Эволюция регистрационной системы создания юридических лиц в России: основные этапы и тенденции

акционерные общества по российскому нормативному акту См. п. 15 Положения об акционерных обществах, утвержденного постановлением Совмина РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601. подлежали регистрации в Министерстве финансов РСФСР;

Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (ст. 34) устанавливал общее правило для предприятий, согласно которому государственная регистрация предприятия, независимо от его организационно-правовой формы, осуществлялась районным, городским, районным в городе Советом народных депутатов по месту учреждения предприятия;

уставы общественных объединений регистрировались в зависимости от ситуации Министерством юстиции СССР, органом юстиции республики в составе СССР, а также государственными органами, на которые функция регистрации возложена законодательными актами союзных и автономных республик;

уставы банков регистрировал Банк России¹ См. ст. 23 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и ст. 15 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР». См. ст. 16 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР». К примеру, ст. 6 Закона СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР» указывала, что государственная регистрация предприятия осуществляется в исполнительном комитете районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов по месту нахождения предприятия, если иное не предусмотрено законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.;

государственную регистрацию предприятий с иностранными инвестициями осуществляли Министерство финансов РСФСР или иной уполномоченный на то государственный орган .

Некоторые акты предусматривали возможность регионального нормотворчества в части определения органов регистрации .

В таком построении системы регистрирующих органов изначально отсутствовали как единые принципы (подходы), так и общая практика регистрации. Не способствовала такая архитектура регистрирующих органов ни защите прав частных лиц, ни обеспечению публичных интересов, она препятствовала формированию единого информационного ресурса сведений о созданных юридических лицах.

Попытка создать общее правило была предпринята в ст. 13 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г., где указывалось, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Однако, что это были за органы, в реальности понять было невозможно, тем более что Основы носили рамочный характер и республиканские акты могли запросто поменять соответствующее регулирование.

Во-вторых, была заложена основа для разделения органов, регистрирующих общественные объединения См. Закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» (ст. 11), постановление ВС РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе»., органов, осуществляющих регистрацию банков См. Закон СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 «О Государственном банке СССР» (ст. 28), Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (ст. 23), Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (ст. 15). Например, в ст. 11 Закона СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» устанавливалось, что порядок и сроки регистрации уставов отдельных общественных объединений могут определяться законодательными актами союзных и автономных республик., и органов, осуществляющих регистрацию всех остальных юридических лиц. Впоследствии это функциональное разделение вполне определенно оформится в российском законодательстве вплоть до настоящего времени.

В законодательстве отсутствовала процедура регистрации и четкое описание полномочий регистрирующих органов. Разные акты содержали различные сроки регистрации, различные списки документов; не было ясного перечня решений, которые вправе принять регистрирующий орган. Отдельные акты предполагали возможность неограниченного регионального законотворчества в части определения порядка государственной регистрации.

Отсутствовало адекватное описание снований для отказа в государственной регистрации. Формулировка, чаще всего с небольшими стилистическими отличиями содержащаяся в различных нормативных актах, - «отказ в государственной регистрации возможен в случае нарушения установленного порядка создания (образования) предприятия, а также несоответствия учредительных документов требованиям законодательства»

См. п. 5 постановления Совмина СССР от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий», ст. 34 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности», ст. 13 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г. и др. - была настолько же либеральной, насколько и неопределенной; в ней была заложена высокая степень усмотрения (в части уставов) и большой коррупционный потенциал.

Эффективность формирующейся регистрационной системы снижало и отсутствие развернутых положений о ведении реестра. В различных нормативных актах, принимаемых с 1990 г., мы встречаем слово «реестр», а также словосочетания «данные государственной регистрации» или «сведения, содержащиеся в реестре». Однако мы не находим ни единства в части используемых понятий, ни ясного объяснения, для чего реестр ведется. Приведем примеры.

В ст. 6 Закона СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР» (Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1990, № 25, ст. 460) указывалось на «единый государственный реестр», в который включались «данные государственной регистрации», сообщенные «в Министерство финансов СССР»; иных положений (о составе данных, о порядке их внесения в реестр, о порядке ведения реестра и доступа к нему) документ не содержал.

В п. 6 постановления Совмина СССР от 19 июня 1990 г. № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» (СП СССР, 1990, № 15, ст. 82) использовалось понятие «государственный реестр акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью»; такой реестр должен был вестись Министерством финансов СССР. При этом п. 9 самого Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью уже содержал понятие «единый государственный реестр». В этот реестр подлежали включению, согласно п. 12 указанного Положения, сведения о виде общества, предмете, целях и сроках его деятельности, составе участников (учредителей), фирменном наименовании, месте нахождения общества и его филиалов и размере уставного фонда; такие сведения могли быть предоставлены любому заинтересованному лицу; в соответствии с п. 13 общество обязывалось незамедлительно сообщать органу, произведшему регистрацию, о происшедших изменениях в учредительных документах для внесения необходимых изменений в реестр. Порядок ведения Единого государственного реестра акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью был утвержден Минфином СССР и Минюстом СССР и сообщен письмом Минфина СССР от 22 августа 1990 г. № 106 «О порядке ведения Единого государственного реестра акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью». Этот документ содержал приложение «Сведения о регистрации акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью»; в нем отмечается, что сведения заносятся в указанный реестр после проверки правильности и полноты заполнения, а при неправильном оформлении возвращаются для переоформления.

Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, № 30, ст. 418) содержал указание на «государственный реестр», в который сообщались «данные государственной регистрации» органом (советом), зарегистрировавшим предприятие (ст. 34); документ предписывал также обязанность публикации сообщения в местной печати и обязанность учредителя предприятия сообщать об изменении учредительных документов и организационно-правовой формы.

Постановление Совмина РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601 «Об утверждении Положения об акционерных обществах» (СП РСФСР, 1991, № 6, ст. 92) указывало на «государственный реестр акционерных обществ», ведение которого было возложено на Министерство финансов РСФСР (п. 5); п. 34 Положения устанавливал обязанность сообщать в указанный орган об изменениях в течение 15 дней со дня принятия соответствующего изменения.

Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (ст. 13), содержали указание на «открытые для всеобщего ознакомления» «единый общесоюзный реестр юридических лиц» и «республиканские реестры»; в них подлежали включению «данные государственной регистрации».

Отдельно следует упомянуть законодательство о банках и об общественных объединениях. Первое предусматривало ведение отдельного реестра банков, а второе возлагало ведение реестров на органы, осуществляющие регистрацию уставов общественных объединений; поскольку таковых было множество, то и реестров было множество.

Ни один из рассмотренных документов не содержал указаний о значении «реестров» (как бы они ни назывались) и сведений (данных), содержащихся в них, соответствии таких данных фактическим обстоятельствам; отсутствовали и слова «достоверные» или «недостоверные» в отношении сведений (данных), вносимых или находящихся в указанных «реестрах».

В период до принятия ГК РФ 1994 г. следует выделить два документа, которые заложили тенденцию создания общих правил в части регистрации и формирования единого информационного массива данных о зарегистрированных юридических лицах: Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденное Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации» (СЗ РФ, 1994, № 11, ст. 1194), и Положение о порядке ведения Государственного реестра предприятий, утвержденное Государственной налоговой службой РФ 12 апреля 1993 г. № ЮУ-4-12/65Н (БНАМВ, 1993, № 8).

Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, согласно утвердившему его указу, распространялось не на все юридические лица (исключались предприятия с иностранными инвестициями, общественные объединения, некоммерческие организации, не предполагавшие согласно уставу заниматься предпринимательской деятельностью, кредитные организации, юридические лица, создававшиеся в процессе приватизации). Но всё же это была попытка создать первый единый документ, регулирующий вопросы государственной регистрации на территории России.

Рассматриваемое положение предусматривало единый перечень документов, предоставляемых для государственной регистрации, порядок действий заявителя и регистрирующего органа. Существенно изменились основания для отказа в государственной регистрации: теперь он допускался только в случаях несоответствия состава представленных документов и состава содержащихся в них сведений требованиям самого положения. Появилось понятие «недостоверные сведения», а также были установлены последствия выявления таких сведений. Существенным недостатком документа стало отсутствие развернутых положений о реестре. Положение и утверждающий его указ вообще содержали здесь довольно странные нормы. Так, в тексте указа (п. 4) давалось поручение Правительству Российской Федерации внести изменения в действующий порядок ведения «единого государственного реестра субъектов предпринимательской деятельности» (такого просто не было), а в тексте утвержденного им Положения говорилось о «государственном реестре» (п. 15), в который подлежали включению «данные о государственной регистрации». Поскольку в п. 15 речь шла о налоговом органе Именно на этот орган, в соответствии с Положением о Государственной налоговой службе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340, было возложено ведение Государственного реестра предприятий, а также предоставлено ему право утвердить порядок ведения такого реестра., то было понятно, что документ, по существу, делал отсылку в части реестра к Положению о порядке ведения Государственного реестра предприятий, утвержденному Государственной налоговой службой РФ 12 апреля 1993 г. № ЮУ-4-12/65Н.

Положение о порядке ведения Государственного реестра предприятий давало определение реестра как списков, содержащих сведения о действующих, вновь созданных, реорганизованных и ликвидированных предприятиях, независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности и видов деятельности, расположенных на территории Российской Федерации Пункт 6 документа указывал, что сведения о предприятии представляют собой основные характеристики предприятия, составленные на основании его учредительных документов, сведений о его государственной регистрации, а также его классификационных признаков, сформированных в соответствии с общесоюзными классификаторами технико-экономической информации до введения соответствующих общероссийских классификаторов. См., например, п. 8 Положения о порядке ведения Государственного реестра предприятий, в соответствии с которым предприятие было обязано в срок до 10 дней после государственной регистрации встать на налоговый учет в государственную налоговую инспекцию по месту своего нахождения.. Внесение записи в реестр не носило конститутивного характера: юридическое лицо уже было зарегистрировано, создано , в то же время осуществлять деятельность без налоговой регистрации оно не могло, а потому внесение в реестр имело значение для возможности осуществления юридическим лицом своих прав и исполнения обязанностей.

