутренних дел в Германии). Защитой прав мигрантов, а также их интеграцией в культуру занимаются профильные органы (Министерство по социальным делам, труду и солидарности во Франции, Управление по вопросам миграции МВД в России, Федеральная служба по миграции и проблемам беженцев при МВД в Германии). Выдачу разрешения на работу в Российской Федерации производит Управление по вопросам миграции МВД России, в Германии - Федеральное министерство труда и социальных вопросов, во Франции - Главное управление по вопросам предпринимательства, конкуренции, потребления, работы и занятости.

Законодательство Российской Федерации, а также Франции и Германии содержит похожий порядок предоставления разрешения на работу. По смыслу ст. 13 Федерального Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», прибывшее лицо предоставляет документы для оформления разрешения на работу. После получения соответствующего разрешения работодатель уведомляет уполномоченный орган о заключении трудового договора с лицом, получившим разрешение на работу.

Наиболее мягкая мера наказания за нарушение законодательства в сфере трудовой миграции закреплена ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности, которой предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток [Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001].

Стоит отметить, что национальное законодательство Германии и Франции в сфере миграции носит преимущественно ограничительный характер [Кузнецова, 2019, с. 41]. На наш взгляд, данное обстоятельство связано с высоким уровнем миграционных процессов на территории данных государств. Законодательство Российской Федерации также находится в общей направленности с Германией и Францией. Так, Федеральный закон № 74 от 20.04.2014 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ужесточен порядок въезда для граждан, не проживающих на территории стран-СНГ, установлены дополнительные условия трудоустройства граждан и т.д.

Соответствует общей тенденции обязанность мигрантов знать государственные языки - законодательство Франции предполагает обязанность знать государственный язык при устройстве на работу [Code du travail], законодательство Германии [Gesetz ьber den Aufenthalt, die Erwerbstдtigkeit und die Integration von Auslдndern im Bundesgebiet] и России [Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в российской Федерации» № 115-ФЗ от 25.07.2002] закрепляет прохождение экзамена на знание государственного языка.

В отличие от тенденций ужесточения порядка получения разрешения на законное пребывание, Россия, Франция и Германия различаются по направленности на трудящихся мигрантов.

Так, в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года указывается необходимость создания в целом условий, способствующих приросту миграционных потоков в государство [Указ Президента Российской Федерации «О концепции государственной миграционной политики № 622 от 31.10.2018]. При этом, Российская Федерация рассчитывает на временный приток мигрантов, не формируя эффективных специальных программ по их интеграции [Биссон, 2018, с.115].

При этом, Франция устанавливает конкретные государственные программы, направленные на интеграцию мигрантов и включенные в концепцию экономического развития государства [Чернецкая, 2015, с. 34].

Законодательство Германии вышло на стадию принятия Закона, устанавливающего льготные требования к получению разрешения на трудоустройство квалифицированных специалистов. Так, вступившим в законную силу 01 марта 2020 года Законом «О трудовой миграции квалифицированных специалистов» государство выразило преимущественное положение квалифицированных специалистов, отказавшись от политики интеграции лиц, не имеющих квалификации или высшего образования [Fachkrдfteeinwanderungsgesetz].

Получение статуса беженца в Германии, России и Франции не отличается от процедуры, установленной международно-правовым регулированием. Однако, во Франции имеется еще два случая получения прав, приравненных к правам беженца:

Получение субсидиарной (вспомогательной) защиты (лицо наделяется ею в случае, когда отсутствуют основания для признания лица беженцем, однако имеются основания полагать, что на территории государства выезда имеется угроза жизни и здоровью заявителя);

Получение статуса лица без гражданства (для лиц, не имеющих какого-либо гражданства) [Новоженова, 2016, с. 170].

Анализ судебной практики российских судов показывает, что нормы, регулирующие миграционные процессы, в большинстве случаев применяются с соблюдением принципа гуманизма и уважения частной жизни. Тенденция соответствует правоприменению немецких и французских судов.

В одном из административных дел иностранный гражданин, длительное время проживающий на территории Российской Федерации, своевременно не предоставил в контролирующий орган (ГУ МВД России по вопросам миграции) с заявлением о продлении вида на жительство. Посчитав бездействие иностранного гражданина неправомерным, уполномоченный орган обратился в суд, со ссылкой на ст. 18.8 КоАП РФ, с требованием об административном выдворении гражданина за пределы территории России.

