Эволюция государственного управления в странах постсоветского пространства. Республика Молдова
Основные направления строительства независимого государства Республика Молдова. Особенности государственного строительства, формирования политической системы, системы государственного управления и государственной службы, развития местного самоуправления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | статья |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 14.10.2021 |
| Размер файла | 2,7 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
2. Период 2005-2016 годов. 30 декабря 2005 года была принята Стратегия реформы центрального публичного управления Стратегия реформы центрального публичного управления. Monitorul Oficial. 06.01.2006. № 1-4., в которой были изложены меры по модернизации центрального публичного управления посредством институциональной реорганизации, оптимизации процесса принятия решений, улучшения управления людскими ресурсами и государственными финансами.
3. Период 2016-2020 годов. Постановлением Правительства от 25 июля 2016 года № 911 была утверждена Стратегия реформы публичного управления на 2016-2020 годы, предусматривающая продолжение комплексных преобразований в области разработки и согласования публичных политик, предоставления публичных услуг населению, совершенствования финансовых взаимоотношений в публичном секторе и др.
Важную роль сыграло принятие Закона от 4 мая 2012 года № 98 о центральном отраслевом публичном управлении Закон от 4 мая 2012 года № 98 «О центральном отраслевом публичном управлении». Monitorul Oficial. 03.08.2012. № 160164., который устанавливает институциональную систему центрального отраслевого публичного управления, регулирует общий режим его функционирования, фундаментальные принципы его организации и функционирования, а также правовые отношения, вытекающие из деятельности министерств, Государственной канцелярии и других центральных административных органов. Данный закон определил и положил начало процессу разграничения функций разработки государственных отраслевых политик, принадлежащих министерствам, и контроля за их исполнением, принадлежащего другим центральным органам управления.
Министерства являются центральными отраслевыми органами государства, обеспечивающими реализацию правительственной политики во вверенных им областях деятельности. Министерства организуются и функционируют только в ведении Правительства. Создание министерств осуществляется в соответствии с приоритетными направлениями и первоочередными задачами деятельности Правительства, установленными в программе его деятельности.
Административные органы, подведомственные министерствам. Для обеспечения реализации политики государства в определенных подобластях или сферах, вверенных министерству, областей деятельности в его ведении могут создаваться административные органы в организационно-правовых формах агентств, государственных служб и государственных инспекций. Административные органы, подведомственные министерствам, являются юридическими лицами публичного права.
Агентство представляет собой отдельную организационную структуру в административной системе министерства, создаваемую для осуществления функций управления определенными подобластями или сферами, относящимися к областям деятельности министерства.
Государственная служба представляет собой отдельную организационную структуру в административной системе министерства, создаваемую для оказания административных публичных услуг (по государственной регистрации, выдаче необходимых документов для открытия и/или ведения дела и др.).
Государственная инспекция представляет собой отдельную организационную структуру в административной системе министерства, создаваемую для осуществления функций государственного надзора и контроля в определенных подобластях или сферах, относящихся к области деятельности министерства.
Деконцентрированные службы министерств и других центральных отраслевых органов создаются для обеспечения выполнения своих функций и предоставления населению публичных услуг, соответствующих их полномочиям. Создание, реорганизация или роспуск деконцентрированных общественных служб, определение их структуры и предельной численности персонала относятся к компетенции Правительства и осуществляются по предложению министра или генерального директора, если специальными законодательными актами не предусмотрено иное. Деконцентрированные общественные службы размещаются на территории административно-территориальных единиц и могут группироваться по зонам Закон от 4 мая 2012 года № 98 «О центральном отраслевом публичном управлении». Monitorul Oficial. 03.08.2012. № 160-164..
Публичные учреждения, в которых министерство или другой центральный административный орган выступает в качестве учредителя. Для реализации некоторых управленческих, социальных, культурных, образовательных и других функций общественного значения, за которые ответственно министерство или другой центральный административный орган, кроме функций по нормативно-правовому регулированию, государственному надзору и контролю, а также других функций, предполагающих реализацию прерогатив публичной власти, в сфере компетенции указанных органов могут создаваться публичные учреждения. Правительство утверждает методику расчета тарифов, номенклатуру услуг и размер тарифов на услуги, оказываемые административными органами физическим и юридическим лицам, за исключением случаев, когда это в соответствии с законом относится к компетенции Парламента.