Подводя итоги анализа нормативных актов, изданных с 1988 г. и до принятия ГК РФ 1994 г., направленных на регулирование государственной регистрации, следует отметить такие важные моменты:

- в этот период начато формирование регистрационной системы создания юридических лиц в Российской Федерации;

политико-правовые установки на создание именно такой системы и ее конфигурации отсутствовали; можно говорить о вынужденном характере формирования регистрационной системы, поскольку только она могла обеспечить в переходный период реализацию инициативы по учреждению новых участников экономических и политических отношений при сохранении возможности государства в принципе понимать, кто является новым участником (хотя бы учесть его);

стихийное складывание регистрационной системы привело к тому, что отсутствовали общие подходы к формированию нормативных положений, отдельных институтов, наблюдалась множественность как в регулирующих актах, так и в устанавливаемых ими процедурах;

полностью отсутствовало понимание значения и роли информационных ресурсов, образуемых в результате регистрации; реестр воспринимался скорее как отражение факта регистрации, ни о каком качестве сведений, находящихся в нем, речь не шла; внесение записи в реестр не носило конститутивного характера; несмотря на появление в некоторых документах положений о достоверности/недостоверности сведений в реестре, определенного понимания последствий выявления недостоверности не было;

регистрационная система формировалась скорее как отказ от советских подходов в части оценки целесообразности создания организаций; с одной стороны, это вело к очень усеченным основаниям для отказа в государственной регистрации; с другой - сами формулировки скрывали значительные возможности усмотрения со стороны государственных органов в части оценки законности/незаконности как порядка создания организации, так и содержания ее учредительных документов.

5. Принятие в декабре 1994 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации завершает переходный этап в становлении регистрационной системы. В ГК РФ вопросам государственной регистрации была посвящена специальная статья (51). Из ее содержания видно следующее: во-первых, закреплено общее правило о том, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции и считается созданным с момента его государственной регистрации; во-вторых, появилось указание на специальный закон, который должен регулировать порядок такой регистрации, - закон о регистрации юридических лиц; в-третьих, введено понятие «единый государственный реестр юридических лиц» (далее - ЕГРЮЛ); в этот реестр, открытый для всеобщего ознакомления, подлежали включению данные государственной регистрации.

Наряду с большим позитивным значением нового документа, создавшего основу формирования регистрационной системы, в нем были и существенные недостатки. Во-первых, ст. 51 ГК РФ продублировала положения ст. 13 Основ в части субъектов регистрации - органов юстиции - при полном отсутствии понимания того, что это за органы, Это хорошо видно и из комментариев. Так, В.В. Залесский отмечал: «Какие именно органы юстиции и в каком порядке должны осуществлять регистрацию юридических лиц, Гражданский кодекс не определил, указав, что по этому поводу должен быть принят специальный закон о регистрации юридических лиц» [39, с. 48]. и при игнорировании того факта, что к моменту принятия ГК РФ сложилась сложная и мозаичная система органов государственной регистрации. Во-вторых, рассматриваемая статья по существу была непрямого действия, поскольку предполагала принятие специального закона. В-третьих, она не решила проблемы правового режима реестра.

Попытка издать специальный закон о государственной регистрации была предпринята практически сразу после принятия ГК РФ. В 1995 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» (законопроект № 95803397-1) Историю рассмотрения этого законопроекта см. на сайте Государственной Думы (http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf7%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=95803397-1&02).. Данный документ предполагал общее регулирование для случаев государственной регистрации как коммерческих, так и некоммерческих организаций. В качестве регистрирующих органов предлагалось использовать федеральную регистрационную палату Министерства юстиции Российской Федерации, регистрационные палаты органов юстиции субъектов Российской Федерации и филиалы (подразделения) указанных органов (ст. 7). Проект вводил оценку законности создания юридического лица, что проявлялось и в перечне оснований для отказа в государственной регистрации, который не отличался, по существу, от формулировок, сложившихся к тому времени в нормативных актах (см. выше). В документе подробно определялся порядок государственной регистрации, использовалось понятие «государственный реестр», но абсолютно не регулировался его правовой режим. Проект был принят, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом, а затем снят с рассмотрения 15 ноября 1999 г.