Не согласившись с диспозицией ст. 18.8 КоАП РФ, гражданин обратился в Конституционный суд с требованием о признании указанной нормы не соответствующей положениям Конституции РФ.

Соглашаясь с доводами заявителя, исходя из системного толкования положений Конституции РФ, КоАП РФ, а также Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в нее», Конституционный суд РФ указал, что только лишь однократное неисполнение обязанности по подтверждению проживания в России не служит основанием для выдворения иностранного гражданина из страны [Постановление Конституционного суда РФ № 5-П от 17.02.2016].

Судебная практика России, наравне с правоприменением французских судов, из вышеуказанного постановления Конституционного суда РФ выводит следующее положение: даже в случае, если имеются основания для высылки иностранного гражданина, для разрешения данного вопроса следует выяснить правовую связь между лицом и высылающим государством. Смысл заключается в том, чтобы определить устойчивость связи гражданина и государства, которая может быть выражена семейными, личными, профессиональными или иными признаками.

В частности, Конституционный суд РФ указал, что применение санкции, предусмотренной ст. 18.8 КоАП РФ (наложение штрафа с административным выдворением лица за пределы государства или без такового) должно учитывать баланс частного и публичного интереса, а также достигнет ли применяемое наказание целей правосудия. Так, применение права нельзя считать справедливым, если иностранный гражданин имеет вид на жительство, постоянную работу. Высылка данного лица необоснованно лишает обычных условий жизни и не соответствует совершенному правонарушению, личности высылаемого [Постановление Конституционного суда РФ № 21-П от 29.05.2018].

Верховный суд РФ также обращал внимание на необходимость адекватного применения санкций, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности иностранных граждан в связи с нарушением положений ст. 18.8 КоАП РФ [Постановление Верховного суда РФ № 64-АД17-1 от 13.03.2017].

Судебная практика российских судов поддерживает тенденцию необходимости соблюдения права заявителя на судебную защиту: запрещается высылать иностранного гражданина по решению суда первой инстанции до даты вступления в законную силу такого решения или до реализации иностранным гражданином права на апелляционное обжалование. Позиция закреплена в разъяснениях Верховного суда России [Обзор практики Верховного суда…2017], а также Постановлениях Европейского суда по правам человека по делам, где ответчиком выступает Российская Федерация [Сase of S.K. v. Russia № 52722/15].

Противоречивой тенденцией, сложившейся в практике судов России, наравне с Францией и Германией, является толкование вышеуказанного условия об учете правовой связи, сложившейся между иностранным гражданином и государством в части семейных отношений.

Так, решением Хабаровского краевого суда России гражданину назначен штраф с административным выдворением за пределы Российской Федерации в связи с нарушением правил пребывания иностранных граждан. Судом были отклонены доводы Ответчика о том, что гражданин находится в браке с гражданкой России, у них имеются дети. Суд посчитал, что наличие брачных отношений, а также детей не может умалять и нарушать публичный интерес, требования законодательства. При этом, суд указал, что гражданин не лишен возможности видеться с женой и детьми на территории государства, гражданином которого является [Решение Хабаровского краевого суда № 12-359/2016 от 13.07.2016].

При этом, Московский городской суд согласился с позицией заявителя, подтвердив несоразмерность выдворения иностранного гражданина в случае, если такой гражданин состоит в официальном браке. В случае высылки, будут нарушены частные интересы семьи иностранного гражданина [Решение Московского городского суда № 7-13565/2016 от 30.11.2016].

Ставропольский городской суд тоже отличился при вынесении решения по аналогичному делу. Иностранный гражданин сообщал суду о том, что на территории России проживают его родственники: тетя, дядя, бабушка и дедушка. Однако, суд не усмотрел оснований для отмены депортации, сославшись на то, что данные лица не являются близкими родственниками иностранному гражданину. Таким образом, суд выработал следующую правовую позицию: отказ в депортации может быть признан обоснованным только в случае, если правовая связь иностранного гражданина с государством выражена посредством близких родственников [Решение Ставропольского городского суда № 12-166/2016 от 13.02.2016].