В своей деятельности каждое министерство или другой центральный административный орган руководствуется Конституцией Республики Молдова, Законом о Правительстве, указами Президента Республики Молдова, ордонансами, постановлениями и распоряжениями Правительства, а также своим положением об организации и функционировании, утвержденным Правительством.
Судебная власть: система и структура, основные полномочия
На момент провозглашения суверенитета и независимости судебная власть в Республике Молдова, как и в других республиках бывшего СССР, была устроена и действовала в соответствии с положениями, содержащимися в Конституции СССР 1977 года и в Конституции Молдавской ССР 1978 года.
Так, раздел VIII Конституции МССР провозглашал, что правосудие в Молдавской ССР осуществляется только судом. Судебная система состояла из Верховного Суда Молдавской ССР, районных (городских) народных судов. Организация и порядок деятельности судов Молдавской ССР определялись законами Союза ССР и Молдавской ССР. Формирование судебных инстанций основывалось на началах выборности судей и народных заседателей. Народные судьи районных (городских) народных судов избирались гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.
Народные заседатели районных (городских) народных судов избирались на собраниях граждан по месту их работы или жительства открытым голосованием сроком на два с половиной года. Судьи и народные заседатели были ответственны перед избирателями или избравшими их органами, отчитывались перед ними и могли быть ими отозваны в установленном законом порядке (ст. 151).
В то же время Верховный Суд избирался Верховным Советом Молдавской ССР сроком на пять лет. Для разрешения хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями Конституция предусматривала создание органов государственного арбитража. В соответствии с Конституцией (ст. 163) Генеральный прокурор СССР и подчиненный ему Прокурор Молдавской ССР и нижестоящие прокуроры осуществляли надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами на территории Молдавской ССР.
Реформирование судебной системы началось после принятия Декларации о суверенитете 23 июня 1990 года и Указа Верховного Совета ССР Молдова о государственной власти 27 июля 1990 года Указ о государственной власти от 27 июля 1990 года № 201.
Вести. 1990. № 8/209.. Указом было установлено, что в республике обеспечивается верховенство Конституции и законов ССР Молдова, неукоснительно проводится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Судебная власть подчиняется только закону. Указ провозгласил принципы равенства граждан перед законом и судом, принцип невмешательства в осуществление правосудия. Было установлено, что надзор за точным и единообразным исполнением законов был предоставлен Прокурору ССР Молдова, который был ответствен перед Верховным Советом республики и ему подотчетен.
Для приведения действующей на тот момент судебной системы к принципам, содержащимся в Указе о государственной власти, было необходимо осуществить множество законодательных изменений, претворение в жизнь которых было затруднено нормами Конституции 1978 года, поэтому в первую очередь был принят ряд законов о пересмотре Основного закона.
Таким примером является Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию от 29 мая 1991 года, в соответствии с которым избрание Верховного Суда Республики Молдова и народных судей было введено в компетенцию Парламента Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Молдова от 29 мая 1991 года № 593-XII. Законы, постановления и другие акты, принятые на шестой сессии Парламента Республики Молдова двенадцатого созыва. Том 1. Chisinau Universitas, 1991.. Через несколько месяцев были внесены изменения в Конституцию, в результате чего было установлено, что во всех судах гражданские и уголовные дела должны рассматриваться судьями Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Молдова от 18 октября 1991 года № 757.. Таким образом, народные заседатели были исключены из судебной системы.
Важным шагом в построении новой судебной системы Республики Молдова стало принятие Парламентом 21 июня 1994 года Концепции судебно-правовой реформы в Республике Молдова Постановление от 21 июня 1994 года № 152 «Об утверждении Концепции судебно-правовой реформы в Республике Молдова». Monitorul Oficial. 30.06.1994. № 6.. Среди задач проведения судебной реформы, установленных Концепцией, значились коренное изменение статуса, роли и функций суда как основного элемента судебной системы; статуса судей с целью обеспечения независимости, беспристрастности и неприкосновенности всего судейского корпуса. Концепция предлагала ввести судебную систему, состоящую их трех уровней.
Первый (основной) уровень районные (городские) суды, которые должны рассматривать в первой инстанции уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, за исключением дел, отнесенных законом к компетенции вышестоящих инстанций.
