Эволюция регистрационной системы создания юридических лиц в России: основные этапы и тенденции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт государства и права Российской академии наук

ЭВОЛЮЦИЯ РЕГИСТРАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ СОЗДАНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ И ТЕНДЕНЦИИ

А.В. Габов

г. Москва, Россия

Аннотация

В статье описаны этапы эволюции регистрационной системы создания юридических лиц в России.

Отмечается бессистемное нормотворчество, которое было характерно для начала создания данной системы и оказало влияние на последующее ее развитие, приведя к множественности актов, регулирующих деятельность субъектов по регистрации, и множественности регистрирующих органов. Начало формирования рассматриваемой системы относится к периоду радикальных экономических изменений конца 80-х годов XX в., переходный этап в ее становлении завершается в 1994 г. в связи с принятием части первой Гражданского кодекса Российской Федерации.

Особое внимание уделяется периоду, когда конфигурация регистрационной системы определялась в соответствии с либеральным подходом, предполагающим минимальные ограничения для создания юридического лица, формальный характер оснований для отказа, отсутствие предварительной проверки законности/достоверности сведений, включаемых в реестр. Будучи подвергнут резкой критике, данный подход сменился на противоположный: резко усилился предварительный контроль за созданием юридических лиц, доходящий до оценки самой целесообразности их создания.

Среди современных тенденций развития регистрационной системы выделены возросшая роль различного рода писем и разъяснений в регулировании отношений, а также активное использование информационных ресурсов.

Ключевые слова: Д.И. Мейер, юридические лица, государственная регистрация, ЕГРЮЛ, история

Abstract

The Evolution of the Registration System of Legal Entity Establishment in Russia: Main Stages and Trends A.V. Gabov

Institute of State and Law, Russian Academy ofSciences, Moscow, 119019 Russia

In this paper, the author describes various stages of the evolution of the registration system of legal entity establishment in Russia. It has been noted that the rule making was unsystematic in the beginning, which influenced its subsequent development, thereby resulting in a variety of acts regulating the activities of registration entities and registration authorities.

The beginning of the formation of the system under consideration refers to the period of radical economic changes in the late 1980s, the transitional stage in its formation ended in 1994 along with the adoption of the first part of the Civil Code of the Russian Federation. Particular attention has been paid to the period when the registration system configuration was defined in line with the liberal approach, which implies minimal restrictions on the establishment of a legal entity, the formal nature of the grounds for refusal, and the absence of a preliminary verification of the legality / reliability of the information included in the registry. This approach was heavily criticized and, finally, reversed: under the slogans of combating false information entered into the register by unscrupulous market participants, as well as counteracting the so-called sham companies, the preliminary control over the creation of legal entities sharply increased, up to the assessment of the advisability of establishing a new subject of law - a legal entity.

Among the current trends in the development of the registration system, an excessive appeal to various letters, explanations to regulate the relations, and active use of information resources have been highlighted.

Keywords: D.I. Meyer, legal entities, state registration, Unified State Register of Legal Entities, history

Юридическое лицо есть субъект права только по исключению и потому всегда нуждается в признании со стороны общественной власти», - отмечал в середине XIX в. Дмитрий Иванович Мейер [1, с. 121]. Рассматривая вопрос о юридической личности, он подчеркивал: «.Общим правилом. должно служить то положение, что юридическая личность возможна не иначе как по признанию общественной власти», поскольку такая личность «не имеет действительного бытия; это все-таки не то, что физическое лицо; человек по самой природе своей требует уже признания в себе личности» [1, с. 121].

Философско-правовая позиция Д.И. Мейера (как и ряда других исследователей), объяснявшего природу юридического лица на основе теории фикции, впоследствии стала фундаментом для первого (общеимперского) нормативного объяснения юридического лица, данного в решении кассационного департамента Правительствующего Сената № 246 от 12 ноября и 10 декабря 1880 г. «По прошению мещанина Софония Ткачукова об отмене решения С. -Петербургской Судебной Палаты»: «Юридическое лицо есть субъект права, не подходящий под понятие физического лица. Юридические лица возникают искусственно, с разрешения надлежащей власти, для достижения известных целей» (РГКД, с. 1007) (см. также [2, с. 43]).

В приведенных формулировках подчеркивается значение публичной власти, государства для возникновения юридического лица и его прекращения: без государства юридическое лицо не существует.

Роль государства в вопросе создания нового субъекта права - юридического лица - может быть различной: от простого признания возможности самостоятельного возникновения юридического лица (минимальная роль; представлена явочным порядком (системой) создания юридического лица) до разрешительного подхода (системы), когда создание юридического лица требует предварительного согласия (разрешения) со стороны государства [3, с. 519-523].

В Российской Федерации к настоящему времени в результате продолжительной эволюции сложилась и принята регистрационная система создания юридических лиц. Эта система в соответствии с действующими нормативными положениями может быть кратко описана следующим образом: юридическое лицо считается созданным после завершения процедуры государственной регистрации и внесения информации о созданном субъекте права в единый информационный ресурс (реестр)1.

