Эволюция государственного управления в странах постсоветского пространства. Республика Молдова

Размещено на http://allbest.ru

ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА. РЕСПУБЛИКА МОЛДОВА

ОЛЕГ БАЛАН, доктор хабилитат (право), профессор, ректор

АУРЕЛ СЫМБОТЯНУ, доктор политологии, доцент, проректор

ИОН ГУЧАК, профессор, академик

СИЛВИЯ ГОРЮК, доктор права, доцент

ИОН ДУЛСКИЙ, доктор истории, доцент

СЕРГЕЙ ПАЛИХОВИЧ, доктор политологии, доцент

АНЖЕЛА ПОПОВИЧ, доктор истории, доцент

ТАТИАНА ТОФАН, доктор экономики, доцент

АУРЕЛИЯ ЦЕПОРДЕЙ, магистр публичного управления

Академия публичного управления при Президенте Республики Молдова

Аннотация: В статье проанализированы основные направления строительства независимого государства Республика Молдова. Раскрыты особенности государственного строительства, формирования политической системы, системы государственного управления и государственной службы, развития местного самоуправления. Отмечается, что страна выбрала для себя приоритетной целью европейскую интеграцию, в связи с чем развитие и модернизация страны увязаны с положениями Соглашения об ассоциации между Европейским союзом и Республикой Молдова. В то же время выстраивание и поддержание дружественных отношений с Россией является одним из важнейших приоритетов граждан Молдовы. Авторы особое внимание уделяют вопросам доверия граждан к власти, что обусловливает поступательное развитие страны. Сделан вывод о значительных результатах, достигнутых Республикой Молдова на пути государственного строительства, в то же время существует ряд недостатков, на исправление которых нацелены усилия руководства Молдовы.

Ключевые слова: Республика Молдова, конституция, президент, парламент, правительство, местное самоуправление, административная реформа, «цифровое государство», доверие граждан к власти

государственный управление молдова местное самоуправление

EVOLUTION OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE POST-SOVIET COUNTRIES. THE REPUBLIC OF MOLDOVA

OLEG BALAN, Doctor of Sci. (Law), Professor, Rector

AUREL SIMBOTEANU, Doctor of Sci. (Political Science), Associate Professor, Vice-Rector

ION GUCEAC, Professor, Academician

SILVIA GORYUK, Doctor of Sci. (Law), Associate Professor

ION DULSKI, Doctor of Sci. (History), Associate Professor

SERGEY PALIKHOVICH, Doctor of Sci. (Political Science), Associate Professor

ANGELA POPOVICH, Doctor of Sci. (History), Associate Professor

TATIANA TOFAN, Doctor of Sci. (Economics), Associate Professor

AURELIA TSEPORDEI, Master of Public Administration

Academy of Public Administration under the President of the Republic of Moldova

Abstract: The article analyzes the main directions in the formation of the independent state of the Republic of Moldova. The work characterizes features of the state organization, the formation of the political system, the system of public administration and public service, the development of local self-government. The country has chosen European integration as its priority goal, that is why the development and modernization of the country are linked to the provisions of the Association Agreement between the European Union and the Republic of Moldova. However, maintaining friendly relationship with Russia is also one of the most important priorities for the citizens of Moldova. Attention is paid to the issues of citizens' trust in the authorities, which determines the progressive development of the country. As a conclusion, the authors are reflecting on the path that the Republic of Moldova has passed over the years of a state formation, but noting there are still some problems that should be solved by the authorities of Moldova.

Keywords: the Republic of Moldova, constitution, president, parliament, government, local self-government, administrative reform, “digital state”, citizens' trust in government

Рисунок 1. Динамика численности населения Республики Молдова, 1995-2020

Рисунок 2. Динамика ВВП Республики Молдова, 2000-2019

Рисунок 3. Товарооборот Республики Молдова, 2009-2019

Общая характеристика страны

Республика Молдова провозгласила свою независимость 27 августа 1991 года в результате распада Советского Союза. Действующая Конституция Республики Молдова была принята Парламентом 29 июля 1994 года. Республика Молдова является демократическим правовым государством. Республика Молдова провозглашает свой постоянный нейтралитет и не допускает размещения на своей территории вооруженных сил других государств.

Начиная с 1994 года европейская интеграция становится для Республики Молдова приоритетной стратегической целью внешней и внутренней политики, которая была закреплена в Концепции внешней политики от 1995 года и остается таковой во всех последующих документах, затрагивающих внешнеполитический вектор развития страны. В 2014 году было подписано Соглашение об ассоциации между Европейским союзом и Республикой Молдова. Дальнейшее развитие и модернизация страны связаны с внедрением положений данного Соглашения. Идея европейской интеграции находит значительную поддержку среди жителей Молдовы. В то же время большая часть молдавских граждан выступает за выстраивание дружественного сотрудничества с Россией. Европейский союз и Россию называют самыми влиятельными партнерами Республики Молдова.

Государственный язык румынский на основе латинской графики. Вместе с тем в Республике Молдова признается право на сохранение русского языка и других языков, используемых на территории страны.