В итоге предусмотренный Гражданским кодексом РФ закон был принят только в 2001 г. Им стал Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Закон о государственной регистрации) (СЗ РФ, 2001, № 33 (ч. I), ст. 3431). О целях этого закона, его подходах самое лучшее представление дает пояснительная записка к проекту Федерального закона № 69499-3 «О государственной регистрации юридических лиц» (который впоследствии стал Федеральным законом № 129-ФЗ) и проекту Федерального закона № 69533-3 «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”» (который впоследствии стал Федеральным законом от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”»). В ней констатировалось следующее:

а) существующая процедура регистрации сложна и запутана, препятствует быстрому и эффективному формированию субъектов гражданского права, их реорганизации и ликвидации, а также не обеспечивает интересы развития рынка. Причинами этого являются: отсутствие единой системы законодательства, определяющего порядок и процедуру государственной регистрации юридических лиц, единого государственного реестра, а также закрытость информации, включенной в государственный реестр, для субъектов рынка; отсутствие единого государственного реестра; множественность органов, осуществляющих регистрацию юридических лиц; отсутствие единого подхода к вопросу о месте нахождения юридического лица, месте его регистрации, почтовом адресе; отсутствие четкого перечня конкретных оснований отказа в регистрации; отсутствие нормативного регулирования последствий признания регистрации недействительной; отсутствие единого подхода к вопросам платы за услуги по регистрации;

б) необходимость введения принципа единообразия и идеи «одного окна». Обязанность информирования налоговых и иных органов о регистрации юридического лица возлагается не на заявителя, а на регистрирующий орган. При этом сама концепция упрощения процедуры регистрации сформулирована в проекте Закона таким образом, что регистрирующие органы информируют иные органы и организации не только о факте регистрации юридического лица, но и обо всех изменениях сведений, которые содержатся в реестре относительно данного юридического лица.

Мы намеренно привели эти положения для того, чтобы зафиксировать, что именно с данного закона можно вести речь о формировании либеральной модели регистрационной системы. Она проявлялась в исчерпывающем и незначительном по объему перечню документов, предоставляемых для государственной регистрации, ускоренном сроке государственной регистрации, формальных основаниях для отказа в государственной регистрации. Так, отказать можно было только при непредставлении определенных этим же законом необходимых для государственной регистрации документов или при представлении документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Ни о какой проверке законности (учредительных документов, каких-то обстоятельств, порядка создания до этапа государственной регистрации) или достоверности сведений, включаемых или включенных в ЕГРЮЛ, речь не шла; достоверность сведений, вносимых в ЕГРЮЛ, возлагалась на добросовестность заявителя. В этом проявился подход законодателя, заключавшийся в максимальной либерализации процедуры создания нового юридического лица; регистрирующий орган при наличии формально полного перечня документов был обязать произвести государственную регистрацию.

При этом надо заметить, что конструктивной особенностью нового закона стало большое внимание к правовому режиму ЕГРЮЛ, реестру вообще была посвящена отдельная структурная часть закона.

Несмотря на появление закона с единым, казалось бы, для всех юридических лиц регулированием, к моменту его принятия оформилось разделение на общий режим регистрации, режим регистрации большинства некоммерческих организаций и режим регистрации банков. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в редакции на день принятия Закона о государственной регистрации) содержал специальное регулирование государственной регистрации таких организаций, Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в редакции на день принятия Закона о государственной регистрации) заключал полноценные, структурно обособленные в тексте закона, специальные нормы, регулировавшие государственную регистрацию кредитных организаций. Ни о каком либеральном подходе к регистрации таких организаций и речи не было - для этого достаточно посмотреть перечень оснований для отказа в государственной регистрации кредитной организации (ст. 16); в этом контексте следует упомянуть и Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», ст. 12 которого уже содержала положения о возможности отказа в государственной регистрации религиозной организации при установлении недостоверности содержащихся в уставе и других представленных документах сведений. Говоря иначе, в стране хотя и появился общий закон, регламентирующий регистрационную систему, но общим он не был; более того, его институты во многом уже отстали от других законов.

Существенные изменения в регистрационной системе связаны с 2002 и 2003 гг. После принятия Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Во-первых, в Гражданский кодекс РФ и Закон о государственной регистрации были внесены изменения, устранившие разрыв между фактом государственной регистрации юридического лица и внесением записи в ЕГРЮЛ: в ст. 51 ГК РФ После изменений, внесенных Федеральным законом от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц». появилось указание о том, что юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ. Во -вторых, в нормативных актах, регулирующих регистрационную систему, был реализован принцип так называемого одного окна; этот результат был достигнут за счет того, что из ГК РФ исключили указание на непонятные органы юстиции как органы регистрации и передали полномочия по государственной регистрации налоговым органам.