Второй уровень Апелляционная палата (с местом расположения в муниципии Кишинев). В его компетенцию входило рассмотрение вынесенных окружными судами в первой инстанции решений (приговоров), на которые подана кассационная или апелляционная жалоба и другие полномочия.
Третий уровень Высшая судебная палата в качестве высшей судебной инстанции в судебной системе государства.
Концепция включала в судебную систему также специализированные суды: Экономический суд, Военный трибунал.
По мнению авторов Концепции, как орган, в функции которого входит защита прав человека и содействие осуществлению правосудия, прокуратура должна быть включена в систему судебной власти в качестве самостоятельного органа. Предполагалось также учредить Конституционный суд единственный орган конституционной юрисдикции в государстве.
Несомненно, что Концепция судебно-правовой реформы оказала влияние и на окончательный текст проекта новой Конституции, находящийся на тот момент на завершающем этапе разработки. Доказательством этого является включение в текст Конституции Республики Молдова принятой 29 июля отдельной главы (глава IX «Судебная власть»). В соответствии с Конституцией (ст. 114) в Республике Молдова правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями. Система судебных инстанций состоит из Высшей судебной палаты, апелляционных палат и судов. Для отдельных категорий судебных дел могут действовать, согласно закону, специализированные суды. Конституция запрещает создание чрезвычайных судов. Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры в соответствии с законом, а Председатель, заместители Председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры.
Среди принципов организации и функционирования судебной власти Конституция провозглашает: принцип законности (ст. 114); свободный доступ к правосудию (ст. 20); исполнение правосудия только судами (ст. 114); независимость, беспристрастность и несменяемость судей (ст. 116); гласность судебных разбирательств (ст. 117); доступность языка судопроизводства и право на переводчика (ст. 118); равенство перед законом (ст. 16); презумпцию невиновности (ст. 21); право на юридическую помощь в отправлении правосудия (ст. 26) и др.
Впервые в истории Республики Молдова было предусмотрено создание специального органа, обеспечивающего назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер, Высший совет магистратуры (ст. 122). Конституция закрепила, что прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности (ст. 124).
После принятия и вступления в силу Конституции Парламент приступил к приведению законодательства в соответствие с нормами Основного закона. В результате были приняты Закон о судоустройстве Закон от 6 июля 1995 года № 514 «О судоустройстве». Monitorul Oficial. 19.10.1995. № 58., Закон о статусе судьи Закон от 20 июля 1995 года № 544 «О статусе судьи». Monitorul Oficial. 26.10.1995. № 59-60., Закон о Высшем совете магистратуры Закон от 19 июля 1996 года № 947 «О Высшем совете магистратуры». Monitorul Oficial. 3.10.1996. № 64., Закон о Высшей судебной палате Закон от 26 марта 1996 года № 789-XIII «О Высшей судебной палате». Monitorul Oficial. 30.05.1996. № 32-33., Закон о дисциплинарной ответственности судей и др. Закон от 25 июля 2014 года № 178 «О дисциплинарной ответственности судей». Monitorul Oficial. 15.08.2014. № 238-246.
В соответствии с Законом о судоустройстве правосудие в Республике Молдова осуществляется Высшей судебной палатой, апелляционными палатами и судами. Закон устанавливает, что для отдельных категорий судебных дел могут действовать специализированные суды. В то же время в судебных инстанциях могут действовать специализированные коллегии или составы суда.
Суды действуют в секторах, установленных законом. Каждая из апелляционных палат осуществляет свои полномочия в округе, в который входит несколько судов. Апелляционные палаты могут состоять из нескольких коллегий по категориям дел или из одной смешанной коллегии. Высшая судебная палата действует в качестве высшей судебной инстанции, обеспечивающей правильное и единообразное применение законов всеми судебными инстанциями.
Несмотря на множество законодательных изменений, осуществленных за последнее десятилетие, общепризнано, что эти усилия не увенчались большим успехом в деле реформирования судебной системы. Среди основных задач, направленных на усовершенствование ныне действующей судебной системы Республики Молдова, значатся такие реформы, как реформа судебного персонала и оценка судей на неподкупность и профессиональные качества, реструктуризация судебной системы, усовершенствование механизмов привлечения судей к ответственности; усиление независимости судебной системы, повышение эффективности и прозрачности судебной системы и др. Реформа правосудия. http://www.justice.gov.md/
Общая характеристика и основные полномочия других органов государственной власти
Институциональная система государственного управления в Республике Молдова включает и органы власти с контрольными функциями, которые были созданы для обеспечения демократического, правового, эффективного и прозрачного характера функционирования системы публичного управления.