Главные религиозные праздники в Республике Молдова такие же, как и у других православных народов, Пасха и Рождество. Национальный праздник День независимости отмечается 27 августа, а 31 августа национальный праздник «День нашего языка» [Republica Moldova. Enciclopedie, 2016].

С 1990 года наблюдается постоянное снижение численности населения (рисунок 1). Отрицательная динамика численности населения обусловлена эмиграцией и снижением естественного прироста населения.

Основным природным ресурсом страны является почва. Почвенный покров Молдовы отличается плодородием и разнообразием и включает более 745 разновидностей почв. Чернозем занимает примерно 75 % общей земельной площади страны [Aniiarul... 2019. P. 25]. Также на территории страны имеются полезные ископаемые, в основном осадочно-горных пород: известняки, гипс, глины, стекольный песок, гравий.

В 2019 году ВВП Молдовы составил 11 309,08 млн долл. США (рисунок 2).

Рисунок 4. Структура экспорта Республики Молдова

Республика Молдова занимает 138-е место среди стран по номинальному ВВП на душу населения (2 990 долл. США)¹.

Динамика роста ВВП за представленный период характеризуется как спадами, так и подъемами. Спады объема ВВП наблюдаются в периоды, связанные с глобальными и региональными экономическими кризисами (2008 и 2014 годов) [Anuarul... 2019. P. 226]. В 2019 году по сравнению с 2018 годом не наблюдается существенного роста ВВП. Прогнозы на 2020 год также неоптимистичны в связи с коронавирусной рецессией.

Внешнеторговый оборот Республики Молдова за последние десять лет увеличился почти в 2 раза: с 4,56 млрд долл. в 2009 году до 8,62 млрд долл. в 2019 году (рисунок 3).

В экспорте Республики Молдова основную долю занимают металлы, текстиль, продукты растительного происхождения (рисунок 4).

В структуре импорта доминируют машины, аппараты, оборудование, продукты минерального происхождения и продукция химической промышленности (рисунок 5).

Рисунок 5. Структура импорта Республики Молдова

Государственное устройство Республики Молдова

1 https:/ /gtmarket.ru/ratings/ratingcountries-gni/rating-countries-gni-info

По состоянию на июль 2020 года в Республике Молдова официально зарегистрированы 47 партий, из них шесть представлены в Парламенте² (рисунок 6).

Рисунок 6. Партийный состав Парламента Республики Молдова

Позиции Республики Молдова в международных рейтингах

Республика Молдова поднялась на два места в последнем The Global Competitiveness Index и занимает 86-е место среди 140 стран мира (рисунок 7). Самыми слабыми показателями остаются финансовая система и размер внутреннего рынка. Молдова продвинулась в более чем 55 субиндикаторах из 103 обозначенных в Глобальном индексе³. Улучшились показатели, связанные с бизнес-средой. В то же время снизились показатели качества дорожной инфраструктуры, доступности поиска квалифицированных сотрудников, независимости правосудия, эффективности правовых норм. Для исправления ситуации государство уже принимает меры, разрабатывая реформы в различных областях и содействуя их реализации.

Согласно рейтингу Doing Business -- 2020, Республика Молдова занимает 48-е место из 190 стран мира (рисунок 8). В отчете, показывающем, где легче всего вести бизнес в мире, наша страна находится между Арменией и Беларусью. Согласно докладу, индекс благоприятности ведения бизнеса в Молдове составляет 74,4 (100 считается наивысшим индексом), и по сравнению с прошлым годом он увеличился на 1,3 %. Из десяти показателей положение Молдовы улучшилось по пяти, ухудшилось по четырем и осталось неизменным по одному показателю⁴.

Согласно Human Development Report за 2019 год, Республика Молдова потеряла 10,4 % в Индексе человеческого развития из-за неравенства и занимает 107-е место из 189 государств по Индексу человеческого развития (ИЧР), который измеряет прогресс в области здравоохранения, образования и доходов на национальном уровне. Значение ИЧР для Молдовы составило 0,711, что ставит страну в категорию высокого человеческого развития (рисунок 9). Большинство проблем в Молдове связаны с неравенством доходов (14 %), неравенством в ожидаемой продолжительности жизни при рождении (9,6 %) и неравенством в образовании (7,3 %) (имеется в виду уровень грамотности населения страны (среднее количество лет, потраченных на обучение) и обеспечение равного доступа к бесплатному начальному и среднему образованию, к профессиональному обучению и устранению гендерного неравенства и неравенства в уровне благосостояния, чтобы гарантировать всеобщий доступ к качественному высшему образованию) Moldova - Human Development Index -HDI // https:// countryeconomy.com/hdi/moldova.