Необходимо отметить, что к концу 2003 г. регистрационная система была в целом сформирована во всех ее основных элементах. Оно состояла из ядра, включавшего в себя ГК РФ и Закон о государственной регистрации, а также отдельных частей, куда входили специальные режимы государственной регистрации для некоммерческих организаций, общественных объединений, кредитных организаций, которые были выделены и с точки зрения структуры законодательства: существовали отдельные законы, где такие специальные режимы были установлены. Такая конфигурация означала не только наличие нескольких основных регулирующих актов и множественность регистрирующих органов, но и различные подходы и процедуры при регистрации юридических лиц в реальности. Эти последствия первоначального стихийного этапа в формировании регистрационной системы получили свое логическое завершение.

6. Новое качественное состояние ядра регистрационной системы (либеральный подход к созданию юридических лиц, регистрация которых осуществлялась в соответствии с Законом о государственной регистрации) имело как положительные, так и отрицательные последствия. Простота создания коммерческих организаций для участников отношений была несомненным плюсом, но выгодами от этого пользовались и те, кто создавали юридические лица для осуществления различного рода незаконных, а то и преступных схем. Легкость использования закона для таких действий, его критика в части слабости контрольных функций государства составили повестку очередного этапа трансформации регистрационной системы.

Уже в период обсуждения проекта Закона о государственной регистрации высказывалось мнение о том, что «упрощение процедуры регистрации не должно повлечь ослабления государственного контроля за порядком создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц» [40, c. 76].

Н.В. Козлова, критикуя положения Закона о государственной регистрации, писала, что его существенный недостаток - «фактическое отсутствие государственного контроля за процессом создания юридического лица, что создает благоприятную почву для всевозможных злоупотреблений»; «в Законе, - отмечала она, - ничего не говорится о проведении регистрирующим органом какой - либо проверки соответствия представленных учредителями документов требованиям действующего законодательства; об ответственности учредителей за представление недостоверных (неточных или заведомом ложных) сведений» [41, с. 107].

С.В. Сарбаш в работе 2002 г. указывал на риски, вызванные отсутствием в законе требования о представлении документов, подтверждающих местонахождение юридического лица, и считал необходимым возложить риск возникновения неблагоприятных последствий, образовавшихся в связи с несоответствием фактического местонахождения организации указанному в ЕГРЮЛ, на юридическое лицо [42, с. 24]; критиковал закон за отказ от практики проверки законности создания и соответствия законодательству учредительных документов [42, с. 29]. В работе 2006 г. указанным автором были выделены три наиболее существенные проблемы, требующие нормативного решения в области правового регулирования государственной регистрации: достоверность данных при создании юридического лица и регистрации его учредительных документов, регистрация изменений учредительных документов, регистрация данных об органах юридического лица [43, с. 27]. С.В. Сарбаш критиковал подход законодателя, согласно которому единственной гарантией достоверности представляемых для регистрации сведений выступала добросовестность заявителя, в то время как регистрирующий орган не имел возможности для их проверки, чем объяснялось множество случаев регистрации организаций по утерянным и украденным паспортам и проч. [43, с. 28]. Соответственно, предлагалось ввести в закон обязательность проверки данных, вносимых в ЕГРЮЛ, при выявлении недостоверных данных отказывать в регистрации, а также установить за это уголовную и административную ответственность [43, с. 29-30].

А.В. Чуряев указывал на необходимость унификации требований к полномочиям регистрирующего органа в части проверки достоверности сведений, представляемых в ЕГРЮЛ, как для коммерческих, так и для некоммерческих организаций. Критикуя основания для отказа в государственной регистрации, установленные ст. 23 Закона о государственной регистрации, он писал, что «законодатель в качестве оснований для отказа в регистрации юридического лица выделяет лишь количественные критерии, связанные с нарушением правил оформления представленных на регистрацию документов. Качественная же сторона (проверка достоверности представленных сведений) остается за рамками регистрации. Вместе с тем именно она (качественная сторона регистрации) и является осевой (центральной, сущностной) стороной государственной регистрации вообще и государственной регистрации юридических лиц в частности» [44, с. 95]. Отмечая «отсутствие содержательной правовой экспертизы представленных на регистрацию документов» [45, с. 10], он предлагал усилить предварительный государ- ственный контроль за созданием юридических лиц, в том числе дополнить возможностью проверки представленных сведений на их «истинность (достоверность)» [45, c. 16].

Приведенные мнения сводятся к следующим основным положениям:

необходимость усиления предварительного контроля в процессе создания юридического лица (как общий принцип) Также см. [46, с. 14]. Некоторые авторы использовали здесь слово «фильтрация», см., например: «.Одной из основных функций государственной регистрации должна быть “фильтрация” субъектов, желающих приобрести статус юридического лица» [48, с. 19-20]. В.В. Залесский выделял такой принцип построения государственного реестра юридических лиц, как достоверность: «записи реестра должны соответствовать реальному состоянию юридического лица» [47, с. 14].;

введение (а на самом деле возврат) проверки учредительных документов (а также иных документов) на соответствие законодательству, их правовой экспертизы с возможностью отрицательного решения по заявлению о регистрации в случае выявления несоответствия3 ;