Счетная палата. Создана в 1994 году в соответствии с положениями статьи 133 Конституции Республики Молдова Конституция Республики Молдова. Мonitorul Oficial. 29.03.2016. № 78. и Закона от 8 декабря 1994 года № 312 о Счетной палате Закон от 8 декабря 1994 года № 312 XII «О Счетной палате». Monitorul Oficial. 02.02.1995. № 7..
Счетная палата высшее учреждение внешнего публичного аудита. Осуществляет контроль за формированием, управлением и использованием публичных финансовых средств и управлением публичным имуществом посредством проведения внешнего аудита в публичном секторе, подтверждая присоединение Республики Молдова к международным стандартам в части передовых практик в области внешнего публичного аудита.
Национальный Центр по борьбе с коррупцией. Был создан в 2002 году, является специализированным органом по предупреждению и борьбе с коррупцией, смежными с коррупцией актами и фактами коррупционного поведения Закон от 6 июня 2002 года №1104 «О Национальном центре по борьбе с коррупцией». Официальный Вестник Республики Молдова. 27.06.2002. № 94.. Основные полномочия: предупреждение, выявление, расследование и пресечение правонарушений и преступлений в виде актов коррупции, смежных с ними актов и фактов коррупционного поведения; предупреждение и борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма; осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов и проектов нормативных актов Правительства, а также других представленных в Парламент законодательных инициатив в целях установления соответствия их государственной политике по предупреждению и пресечению коррупции.
Национальная Комиссия по финансовому рынку. Сформирована в соответствии с Законом от 7 июня 2007 года № 129 путем слияния Национальной комиссии по ценным бумагам, Государственной инспекции по надзору за страхованием и негосударственными пенсионными фондами и Службы государственного надзора за деятельностью сберегательно-заемных ассоциаций граждан при Министерстве финансов Республики Молдова. Национальная Комиссия по финансовому рынку является автономным государственным органом, подотчетным Парламенту, который разрешает и регулирует деятельность участников на небанковском финансовом рынке, а также контролирует соблюдение ими законодательства. Основные полномочия: обеспечение стабильности, прозрачности, безопасности и эффективности небанковского финансового сектора; предотвращение системных рисков и манипуляций на небанковском финансовом рынке; защита прав участников небанковского финансового рынка.
Национальный Центр по защите персональных данных. Национальный Центр по защите персональных данных это самостоятельный орган публичной власти, беспристрастный и независимый от других органов публичной власти, физических и юридических лиц, осуществляющий следующие полномочия Закон от 10 июля 2008 года № 182. Официальная газета. 01.08.2008. № 140-142.: защита основных прав и свобод человека, в частности права на неприкосновенность частной жизни в связи с трансграничной обработкой и передачей персональных данных; организация мероприятий по предотвращению нарушений соответствующего законодательства, в том числе прав субъектов персональных данных; руководство контролерами данных в контексте правильного применения соответствующего законодательства и информирования, осведомленности и просвещения общества о важности защиты личных данных.
Национальное Агентство по безопасности пищевых продуктов. В январе 2013 года на основе реорганизации, слияния и с целью структурной оптимизации нескольких учреждений с функциями контроля и надзора в области безопасности пищевых продуктов было создано Национальное агентство по безопасности пищевых продуктов, которое является административным органом с национальной деятельностью, ответственным за реализацию государственной политики в области регулирования и контроля за безопасностью пищевых продуктов, а также в области санитарно-ветеринарного, зоотехнического, защитного и фитосанитарного карантина, контроля семян.
Институт народного адвоката Молдовы. Был создан в 2014 году, он аналогичен институтам европейского и международного омбудсмена и действует в соответствии с Законом о Народном адвокате (омбудсмене) от 4 марта 2014 года Закон о Народном адвокате (омбудсмене) от 4 марта 2014 года № 52. Mointorul Oficial. 09.05.2014. № 110-114.. Ранее это учреждение называлось Центром по правам человека в Молдове, которое действовало с 1998 года в соответствии с Законом о парламентских адвокатах от 17 октября 1997 года как важный несудебный механизм защиты прав человека в Республике Молдова.