Рисунок 7. Показатели Индекса глобальной конкурентоспособности Республики Молдова(2011-2019)

Рисунок 8. Индекс Doing Business (2011-2019)

Рисунок 9. Индекс человеческого развития (1995-2018)

Условия, факторы, перспективы обеспечения развития страны

Свобода слова и подотчетность Правительства в Республике Молдова были самыми высокими в 2011 году, в последующие годы снизившись на несколько пунктов. Политическая стабильность и отсутствие насилия / терроризма продемонстрировали самый высокий уровень в 2012 году, затем постоянно снижаясь. Качество регулирования, которое отражает восприятие способности правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правила, которые содействуют развитию частного сектора, регистрирует стабильность на протяжении последнего десятилетия, но не превышает среднего уровня Worldwide governance indicators // https://info.worldbank.org/ governance/wgi/Home/Reports. Эффективность работы правительства, верховенство закона и борьба с коррупцией -- ность и непредсказуемость растут, и, следовательно, необходимо применять новые парадигмы развития с учетом внутреннего потенциала и ограниченности ресурсов окружающей среды. Скорость технического прогресса полностью меняет общественные отношения, создавая новые возможности развития, но в то же время информационные технологии развиваются быстрее, чем способность общества адаптироваться к ним, создавая ряд проблем на долгосрочный период.

Положения Соглашения об ассоциации между Европейским союзом и Республикой Молдова заложены в основу программы реформ правительства, которые требуют реализации. Уязвимая политическая система, поляризованное общество, неблагоприятная внешняя среда, дисбаланс профессиональных навыков на рынке труда и климатические шоки являются серьезными вызовами для Республики Молдова. Нынешняя ситуация в Молдове характеризуется неэффективными государственными институтами, которые, в свою очередь, являются основными барьерами для бизнеса и, следовательно, влияют на частный сектор, подрывая налоговую базу, занятость и благосостояние населения. Чтобы стабилизировать ситуацию, был спроектирован комплекс сложных и хорошо скоординированных реформ, которые закреплены в Национальной стратегии развития «Молдова-2030».

Публичные политики учитывают три элемента, которые определяют состояние страны:

а) правительство должно стать более эффективным за счет повышения прозрачности государственных учреждений, реформирования судебной системы и повышения привлекательности государственного сектора для профессионалов;

б) частному сектору необходимо оказывать поддержку в проведении сбалансированной финансовой и экономической политики в интересах бизнеса;

в) необходимо поддержать население путем реформирования систем образования и здравоохранения ключевых секторов системного и стратегического значения, которые определяют долгосрочное развитие страны.

Одним из условий развития страны является укрепление демократии, что означает повышение доверия граждан к демократическим институтам, их эффективное функционирование на благо общества, большая ответственность и прозрачность, поощрение участия гражданского общества в процессе принятия решений, а также четкое, стабильное и предсказуемое законодательство. Только совместными усилиями граждан и государственных учреждений становится возможным укреплять верховенство закона.

Эффективность органов государственной власти, а также правильное функционирование всего институционального механизма государства в корне зависят от профессионализма и целостности политического класса, поддержки европейского пути Республики Молдова, последовательного приближения институциональной системы к европейским стандартам. Это предоставит Республике Молдова возможность в перспективе создать более благоприятные условия для устойчивого развития.

Система органов государственной власти.

Принципы и особенности организации местного публичного управления

Основы конституционного строя: общая характеристика и историческая справка. В годы, минувшие после провозглашения независимости и суверенитета, в Республике Молдова появился целый ряд научных работ, авторы которых пытаются раскрыть суть процесса развития конституционализма и конституционного строя в Республике Молдова [см. Агата, 1995; Arseni, 1997; Chirca, 2000; Иванов, 1996; Иванов, 1997; Мартынчик, 1999; Вехи молдавской государственности, 2000; Guceac, 2000; Guceac, Costachi, 2003; Guceac, 2016]. Эти исследования, разумеется, нужно продолжать. Особенно это важно в начале нового тысячелетия, обстоятельства которого обязывают нас задуматься над достижениями конституционализма и конституционного строя Республики Молдова. Тем более что принятие идеи созидания правового государства в Республике Молдова лишний раз доказывает, что наше общество шагнуло в сторону новых идеалов свободы и демократии, а их достижение невозможно без современной нормативной системы, ядром которой является Конституция.

Так, 23 июня 1990 года Верховный Совет ССР Молдова двенадцатого созыва на своей первой сессии, сознавая свою историческую ответственность за судьбу Молдовы, имеющей свою историю, культуру, традиции, которые исчисляются тысячелетиями, уважая право на суверенность всех народов, в целях установления права, защиты законности и социальной стабильности, выражая волю народа, принял Декларацию о суверенитете, являющуюся основой для разработки новой Конституции ССР Молдова и совершенствования республиканского законодательства Декларация о суверенитете Советской Социалистической Республики Молдова. Постановление от 23 июня 1990 года № 148. Вестник Верховного Совета и Правительства. 1990. № 8..

27 августа 1991 года Парламент Республики Молдова, приняв Декларацию о независимости, провозгласил, что Республика Молдова является суверенным, независимым и демократическим государством, могущим свободно, без вмешательства извне решать свое настоящее и будущее в соответствии с идеалами и святыми устремлениями народа в историческом и этническом пространстве его национального становления Закон Республики Молдова о Декларации о независимости Республики Молдова от 27 августа 1991 года № 691-XII. Monito- rul Oficial al Republicii Moldova. 2010. № 11-12, art № 103;118.. Декларация устанавливала применение на территории республики только Конституции, законов и других нормативных актов, принятых законно образованными органами Республики Молдова. Также гарантировала осуществление социальных, экономических, культурных прав и политических свобод всем гражданам Республики Молдова, включая лиц, принадлежащих к национальным, этническим, языковым и религиозным группам, в соответствии с положениями Хельсинкского заключительного акта и принятых впоследствии документов, Парижской хартии для новой Европы.