введение процедур проверки достоверности сведений, вносимых в ЕГРЮЛ, с установлением ответственности при выявлении недостоверности таких сведений. Интересно отметить, что в аргументах всех указанных авторов не было главного: что конкретно они понимают под недостоверными сведениями? Вопрос этот, на первый взгляд, кажется парадоксальным, ибо ответ на него вроде бы лежит на поверхности: недостоверные - это те, которые не соответствуют реальным обстоятельствам, фактам [47, c. 14]3 . Однако часть примеров, которыми эти авторы сопровождали свои предложения (в частности, упоминались фирмы- однодневки), указывает на то, что в реальности недостоверность понималась гораздо шире ее обыденного восприятия. В качестве примера приведем вопрос о регистрации общества с ограниченной ответственностью на номинальное лицо: формально ни о какой недостоверности к моменту появления указанных комментариев говорить нельзя, ведь для ЕГРЮЛ было достаточно только указания на учредителя, а не на его характеристики - номинальный или реальный. законодательство юридический регистрационный либеральный

Первые изменения в регистрационной системе носили точечный характер.

В 2005 г. в Законе о государственной регистрации появился институт исключения юридического лица, прекратившего свою деятельность, из ЕГРЮЛ После принятия Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей” и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации».. Этот институт решал, судя по пояснительной записке к проекту Федерального закона № 147600-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей” и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации», довольно утилитарную задачу очистки ЕГРЮЛ от недействующих организаций, на обычную ликвидацию которых потребовалось бы значительное количество средств.

Произошло усиление полномочий регистрирующих органов при регистрации некоммерческих организаций. Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ, 2006, № 3, ст. 282) был реформирован Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145). В частности, введена специальная статья об отказе в государственной регистрации (23.1), в которой появились такие основания для отказа, как противоречие учредительных документов некоммерческой организации Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, оформление документов «в ненадлежащем порядке». Это позволяло уже на стадии регистрации при выявлении недостоверных сведений принимать решение об отказе в государственной регистрации.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 312-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ, 2009, № 1, ст. 20) в ст. 9 Закона о государственной регистрации был введен новый пункт (4.1) с довольно необычным содержанием. В нем было указано, что регистрирующий орган не проверяет на предмет соответствия федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации форму представленных документов (за исключением заявления о государственной регистрации) и содержащиеся в представленных документах сведения, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом. Поскольку на тот момент закон такой проверки не предусматривал, то норма была отчасти «мертвой», однако в реальности это был по большому счету первый пробный шар для радикальной трансформации всей системы.

Системные изменения на политико-правовом уровне были сформулированы в 2009 г. в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (Вестн. ВАС РФ, 2009, № 11), одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. Данной Концепции в части законодательства о юридических лицах предшествовала Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект, рекомендованный Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол № 68 от 16 марта 2009 г.)).

Действующая регистрационная система подверглась жесткой критике.

Во-первых, было отмечено, что система государственной регистрации юридических лиц несовершенна по ряду ключевых позиций и не соответствует подходам, преобладающим в европейском праве. В этой сфере отношений происходит немало злоупотреблений, связанных с так называемыми корпоративными захватами, созданием фирм-однодневок для их участия в незаконном отчуждении имущества, переложения на них ответственности по обязательствам, уклонения от уплаты налогов и т. п.

Во-вторых, констатировалось, что законодательство не устанавливает принципа достоверности данных государственного реестра юридических лиц и необходимости проверки законности корпоративных решений и сделок с долями и акциями. Здесь опять же указывалось на то, что иное регулирование существует в ряде европейских стран.

В-третьих, выражалась необходимость установления в ГК РФ принципа публичной достоверности реестра, в соответствии с которым любое добросовестное лицо, полагавшееся на данные реестра, не затрагивается несоответствием данных реестра фактическим обстоятельствам. Юридическое лицо, как отмечали авторы Концепции, не может ссылаться на данные, не внесенные в реестр, равно как и на недостоверность данных, содержащихся в реестре, в отношении лиц, добросовестно полагавшихся на эти сведения, а установление недостоверности таких данных должно быть безусловным законным основанием отказа в государственной регистрации юридического лица.

В-четвертых, утверждалось, что принцип достоверности данных государственного реестра юридических лиц может считаться реализованным только при своевременной актуализации юридическими лицами указанных данных. В связи с этим предлагалось предусмотреть в ГК РФ обязанность возмещения юридическим лицом своим контрагентам убытков, возникших у них вследствие непредставления, несвоевременного представления сведений или представления недостоверных сведений в государственный реестр юридических лиц.

В-пятых, отмечалась необходимость установления обязательной проверки достоверности и соответствия действующему законодательству содержания учредительных документов, а также вносимых в них изменений. Для облегчения составления учредительных документов и их проверки высказывалась идея предусмотреть регистрацию устава на основе одного из утвержденных типовых уставов наиболее распространенных видов юридических лиц, внесение в устав изменений из набора возможных наиболее типичных изменений указанного устава либо по выбору учредителей регистрацию оригинальных документов.