Народный адвокат (омбудсмен) обеспечивает соблюдение прав и свобод человека органами публичной власти, организациями и предприятиями независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, некоммерческими организациями, а также должностными лицами всех уровней. Институт народного адвоката является автономным и независимым по отношению к любому органу публичной власти, юридическому лицу независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, а также к должностному лицу любого уровня.
Национальный орган по неподкупност. Национальный орган по неподкупности является органом публичной власти, независимым от других публичных организаций, иных юридических лиц публичного или частного права и физических лиц, действующим как единая структура на национальном уровне. Данный орган обеспечивает неподкупное исполнение государственной или ответственной государственной должности и предупреждение коррупции посредством реализации контроля имущества и личных интересов, соблюдения правового режима конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений.
Рисунок 11. Органы местного публичного управления Республики Молдова
Организация и функционирование местного публичного управления
Процесс становления актуальной системы местного публичного управления в Республике Молдова за годы независимости прошел под знаком переосмысления роли местных органов власти в национальной системе публичного управления в условиях демократического функционирования общества. Постепенно создавалась нормативно-правовая база, производились структурные и функциональные изменения органов местной власти, пересматривались принципы их взаимоотношения с центральными органами государственной власти. В результате местное публичное управление приобрело свой особый статус, отличный от центрального государственного управления, так как решает не общие проблемы всех граждан государства, а специфические проблемы местных общин.
В соответствии со статьей 109 Конституции Республики Молдова публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Данные принципы нашли развитие в законодательных и других нормативных актах, регламентирующих различные аспекты организации и функционирования органов местного публичного управления. Так, согласно статье 3 (2) Закона от 28 декабря 2006 года № 436
«О местном публичном управлении» Закон от 28 декабря 2006 года № 436 «О местном публичном управлении». Monitorul Oficial. 09.03.2007. № 32-35. органы местного публичного управления обладают автономией в принятии решений, организационной, управленческой и финансовой автономией, а также правом на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами, осуществляя свою власть в пределах подведомственной территории в соответствии с законом.
Административно-территориальное устройство Республики Молдова осуществляется в двух уровнях: села (коммуны) и города (муниципии) составляют первый уровень; районы, муниципии Кишинэу, Бэлць и АТО Гагаузия составляют второй уровень. Совокупность местных органов публичной власти административно-территориальных единиц первого и второго уровней, созданных в соответствии с законом для защиты общих интересов населения, составляет систему местного публичного управления (рисунок 11).
Правомочные органы обоих уровней избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании сроком на четыре года. В качестве коллегиальных органов местного публичного управления они обладают автономным статусом, рассматривают и принимают решения по вопросам, представляющим специфические интересы местного сообщества, без вмешательства центральных органов. Численность советников устанавливается исходя из численности населения административно-территориальной единицы по состоянию на 1 января года, в которой проводятся выборы, а количество советников варьирует между девятью и 43. Исключение составляет муниципия Кишинэу, число советников которой 51.
Статус и деятельность советников всех уровней регламентируется Законом от 2 февраля 2000 года № 768 «О статусе местного выборного лица» Закон от 2 февраля 2000 года № 768 «О статусе местного выборного лица». Monitorul Oficial. 24.03.2000. № 134.. В соответствующей административно-территориальной единице местное выборное лицо является официальным лицом -- представителем правомочного или исполнительного органа местного публичного управления. Местные и районные советы, примары и председатели районов, которые тоже являются выборными лицами, действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел (коммун), городов (муниципиев) и районов в соответствии с законом.
Исполнительные органы местного публичного управления избираются: примары сел (коммун) и городов (муниципиев), генеральный примар Кишинэу и Башкан Гагаузии на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании сроком на четыре года; председатели районов и Исполнительный комитет Гагаузии, соответсвенно, районными советами и Народным собранием Гагаузии.