Впоследствии значимость данной Декларации для укрепления современного конституционализма в Республике Молдова была подчеркнута Конституционным судом в Постановлении от 5 декабря 2013 года о толковании статьи 13 ч. (1) Конституции в соотношении с Преамбулой Конституции и Декларацией о независимости Республики Молдова. Суд постановил, что Декларация о независимости устанавливает основы, принципы и фундаментальные ценности государственного устройства Республики Молдова Постановление от 5 декабря 2013 года № 36 о толковании статьи 13 ч. (1) Конституции в соотношении с Преамбулой Конституции и Декларацией о независимости Республики Молдова. Monitorul Oficial. 27.12.2013. № 304-310..

Естественно, что после принятия Декларации о суверенитете и Декларации о независимости были предприняты попытки «приспособить» под новую реальность действующую на тот момент Конституцию 1978 года, но, к сожалению, эти меры были недостаточными для решения новых социальных задач [Arseni, 1997. Р. 134-135]. Тогда и возникла необходимость разработки и принятия новой конституции. В процессе разработки новой Конституции были учтены принципы современной доктрины конституционализма, мнения ученых, других специалистов, а также граждан [Guceac, 2016. Р. 303-304].

После серии прений по проекту 29 июля 1994 года Парламент принял Конституцию Республики Молдова. В тот же день Конституция была промульгирована Указом Президента Республики Молдова и вступила в силу 27 августа 1994 года. Принятие Конституции оправдало ожидания общества, став «фактором политической консолидации общества, ориентацией на социальный мир и развитие в рамках существующего государственного устройства» [Вехи молдавской государственности, 2000. С. 327].

С момента принятия Конституции Республики Молдова прошло почти три десятилетия, за это довольно продолжительное время ситуация в стране менялась, что привело к ряду изменений в Основном законе, обусловленных различными общественно-политическими обстоятельствами [Guceac, 2016. Р. 306-341].

В соответствии с Конституцией Республика Молдова является суверенным, независимым, единым и неделимым государством. Провозглашая Республику Молдова демократическим правовым государством, Конституция признает, что достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются государством (ст. 1). Конституция провозглашает, что национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией. Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени (ст. 2).

Основу государства составляет единство народа. Республика Молдова является общей и неделимой родиной всех ее граждан. Государство признает и гарантирует право всех граждан на сохранение, развитие и выражение этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности (ст. 10). Конституция предусматривает, что законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив (ст. 6). В то же время народу предоставлено право высказаться на референдуме по важнейшим вопросам жизни общества и государства (ст. 75), что обеспечивает достижение баланса между органами государственной власти и обществом. Конституция закрепляет, что демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии (ст. 5).

Высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства является Парламент (ст. 60). Парламент состоит из 101 депутата, избранных на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Главой государства является Президент Республики Молдова. Он представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны (ст. 77). Он избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Проведение внутренней и внешней политики государства и осуществление общего руководства публичным управлением обеспечивается Правительством (ст. 96).

В соответствии с принципом разделения властей судебная власть независима от других ветвей власти. Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями (Высшая судебная палата, апелляционные палаты и суды). Для отдельных категорий судебных дел могут действовать согласно закону специализированные суды. В то же время в республике запрещено создание чрезвычайных судов (ст. 115). Самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств признана Прокуратура (ст. 124).

Провозглашая принцип верховенства Конституции, Основной закон Республики Молдова устанавливает, что единственным органом конституционной юрисдикции является Конституционный суд, независимый от любой другой публичной власти и подчиняющийся только Конституции. Конституционный суд гарантирует верховенство Конституции, обеспечивает реализацию принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и гарантирует ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством (ст. 134). На Конституционный суд возложены особо важные полномочия, обеспечивающие законность.

Характерной чертой Конституции можно признать и провозглашение основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в свете самых современных тенденций в этой области. Помимо многочисленных гарантий осуществления прав и свобод Конституция предусматривает должность Народного адвоката, признанного обеспечивать продвижение и защиту основных прав и свобод человека (ст. 59).

Конституция закрепляет и основные принципы местного публичного управления. Таким образом, публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения (ст. 109). Населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическим законом (ст. 110).

В отдельном разделе Конституции закреплены основополагающие принципы национальной экономики. Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции (ст. 126).

Конституция Республики Молдова соответствует требованиям основополагающего демократического закона. В этом смысле Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права. В случае несоответствия между международными договорами, участником которых является Республика Молдова, и национальным правом приоритет отдается международным положениям [Arseni, 1997. Р. 184-185].

В заключение отметим, что каким бы демократическим ни был Основной закон государства, реализация его положений в значительной степени зависит от ряда факторов (политических, социальных, экономических и т.д.). Когда Конституция не соответствует фактическим ситуациям, к которым она применяется, когда она не реагирует на общественную необходимость, она рискует утратить свою значимость.