Для функционирования такой системы право определяет процедуру регистрации (сроки, перечень предоставляемых документов, правила их заполнения и направления для регистрации, систему органов регистрации, полномочия таких органов, виды принимаемых ими решений, основания для отказа в регистрации и порядок обжалования их действий (бездействия) и решений и проч.), а также устанавливает нормы, обеспечивающие эффективность деятельности органов регистрации, достоверность сведений в реестрах, добросовестное поведение субъектов, вовлеченных в процедуру регистрации (ответственность различных видов). В такой системе по общему правилу исключается необходимость получения предварительного согласия (разрешения) публичной власти на создание юридического лица; создатели юридического лица обязываются, помимо осуществления собственно действий по созданию юридического лица (принятие решение о создании, проведение собрания учредителей и проч.), обратиться к органу, осуществляющему регистрацию; в свою очередь, указанный орган, действуя в рамках установленной процедуры регистрации, вправе и обязан принять в установленный срок определенные решения; он вправе принять решение Единственным исключением в настоящее время (с 2018 г.) является правовое положение международной компании в соответствии с Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 290-ФЗ «О международных компаниях» (СЗ РФ, 2018, № 32 (ч. I), ст. 5083). Статьей 4 указанного закона определено, что после государственной регистрации международной компании «считается», что она «создана с даты регистрации (создания) иностранного юридического лица» (то есть формально государственная регистрация такой компании в России, осуществляемая в специальном порядке редомициляции (ст. 5 указанного закона), не влечет ее создания). Отметим, что такое регулирование несколько конфликтует с общими положениями ГК РФ. об отказе в регистрации только по определенным основаниям, что исключают его усмотрение в части целесообразности создания.

Выбор в пользу регистрационной системы был не случаен, российское право пришло к нему в результате определенного развития, причем развития нелинейного, историю которого целесообразно рассмотреть подробно. Это тем более важно, что в настоящее время (после реформирования законодательства в 2015 г.) регистрационная система подвергается радикальным изменениям, в ней усиливается дисбаланс в пользу публичных интересов, что, несомненно, требует адекватной оценки.

В дореволюционном российском праве общих положений, которые бы определяли роль государства в учреждении, деятельности и прекращении товариществ (юридических лиц), не существовало. Нельзя с полной уверенностью сказать и то, что применялся какой-то единый подход (система) к созданию юридических лиц (говоря о «юридических лицах», надо еще делать оговорку, что для российского права того периода, как минимум до 1906 г., правильнее оперировать иными понятиями: «товарищество», «установление» [2, с. 42-55]), хотя анализ нормативных актов разных лет позволяет с определенной уверенностью утверждать: в большинстве случаев государство давало разрешение на возникновение товарищества (юридического лица), то есть преобладал разрешительный подход.

Разрешительный характер полномочий государственных органов формулировался по-разному. Например, в соответствии с манифестом Александра I от 1 января 1807 г. «О дарованных купечеству новых выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий» в отношении товарищества по участкам (то, что впоследствии будет именоваться акционерными компаниями, обществами) встречаем следующее положение: поскольку цель такого товарищества «служит важным видам Государственного хозяйства, то сего рода компания учреждается с нашего утверждения» (ПСЗРИ, № 22418). Впоследствии (после утверждения Положения о компаниях на акциях 1836 г.) соответствующее регулирование было значительно детализировано.

Статья 2141 Свода законов Российской империи (СЗРИ) содержала следующую формулировку: «Учреждение компании на акциях разрешается по усмотрению Правительства.». Для получения такого разрешения направлялись «просьбы о дозволении учредить компанию» (ст. 2189 СЗРИ). Пределы «усмотрения» государственного органа, который рассматривал проект устава с приложениями, были весьма значительны (ст. 2193 СЗРИ); в частности, принимались во внимание следующие соображения. Во-первых, соответствует ли проект общим законам и правилам, изложенным в отделении Свода законов о компаниях; здесь надо отметить, к примеру, общее положение ст. 2151 Свода законов: «Компании, коих предмет представляется явно несбыточным или противен законам нравственности, доброй вере в торговле и общественному порядку, или наконец соединен с важным ущербом государственным доходам, либо с вредом для промышленности, - вовсе к учреждению не допускаются». Во-вторых, в достаточной ли степени ограждаются проектом права и интересы желающих участвовать в компании. В-третьих, не нарушаются ли предполагаемыми в проекте особыми условиями законные права третьего лица. Кроме того, в случае запроса особых преимуществ или исключительной привилегии принимались о внимание важность предприятия и польза от него для государства, значительность капиталов, необходимых для достижения цели (ст. 2194 СЗРИ).

Во многих случаях разрешительные полномочия государственных органов формулировались как «утверждение устава» (в частности, нормы об учреждении артелей трудовых, потребительских обществ, сельскохозяйственных обществ, ссудо-сберегательных товариществ).

Следует отметить, что среди российских ученых реализованный в законодательстве разрешительный подход критиковался. Отмечался его тормозящий эффект для развития экономики, указывалось на необходимость отхода от разрешительного (концессионного) порядка создания прежде акционерных компаний, кооперативов. При этом относительно набора элементов и даже названия нового порядка (или способа) единства не было (встречаются упоминания о явочном порядке (способе), нормативном порядке и проч.) [2, с. 47-67; 4, с. 127-128; 5, с. 12-17; 6, с. 33].

В основных государственных законах 1906 г. впервые сформулировано общее правило для возникновения юридических лиц: «условия образования обществ и союзов, порядок их действий, условия и порядок сообщения им прав юридического лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяются законом» (ст. 38 ОГЗ). Однако, как видно, конкретики это положение не содержало, из него только следовало, что должен быть специальный прядок созд ания юридического лица, обретения им правосубъектности. Важно отметить, что это положение до революции какого-то существенного развития не получило.

До революции предпринимались попытки введения торговой регистрации (торговой записи); проекты соответствующих законов были разработаны еще в конце XIX в. [7, с. 202], однако эти попытки не были завершены.