Местные органы публичной власти как правомочные, так и исполнительные осуществляют свою деятельность в сферах, определенных Законом об административной децентрализации от 28 декабря 2006 года № 435 Закон об административной децентрализации от 28 декабря 2006 года № 435. Monitorul Oficial. 09.03.2007. № 29-31.. Они обладают для этого всей полнотой полномочий, которые не могут быть оспорены или ограничены никаким органом публичной власти, кроме как в рамках закона. Отношения между органами публичной власти второго уровня и органами публичной власти первого уровня не носят подчиненного характера (за исключениями, предусмотренными законом). Они основываются на принципах автономии, законности, гласности и сотрудничества в решении общих проблем.
Некоторые особенности в организации и функционировании местного публичного управления характерны для муниципия Кишинэу, столицы Республики Молдова. Публичное управление муниципия Кишинэу осуществляется муниципальным советом в качестве правомочного органа и генеральным примаром муниципия Кишинэу в качестве исполнительного органа. Муниципий Кишинэу состоит из пяти административных секторов, в каждом из них генеральный примар назначает в соответствии с законом претора, являющегося его представителем в данном секторе.
Определенные особенности в организации и функционировании местного публичного управления характерны и для АТО Гагаузия, владеющего особым правовым статусом как автономное территориальное образование в форме самоопределения гагаузов, являющегося составной частью Республики Молдова Закон от 23 декабря 1994 года № 344 «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)». Monitorul Oficial. 14.01.1995. № 003.. Организация и функционирование органов публичного управления первого уровня в Гагаузской автономии идентична с общей организацией местного публичного управления в Республике Молдова. На втором уровне действуют Народное собрание в качестве правомочного органа, Глава (Башкан) и Исполнительный комитет Гагаузии в качестве исполнительного органа.
Нынешняя система местного публичного управления Республики Молдова много позаимствовала из опыта европейских стран. Этому способствовало подписание Республикой Молдова 2 мая 1996 года Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года. Многие положения Европейской хартии, касающиеся местной автономии, децентрализации, статуса выборных органов и другие, нашли отражение в национальном законодательстве и постепенно внедряются в практику органов местного публичного управления Республики Молдова.
Национальная стратегия децентрализации на 2012-2018 годы предусматривала ряд мер по созданию национальных механизмов децентрализации и обеспечения подлинной местной автономии органов местного публичного управления. И хотя не все из предусмотренных мер удалось выполнить, проведенная работа способствовала активизации местных органов публичного управления в направлении самовыражения в решении насущных проблем для граждан.
В настоящее время в процессе реализации находится Стратегия реформы публичного управления на 2016-2020 годы, которая наряду с другими компонентами предусматривает и ряд мер, касающихся укрепления местной автономии путем сокращения раздробленности административно-территориальной структуры и совершенствования взаимоотношений между центральными и местными органами публичного управления.
В сфере местного публичного управления определенную роль играет деятельность Ассоциации Конгресс местных властей Молдовы (КАЛМ), действующей с 2010 года в качестве юридической, неправительственной и некоммерческой организации, членами которой являются административно-территориальные единицы. Одна из основных целей КАЛМ представление местных властей в диалоге с национальными и международными партнерами, в том числе с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.
Взаимодействие органов публичного управления различных уровней
В процессе реформирования публичного управления важное место занимают вопросы, связанные с пересмотром форм и методов ваимодействия органов публичной власти различных уровней, основанных на демократических принципах.
В соответствии с положениями Закона о центральном отраслевом публичном управлении Закон от 4 мая 2012 года № 98 «О центральном отраслевом публичном управлении». Monitorul Oficial. 03.08.2012. № 160-164. министерства и другие центральные административные органы обязаны сотрудничать с органами местного публичного управления, а также с их представительными ассоциациями, созданными в соответствии с законом, обеспечивая проведение консультаций с ними и их эффективное привлечение к участию в процессе принятия решений в установленном законодательством порядке. Та же основополагающая мысль находит свое отражение и в Законе о местном публичном управлении Закон от 18 марта 2003 года № 123 «О местном публичном управлении». Monitorul Oficial. 19.03.2003. № 49.. В частности, закон предусматривает, что местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел (коммун), городов (муниципиев) в соответствии с законом. Отношения между центральными и местными органами публичной власти, а также между органами публичной власти второго уровня и органами публичной власти первого уровня основываются на принципах автономии, законности, гласности и сотрудничества в решении общих вопросов. Положения данного закона, касающиеся органов местного публичного управления первого и второго уровней, применяются соответствующим образом и к органам публичного управления автономного территориального образования с особым правовым статусом. Как следствие, в практическом разрезе правительственные структуры строят отношения с органами местного публичного управления следующим образом:
• осуществляют контроль за соблюдением и исполнением законов Республики Молдова, постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и ордонансов Правительства органами местного публичного управления;
• руководят совместно с органами местного публичного управления обьектами государственного значения;
• координируют деятельность органов местного публичного управления по реализации государственной политики в области социального обеспечения здравоохранения, народного образования, молодежи и спорта, культуры и охраны окружающей среды;
• опротестовывают решения органов местного публичного управления, если они противоречат законодательству.