Парламент: общая характеристика и основные полномочия

Члены любого социального сообщества стремились и стремятся к политическому статусу, который обеспечил бы им надлежащие условия для самоуправления или, по крайней мере, для участия через своих представителей в процессе управления. Парламент как общенациональное представительное учреждение имеет многовековую историю и вне зависимости от исторического периода формировался посредством выборов. На современном этапе большинство конституций, провозглашающих национальный суверенитет, рассматривают парламентские выборы как правовой инструмент, посредством которого граждане данного государства осуществляют свой суверенитет. Еще Монтескье отмечал в своей знаменитой работе «О духе законов», оправдывая теорию представительного мандата, что только благодаря честным, демократическим, свободным выборам люди могут выбирать лучших из лучших.

На пике процесса национального возрождения, весной 1990 года, в ССР Молдова прошли первые парламентские выборы на основе мажоритарной избирательной системы. Кандидаты в депутаты Верховного Совета ССР Молдова XII созыва выдвигались трудовыми коллективами и общественными организациями. Их количество варьировалось от двух до 20 человек в одном избирательном округе. Несмотря на отсутствие истинного политического плюрализма, выборы были первым реальным политическим соперничеством. В Верховный Совет ССР Молдова XII созыва был избран 371 депутат. Именно данный состав законодательного органа принял основополагающие нормативные акты государственности Республики Молдова: 27 апреля 1990 года Законом № 5-XII был принят новый государственный флаг триколор; 23 июня 1990 года была принята Декларация о суверенитете ССР Молдова; 27 июля 1990 года был принят Указ о государственной власти, который провозгласил принцип разделения властей, Верховный Совет (парламент) был объявлен высшим органом законодательной власти и единственным выразителем воли всего народа.

23 мая 1991 года Верховный Совет принял решение изменить название государства ССР Молдова на Республика Молдова и, соответственно, Верховный Совет на Парламент Республики Молдова, а 27 августа 1991 была принята Декларация о независимости. Как следствие признания независимости, 2 марта 1992 года Республика Молдова стала членом Организации Объединенных Наций.

Важнейшим событием в деятельности Парламента XIII созыва стало принятие 29 июля 1994 года Конституции Республики Молдова. В течение одного года после вступления в силу Конституции были приняты законы о Конституционном суде, Высшем совете магистратуры, Верховном суде, Прокуратуре, Счетной палате, административно-территориальном устройстве республики.

Глава IV Конституции регламентирует конституционно-правовой статус Парламента Республики Молдова. Согласно статье 60 Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства и состоит из 101 депутата.

Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Выборы депутатов Парламента проводятся не позднее чем в трехмесячный срок после истечения срока полномочий или роспуска Парламента предыдущего состава. Порядок организации и проведения выборов устанавливается органическим законом, то есть Кодексом о выборах. За годы независимости были применены разные избирательные системы: мажоритарная (1990), пропорционального представительства (1994-2014) и смешанная система (2018). Законом от 15 августа 2019 года № 113-X смешанная избирательная система была отменена. Таким образом, следующие парламентские выборы будут организованы вновь на основе избирательной системы пропорционального представительства.

Согласно Конституции решение о признании мандатов вновь избранных депутатов (а в случае допущения нарушений законодательства о выборах -- о их непризнании) принимает Конституционный суд по предложению Центральной избирательной комиссии. Срок полномочий Парламента -- четыре года. Парламент исполняет свои полномочия до законного созыва нового состава Парламента, который созывается Президентом Республики Молдова не позднее чем в 30-дневный срок после выборов. Срок полномочий может быть продлен органическим законом в случае войны или катастрофы.

Структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом Парламента Закон о принятии Регламента Парламента. http://www. ^{parlament.md/CadrulLegal/RegulamentulParlamentului/ tabid/154/language/ru-RU/Default.aspx}. По своей структуре Парламент Республики Молдова со дня провозглашения независимости является однопалатным. Для образования рабочих органов и организации деятельности Парламента депутаты создают парламентские фракции в количестве не менее пяти депутатов. Учитывая, что фракции могут создаваться только в течение десяти дней после учредительного заседания Парламента, для продвижения общих взглядов и целей независимые и/или неприсоединившиеся депутаты, не состоящие в парламентской фракции, могут в любой момент создавать парламентские группы в количестве не менее пяти человек. Парламентские группы имеют те же права и обязанности, что и парламентские фракции. Для беспрепятственного осуществления своего мандата депутаты пользуются конституционными гарантиями, обеспечивающими независимость и неприкосновенность. Согласно статье 71 Конституции депутат не может быть подвергнут преследованию или привлечен к юридической ответственности за голосование или за взгляды, выраженные при исполнении мандата.

В соответствии со статьей 7 Регламента к органам управления Парламента относятся Председатель и вице-председатели Парламента, а также представители фракций, вместе составляющие постоянное Бюро Парламента. Рабочими органами являются постоянные комиссии, создаваемые для осуществления деятельности Парламента, которые избираются на срок легислатуры. Количество комиссий, название, численный и персональный состав каждой комиссии определяются Парламентом по предложению Постоянного бюро. Парламент может создавать также специальные комиссии для рассмотрения проектов законодательных актов, разработки проектов сложных законодательных актов или для других целей, которые указываются в постановлении о создании соответствующей комиссии. По требованию парламентской фракции или группы депутатов, составляющей не менее пяти процентов избранных депутатов, Парламент может принять постановление о создании следственной комиссии.

