Правовое регулирование вопросов миграции в странах Европейского Союза и в Российской Федерации

По мнению Ястребовой А.Ю., для закрепления правового статуса образовательного мигранта необходимо заключение межведомственных договоров, устанавливающих дополнительные гарантии для образовательных студентов в процессе обучения, порядке получения разрешения на проживание и т.д. [Ястребова, 2017, с. 51].

Считаем спорным мнение Ястребовой А.Ю. о закреплении правового статуса образовательного мигранта, поскольку такой необходимости нет. Во-первых, имеются иные категории мигрантов, которые нуждаются в обеспечении гарантиями. Во-вторых, миграционное право в настоящее время не сформировано как отрасль и не выработало единой классификации мигрантов. Пока нет выстроенной отрасли права, те или иные категории мигрантов дискуссионны. Хотя, согласимся с тем, что отсутствие единообразия в категориях мигрантов порождает коллизию международного и национального права. Развитие правового регулирования миграционных процессов на сегодняшний день не позволяет говорить об объективной возможности разграничить категории мигрантов. Причиной этому является тенденция к приданию национальному законодательству большей юридической силы, чем международным договорам.

Помимо образовательных мигрантов, имеются другие категории мигрантов, права которых не закреплены ни на международном, ни на национальном уровне. Так, лицо, обратившееся с ходатайством о предоставлении убежища, до получения убежища находится в неопределенном правовом статусе (лицо, ищущее убежище). Некоторые авторы усматривают коллизию в правовом статусе таких лиц: до получения статуса «беженец» лицо, подавшее ходатайство о предоставлении убежища, фактически находится в сфере действия национального права. Международные нормы распространяются на данное лицо только после официального признания лица в качестве беженца [Ивахнюк, 2018б, с. 26].

Как следовало из анализа международно-правовых норм, беженцем может быть признано только то лицо, которое подвергается преследованию (и имеется угроза жизни или здоровью). При этом, нет оснований предоставления убежища лицам, мигрировавшим по мотивам избегания крайней нищеты. Считаем данное обстоятельство важным, поскольку явно тяжелые обстоятельства жизни должны признаваться условием для предоставления убежища (или иной категории социальной защиты).

Еще одна категория лиц, чей правовой статус не определен - это «обездвиженные» (non-removable) мигранты [Queiroz, 2018, р. 282]. Как указывает Queiroz B.M., лица, которые утратили статус беженца и в отношении которых принято решение о депортации в страну выезда, но по независящим от них причинам пребывают в государстве приема, являются «обездвиженными». Как правило, «бывшие» беженцы остаются на территории государства приема в силу технических трудностей депортации. Стоит отметить, что решение о депортации аннулирует правовой статус лица как беженца, соответственно, права и гарантии, предусмотренные международными договорами.

В целом, отсутствует единое понятие миграции, мигранта как на международном, так и на национальном уровне (включая Российскую Федерацию).

Приведенные примеры характеризуют только часть проблем правового регулирования мигрантов. Неправильно считать приведенные пробелы незначительными, поскольку неопределенным правовым статусом затрагиваются права множества мигрантов.

Чтобы избежать возникших пробелов, мировому сообществу надлежит принять дополнительный Протокол о статусе беженцев к Конвенции о статусе беженцев 1951 года, которым установить следующее:

- закрепить понятие миграции как совокупности правоотношений, контролируемых и регулируемых государством (-ами), влекущих изменение правового статуса физического лица, возникающих в связи с перемещением такого физического лица с территории, на которой такое лицо проживает, на территорию, где статусом проживающего не обладает, для целей изменения места жительства с учетом конкретных причин, на срок не менее 6 месяцев.

- закрепить понятие мигранта как лица, перемещающегося с территории, на которой такое лицо проживает, на территорию, где статусом проживающего не обладает, для целей изменения места жительства с учетом конкретных причин, на срок не менее 6 месяцев;

- признать правомерным распространение правового статуса беженца на лиц, мигрировавших по мотивам избегания крайней нищеты или социально-экономических условий, явно угрожающих жизни и здоровью заявителя;

- закрепить понятие «лицо, ищущее убежище», под которым понимать лицо, заявившее ходатайство о предоставлении убежища;

- распространить правовой статус беженца на лицо, ищущее убежище со всем перечнем прав и гарантий, предусмотренных международными и национальными нормами права;

- установить, что признание лица утратившим статус беженца и обязанным к высылке (депортации) может являться основанием для ограничения, но не лишения прав и гарантий беженца;

- наделить государств-участников ООН правом самостоятельно определять объем ограничений в отношении лишенных статуса беженца и обязанных к депортации. При этом определить, что ограниченный объем прав не должен нарушать принципы гуманности и быть явно обременительным для лица;

- рекомендовать государственным судам, при назначении наказания мигрантам, учитывать принцип гуманности, баланс частных и публичных интересов, материальное положение и степень связи между мигрантом и государством пребывания;

- указать на то, что лицо теряет все права и гарантии беженца только после фактической высылки (депортации).

Предложенные изменения соответствуют тенденции гуманизации миграционного законодательства [Давлетгильдеев, 2013, с. 165].