В-шестых, констатировалось, что законодательство не устанавливает должной системы информирования заинтересованных лиц о внесении изменений в учредительные документы или сведения, содержащиеся в государственном реестре. В качестве последствия отмечалось, что нередко участники организации узнают о состоявшихся изменениях тогда, когда активы организации уже отсутствуют или произошли иные, часто необратимые корпоративные изменения, существенно затрагивающие права участников юридического лица либо вовсе лишающие их таких прав. Особенно опасными признавались предусмотренные законодательством случаи изменения учредительных документов в уведомительном порядке. В связи с этим предлагалось установить обязанность своевременного информирования заинтересованных лиц о предполагаемых изменениях учредительных документов или данных, содержащихся в государственном реестре.

В-седьмых, критиковалось положение законодательства, в соответствии с которым единый государственный реестр юридических лиц ведется налоговыми органами. Отмечалось, что ведение реестра юридических лиц требует необходимой юридической квалификации, главным образом в области гражданского права. Констатировалась множественность органов регистрации юридических лиц, порождающая различную административную практику применения законодательства. Признавалось целесообразным закрепить функции по регистрации всех юридических лиц и ведению единого государственного реестра за органами юстиции, которые осуществляют государственную регистрацию некоммерческих организаций, что, по мнению авторов документа, позволило бы сосредоточить государственную регистрацию всех юридических лиц в одном ведомстве и создать единый электронный реестр.

Помимо указанных документов, были изданы отдельные документы политико-правового характера, реализация которых имела серьезные последствия для участников процедур создания юридических лиц. Например, в 2010 г. Президентом Российской Федерации было дано поручение (п. 6 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 г. № Пр-2507) «рассмотреть вопрос о возможности введения уголовной ответственности за фиктивное участие в учреждении и деятельности юридического лица» . Это поручение являлось ответом как на распространение фирм-однодневок, используемых для совершения различных правонарушений, так и на декриминализацию в 2010 г. ст. 173 «Лжепредпринимательство» Уголовного кодекса РФ . Реализация указанных положений в полном объеме означала бы не что иное, как демонтаж регистрационной системы в том ее состоянии, которое сложилось к концу 2003 г.

Интересно отметить при этом и иные политико-правовые импульсы в части изменения системы в тот же период. Так, Концепция долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ, 2008, № 47, ст. 5489), отмечала, что «важными факторами стимулирования конкуренции является снятие барьеров для выхода на рынок - упрощение системы регистрации новых предприятий, включая возможность регистрации предприятия через сеть Интернет, при исключении возможности создания фирм-однодневок». Как видно, с одной стороны, в этом документе говорится о недопустимости создания фирм-однодневок, с другой - указывается на еще большее упрощение порядка создания юридических лиц. Реализация таких положений требует целого ряда сложных правовых решений, которые концепцией не предлагались.

В тот момент, когда обсуждались изменения, основанные на положениях Концепции развития гражданского законодательства, был принят План мер о- приятий («дорожная карта») «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (утвержден распоряжением Правительства РФ от 7 марта 2013 г. № 317-р (СЗ РФ, 2013, № 11, ст. 1148)), который предусматривал упрощение процедур государственной регистрации обществ с ограниченной ответственностью; среди прочего этот документ предусматривал и введение обязательного досудебного обжалования решения регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации.

В целом надо отметить весьма любопытную тенденцию в развитии регистрационной системы после 2008 г., а именно множественность и частично даже противоречивость политико-правовых импульсов относительно путей развития этой системы. Нельзя не сказать и о том, что в указанный период мы наблюдаем внесение в регистрационную систему таких изменений, которые невозможно объяснить никакими политико-правовыми установками, а пояснительные записки к соответствующим законопроектам не содержат никакой информации о целях изменений. Пример - Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов» (СЗ РФ, 2011, № 30 (ч. I), ст. 4576). Этот акт дополнил Закон о государственной регистрации положениями об опубликовании сведений, предусмотренных указанным законом (ст. 7.1), и необходимости ведения единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц. Наличие дополнительного информационного ресурса всегда благо для пользователя, однако имеются и возражения. Во-первых, возникает вопрос: зачем нужен такой отдельный реестр при наличии ЕГРЮЛ, тем более что в отношении сведений в последнем установлен принцип публичной достоверности (отсутствием этого принципа у данных ЕГРЮЛ пояснительная записка к соответствующему законопроекту, кстати, объясняла среди прочего необходимость предлагаемых правовых решений). Во-вторых, в связи появлением единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц сформирована довольно большая основа для применения различных санкций за неисполнение обязанностей по его наполнению, то есть перед нами скорее не возможности, а дополнительная обуза.