Отдельными учеными высказывались предложения относительно необходимости введения торговой регистрации. К примеру, А.И. Каминка писал о главной идее торговой записи: предавать гласности известные факты; ее основная задача, подчеркивал он, оповещение о фактах, представляющих особое значение не для отдельных лиц, а для всего делового оборота; без правильной постановки торговой регистрации, по его мнению, вся организация торгового оборота должна быть признана незаконченной, дефектной [7, с. 203, 208, 214]. Определенные идеи по развитию системы создания юридических лиц можно встретить в материалах к проекту Гражданского уложения. Там, в частности, высказывалась мысль о необходимости создания системы записей (сведений), сосредоточенных в одном месте, на которые могли бы полагаться участники оборота при оценке других участников: «возникновение частного юридического лица как самостоятельного субъекта гражданских прав затрагивает интересы большого круга лиц... <...> Желательно... чтобы в одном месте были сосредоточены как сведения, относящиеся к возникновению юридического лица, так и указания на произошедшие впоследствии перемены в его правах, организации и вообще его юридической природе» (ст. 22 ГУ). До Февральской революции соответствующие идеи реализации не нашли, зато уже к периоду деятельности Временного правительства относится попытка создания нормативных актов, регулирующих регистрацию юридических лиц государством через окружные суды. Таковым явилось постановление Временного правительства от 21 июня 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов» (СПВПК, с. 17-24). Указанный документ не предусматривал никаких предварительных процедур согласования учреждения кооперативного товарищества. Во введении к актам Временного правительства особо подчеркивалось, что согласно новому закону «для учреждения кооперативного товарищества разрешения правительственной власти не требуется» (СПВПК, с. III) Абсолютное большинство исследователей кооперации подчеркивали отличие новых подходов от прежних. Приведем только одно мнение - А.А. Исаева: «Кооперация должна быть свободна в своем развитии от правительственных опеки и разрешений, чего не было при старом строе, когда не только при рождении кооператива накладывал на него свою руку полицейский, но и в течение всей его жизни, вызывая весьма часто преждевременную смерть его» [8, с. 17]..

Постановление Временного правительства от 21 июня 1917 г. предусматривало подачу в суд заявления, детально регламентируя соответствующую процедуру. Так, в месячный срок со дня поступления заявления должно было быть принято решение либо о включении в реестр товарищества, либо об отказе во включении. Отказ в регистрации мог последовать лишь в том случае, если устав не соответствовал требованиям действующих законов. Изменение и дополнение уставов осуществлялись по указанной процедуре их учреждения. Решение об отказе в регистрации могло быть обжаловано в вышестоящую инстанцию. В соответствии с документом в виде окружных судов создавалась система регистрации; в частности, для ведения реестров кооперативных товариществ при таких судах формировались регистрационные отделы; устанавливались разделы (содержание) реестра, обязательность заведения для каждого внесенного в реестр товарищества «особого дела»; определялся срок хранения материалов регистрации до их уничтожения (не ранее десяти лет).

В нормативных документах, принятых в период деятельности Временного правительства, очень четко прослеживается идея регистрации юридических лиц. Например, постановление Временного правительства от 20 марта 1917 г. «О кооперативных товариществах и их союзах» в п. 6 указывало, что такие товарищества признаются юридическими лицами со дня внесения в реестр (СПВПК, с. 4) Хотя отдельные авторы отмечали, что в указанном документе имелась «несомненная путаница по вопросу о том, что регистрируется - устав или товарищество» [9, с. 65].; постановление Временного правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» вводило норму (п. 6), согласно которой «порядок регистрации обществ и союзов имеет быть определен особым постановлением» (СУПВП, с. 160).

В целом, анализируя документы Временного правительства в части регистрации, нельзя не отметить их продуманность, логичность, системность. По большому счету, в рамках указанных документов была создана вполне работоспособная и адекватная вызовам регистрационная система Интересно, что в комментариях к указанным документам о соответствующем порядке (отсутствие предварительного согласия, учреждение на основании свободного волеизъявления, регистрация на основании заявления) говорилось как о «явочном»., которая фиксировала факты создания, изменения и прекращения юридических лиц.

Для советской власти использование слова «регистрация» в нормативных актах стало делом привычным практически с момента ее установления, хотя нельзя не отметить, что этот период дал примеры очень разнообразных подходов к использованию механизма регистрации.

Этап с 1917 по 1922 г. можно охарактеризовать словами А.С. Лазариди Конец периода, к которому относится оценка А.С. Лазариди, определен этим автором как 1920 г.: наличие «большого количества разрозненных нормативно-правовых актов, регулировавших порядок образования и деятельности коммерческих организаций, которые не устанавливали единой, централизованной, упорядоченной системы их создания» [10, с. 17]. В отношении части этого периода - эпохи военного коммунизма - Д.И. Иваницкий указывал, что любая регистрация носила «характер административно-ведомственного учета», а ее главная функция «по преимуществу заключалась в удовлетворении осведомительных потребностей государства» [11, с. 5].