Проблемы правового регулирования в странах Европейского союза уже были предметом настоящего исследования и касались исполнения Дублинских соглашений. Напомним, что Дублинские соглашения возлагают ответственность разрешить ходатайство о предоставлении убежища на первое государство, в которое прибыло лицо, ищущее убежище. Миграционный кризис 2015 года показал неготовность государств следовать данным соглашениям.

Для целей единообразного правового регулирования миграции, на наш взгляд, следует признать недействующим положения Дублинских соглашений, касающихся ответственности государств по разрешению ходатайств лиц, обратившихся за убежищем (соглашения отменить). В таком случае у несогласных государств-участников Европейского союза не имеется оснований для признания неправомерным решений Совета ЕС о распределении мигрантов среди стран-участниц ЕС.

Также в правовом регулировании миграции на территории Европейского союза беженцы ограничены в трудовых правах и не могут быть трудоустроены в течение трех месяцев со дня получения статуса [Справочник по Европейскому законодательству…, 2014].

Считаем данное положение не отвечающим требованиям к соблюдению прав человека, установленным Всеобщей декларацией прав человека. Никто не может быть ограничен в праве на труд.

Полезным, на наш взгляд, будет заимствование опыта законодательства Российской Федерации: в соответствии с пп. 11 п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранный гражданин, признанный беженцем на территории Российской Федерации, имеет право осуществлять трудовую деятельность без получения разрешения на работу/патента.

По нашему убеждению, право на трудоустройство беженца в странах Европейского союза должно быть закреплено Решением Совета Европейского союза. Это позволить снизить нагрузку на органы социального обеспечения, дать возможность беженцам обеспечить самих себя.

Касаясь правового регулирования миграции в Российской Федерации, нельзя не упомянуть об идее создания Миграционного кодекса Российской Федерации, который объединит разрозненное законодательство в рассматриваемой сфере [Баксанов, Лунегова, 2018, с. 103].

Согласимся с тем, что законодательство Российской Федерации требует кодификации и объединения в один нормативный правовой акт [Фадин А.А., 2017, с. 95]. Однако, создание Миграционного кодекса предполагает сформированную отрасль, в которой имеется самостоятельный предмет, метод правового регулирования. Миграционное право нельзя назвать окончательно сформированной отраслью - отдельные вопросы регулируются как на международном, так и на национальном уровне.

Поэтому, для кодификации миграционного законодательства Российской Федерации следует признать утратившими силу Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах», Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах». В связи с этим, внести соответствующие изменения в Федеральный закон Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации», а именно:

- дополнить содержание закона принципами миграционного регулирования: гуманизма, законности, неотчуждаемости прав и свобод каждого человека, свободы передвижения, баланса интересов индивида и общества в лице государства, международного сотрудничества;

- закрепить положения утративших законов в сфере миграции: имплементировать порядок учета иностранных граждан в полном объеме (в Главу V Федерального закона), порядок регулирования отношений с соотечественниками в полном объеме (Глава I.1 Федерального закона), порядок регулирования отношений с беженцами в полном объеме (Глава I.2 Федерального закона), порядок регулирования отношений с вынужденными переселенцами в полном объеме (Глава I.3 Федерального закона);

- закрепить понятие миграции как совокупности правоотношений, контролируемой и регулируемой государством (-ами), влекущей изменение правового статуса физического лица, возникающей в связи с перемещением такого физического лица с территории, на которой такое лицо проживает, на территорию, где статусом проживающего не обладает, для целей изменения места жительства с учетом конкретных причин, на срок не менее 6 месяцев;

- утвердить понятие мигранта как лица, перемещающегося с территории, на которой такое лицо проживает, на территорию, где статусом проживающего не обладает, для целей изменения места жительства с учетом конкретных причин, на срок не менее 6 месяцев;

- провести классификацию мигрантов: трудовые, вынужденные, экологические, незаконные, лица, ожидающие убежища;

- расширить понятие иностранный работник: приравнять к понятию «трудовой мигрант» и мигранту, осуществляющему предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации без образования юридического лица;

- учесть рекомендации дополнительного Протокола к Конвенции о статусе беженцев 1951 года из настоящего исследования, внеся изменения в соответствующие главы по сферам правового регулирования.

Считаем, что на настоящем этапе развития законодательства нет оснований для выделения классификации мигрантов по целям, поскольку миграционное право находится в стадии развития и не сформировало единого перечня мигрантов. Это не исключает предоставления льгот мигрантам, прибывшим на территорию России с конкретными целями.

Российской Федерации надлежит ратифицировать конвенции МОТ № 97 и № 143 в сфере миграции, а также Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года. Данное обстоятельство будет являться дополнительной гарантией соблюдения прав трудовых мигрантов в России.