Нельзя не отметить и еще одну интересную тенденцию в этот период - принятие судебных актов, содержащих, по сути, нормативные положения, которые самым существенным образом влияют на регистрационную систему. К примеру, еще до реализации в законодательстве положений о противодействии включения в ЕГРЮЛ недостоверных данных (самого определения того, что есть такие данные) Высшим Арбитражным Судом РФ (постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 61 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с достоверностью адреса юридического лица» (Вестн. ВАС РФ, 2013, № 9)) были даны критерии недостоверности адреса юридического лица.

Часть положений Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации продолжения не нашла. В частности, не подверглась изменениям система органов государственной регистрации: ими по -прежнему выступают налоговые органы. В целом такое решение следует признать вполне оптимальным; по большому счету вообще неясно, какова причина включения положения о необходимости изменения системы органов регистрации в Концепции, приводимые в ней аргументы назвать существенными нельзя. А вот остальные положения нашли вполне определенные законодательные решения, к которым присоединились и иные правовые разработки, в том числе представлявшие собой реализацию Плана мероприятий «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»:

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”» (СЗ РФ, 2009, № 29, ст. 3607) в указанный акт было введено положение, в соответствии с которым одним из оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческой организации признано выявление в документах, представленных для государственной регистрации, недостоверных сведений; этот же закон наделил регистрирующий орган правом приостанавливать государственную регистрацию;

Федеральным законом от 1 июля 2010 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно -процессуального кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ, 2010, № 27, ст. 3431) для целей противодействия рейдерству была криминализована (ст. 170.1 УК РФ) фальсификация ЕГРЮЛ, то есть представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные данные;

Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 419-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно -процессуального кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ, 2011, № 50, ст. 7361) в УК РФ были введены две новые статьи: 173.1 «Незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица» и 173.2 «Незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица»;

Федеральным законом от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» (СЗ РФ, 2013, № 26, ст. 3207) была полностью переработана ст. 51 ГК РФ. В нее были внесены положения о публичной достоверности, созданы основания противодействия включению недостоверных сведений в ЕГРЮЛ, установлен целый ряд дополнительных оснований для отказа в государственной регистрации. В ГК РФ и ст. 9 Закона о государственной регистрации внесены изменения в части возможности физического лица направить в регистрирующий орган письменные возражения относительно предстоящего внесения данных о нем в ЕГРЮЛ, а также обязательности размещения на официальном сайте регистрирующего органа в сети Интернет информации о факте представления документов в регистрирующий орган не позднее рабочего дня, следующего за днем их получения регистрирующим органом;

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 457 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ, 2015, № 1 (ч. I), ст. 10) был установлен ряд дополнительных оснований для отказа в государственной регистрации;

Федеральными законами от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу “одного окна”» (СЗ РФ, 2012, № 31, ст. 4322) и от 5 мая 2014 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”» (СЗ РФ, 2014, № 19, ст. 2312) усовершенствованы аспекты взаимодействия заявителей и регистрирующих органов (способы направления заявлений и др.);

Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 241-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”» (СЗ РФ, 2014, № 30 (ч. I), ст. 4242) с целью создания для заинтересованных лиц благоприятных условий по урегулированию соответствующих споров без обращения в суд Так было отмечено в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 521444-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”» (который впоследствии стал Федеральным законом № 241-ФЗ). был введен обязательный досудебный порядок обжалования решений государственного регистрирующего органа о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации;

большое значение для развития регистрационной системы имел Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 209-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения возможности использования юридическими лицами типовых уставов» (СЗ РФ, 2015, № 27, ст. 4000). Во-первых, этот акт расширил сферу применения типовых уставов. В связи с реформой гражданского законодательства в части юридических лиц (Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации») ст. 52 ГК РФ закрепила общее положение о том, что для государственной регистрации юридических лиц могут использоваться типовые уставы, а также положение о едином типовом уставе учреждения. Указанный же закон, скорректировав положения ст. 52 ГК РФ, также внес изменения в Закон о государственной регистрации, необходимые для реализации положений о типовом уставе. Позднее на основе этих изменений появился приказ Минэкономразвития России от 1 августа 2018 г. № 411 «Об утверждении типовых уставов, на основании которых могут действовать общества с ограниченной ответственностью». В настоящее время Планом мероприятий «Трансформация делового климата», утвержденным распоряжением Правительства РФ от 17 января 2019 г. № 20 -р, в рамках специального направления «Регистрация юридических лиц» предусмотрена разработка информационно-телекоммуникационного сервиса Федеральной налоговой службы России по использованию типового устава. Во-вторых, этим законом был сокращен до трех рабочих дней срок государственной регистрации при учреждении юридического лица. При кажущемся техническом характере этого изменения оно на самом деле имеет большое значение. Вместе с положениями законодательства о проверке достоверности сведений, включаемых и включенных в ЕГРЮЛ, это положение, как думается, со временем приведет к возрастанию роли именно последнего института, в силу того что в трехдневный срок осуществить меры предварительного контроля едва ли реально.