Парламент работает в сессионном порядке и созывается на две очередные сессии в течение года. Весенняя сессия начинается в феврале и завершается в конце июля. Осенняя сессия начинается в сентябре и завершается в конце декабря. В период между очередными сессиями Парламент может быть созван на внеочередную или специальную сессию по требованию Президента Республики Молдова, Председателя Парламента или одной трети депутатов.

Парламент организует свою работу в форме пленарных заседаний, как правило, открытых, и заседаний постоянных комиссий. Заседания Парламента признаются правомочными при участии большинства избранных депутатов. В зависимости от характера обсуждаемого вопроса устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения: абсолютное или квалифицированное.

Естественно, что функции и полномочия Парламента зависят в первую очередь от формы правления, а также от исторических условий, степени демократизации страны, соотношения политических сил и ряда других факторов. Вне зависимости от данных факторов Парламент это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Рассматривая полномочия Парламента Республики Молдова, регулируемые в статьей 66 Конституции, можем выделить основные компетенции: законодательная, финансово-бюджетная, в области внешней политики государства, в области обороны, назначения референдумов, формирования государственных органов и назначения должностных лиц, а также осуществления парламентского контроля.

Следует отметить, что представительные учреждения могут существовать только в условиях демократического режима, а успешная реализация основных компетенций зависит от действенности сотрудничества и взаимодействия властей во имя интересов государства и народа.

Глава государства: общая характеристика и основные полномочия

Институт главы государства столь же древний, как и само государство. На протяжении истории данный институт приобретал разные юридические формы, будь то коллегиальный или единоличный орган. Вне зависимости от формы и широты полномочий глава государства всегда являлся высшим представителем внутри и вне страны, будучи одновременно и символом единства государства. Исходя из демократических преобразований, вытекающих из содержания Декларации о суверенитете ССР Молдова от 23 июня 1990 года и Указа Верховного Совета ССР Молдова о государственной власти от 27 июля 1990 года, естественно, встал вопрос об институте главы государства. Как и другие страны постсоветского пространства, выбравшие республиканскую форму правления, Законом от 3 сентября 1990 года № 250-XII Верховный Совет ССР Молдова учредил должность Президента ССР Молдова и внес изменения и дополнения в Конституцию ССР Молдова. Согласно данному закону должность Президента ССР Молдова учреждается в целях «укрепления конституционного строя и суверенитета ССР Молдова, прав, свобод и безопасности граждан, улучшения взаимодействия центральных органов государственной власти и государственного управления» Закон от 3 сентября 1990 года № 250 XII «Об учреждении должности Президента ССР Молдова и внесении некоторых изменений и дополнений в Конституции ССР Молдова». Вестник Верховного Совета и Правительства. 1990. № 9..

Вышеуказанный Закон предусматривал условия для кандидата в президенты и порядок избрания. Президент должен был быть избран гражданами ССР Молдова на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании сроком на пять лет с правом занимать должность не более двух сроков подряд.

В то же время данный закон предусматривал, что первый Президент Республики избирается сроком на пять лет Верховным Советом ССР Молдова простым большинством голосов, кандидатуры выдвигаются депутатами и принимаются, если их поддерживает не менее одной трети от числа депутатов. Постановлением Верховного Совета ССР Молдова от 3 сентября 1990 года № 251-XII Президентом ССР Молдова был избран господин Мирча Снегур.

Статья 113 Закона предусматривала функционирование Президентского совета при Президенте Республики, члены которого назначались Президентом, за исключением Премьер-министра, который являлся членом совета по должности. Президент имел право создавать и другие консультативные органы по вопросам, относящимся к его компетенции, а также определять их состав и задачи. Президент Республики имел довольно широкие прерогативы в отношениях с правительством, Верховным Советом и судебной властью. Предоставляя Президенту Республики многочисленные прерогативы, Закон также предусматривал механизм сотрудничества между ветвями власти. Президент, представляющий исполнительную власть, согласно статье 113 «обеспечивает взаимодействие центральных органов государственной власти и государственного управления ССР Молдова», выступая в роли посредника между органами государственной власти.

Хотя на первый взгляд указанный закон устанавливал президентский конституционный режим, президент Республики в соответствии с этим законом не являлся главой исполнительной власти, что характерно для президентских конституционных режимов. В отношениях с Правительством Президент Республики представлял Верховному Совету кандидатуры на должность Премьер-министра и вносил предложения о его отставке, ставил вопрос об отставке Правительства перед Верховным Советом. Также по согласованию с Премьер-министром освобождал или назначал членов правительства, которые должны быть представлены Верховному Совету для подтверждения, имел право приостанавливать действие решений и распоряжений Правительства.