Еще одним примером различного подхода к применению гуманизма в применении права является возложение бремени доказывания на лица, ищущего убежище.

Так, немецкие суды считают, что обязанность получить идентифицирующие документы лица, ищущего убежище, возлагается на миграционные органы, поскольку именно они обладают соответствующей компетенцией. Поэтому, несправедливо депортировать лицо, которое не предоставило национальный паспорт в связи с его утерей [Verwaltungsgericht Gelsenkirchen № 8 K 9489/17 vom 10.10.2019].

Московский городской суд, ссылаясь на положения п. 8 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О беженцах», считает, что отсутствие документов лица, ищущего убежище, расценивается как отказ в сотрудничестве и является основанием для отказа в предоставлении убежища [Решение Московского городского суда № 11-10831 от 04.07.2012].

Таким образом, нельзя отметить единообразие в применении норм права не только на территории рассматриваемых стран, но и на территории России (поскольку такое применение связано с различным пониманием границ принципов права и гуманизма).

Таким образом, в настоящее время взаимодействие между Российской Федерацией и Европейским союзом не находит запланированной реализации. В период с 1994 по 2007 год между Российской Федерацией и Европейским союзом подписаны соглашения о сотрудничестве, установившие декларативные положения. Взаимодействие в сфере упрощения порядка перемещения граждан между сторонами соглашения не может быть признано эффективным. Тем не менее, сотрудничество между субъектами продолжается в рамках международных организаций.

Усматривается тенденция законодателя Российской Федерации к имплементации норм Европейских стран и Европейского союза, связанных с правовым регулированием миграции. Однако, взаимовлияние носит односторонний характер - учет опыта правового регулирования Российской Федерации в сфере миграции Европейским союзом не установлен. Найдены случаи заимствования Россией законодательства отдельных стран Европы.

Установлено, что миграционное законодательство России состоит из следующих нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации (право на получение убежища), Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (трудовая миграция и миграция в целом), Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (порядок учета), Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (взаимодействие с лицами, обладающими признаками общности с гражданами России), Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» (вынужденная миграция), Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (вынужденная миграция), а также указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации.

Выяснено, что вопросами учета мигрантов занимаются, как правило, государственные органы, связанные с МВД (Министерство внутренних дел, Управление по вопросам миграции МВД, Федеральное министерство внутренних дел). Защитой прав мигрантов, а также их интеграцией в культуру занимаются профильные органы (Министерство по социальным делам, труду и солидарности, Управление по вопросам миграции МВД, Федеральная служба по миграции и проблемам беженцев при МВД). Выдачу разрешения на работу в Российской Федерации производит Управление по вопросам миграции МВД России, в Германии - Федеральное министерство труда и социальных вопросов, во Франции - Главным управлением по вопросам предпринимательства, конкуренции, потребления, работы и занятости.

Законодательство Российской Федерации, Франции, а также Германии содержит схожий порядок предоставления разрешения на работу.

Наиболее мягкая мера наказания за нарушение законодательства в сфере трудовой миграции закреплена в ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Каждое из государств по-разному понимает экономическую обоснованность привлечения трудовых мигрантов и закрепляет различные цели миграционной политики: от направленности благоприятного правового режима для всех мигрантов (Россия), до установления благоприятных условий труда только для квалифицированных мигрантов (Германия). При этом, страны Европейского союза стремятся к социально-экономической интеграции мигрантов, тогда как Российская Федерация - к культурной [Биссон, 2018, с.114].

Отмечается отсутствие единообразия в применении норм права, поскольку такое применение связано с различным пониманием границ принципов права и гуманизма.

Рассмотренный материал позволил выявить следующие тенденции:

усматривается тенденция ужесточения правового регулирования миграции в России;

законодательство Германии направлено на привлечение, в первую очередь, высококвалифицированных мигрантов, тогда как законодательство России такого разделения не проводит;

применение норм, регулирующих миграционные процессы, базируется (в первую очередь) на принципах гуманизма и уважения частной жизни, однако принципы применяются не единообразно;

Условием, определяющим высылку иностранного гражданина (в качестве меры наказания), является степень правовой связи между высылаемым лицом и высылающим государством. При этом, учет правовой связи толкуется судами также по-разному.