Для примера можно рассмотреть Декрет (Положение) Совета народных комиссаров РСФСР от 27 июля 1918 г. «О регистрации торговых и промышленных предприятий» (СД, с. 103-107). Он вводил обязательность регистрации за отдельными исключениями каждого торгового и промышленного предприятия в течение трех месяцев с момент опубликования этого документа с выдачей «регистрационного билета». Документом предусматривалось ведение Согласно п. 2 Декрета функция эта возлагалась на отдел внутренней торговли Народного комиссариата торговли и промышленности и соответствующие местные губернские отделы. «реестра торговых и промышленных предприятий» (с приложением формы листов соответствующего реестра). Совершенно очевидно, что речь здесь шла не о регистрации первичной, а о перерегистрации для целей сосредоточения сведений о капиталистических элементах в экономике. В последующем советское государство соответствующие цели выражало более ясно, используя в том числе понятие «перерегистрация». В качестве примера приведем декрет СНК РСФСР от 6 октября 1919 г. «О перерегистрации производственных артелей, промысловых кооперативов, товариществ, союзов и всякого рода кустарных объединений и о праве участия в них». В преамбуле этого документа отмечалось: «Вследствие того, что под видом производственных артелей, промысловых кооперативов, товариществ, союзов и всякого рода кустарных объединений за последнее время зарегистрированы некоторые явно эксплуататорские организации, назначается срочный пересмотр права на существование всех указанных объединений, зарегистрированных после 1 января 1918 г., и вводятся... правила, обязательные при регистрации вышеуказанных объединений» (СУРП, с. 669).

Ситуация значительно изменилась в 1922 г., после принятия Гражданского кодекса РСФСР (СУ РСФСР, 1922, № 71, ст. 904), когда в рамках экономики смешанного типа государство стало создавать общие правила для осуществл е- ния деятельности в различных сферах. Статья 14 ГК РСФСР 1922 г. устанавливала следующее общее правило: правоспособность юридического лица возникает с момента утверждения устава (положения), а в тех случаях, когда закон требует регистрации юридического лица, - с момента таковой регистрации. Статья 15 указывала, что частные учреждения с правами юридических лиц, как-то: больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки и т. д. - могут быть учреждаемы только с разрешения соответственных органов власти. С особого разрешения правительства (примечание 1 к постановлению ВЦИК «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР») приобретали права юридического лица иностранные акционерные общества, товарищества. Регистрация имела значение не только для случая возникновения юридического лица, но и для существенного изменения юридической личности. Так, ст. 306 ГК РСФСР 1922 г. указывала (в части полного товарищества), что изменения в товарищеском договоре получают силу для третьих лиц, не осведомленных об этих изменениях, лишь при условии занесения их в торговый реестр и опубликования. Имела значение регистрация и для случая прекращения юридического лица: к примеру, в примечании к ст. 364 ГК РСФСР 1922 г. (в части акционерных обществ) указано, что прекращение общества регистрируется и опубликовывается тем же порядком, как и учреждение его.

Тем не менее какой-либо стройной линии в отношении регистрации Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не выстраивал. Д.И. Иваницкий, анализируя положения данного документа, писал о том, что в нем были «лишь намечены» две идеи - «оформление юридических лиц и публичной достоверности» [11, с. 8]; относительно первой из них он отмечал: «По мысли Гражданского Кодекса, регистрация есть юридический акт, завершающий процесс становления юридического лица» [11, с. 6].

В последующем был принят ряд специальных актов, «многочисленных и разрозненных по содержанию» [12, с. 3], указывающих на необходимость регистрации различных юридических лиц (см. [11, с. 7-10])К примеру, см. декрет СНК РСФСР от 2 января 1923 г. «Положение о порядке учреждения и регистрации комиссионных предприятий» (СУ РСФСР, 1923, № 2)..

Несколько актов были направлены на регулирование правового положения, создания и прекращения добровольных обществ и союзов; речь шла о регистрации их уставов, которая чаще всего относилась к компетенции органов внутренних дел. Следует отметить, что в отношении регистрации уставов таких организаций специально формулировались основания для отказа в ней. Приведем примеры.

В положении об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли, утвержденном постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 6 февраля 1928 г. (СУ РСФСР, 1928, № 22), основание для отказа формулировалось так: «В утверждении устава должно быть отказано, если цели или методы деятельности общества или союза противоречат законам Союза ССР или РСФСР. Не подлежат утверждению уставы обществ, угрожающих общественному спокойствию и безопасности, возбуждающих национальную рознь и вражду, ставящих целью изучение и развитие мистики (оккультизма, спиритизма и т. п.), а также ставящих перед собой неясные или неопределенные цели. В утверждении устава может быть отказано также в том случае, когда общество или союз намечает цели, аналогичные целям уже утвержденного ранее объединения, действующего в том же районе».

В соответствии с положением о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях), утвержденным постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 30 августа 1930 г. (СУ РСФСР, 1930, № 44), не подлежали утверждению уставы тех обществ и союзов (объединений, клубов, ассоциаций, федераций), задачи и методы работы которых противоречили законам Союза ССР и РСФСР или общей политике Советской власти.

* В положении о добровольных обществах и союзах, утвержденном постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. (СУ РСФСР, 1932, № 74), компетентный государственный орган в месячный срок после поступления документов должен был решить вопрос о целесообразности организации данного общества (или союза), а также рассмотреть устав как со стороны соответствия целей данного общества (или союза) общим задачам данной отрасли социалистического строительства, так и со стороны соответствия проекта устава закону; кроме того, учитывался персональный состав учредителей общества с применением права отвода из него отдельных лиц.

В части создания иных организаций стоит отметить документы, которые были направлены на формирование торгового реестра

В постановлении Совета труда и обороны РСФСР от 20 февраля 1923 г. «О регистрации товариществ полных и на вере» (СУ РСФСР, 1923, № 16, ст. 201) указывалось, что организации, не имеющие регистрации в торговом реестре, не пользуются правами юридического лица . В этом документе не упоминалось о качествах, которыми должны обладать сведения, включенные (или включаемые) в реестр (достоверность и проч.), однако указывалось на последствия (уголовная ответственность) за сообщение неверных сведений для внесения в реестр.