Закон об учреждении должности Президента ССР Молдова от 3 сентября 1990 года не предусматривал подчинения Правительства Президенту Республики, оставляя в силе положения Закона о Правительстве Республики от 31 мая 1990 года, согласно которому Правительство было объявлено высшим органом исполнительной власти, подчиненным Верховному Совету ССР Молдова. Стоит отметить, что на момент учреждения института главы государства Республика Молдова объявила себя суверенным государством, а не независимым государством, номинально оставаясь в составе СССР.

После 3 сентября 1990 года конституционный режим в ССР Молдова сочетает в себе как черты президентского режима (статус и прерогативы позволили Президенту быть достаточно независимым в своих действиях), так и парламентского режима, учитывая, что Президент был избран Верховным Советом (Парламентом). По нашему мнению, сочетание двух конституционных режимов может быть оправдано несколькими конкретными историческими условиями, а именно отсутствием института единоличного главы государства в советский период и отсутствием традиций в области разделения и взаимодействия властей.

После провозглашения независимости 27 августа 1991 года Законом от 18 сентября 1991 года о выборах Президента Республики Молдова в положения о продолжительности, статусе и сроке полномочий Президента, избранного Верховным Советом, были внесены поправки Legea Republicii Moldova cu privire la alegerile Prejedintelui Republicii Moldova din 18 septembrie 1991. Vegtile Sovietului Suprem gi ale Guvernului Republicii Sovietice Socialiste Moldova. 1991. № 7-8., а решением Верховного Совета выборы Президента были назначены на 8 декабря 1991 года Hotanrea privind fixarea alegerilor prezidentiale din 19 septembrie 1991. Monitorul Oficial. 1991. № 11-12..

Выборы 1991 года были первыми выборами Президента Республики, который избирался всеобщим, равным, прямым и свободным голосованием. После президентских выборов 8 декабря 1991 года был установлен президентский конституционный режим, но не в классическом варианте, поскольку он сочетает в себе несколько особенностей президентского режима: подчинение Правительства Президенту Республики; председательство на заседаниях Правительства Президентом Республики; право Президента Республики ставить вопрос об отставке Премьер-министра и всего Правительства. Одновременно сохраняются некоторые особенности парламентского режима: формирование Правительства с участием законодательного органа; прямое руководство Правительством со стороны Премьер-министра.

Принятие Конституции 29 июля 1994 года разрешило политические разногласия между Президентом Республики и Правительством, отрегулировав механизмы взаимодействия главы государства с Парламентом и Правительством. Глава государства вместе с Правительством представляет исполнительную власть. В соответствии с формой правления Республика Молдова остается полупрезидентской республикой, хотя это прямо не предусмотрено в Конституции. В то же время механизм взаимодействия властей предоставлял Парламенту право временно отстранить Президента Республики двумя третями голосов избранных депутатов в случае совершения действий, нарушающих положения Конституции. Решение об отставке Президента Республики должно было быть принято посредством референдума в течение 30 дней после одобрения предложения о приостановлении полномочий. Такая процедура отставки характерна для полупрезидентских режимов, что, прежде всего, связано с избранием Президента всеобщим голосованием.

Конституционная реформа 2000 года Закон от 5 июля 2000 года 1115-XIV «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова». Monitor Official. 29.07.2000. № 88. изменила процедуру избрания Президента, согласно которой Президент избирался Парламентом тайным голосованием тремя пятыми голосов избранных депутатов. Хотя была изменена процедура избрания Президента, полномочия главы государства остались прежними, что привело к очередному несоответствию механизмов взаимодействия властей классическим конституционным режимам. Согласно процедуре избрания Президента, Республика Молдова стала парламентской республикой, однако полномочия соответствовали полупрезидентским конституционным режимам.

При наличии однопартийного парламентского большинства, поддерживающего главу государства, Президент становился сильным звеном власти. Отсутствие же такой поддержки привело к конституционным и политическим кризисам. К примеру, из-за невозможности избрания главы государства (отсутствие трех пятых голосов) с сентября 2009 по март 2012 года временно обязанности Президента Республики Молдова в соотвествии с Конституцией исполняли председатели Парламента. Чтобы избежать подобных ситуаций, после обращения в Конституционный суд восемнадцати депутатов парламента решением Конституционного суда от 4 марта 2016 года Hotararea № 7 din 04.03.2016 privind controlul constitutionalitatii unor prevederi ale Legii № 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea ?i completarea Constitutiei Republicii Moldova. http:// www.constcourt.md/ccdocview.php?tip=hotariri&docid=558&l=ro были объявлены неконституционными положения Закона от 5 июля 2000 года 1115-XIV «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова», относящиеся к процедурам избрания и отставки Президента.

В соответствии с положениями Конституции Президент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Президентом Республики Молдова может быть избран гражданин, имеющий право избирать, достигший 40-летнего возраста, проживавший или проживающий на территории Республики Молдова не менее 10 лет и владеющий государственным языком. Результаты выборов Президента признаются действительными Конституционным судом. Президент Республики Молдова избирается на четырехлетний срок и вступает в должность со дня принесения присяги, исполняя свои полномочия до принесения присяги вновь избранным Президентом. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Республики Молдова более двух сроков подряд.