Как указано выше, ответственность за нарушение миграционного трудового законодательства в Российской Федерации, в сравнении с Францией и Германией, незначительна. Данное обстоятельство способствует массовому нелегальному ввозу мигрантов на территорию России. Чтобы сократить влияние данной проблемы, на наш взгляд следует ужесточить ответственность, внеся следующие изменения в законодательство, а именно:

- абзац 2 ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ изложить в следующей редакции: влечет наложение административного штрафа в размере от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации;

- абзац 2 ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ изложить в следующей редакции: влечет наложение административного штрафа в размере от ста тысяч до семисот тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации;

- абзац 2 ч. 3 ст. 18.10 КоАП РФ изложить в следующей редакции: влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации;

- примечание к ст. 18.10 КоАП РФ исключить;

- абз. 2 ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ, абз. 2 ч. 2 ст. 18.15 КоАП РФ изложить в следующей редакции: влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток;

- абз. 2 ч. 4 ст. 18.15 КоАП РФ изложить в следующей редакции: влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятидесяти до ста тысяч рублей; на должностных лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от одного миллиона до пяти миллионов рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток.

Ужесточение административной ответственности будет коррелировать с ответственностью, установленной Уголовным кодексом РФ, и позволит сократить количество нарушений в области трудовой миграции.

Как было установлено ранее, между Российской Федерацией и Европейским союзом отсутствуют конкретные шаги для взаимодействия в сфере миграции. Поскольку причины отсутствия сотрудничества между сторонами лежат в политической плоскости, настоящее исследование не может предложить эффективные механизмы реализации двусторонних соглашений. Отметим, что сторонам надлежит и дальше реализовывать положения заключенных соглашений, в т.ч. для упрощения передвижения граждан Европейского союза и граждан Российской Федерации по территориям обеих сторон соглашений.

Мы считаем, что проблемы национального законодательства в сфере трудовой миграции могут быть решены не только увеличением административной ответственности. Остро стоит проблема трудовых мигрантов, прибывших на территорию Россию незаконно, а также совершающих противоправные действия на территории России. Для ее решения следует обратить внимание на превентивные меры воздействия на незаконных трудовых мигрантов, совершающих преступления в России.

Одним из решений, направленных на снижение преступности среди мигрантов, может выступить создание социальной трудовой программы для иностранных граждан, прибывших на территорию России. Правительству Российской Федерации следует поручить Министерству труда и социальной защиты, совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации, разработать Приказ «Об утверждении программы неквалифицированной трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации», которым предусмотреть следующее:

- перечень профессий и должностей, подпадающих под условия данной социальной программы, в который включить профессии неквалифицированного порядка (не требующего высшего образования) в следующих сферах: строительства, дорожного обслуживания, промышленности, жилищно-коммунального обустройства, торговли и предоставления услуг, перевозки и т.д.;

- порядок реализации социальной программы: иностранные граждане, прибывшие на территорию Российской Федерации в целях осуществления трудовой функции на должностях, не требующих квалификации (высшего образования не ниже уровня «бакалавриат»), после заключения трудового договора размещаются в «миграционном городке» - оборудованной жилыми помещениями, службами экстренного реагирования, продовольственными, непродовольственными магазинами, социальными учреждениями территории ограниченного доступа, которая находится в пределах разумной досягаемости до места осуществления трудовой функции. Для трудового мигранта данный городок является местом временного пребывания. Расторжение трудового договора влечет прекращение действия социальной программы;

- обязанность трудового мигранта не покидать территорию «миграционного городка», места осуществления трудовых функций кроме случаев, установленных законом, подзаконными нормативными актами и настоящей программой;

- запрет нахождения данного трудового мигранта на иной территории Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных законом, подзаконными нормативными актами и настоящей программой;

- случаи, когда данные иностранные граждане вправе покинуть территорию «миграционного городка»:

1) для осуществления трудовых функций;

2) при наличии крайней необходимости, угрожающей жизни или здоровью;

3) для посещения территории ближайшего муниципального образования в досуговых целях (только в период праздничных и иных нерабочих дней, по согласованию с сопровождающими и контролирующими лицами);

4) для возврата на территорию государства-гражданства трудового мигранта;

- случаи, когда данные иностранные граждане вправе покинуть место осуществления трудовой функции: для следования на территорию «миграционного городка» в составе организованной группы;

- порядок оставления таким лицом территории «миграционного городка»: только специально организованным транспортом (автобусом, поездом, самолетом, морским судном) в составе группы трудовых мигрантов не менее 10 человек, а также сопровождающих их лиц. Возврат на территорию «миграционного городка» совершается в том же порядке, что и оставление «миграционного городка». Данный порядок не распространяется на случаи оставления места пребывания в связи с угрозой жизни или здоровью, возврата трудового мигранта на территорию государства-гражданства;

- обязанность создания «миграционного городка», условий перемещения трудовых мигрантов, организации их досуга возложить на работодателя трудового мигранта. Установить возможность создания условий осуществления проживания и трудовых функций трудовых мигрантов несколькими работодателями совместно;

- порядок лицензирования деятельности таких работодателей, ежедневного контроля надзорными органами (в лице представителей отдела по вопросам миграции МВД России) за соблюдением программы работодателями и иностранными работникам

Для соблюдения требований ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо дополнить пунктом 12, которым предусмотреть возможность создания вышеуказанной социальной трудовой программы для иностранных граждан.