Таким образом, взаимодействие органов публичной власти различных уровней адаптированы на признание со стороны центральных органов власти права местных органов публичной власти на наличие особого юридического статуса, позволяющего действовать в условиях местной автономии и принципа децентрализации.
Что касается органов местной публичной власти, отметим, что отношения между органами публичной власти второго уровня и органами публичной власти первого уровня основываются на принципах автономии, законности, гласности и сотрудничества в решении общих вопросов.
Административно-территориальное устройство
Этапы и содержание административно-территориального устройства
Провозглашение независимости Республики Молдова 27 августа 1991 года предопределило реконцептуализацию многих фундаментальных взглядов на социальное и экономическое устройство страны в условиях демократического функционирования государства. Составной частью этих преобразований являются и изменения в области административного устройства территории.
Согласно статье 110 Конституции в административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия. В соответствии c законом некоторые города могут быть признаны муниципиями. Населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическим законом.
Процесс административного устройства территории независимой Республики Молдова за последние тридцать лет проходит достаточно противоречиво и находится в тесной связи с уровнем демократизации общества, динамикой экономических отношений, комплексности и глубины социально-политических преобразований, а также с эволюцией ментальности правителей и части населения как фактора осознания необходимости перемен в этой области.
До 1994 года Республика Молдова сохранила предыдущую, советскую систему административно-территориального устройства, поменяв только часть административных топонимов, связанных с предыдущей идеологией [Varzari, 2019. Р. 78-79]. С момента принятия Конституции в 1994 году и до настоящего времени последовали три административно-территориальные реформы.
Так, в 1994 году при первом административно-территориальном устройстве было допущено противоречие между двумя законами: Законом о местном публичном управлении Закон от 7 декабря 1994 года «О местном публичном управлении Республики Молдова». Monitorul Oficial. 14.01.1995. № 3-4. Утратил силу согласно ЗП от 6 ноября 1998 года. MO 14-15/60 от 12 февраля 1999 года., в котором была заложена концепция местной автономии и децентрализации публичного управления, и Законом об административно-территориальном устройстве, Закон от 7 декабря 1994 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова». Monitorul Oficial. 14.01.1995. № 3-4. Утратил силу согласно ЗП от 6 ноября 1998 года. MO 14-15/60 от 12 декабря 1999 года. который практически сохранял предыдущее фрагментированное территориальное устройство, состоявшее из 40 районов и более 900 административно-территориальных единиц первого уровня, характерное для командно-административной, централизованной системы управления [Simboteanu, 2015. Р. 177-178]. Это послужило причиной несостоятельности результатов в эволюции местного публичного управления, что привело к необходимости новой административно-территориальной реформы.
При проведении второго административно-территориального устройства в 1998 году47 после тщательного экономического, социального, демографического и иного анализа, основанного на научных принципах и с учетом местных исторических традиций в территориальном устройстве, при поддержке иностранных партнеров по развитию это противоречие было устранено. Вместо 40 предыдущих районов было образовано 12 административно-территориальных единиц второго уровня, в том числе 10 уездов, муниципий Кишинэу и АТО Гагаузия [Simboteanu, 2016. C. 276-277].
Это способствовало созданию более благоприятных условий для внедрения местной автономии и укрепления административной способности административно-территориальных единиц обоих уровней. Таким образом удалось структурно и функционально приблизить молдавскую модель административно-территориального устройства к европейским стандартам и, что немаловажно, к национальной исторической традиции, так как в досоветском периоде в Бессарабии существовали от шести до девяти уездов.