20 октября 1925 г. появился первый общесоюзный документ - постановление СНК СССР «Об утверждении положения о торговой регистрации» (СЗ СССР, 1925, № 82, ст. 623) Е.Н. Данилова, комментируя данное правило применительно к полным товариществам, писала: «До регистрации полное товарищество не может выступать во вне как таковое и не имеет права пользоваться фирмой, так как вводит в заблуждение третьих лиц» [13, с. 107]. О применении этого документа также см. [14]., сменившийся постановлением с тем же названием от 31 августа 1927 г. (СЗ СССР, 1927, № 57, ст. 579) О применении этого документа также см. [15, 16]. А именно: 1) государственные промышленные предприятия, действующие на началах коммерческого расчета (тресты); 2) государственные синдикаты; 3) прочие государственные торговые предприятия, действующие на началах коммерческого расчета; 4) акционерные общества (паевые товарищества); 5) товарищества с ограниченной ответственностью; 6) товарищества полные; 7) товарищества на вере; 8) кооперативные организации; 9) торговые отделы, бюро, конторы и всякого иного наименования торговые и промышленные предприятия, состоящие при разного рода общественных, профессиональных и тому подобных организациях, не преследующих цели извлечения прибыли; 10) физические лица, выбирающие патенты не ниже IV разряда на торговые и промышленные предприятия; 11) владельцы иностранных предприятий (юридические и физические лица), получившие в установленном порядке разрешение на производство торговых операций на территории Союза ССР; 12) филиалы предприятий (в установленных настоящим положением случаях) (п. 10)..

В положении 1925 г. цель торговой регистрации определялась предельно ясно - «своевременное сосредоточение публично-достоверных сведений об организационном, правовом и имущественном положении юридических и физических лиц, занимающихся на территории Союза ССР торговой и промышленной деятельностью в виде промысла» (п. 2). Как видно, ни о каком приоритете публичных интересов (учет, фискальные функции) при таком формулировании цели торговой регистрации речь не шла. Субъектами, осуществляющими торговую регистрацию («органами торговой регистрации»), назывались государственные органы, регулирующие вопросы внутренней торговли (Народный комиссариат по внутренней торговле Союза ССР, народные комиссариаты по внутренней торговле союзных республик, местные органы регулирования внутренней торговли). Торговая регистрация разделялась на основную (при создании) и текущую (при внесении изменений); регистрации подлежало и прекращение деятельности.

В рассматриваемом акте был установлен специальный перечень лиц, для которых требуется торговая регистрация11. Документ фиксировал, что правоспособность юридических лиц, подлежащих торговой регистрации, возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено в специальных законах, на основании которых эти лица учреждены (п. 3). Следует отметить, что торговая регистрация была ориентирована на регистрацию не юридических лиц, а всех тех лиц, которые осуществляли экономическую деятельность в том значении, в каком она понималась в указанном документе («торговая и промышленная деятельность в виде промысла»).

Положение о торговой регистрации 1925 г. подробно останавливалось на качестве сведений, составлявших торговый реестр, и на мерах, обеспечивающих соответствующее качество. Во-первых, говорилось об открытости сведений, составляющих реестр. Во-вторых, указывалось, что сведения, занесенные в торговый реестр и опубликованные, признаются известными третьим лицам; зарегистрированные лица в своих возражениях против третьих лиц, опирающихся на происшедшие изменения в данных, занесенных в торговый реестр, не могут ссылаться на невнесение этих изменений в торговый реестр и неопубликование их; третьи лица не могут ссылаться на невнесение изменений в торговый реестр, поскольку они были или должны были быть осведомлены о происшедших изменениях (п. 9). В-третьих, для целей достоверности сведений обозначалась ответственность за внесение заведомо ложных сведений при регистрации (п. 25).

Отказ в регистрации, согласно положению 1925 г., мог последовать «лишь на точном основании закона или изданных в его развитие инструкций» (п. 28); при этом «на отказ в регистрации, на медленность производства регистрации, внесение органами регистрации по своему почину. неправильных изменений в записи торгового реестра, а равно на другие нарушения органами торговой регистрации настоящего Положения» могла быть принесена жалоба; дело рассматривалось в административном (внесудебном порядке) (п. 29).

Интересны оценки, данные исследователями того периода нормам о регистрации вообще, торговой регистрации, значении сведений в реестре.

В.Н. Шретер, оценивая институт регистрации, отмечал: «Регистрация организационно является совершенно необходимым моментом при появлении нового юридического лица в торговом обороте, ибо поскольку юридическое лицо является фигурой, естественной природой не данной, фигурой, конструируемой искусственно и условно, постольку для осведомления торгового оборота должен существовать определенный момент, с которого юридическое лицо должно считаться возникающим. В этом отношении роль регистрации, дающей минимально необходимые сведения о таком лице, является жизненной необходимостью» [17, с. 43].

В. Шимчак, указывая на опасность существования для казны так называемых «безуставных госпредприятий», которые, как он писал, вроде бы и выступают в обороте, но юридически не существуют, констатировал, что «устав и регистрация - это не голая юридическая формула, но требование закона и жизни» [18, c. 338].

Другие исследователи шли гораздо дальше. Например, И. Жагилев, анализируя правовые аспекты ведения «торгового реестра» в УССР (соответствующие нормы были введены в УССР в 1924 г.), писал о нем как о «центральном справочнике, откуда возможно будет черпать все необходимые сведения», причем сведения, на которые можно ссылаться «как на материал, имеющий определенную юридическую силу», как об «официальном материале, отражающем действительное положение существующих акционерных о-в (паевых т-в)» [19].