Изложенная программа позволит не только сократить уровень преступности среди иностранных граждан, но и повысить безопасность иностранных граждан, обеспечить реализацию закрепленных за ними трудовых прав и гарантий, сохранить культурную идентичность России.

Таким образом, в настоящее время прослеживается тенденция регулирования вопросов миграции национальным законодательством, но не нормами международного права. Однако, миграционное законодательство правового государства не может строиться только на национальных интересах - это ущемляет права мигрантов, иных государств, входит в противоречие с целями и задачами международно-правового регулирования.

Для решения данной проблемы предложено развитие процессов глобализации: национальному законодательству необходима такая тесная связь с международными договорами, при которой несоответствие национального законодательства международным нормам поставит вопрос о дальнейшем существовании государства как территории и организации общества.

Выявлено, что до получения статуса «беженец» лицо, подавшее ходатайство о предоставлении убежища, фактически находится в сфере действия национального права и на него не распространяются гарантии, предусмотренные международными нормами. При этом, беженцем может быть признано только то лицо, которое подвергается преследованию (и имеется угроза жизни или здоровью). Нет оснований предоставления убежища лицам, мигрировавшим по мотивам избегания крайней нищеты. Установлена еще одна «проблемная» категория мигрантов - «обездвиженные» (non-removable) мигранты.

Отсутствует единое понятие мигранта как на международном, так и на национальном уровне.

Для решения указанных проблем правового регулирования предложено принять дополнительный Протокол о статусе беженцев к Конвенции о статусе беженцев 1951 года, которым установить следующее:

- закрепить понятие мигранта как лица, перемещающегося с территории, на которой такое лицо проживает, на территорию, где статусом проживающего не обладает, для целей изменения места жительства с учетом конкретных причин, на срок не менее 6 месяцев;

- признать правомерным распространение правового статуса беженца на лиц, мигрировавших по мотивам избегания крайней нищеты или социально-экономических условий, явно угрожающих жизни и здоровью заявителя;

- закрепить понятие «лицо, ищущее убежище», под которым понимать лицо, заявившее ходатайство о предоставлении убежища;

- распространить правовой статус беженца на лицо, ищущее убежище со всем перечнем прав и гарантий, предусмотренных международными и национальными нормами права;

- установить, что признание лица утратившим статус беженца и обязанным к высылке (депортации) может являться основанием для ограничения, но не лишения прав и гарантий беженца;

- наделить государств-участников ООН правом самостоятельно определять объем ограничений в отношении лишенных статуса беженца и обязанных к депортации. При этом определить, что ограниченный объем прав не должен нарушать принципы гуманности и быть явно обременительным для лица;

- рекомендовать государственным судам, при назначении наказания мигрантам, учитывать принцип гуманности, баланс частных и публичных интересов, материальное положение и степень связи между мигрантом и государством пребывания;

- указать на то, что лицо теряет все права и гарантии беженца только после фактической высылки (депортации).

Для целей единообразного правового регулирования миграции рекомендовано признать недействующим положения Дублинских соглашений, касающихся ответственности государств по разрешению ходатайств лиц, обратившихся за убежищем (соглашения отменить).

В связи с тем, что в правовом регулировании миграции на территории Европейского союза беженцы ограничены в трудовых правах и не могут быть трудоустроены в течение трех месяцев со дня получения статуса, право на трудоустройство беженца в странах Европейского союза должно быть закреплено Решением Совета Европейского союза.

Признано, что законодательство России требует кодификации и объединения в один нормативный правовой акт. Для этих целей рекомендовано признать утратившими силу Федеральные законы в сфере миграции, за исключением Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации», которым закрепить понятие миграции, мигранта, иностранный работник, провести классификацию мигрантов, учесть рекомендации дополнительного Протокола к Конвенции о статусе беженцев 1951 года, внести положения утративших силу законов, ратифицировать конвенции МОТ № 97 и № 143 в сфере миграции, а также Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года.

Надлежит повысить ответственность за нарушение миграционного трудового законодательства в Российской Федерации, внеся изменения в КоАП РФ.

Даны рекомендации России и Европейскому союзу реализовывать положения заключенных соглашений, в т.ч. для упрощения передвижения граждан Европейского союза и граждан Российской Федерации по территориям обеих сторон соглашений.

Для обеспечения дополнительных гарантий трудовых мигрантов на территории России надлежит создать «миграционные городки» с соответствующим правовым регулированием.



Заключение

Таким образом, в работе изучена миграция как многоаспектное правовое явление, что объясняется смешением доктринальных подходов. Дано понятие миграции как совокупность правоотношений, контролируемых и регулируемых государством (-ами), влекущих изменение правового статуса физического лица, возникающих в связи с перемещением такого физического лица с территории, на которой такое лицо проживает, на территорию, где статусом проживающего не обладает, для целей изменения места жительства с учетом конкретных причин, на срок не менее 6 месяцев. Определено, что институт миграции обладает многоаспектной правовой природой, выраженной в комплексе институтов международного, административного, уголовного, финансового, конституционного права и права социального обеспечения. Установлено, что миграция по характеру перемещения подразделяется на внутригосударственную и межгосударственную, по направленности воли на добровольную и вынужденную, по отношению к правовому регулированию на законную и незаконную, а также по целям перемещения.