Согласно Конституции Президент Республики представляет государство во внутренних и внешних отношениях, являясь гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Отсюда вытекают две основные президентские функции: представительная функция и функция гаранта. Для выполнения данных функций Президенту предоставляется ряд полномочий:

• в области внешней политики: ведет переговоры, участвует в ведении переговоров, заключает международные договоры от имени Республики Молдова и представляет их Парламенту для ратификации в порядке и сроки, установленные законом;

• в области обороны: является верховным главнокомандующим вооруженными силами; может с предварительного согласия Парламента объявить частичную или общую мобилизацию; в случае иностранной вооруженной агрессии принимает меры для отражения агрессии; объявляет состояние войны и незамедлительно доводит до сведения Парламента;

• как гарант Конституции: в течение максимум двух недель имеет право направить в Парламент для пересмотра принятый закон, если у него есть возражения по содержанию; приостанавливает действие актов Правительства, противоречащих законодательству, до принятия окончательного решения Конституционным судом; после консультаций с парламентскими фракциями вправе распустить Парламент в случае невозможности формирования Правительства или блокирования порядка принятия законов на три месяца; может попросить граждан выразить свою волю по вопросам, представляющим национальный интерес, посредством референдума.

Исходя из вышеперечисленных президентских функций и полномочий, можем констатировать, что Президент в качестве главы государства, будучи призван обеспечить баланс сил в пределах, предусмотренных Конституцией, имеет достаточно рычагов влияния на законодательную и исполнительную власть, чтобы обеспечить эффективное взаимодействие трех ветвей власти.

Правительство, система и структура центральных и региональных органов исполнительной власти

В основе развития нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность Правительства до 2017 года, был Закон от 31 мая 1990 года № 64 о Правительстве Закон от 31 мая 1990 года № 64 «О Правительстве». Vestile RSSM. 31.08.1990. № 8., который определял основные принципы, полномочия и направления деятельности Правительства. Следует подчеркнуть, что данный закон был изменен десятки раз при инвеституре нового правительства и при других обстоятельствах, связанных со структурными и функциональными преобразованиями.

Эволюция общественных отношений, новые вызовы в сфере управленческой деятельности привели к принятию 7 июля 2017 года нового Закона о Правительстве Закон от 7 июля 2017 года № 136 «О Правительстве». Monitorul Oficial. 19.07.2017. № 252., который ознаменовал начало нового этапа в развитии исполнительной власти в Республике Молдова. Настоящий закон развивает конституционные нормы, устанавливает порядок организации и функционирования Правительства, области деятельности, его компетенцию, структуру и правоотношения с другими органами публичной власти. Закон определяет четкое разграничение политических функций от функций администрации, выполняемых министрами, с передачей этих функций в исключительную компетенцию государственных секретарей в министерствах, исключая функции заместителей министров в качестве политических чиновников.

Закон усиливает позицию и контрольные функции Премьер-министра и дает ему право вносить изменения в список министерств посредством упрощенной процедуры. Новый Закон о правительстве был разработан с учетом необходимости углубления реформы государственного управления в контексте задач, поставленных в ряде документов государственной политики, положений Соглашения об ассоциации с Европейским союзом, а также принципов эффективного управления.

Правительство является коллегиальным органом публичной власти, представляющим и осуществляющим исполнительную власть, обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением. Правительство состоит из Премьер-министра; первого заместителя Премьер-министра; заместителей Премьер-министра; министров; других членов, установленных органическим законом Конституция Республики Молдова. Monitorul Oficial. от 29.03.2016 № 78..

Правительство организуется и функционирует в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, Законом о Правительстве, Положением о программной деятельности, одобренной Парламентом путем выражения вотума доверия при инвеституре Правительства. Правительство несет ответственность за свою деятельность перед Парламентом. Члены Правительства несут ответственность за области деятельности, которые им поручены, и за деятельность Правительства в целом.

Инвеститура Правительства. После консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики Молдова назначает кандидата на должность Премьер-министра. Кандидат на должность Премьер-министра в течение 15 календарных дней после назначения обращается за вотумом доверия Парламента программе деятельности и всему списку Правительства. Программа деятельности и список Правительства обсуждаются на заседании Парламента. Парламент выражает доверие Правительству большинством голосов избранных депутатов. На основе вотума доверия, выраженного Парламентом, Президент Республики Молдова указом назначает Правительство. Правительство приносит в индивидуальном порядке перед Президентом Республики Молдова присягу, текст которой предусмотрен частью (2) статьи 79 Конституции Республики Молдова Закон от 7 июля 2017 года № 136 «О Правительстве». Monitorul Oficial. 19.07.2017. № 252..

Под непосредственным руководством Правительства действуют центральные отраслевые органы публичного управления. С точки зрения институциональной сути и функционального содержания государственного управления развитие центрального публичного управления происходило в несколько этапов.

1. Период 1991-2005 годов. Центральная государственная администрация все еще находилась под сильным влиянием советского административного прошлого. Система центрального публичного управления была сформирована в соответствии с задачами и социально-экономическими проблемами того времени и состояла из министерств, департаментов и других специализированных центральных органов.