И.В. Егиазаров, комментируя положение 1925 г., замечал: «Торговая регистрация предоставит всем участникам оборота широкую возможность проверять по данным открытого для всех торгового реестра характер, сущность и экономическую основу своих предполагаемых контрагентов... ибо в настоящее время... докопаться до существа многих организаций, выступающих в обороте и выяснить, что же они из себя в конце концов представляют. является делом далеко не легким» [20, с. 177].

В схожей логике рассуждал Д.И. Иваницкий, указывавший, что торговая регистрация «обеспечивает торговому обороту необходимую четкость и определенность», называвший институт торговой регистрации «важным фактором гигиены торгового оборота» [11, с. 11]. Понятие «публичная достоверность реестровых сведений» он раскрывал через «принцип положительной достоверности» и «принцип отрицательной достоверности»; первый состоит в том, что сведения, внесенные в реестр, признаются известными третьим лицами; второй описывается формулой: «то, что не зарегистрировано - не существует» [11, с. 99-103].

В.Ю. Вольф, оценивая советские акты о торговой регистрации, отмечал значение «торгового реестра»: «.Широкие круги участников торгово-промышленного оборота в высшей степени заинтересованы в том, чтобы иметь возможность во всякое время получить точные справки о правовом и экономическом положении участвующих в обороте предпринимателей и принадлежащих им предприятий. Чем сложнее оборот, тем теснее переплетаются между собой связующие отдельных участников оборота деловые отношения, тем эта потребность всё больше возрастает. Идя ей навстречу, большая часть современных законодательств предусматривает ведение особого торгового реестра. Сведения, внесенные в торговый реестр и опубликованные в установленном порядке, пользуются публичной достоверностью в том смысле, что зарегистрированные лица не могут ссылаться на то, что внесенные в реестр сведения неправильные. Но, с другой стороны, и третьи лица не могут отговариваться неведением тех сведений, которые занесены в торговый реестр и надлежащим образом опубликованы. Таким образом всякий участник торгово-промышленного оборота получает возможность твердо положиться на регистрационные записи. Но и самый участник в торгово-промышленном обороте вынужден следить за реестровыми записями» [21, с. 56].

Из приведенных мнений хорошо видно, насколько продвинулось понимание целей регистрации юридических лиц и ведения реестра. По существу, торговая регистрация представляла собой попытку создать единый реестр сведений, которым могли бы безоговорочно доверять участники оборота и которые имели бы значение для государства. В институте торговой регистрации, как думается, был найден баланс между частными и публичными интересами в рамках смешанной экономики периода 20-х годов XX в.

Однако создание системы торговой регистрации не было завершено

Во-первых, такая регистрация не охватывала все юридические лица. Говоря иначе, реестр не учитывал всю реальную информацию о юридических лицах, действующих в стране. Так, нормативные акты прямо указывали на то, что для некоторых видов юридических лиц ведутся свои реестры (такая ситуация была характерна для артелей трудовых, к примеру [22]). Были дискуссии и о том, насколько она вообще должна их охватывать и надо ли считать обязательным в качестве момента возникновения юридического лица момент внесения сведений в такой реестр (регистрации). Об этом писал Х. Бахчисарайцев в отношении государственных предприятий: «Надо признать, что торговая регистрация имеет особо важное. значение в тех странах, где самое учреждение предприятий, долженствующих затем стать юридическими лицами, происходит в явочном порядке. В наших условиях эта значимость регистрации непосредственно выявляется, скажем, в отношении товариществ полных и на вере. Что же касается госпредприятий на хозяйственном или коммерческом расчете, то надо принять во внимание действующий у нас порядок учреждения и утверждения их в качестве самостоятельных субъектов права. Факт надлежащего утверждения устава госпредприятия сам по себе уже фиксирует (притом от имени органов власти высших, чем органы регистрирующие) определенные “публичнодостоверные сведения об организационном, правовом и имущественном положении” этого предприятия. Таким образом, отнесение начала правоспособности госпредприятия к моменту утверждения его устава не нарушило бы интересов оборота и нынешнему фактическому признанию “субъектности” незарегистрированных, но имеющих надлежаще утвержденный устав, предприятий казалось бы возможным предпослать соответственное нормативное признание их в качестве юрид. лиц» [23, с. 386].

Во-вторых, в результате изменения экономической политики необходимость в ведении торгового реестра практически отпала Здесь некоторые авторы указывают на «огосударствление экономики» как на причину этого. Так, Р.С. Бевзенко отмечает, что «развитие представлений о торговой регистрации в России остановилось в связи с полным огосударствлением экономики и отсутствием какой-либо потребности в наличии системы раскрытия неограниченному кругу третьих лиц информации о юридических лицах» [24, с. 73]. Следует, однако, заметить, что, когда торговая регистрация заменялась в 1931 г. регистрацией государственной, ни о каком тотальном огосударствлении не было и речи. Напротив, сектор кооперативный, в том числе кооперации промысловой, играл весьма заметную роль в экономике.. В 1931 г. постановлением СНК СССР от 9 февраля 1931 г. «Об утверждении положения о государственной регистрации предприятий, организаций и лиц, участвующих в хозяйственном обороте» (СЗ СССР, 1931, № 8, ст. 98) торговая регистрация была отменена и введена государственная регистрация.