Полученные результаты составили представление об источниках (формах) института миграции. К источникам института миграции относятся международные договоры общего характера (Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол к ней, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и т.д.), международные договоры специального характера (Конвенция о статусе беженцев и Протокол, касающийся статуса беженцев, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и т.д.), рекомендации и акты международных организаций (Международная организация труда, Европейский сою), судебные акты международных судов (Международный суд ООН, ЕСПЧ), обычаи. Признано, что основным источником миграционного права являются международные договоры в виде универсальных конвенций.

Проведенный анализ показал, что под мигрантом следует понимать лицо, осуществляющее пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Правовой статус мигранта на международном уровне определяется как международными договорами общего характера, так и специального характера. Установлено, что для признания лица беженцем, необходима совокупность следующих условий:

- Обращающееся лицо не является гражданином государства приема;

- Обращающееся лицо покинуло государство выезда вынужденно;

- К вынужденным обстоятельствам относится преследование, угроза жизни и/или здоровью лица или его членам семьи по признакам расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

Отсутствие оснований полагать, что лицо совершило особо тяжкое преступление;

- Имеется причинно-следственная связь между угрозой причинения вреда и признаками, из-за которых лицо обоснованно может подвергнуться преследованию/насилию.

Выработаны следующие признаки преследования:

- угроза жизни или здоровью;

- имеются вполне обоснованные опасения, что права человека будут грубо нарушены или уже грубо нарушены;

- дискриминация в отношении заявителя пагубна для его жизни, т.е. лишает основополагающих прав, предусмотренных международными договорами;

- Дискриминация в отношении заявителя порождает у него чувство тревоги и опасения за свою дальнейшую жизнь;

- Наличие уголовного преследования или чрезмерного наказания.

Выяснено, что Работником-мигрантом признается лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве работника-мигранта.

Выделены следующие принципы регулирования правового статуса трудового мигранта:

- свобода труда, выраженная в выборе любой работы на территории принимающего государства;

- распространение юрисдикции принимающего государства (и национального трудового законодательства) на трудового мигранта наравне с работниками-гражданами;

- регламентация приема трудовых мигрантов на работу принимающим государством;

- право трудового мигранта на возврат в государство выезда;

- обеспечение работника-мигранта социальными гарантиями, профессиональными правами, правом на получение медицинской помощи;

- единство семьи.

Установлено, что разграничение предмета ведения между международным и национальным уровнем в сфере регулирования миграционных процессов состоит в том, что международный уровень составляет базу для регулирования миграции, а национальный уровень обеспечивает ее исполнение. Такой порядок является наиболее эффективным.

Обнаружено, что законодательство Франции и Германии в сфере регулирования миграционных процессов основывается на международно-правовом регулировании. При этом, данные государства одновременно являются членами Европейского союза и обязуются выполнять требования, закрепленные Европейским союзом. Сделан вывод о том, что наднациональное законодательство Европейского союза теряет приоритет перед национальным законодательством и интересами государств-участников Европейского союза.

Примечательно, что национальное законодательство Франции в сфере миграции регулируется Конституцией Франции, Трудовым кодексом Франции (трудовая миграция), Кодексом Франции «О въезде и пребывании иностранцев и получении убежища во Франции» (вынужденная миграция), Законом Франции «Об иммиграции и интегрировании» (миграция в целом); миграционные вопросы Германии регулируются Конституцией (право на получение убежища), Законом «О предоставлении убежища» (вынужденная миграция), Законом «О проживании, работе, интеграции иностранцев в ФРГ» (трудовая миграция и миграция в целом), Законом «О трудовой миграции квалифицированных специалистов» (трудовая миграция отдельных категорий); миграционное законодательство России состоит из следующих нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации (право на получение убежища), Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (трудовая миграция и миграция в целом), Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (порядок учета), Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (взаимодействие с лицами, обладающими признаками общности с гражданами России), Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» (вынужденная миграция), Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (вынужденная миграция), а также указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации.

Выяснено, что вопросами учета мигрантов занимаются, как правило, государственные органы, связанные с МВД (Министерство внутренних дел, Управление по вопросам миграции МВД, Федеральное министерство внутренних дел). Защитой прав мигрантов, а также их интеграцией в культуру занимаются профильные органы (Министерство по социальным делам, труду и солидарности, Управление по вопросам миграции МВД, Федеральная служба по миграции и проблемам беженцев при МВД). Выдачу разрешения на работу в Российской Федерации производит Управление по вопросам миграции МВД России, в Германии - Федеральное министерство труда и социальных вопросов, во Франции - Главным управлением по вопросам предпринимательства, конкуренции, потребления, работы и занятости.

Выявлено, что Законодательство Российской Федерации, Франции, а также Германии содержит похожий порядок предоставления разрешения на работу, однако наиболее мягкая мера наказания за нарушение законодательства в сфере трудовой миграции закреплена в ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как показал анализ судебной практики, нормы, регулирующие миграционные процессы, в большинстве случаев применяются с соблюдением принципа гуманизма и уважения его частной жизни.