Глава 3. Проблематика правового регулирования миграционных процессов и подходы к ее разрешению на примере Российской Федерации и некоторых Европейских стран

Правовое регулирование миграции, как и любого другого института, имеет коллизии и пробелы. Нельзя оставлять имеющиеся проблемы без внимания, особенно в таком комплексном и многоаспектном институте, который затрагивает основополагающие права человека и становится единственным основанием, обязывающим принимающие государства гуманно относиться к мигрантам.

Как указывалось выше, в настоящее время прослеживается тенденция регулирования вопросов миграции национальным законодательством, но не нормами международного права [Ястребова, 2017, с. 43]. Поскольку принимающее государство обладает суверенитетом на территории, на которую прибыл мигрант, государство самостоятельно устанавливает «правила игры» (Примером ужесточения миграционного законодательства служит сокращение сроков подачи ходатайства о предоставлении убежища во Франции [Кузнецова, 2019, с. 47].

Безусловно, нельзя умалять суверенитет государств и право государства устанавливать нормы права по своему усмотрению. Однако, рассматривая вопрос миграционного регулирования, будет неправильным не учитывать права человека, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, вводя соответствующие ограничения. Миграционное законодательство правового государства не может строиться только на национальных интересах - это ущемляет права мигрантов, иных государств, входит в противоречие с целями и задачами международно-правового регулирования миграционных процессов. Мигрант - это лицо, представляющее собой экономический и культурный потенциал государства. Ущемление прав мигранта наносит ущерб «упущенной выгоде» государству.

Изменение «национальной» тенденции возможно только путем изменения национального законодательства и соблюдения государством международных принципов, уважения человека как личности. Тем не менее, считаем, что в настоящий момент отсутствует эффективный механизм, позволяющий принуждать государства изменять направленность законодательства в сторону ужесточения. Государства являются самостоятельными субъектами международного права и обладают необходимыми возможностями, ссылаясь на суверенитет, для отказа от реализации международно-правового регулирования. Органы ООН не находят эффективного механизма принуждения - экономические санкции и общественное порицание недостаточно влияют на изменение миграционной политики государства.

Возможным решением, на сегодняшний день, может быть развитие процессов глобализации: национальному законодательству необходима такая тесная связь с международными договорами, при которой несоответствие национального законодательства международным нормам поставит вопрос о дальнейшем существовании государства как территории и организации общества. Тенденция глобализации имеет под собой цель устранить границы между государствами - тогда необходимость применения национального законодательства в сфере миграции отпадет, поскольку рост миграционных процессов потребует единое правовое регулирование (международное).

Поскольку процесс глобализации включает себя политические, экономические, социальные, исторические и иные факторы, рассмотрение конкретных шагов глобализации правового регулирования в сфере миграции выходит за рамки настоящего исследования.

Тем не менее, для глобализации государствам необходимо следовать общим рекомендациям, таким как:

- Создание единой политической системы: усиление роли международных органов (распространение «филиалов» на территории всех государств, расширение штата, усиление контроля за соблюдением международных норм на территории государств такими филиалами), снятие границ, ввод единой визы для перемещения любого лица, получение согласия на принятие международных соглашений от всех государств;

- поддержка транснациональных компаний, выделение денежных средств на развитие деятельности каждой компании на территории нескольких государств одновременно;

- Создание бесплатных образовательных программ по обучению иностранному языку (английский - в качестве интернационального), общим принципам гуманизма и жизни, пропаганда отказа от национальных убеждений, традиций, информирование граждан о возможности проживания в иных государствах;

- Финансирование научных открытий, создания транспорта, позволяющего перемещаться из одной точки планеты в другую максимально быстро;

- Обеспечение социальных условий для перемещения граждан: создание рабочих мест, мест для проживания, выделение денежных средств мигрантам в качестве компенсаций и пособий.

Процесс глобализации не позволит странам-участницам Европейского союза и иным странам, в целом, нарушать наднациональные нормы права и не исполнять решения межгосударственных органов по вопросам миграции. В противном случае, правовое регулирование миграции на национальном уровне будет ужесточаться.

Как указывалось ранее, миграция классифицируется по целям. Каждой цели соответствует отдельное правовое регулирование и правовой статус мигранта. Так, мигрант, прибывший для получения образования, является образовательным мигрантом, статус которого не урегулирован.

...