Целью государственной регистрации был заявлен «учет предприятий, организаций и лиц, занимающихся на территории Союза ССР оперативно -хозяйственной деятельностью» (п. 1). Документ предусматривал государственную регистрацию не только и даже не столько юридических лиц, сколько всех тех лиц, которые занимались экономической деятельностью13. Правоспособность юридических лиц по общему правилу возникала с момента государственной регистрации, если иное не было установлено в специальных законах. Органами государственной регистрации назначались финансовые органы: Народный комиссариат финансов Союза ССР, народные комиссариаты финансов союзных республик, местные органы народных комиссариатов финансов союзных республик согласно законодательству союзных республик. Следует отметить, что хотя рассматриваемое положение было посвящено государственной регистрации, но словосочетания «государственный реестр» не содержало; в нем использовалось слово «реестр»; о качествах сведений (публичная достоверность и проч.), которые такой реестр содержит, в документе не говорилось.

Соответствующую тенденцию продолжило и положение о государственной регистрации государственных, кооперативных, общественных хозяйственных организаций и предприятий, утвержденное постановлением СНК СССР от 16 апреля 1940 г. № 533 (СЗ СССР, 1940, № 15, ст. 363).

Целью государственной регистрации в этом документе был заявлен «учет организаций и предприятий социалистического хозяйства, пользующихся правами юридического лица, и их филиалов, а также контроль за законностью возникновения, реорганизации и прекращения деятельности этих организаций и предприятий» (п. 1). Положение предусматривало перечень организаций, подлежащих и не подлежащих государственной регистрации (п. 3 и 4) (см. также [25, c. 48]). Субъекты, на которые возлагалось осуществление государственной регистрации, не изменились, ими остались финансовые органы (Народный комиссариат финансов Союза ССР, народные комиссариаты финансов союзных и автономных республик, краевые, областные, городские, окружные и районные финансовые отделы).

Положение 1940 г. ввело понятие «государственный реестр». Регистрация, согласно инструкции Наркомфина СССР от 6 августа 1940 г. № 581/92 «О государственной регистрации государственных, кооперативных и общественных хозяйственных организаций и предприятий» (СИНИ, 1940, № 15-16) заключалась «в открытии для регистрируемой организации или предприятия отдельного листа в государственном реестре и занесении в него сведений» (п. 33 инструкции). Регистрация при создании называлась основной; помимо этого, был предусмотрен институт текущей регистрации («при изменении или дополнении устава зарегистрированной организации (предприятия), изменении ее наименования или местонахождения, а также при переходе предприятия от одного учреждения к другому того же (союзного, республиканского, краевого или областного) подчинения» (п. 36 инструкции)); государственная регистрация осуществлялась также при прекращении организации. Государственные, кооперативные и обще- ¹³ Согласно п. 2 документа государственной регистрации подлежали: 1) государственные объединения и предприятия, пользующиеся правами юридического лица, независимо от их организационной формы; кооперативные организации всех видов; 3) акционерные общества, товарищества с ограниченной ответственностью, полные и на вере; 4) торговые и промышленные предприятия, торговые отделы, бюро, конторы и т. п., состоящие при разного рода общественных, в том числе и профсоюзных, организациях; 5) концессионные предприятия, а также владельцы иностранных предприятий (юридические лица и отдельные граждане), допущенные к торговой, промышленной или технико-консультационной деятельности на территории Союза ССР; 6) отдельные категории граждан, занимающихся в виде промысла торговой или промышленной деятельностью; 7) филиалы, то есть представительства, отделения, конторы, агентства вышеперечисленных предприятий и организаций, при условии, если этим филиалам предоставлено право совершать самостоятельно торговые операции. ственные организации не имели права заключать какие бы то ни было договоры с организациями, предприятиями, подлежащими государственной регистрации, до момента регистрации; до этого момента запрещалось и открытие счетов (п. 2 инструкции).

В 1956 г. государственная регистрация юридических лиц была отменена постановлением Совета Министров СССР от 20 октября № 1436 «Об отмене государственной регистрации государственных, кооперативных и общественных хозяйственных организаций и предприятий» (СП СССР, 1957, № 2, ст. 14).

Принятый позднее, в 1964 г., Гражданский кодекс РСФСР закрепил новый подход к фиксации создания, изменения и прекращения юридических лиц (Ведомости ВС РСФСР, 1964, № 24, ст. 407). Статья 26 этого документа указывает, что правоспособность юридического лица возникает с момента утверждения его устава или положения, а в случаях, когда оно должно действовать на основании общего положения об организациях данного вида, - с момента издания компетентным органом постановления о его образовании. Таким образом, общее правило ничего о государственной (или иной) регистрации не говорило. При этом было закреплено и специальное правило: если устав подлежит регистрации, правоспособность юридического лица возникает в момент регистрации. Обратим внимание на то, что кодекс не упоминал о регистрации самого лица, а указывал на необходимость регистрации его устава. Основные положения кодекса закрепил документ, принятый в его развитие, а именно положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий, объединений, организаций и учреждений, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 2 сентября 1982 г. № 816 (СП СССР, 1982, № 25, ст. 130).

Говоря о тенденциях развития законодательства в части регистрации юридических лиц в период с 1917 до конца 1980-х гг., следует отметить следующее:

развитие системы регистрации юридических лиц было востребовано только при смешанной экономике; «государственная регистрация» представляла собой, по существу, переходный этап к отказу от регистрации вообще как ненужного в плановой экономике института;

право не создало одной модели регистрации, ей подлежало то само лицо, то его устав; ни нормативные акты, ни разъяснения по порядку их применения (см. [22, 26-36] и др.) единства в подходах здесь не имели;

не получила развития система ведения реестров в силу вышеназванных причин.