При этом, иностранные граждане зачастую пользуются своим правовым положением и злоупотребляют правами при обращении в суд с иском, заявляют явно необоснованные исковые требования.

Установлено, что в настоящее время взаимодействие между Российской Федерацией и Европейским союзом не находит запланированной реализации, усматривается тенденция законодателя Российской Федерации к имплементации норм Европейских стран и Европейского союза, связанных с правовым регулированием миграции. Однако, взаимовлияние носит односторонний характер - учет опыта правового регулирования Российской Федерации в сфере миграции Европейским союзом не установлен.

Настоящим исследованием продемонстрировано, что в настоящее время прослеживается тенденция регулирования вопросов миграции национальным законодательством, но не нормами международного права, что отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования. Для решения данной проблемы предложено развитие процессов глобализации: национальному законодательству необходима такая тесная связь с международными договорами, при которой несоответствие национального законодательства международным нормам поставит вопрос о дальнейшем существовании государства как территории и организации общества.

Выявлено, что до получения статуса «беженец» лицо, подавшее ходатайство о предоставлении убежища, фактически находится в сфере действия национального права и на него не распространяются гарантии, предусмотренные международными нормами. При этом, беженцем может быть признано только то лицо, которое подвергается преследованию (и имеется угроза жизни или здоровью). Нет оснований предоставления убежища лицам, мигрировавшим по мотивам избегания крайней нищеты. Установлена еще одна «проблемная» категория мигрантов - «обездвиженные» (non-removable) мигранты.

Отсутствует единое понятие мигранта как на международном, так и на национальном уровне.

Для решения указанных проблем правового регулирования предложено принять дополнительный Протокол о статусе беженцев к Конвенции о статусе беженцев 1951 года, которым устранить выявленные пробелы.

Для целей единообразного правового регулирования миграции рекомендовано признать недействующим положения Дублинских соглашений, касающихся ответственности государств по разрешению ходатайств лиц, обратившихся за убежищем (соглашения отменить).

В связи с тем, что в правовом регулировании миграции на территории Европейского союза беженцы ограничены в трудовых правах и не могут быть трудоустроены в течение трех месяцев со дня получения статуса, право на трудоустройство беженца в странах Европейского союза должно быть закреплено Решением Совета Европейского союза.

Признано, что законодательство России требует кодификации и объединения в один нормативный правовой акт. Для этих целей рекомендовано признать утратившими силу Федеральные законы в сфере миграции, за исключением Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации», которым закрепить понятие миграции, мигранта, иностранный работник, провести классификацию мигрантов, учесть рекомендации дополнительного Протокола к Конвенции о статусе беженцев 1951 года, внести положения утративших силу законов, ратифицировать конвенции МОТ № 97 и № 143 в сфере миграции, а также Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года.

Надлежит повысить ответственность за нарушение миграционного трудового законодательства в Российской Федерации, внеся изменения в КоАП РФ.

Даны рекомендации России и Европейскому союзу реализовывать положения заключенных соглашений, в т.ч. для упрощения передвижения граждан Европейского союза и граждан Российской Федерации по территориям обеих сторон соглашений.

Для обеспечения дополнительных гарантий трудовых мигрантов на территории России надлежит создать «миграционные городки» с соответствующим правовым регулированием.

Настоящее исследование отличается новизной, поскольку выявлены проблемы правового регулирования путем сравнительно-правового анализа законодательства России, Германии, Франции и международных норм. На основе опыта рассмотренных стран предложены конкретные решения для улучшения правового регулирования миграции в России.



Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Устав Международного военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси от 08.08.1945 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Статут Международного суда ООН от 24.10.1945 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://www.un.org/ru/icj/statut.shtml (дата обращения: 20.03.2020).

Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Конвенция Международной организации труда от 01.07.1949 № 97 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Конвенция о статусе беженцев от 28.07.1951 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Конвенция ООН о таможенных льготах для туристов от 04.06.1954 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Договор о функционировании Европейского союза от 25.03.1957 (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.) // СПС Гарант.

Конвенция о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения от 28.06.1962 № 118 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21.12.1965 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 (в последней редакции) // СПС Консультант плюс.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Протокол, касающийся статуса беженцев от 31.01.1967 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Конвенция 1969 года по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке от 10.09.1969 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://www.unhcr.org/ru/wp-content/uploads/sites/73/2019/08/%D0%9A%D0%9E%D0%9D%D0%92%D0%95%D0%9D%D0%A6%D0%98%D0%AF_1969_%D0%93%D0%9E%D0%94%D0%90_%D0%9F%D0%9E_%D0%9A%D0%9E%D0%9D%D0%9A%D0%A0%D0%95%D0%A2%D0%9D%D0%AB%D0%9C_%D0%90%D0%A1%D0%9F%D0%95%D0%9A%D0%A2%D0%90%D0%9C_%D0%9F%D0%A0%D0%9E%D0%91%D0%9B%D0%95%D0%9C_%D0%91%D0%95%D0%96%D0%95%D0%9D%D0%A6%D0%95%D0%92_%D0%92_%D0%90%D0%A4%D0%A0%D0%98%D0%9A%D0%95.pdf (дата обращения: 20.03.2020).