В результате к началу радикальных экономических изменений в конце 80-х годов XX в. отечественное право подошло без какой-либо разработанной системы регистрации юридических лиц и какой-либо доктрины в этой сфере. А. Л. Маковский, анализируя проблемы законотворчества в части юридических лиц в конце 80-х - начале 90-х годов XX в., справедливо отмечал, что в их основе были «утрата законодательного опыта в этой области» и «отсутствие необходимых знаний у составителей законопроектов и законодателей» [37, с. 292-293]. В полной мере эти характеристики относятся и к вопросам, исследуемым в настоящей работе.

4. В период указанных изменений в системе экономических отношений появляются новые субъекты, в том числе негосударственные. Для фиксации возникновения, изменения и прекращения их правоспособности требовались иные институты, нежели в плановой экономике. Изменения происходили и в сфере политической; здесь также начинают возникать новые субъекты - общественные организации и объединения, для которых регулирования, сложившегося в начале 30-х годов, было явно недостаточно Анализ развития регистрационной системы в этот период также см. в нашей более ранней работе [38]..

Если еще в Законе СССР от 30 июня 1987 г. № 7284 -XI «О государственном предприятии (объединении)» (Ведомости ВС СССР, 1987, № 26, ст. 385) вопросы регистрации не отражены вовсе (вопросы создания здесь отнесены на уровень подзаконного регулирования), то уже в Законе СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» (Ведомости ВС СССР, 1988, № 22, ст. 355) появляется указание на необходимость государственной регистрации кооперативов, а также норма о том, что кооператив считается созданным с момента государственной регистрации (ст. 11). Это положение будет воспроизводиться впоследствии в большинстве нормативных актов, регулирующих правовое положение юридических лиц различных форм («предприятий») до принятия Гражданского кодекса РФ 1994 г. ~

См., например:

- ст. 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, утвержденных ВС СССР 23 ноября 1989 г. № 810-1;

- ст. 5 Закона СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР»;

- ст. 33 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»;

- п. 9 Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, утвержденного постановлением Совмина СССР от 19 июня 1990 г. № 590;

- п. 5 постановления Совмина СССР от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий»;

- п. 4 Положения об акционерных обществах, утвержденного постановлением Совмина РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601.

Впрочем, указанный подход не был единственным - ряд нормативных актов устанавливал необходимость «регистрации уставов» (в отношении общественных объединений См. Закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» (ст. 11). Тенденцию продолжило постановление ВС РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе», где говорилось о «регистрации уставных документов»., банков См. ст. 23 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и ст. 15 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР».). Здесь явно сказывались, во-первых, советский опыт, где не было единства и одни акты указывали на регистрацию лица, а другие - устава, во-вторых, отсутствие системности в подходе.

Переход к регистрационной системе был закреплен в ст. 13 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденных ВС СССР 31 мая 1991 г. № 2211-1 (Ведомости ВС СССР, 1991, № 26, ст. 733): юридическое лицо подлежит государственной регистрации и считается созданным с момента его государственной регистрации. То, что государство переходило именно к такой системе, очень четко показывают формулировки различных законов, направленные на исключение целесообразности (усмотрения) при создании юридических лиц, которые появились в те годы Т-ЧВ частности:

- Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» (ст. 11): «Отказ в регистрации кооператива по мотивам нецелесообразности не допускается»;

- Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (ст. 20): «В РСФСР гарантируется... недопущение отказа в регистрации предприятия по мотивам нецелесообразности»;

- Постановление Совмина СССР от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий» (п. 5): «Отказ в государственной регистрации малого предприятия по мотивам нецелесообразности его создания не допускается». (в некоторых законах, кстати, соответствующие формулировки сохраняются и в настоящее время). В качестве общего правила это положение нашло отражение и в ст. 13 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г.: «Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания юридического лица не допускается».

Необходимость государственной регистрации юридического лица автоматически требовала определения системы органов, ее осуществляющих, основ процедуры такой регистрации, полномочий регистрирующих органов, прав и обязанностей заявителей, правил формирования информационных ресурсов (реестров) и прочих элементов, необходимых для формирования регистрационной системы.

В качестве основной характеристики складывающегося регулирования отметим его фрагментарный характер. Отсутствовал общий акт, регулировавший государственную регистрацию и определявший все необходимые элементы формирующейся регистрационной системы.

Многие нормативные акты, устанавливавшие правовое положение организации определенного вида или заключавшие в себе соответствующие нормы (как, к примеру, основы законодательства об аренде), содержали собственный корпус положений о государственной регистрации соответствующей организации, хотя и различного объема. Статья 13 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, которая формально должна была содержать минимальные требования в части регистрации (своего рода конституцию формирующейся регистрационной системы), в реальности не решала проблем, поскольку в части порядка регистрации делала отсылку даже не к одному законодательному акту, а к «законодательным актам», видимо подразумевая законы союзных республик. В части РСФСР таких актов к тому времени уже было несколько.

Большой проблемой стала система регистрирующих органов. Здесь сразу обозначились две тенденции, которые впоследствии скажутся и на развитии российского законодательства.

Во-первых, множественность органов регистрации:

для многих юридических лиц (кооперативов, арендных предприятий, малых предприятий, акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью по союзному документу) регистрирующий орган был определен как исполнительный комитет районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов См. ст. 11 Закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР», п. 5 постановления Совмина СССР от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий», п. 9 Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, утвержденного постановлением Совмина СССР от 19 июня 1990 г. № 590.;