Конвенция о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 04.06.1975 № 143 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Конвенция о правах ребенка от 20.11.1989 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18.12.1990 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/migrant.shtml (дата обращения: 20.03.2020).

Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24.09.1993 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны от 24.06.1994 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны от 01.04.1998 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/internal_displacement_principles.shtml (дата обращения: 20.03.2020).

Римский статут Международного уголовного суда от 17.07.1998 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Программа действий по осуществлению Декларации о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 07.09.2001 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/program.shtml (дата обращения: 20.03.2020).

Решение совета глав государств СНГ «О Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» от 16.09.2004 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 01.06.2007 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Директива Европейского союза «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы» от 25.05.2009 № 2009/50/ЕС (в последней редакции) // СПС Гарант.

Регламент Совета Европейского союза о свободном передвижении работников в пределах Союза от 05.04.2011 № 492/2011 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Директива Совета Европейского союза о стандартах определения граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты, о едином статусе беженцев или лиц, имеющих право на дополнительную защиту, а также о содержании предоставляемой защиты» от 13.12.2011 № 2011/95/EC (в последней редакции) // СПС Гарант.

Директива Совета Европейского Союза о мерах, способствующих осуществлению прав работников в контексте их свободы передвижения от 16.04.2014 № 2014/54/ЕС (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0054&qid=1586031339850&from=EN (дата обращения: 20.03.2020).

Решение Совета ЕС № 2015/1601 от 22.09.2015 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015D1601&from=EN (дата обращения: 20.03.2020).

Регламент Европейского союза о Кодексе Союза «о режиме пересечения людьми границ» от 09.03.2016 № 2016/399 (в последней редакции) // СПС Гарант.

Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции от 10.12.2018 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://undocs.org/en/A/CONF.231/3 (дата обращения: 20.03.2020).

Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528-1 (в ред. от 26.07.2019) // СПС Консультант Плюс.

Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 № 4530-1 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Кодекс Российской Федерации «об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 24.04.2020) // СПС Консультант Плюс.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ (в ред. от 01.03.2020) // СПС Консультант Плюс.

Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ (в ред. от 01.05.2019) // СПС Консультант Плюс.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19.05.2010 № 86-ФЗ (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Указ Президента Российской Федерации «О концепции государственной миграционной политики» от 31.10.2018 (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: http://kremlin.ru/events/president/news/58986 (дата обращения: 01.05.2020).

Постановление Правительства г. Москвы «О концепции демографического развития г. Москвы» от 28.06.2005 № 482-ПП (в ред. от 28.05.2005) // СПС Гарант.

Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 гг.) от 22.10.1999 (в последней редакции) // СПС Консультант Плюс.

Gesetz ьber die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flьchtlinge vom 19.05.1953 (stand 06.05.2019) [электронный ресурс] URL: https://www.gesetze-im-internet.de/bvfg/BJNR002010953.html (дата обращения: 01.05.2020).

Drittes Buch Sozialgesetzbuch vom 24.03.1997 (stand 28.03.2020) [электронный ресурс] URL: https://dejure.org/gesetze/SGB_III/404.html (дата обращения: 01.05.2020).

Gesetz ьber den Aufenthalt, die Erwerbstдtigkeit und die Integration von Auslдndern im Bundesgebiet vom 30.07.2004 (stand 17.02.2020) [электронный ресурс] URL: http://www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/AufenthG.pdf (дата обращения: 01.05.2020).

Le Code du travail du 01.05.2008 (stand 27.04.2020) [электронный ресурс] URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006072050 (дата обращения: 01.05.2020).

Fachkrдfteeinwanderungsgesetz vom 15.08.2019 (stand 15.08.2019) (в последней редакции) [электронный ресурс] URL: https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl119s1307.pdf%27%5D__1589001847746 (дата обращения: 01.05.2020).

Специальная литература

Алексеева П.М., Наймович Ю.А. Россия и Европейский союз: история и перспективы развития отношений // Вестник науки и образования. 2019. № 3-1 (57). С. 51-56.

Баксанов Д.Э., Лунегова В.А. Конституционно-правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации // Скиф. Вопросы студенческой науки. 2018. № 6. С. 100-104.

Биигишиева Д.Ш., Магомедова Д.М. Вопросы регулирования миграции в странах Европейского союза // Закон и право. 2019. № 2. С. 124-126.

Биссон Л.С. Интеграция иммигрантов в ЕС и России: разница в подходах // Научно-аналитический Вестник Института Европы РАН. 2018. № 1. С. 112-118.

Бреловская К.Н. К вопросу о содержании понятия «миграция» и преступлений, совершаемых в сфере организации незаконной миграции // Актуальные проблемы науки и практики: Гатчинские чтения-2019. 2019. № 1. С. 354-357.

Войников В.В. Правовое регулирование политики Европейского союза по интеграции мигрантов // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: гуманитарные и общественные науки. 2018. № 3. С. 33-42.

Волосов М.Е., Додонов В.Н. Краткий юридический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2012. 380 с.

Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // Аналитический вестник Совета Федерации ФС Российской Федерации. 2003. № 9 (202). С. 24-29.

Галенская Л.Н. Право убежища: международно-правовые вопросы. - М.: Междунар. отношения. 1968. 128 с.

Давлетгильдеев Р.Ш. Международно-правовое сотрудничество государств-участников Содружества Независимых Государств в области трудовой миграции на современном этапе // Международное право: вызовы современности. 2013. № 5. С. 164-172.

Евтушенко В.И. Миграция: критерии понятия // Актуальные проблемы российского права. 2011. №4. С. 70-77.

Жеребцов А.Н., Малышев Е.А. Миграционное право России: учеб. для вузов. - М.: Издательство Юрайт, 2020. 437 с.

Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: учеб. пособие. - М.: ТЕИС. 2005. 286 с.

Ивахнюк И.В. Евразийская миграционная система: теория и политика. // Вестник Российского университета дружбы народов. 2008. № 2. С. 21-28.

Ивахнюк И.В. Миграция и международное право: рабочая тетрадь РСМД. - М.: РСМД, 2018. 36 с.

Исхаков А.М. К вопросу о необходимости нормативно-правового закрепления понятия «Незаконная миграция» // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2017. №2 (28). С. 79-82.

Кузнецова О.А. Проблематика обеспечения баланса интересов коренного населения и мигрантов с позиции законодательства России и Франции // Бюллетень права. 2019. № 4. С. 40-58.

Миграция и международное право в области прав человека: практическое руководство. - Женева. 2016, 420 c.

Новоженова И.С. Миграционный кризис и положение беженцев во Франции // Актуальные проблемы Европы. 2016. № 4. С. 157-180.

Нурмагамбетов А.М., Нурмагамбетова С.Б. Миграция населения: сущность, функции и виды (правовой аспект) // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. 2010. №2 (18). С. 74-81.

Орлова Ю.М., Чернышова А.В. Взаимодействие Европейского союза и Российской Федерации в сфере миграционной политики // Вестник нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 4. С. 146-153.

Пархомова Ю.А. Источники международного миграционного права // Журнал международного права и международных отношений. 2008. № 3. С. 30-33.

Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев и тематические рекомендации по международной защите. - Женева. 2019. 340 с.

Справочник по Европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции. - Страсбург. 2014. 330 с.

Суюнчалиева О.Т. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции: дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук (12.00.02); Академия управления МВД России. - Москва, 2015. - 259 с.

Фадин А.А. Проблемы миграционной политики стран Европейского союза и России // Молодой ученый. 2017. № 38 (172). С. 93-95.

Форет И.В. Правовое регулирование миграции в Европейском союзе // Вопросы российского и международного права. 2018. Том 8. № 10А. С. 112-118.

Хабриева Т.Я. Миграционное право России. Теория и практика: учеб. для вузов. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2008. 490 с.

Чернецкая А.А. Сравнительный контекст миграции и миграционной политики в России и Франции // Вестник Поволжского института управления. 2020. № 5 (50). С. 28-36.

Ястребова А.Ю. Международно-правовые механизмы регулирования миграции: доктринальные подходы и опыт Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. Дипломатическая академия Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, 2017. 580 с.

Glossary on migration, 2019, 248 p. URL: https://publications.iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf (дата обращения: 01.05.2020).

Hyndman P. The 1951 Convention Definition of Refugee: An Appraisal with Particular Reference to the Case of Sri Lanka Tamil Applicants // Journal of the Social Sciences, Humanities and Law. 1987. Vol. 9, no 1. pp. 49-73.

Massey D.S., Arango J. et al. Worlds in Motion: Understanding International Migration at the End of the Millennium. - Oxford: Oxford University Press, 1998. - 362 p.

Patronogic J. Introduction to International Refugee Law. San Remo: IIHL, 1996. 450 p.

Queiroz B.M. Non-Removable Migrants in Europe: An Atypical Migration Status? // EuropeanPublic Law 24. 2018. No. 2. pp. 281-310.

Solter N. The Abyss of complexity: Some remarks on European and German law in the Migration crysis // European Public Law 23. 2017. No. 1. pp. 41-54.

Электронные ресурсы

В ФРГ срок рассмотрения заявок от беженцев увеличился до 8 месяцев [электронный ресурс] URL: https://www.dw.com/ru/%D0%B2-%D1%84%D1%80%D0%B3-%D1%81%D1%80%D0%BE%D0%BA-%D1%80%D0%B0%D1%81%D1%81%D0%BC%D0%BE%D1%82%D1%80%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F-%D0%B7%D0%B0%D1%8F%D0%B2%D0%BE%D0%BA-%D0%BE%D1%82-%D0%B1%D0%B5%D0%B6%D0%B5%D0%BD%D1%86%D0%B5%D0%B2-%D1%83%D0%B2%D0%B5%D0%BB%D0%B8%D1%87%D0%B8%D0%BB%D1%81%D1%8F-%D0%B4%D0%BE-8-%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%8F%D1%86%D0%B5%D0%B2/a-37686230 (дата обращения: 10.05.2020).

...