Рисунок 12. Административно-территориальное устройство Республики Молдова
Если бы начатые в 1998 году преобразования нашли бы свое продолжение, то ныне Республика Молдова имела бы разрешенную проблему территориального устройства. Но в 2001 году был принят новый закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова Закон от 27 декабря 2001 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова». Monitorul Oficial. 29.01.2002. № 16. Версия в силе с 20 октября 2017 года согласно ЗП 10 от 21 сентября 2017 года. MO 364-370/610 от 20 октября 2017 года., который вошел в силу в 2003 году одновременно с проведением всеобщих местных выборов. Партия коммунистов, находящаяся в то время у власти, провела новую административно-территориальную реформу больше из политических соображений, без учета научных критериев и национальных традиций [Cornea, 2017. P. 431-432]. Было восстановлено фрагментированное устройство территории. В результате в настоящее время в Республике Молдова действуют (без учета левобережья Днестра) 35 административно-территориальных единиц второго уровня, в том числе 32 района, муниципий Кишинэу, муниципий Бэлць, АТО Гагаузия и 913 административно-территориальных единиц первого уровня, в том числе девять муниципий, 44 города, 860 сел (коммун) (рисунок 12).
Административно-территориальные единицы в своей совокупности образуют территориальное единство страны, а органы публичной власти административно-территориальных единиц образуют систему местного публичного управления.
Перспективы административно-территориального устройства. Начиная с 2009 года возобновляются поиски оптимизации административно-территориального устройства Республики Молдова. Эти идеи под различными формулировками были изложены в Программах деятельности Правительства Программа деятельности Правительства Республики Молдова на 2016-2018 годы. http://www.gov.md/ro/advanced-page-type/ government-activity-program, в Национальной стратегии децентрализации Закон об утверждении Национальной стратегии децентрализации и Плана действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2018 годы. Monitorul Oficial. 13.07.2012. № 143-148. Наименование изменено ЗП 168 от 15 июля 2016 года. MO 293-305 от 9 сентября 2016 года., в Стратегии реформирования публичного управления на 2016-2020 годы Постановление Правительства Республики Молдова от 25 июля 2016 года «Об утверждении Стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 годы». Monitorul Oficial. 12.08.2016. № 256-264.. Суть этих поисков состоит в признании неэффективности нынешней фрагментированной системы административнотерриториального устройства, которая создает множество преград к внедрению истинной децентрализации и созданию экономических и финансовых условий для реализации местной автономии. Работу в данном направлении ведут Национальный совет по реформированию публичного управления во главе с Премьер-министром как координатором и рабочая группа по административно-территориальной реформе Постановление Правительства Республики Молдова от 12 октября 2015 года «О Национальном совете по реформе публичного управления». Monitorul Oficial. 23.10.2015. № 291-295..
Исходя из этого, в настоящее время на уровне Правительства разрабатывается Концепция предстоящей административно-территориальной реформы. В этих целях Академия публичного управления с поддержкой Государственной канцелярии, иностранных партнеров по развитию с участием представителей центральных и местных органов власти, неправительственных организаций проводит ряд мероприятий в виде дискуссионных форумов, способствующих изучению различных подходов к предстоящей реформе, чтобы не допустить повторения предыдущих ошибок Reforma administrativ-teritoriala discutata la Academia de Administrare Publica in cadrul unui Atelier de lucru. http:// cancelaria.gov.md/ro/content/reforma-administrativ-teritoriala- discutata-cadrul-unui-at.
Отметим, что несвоевременные решения, выдвинутые самой жизнью объективные преобразования, нарушение принципа последовательности и необратимости, в нашем случае в административно-территориальном устройстве, приводят к накапливанию проблем, требующих нового разрешения.
Система государственной и муниципальной службы
Становление, правовые основы и принципы организации государственной и муниципальной службы
С инициированием общественных преобразований после приобретения независимости стало очевидным, что их реализация возможна только с наличием хорошо подготовленного кадрового потенциала, способного работать в новых демократических условиях, основанных на плюрализме, многопартийности, конкурентности и транспарентности.
В целях определения основ организации государственной службы в Республике Молдова, правового положения государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы 4 мая 1995 года был принят Закон № 443 «О государственной службе» Закон от 4 мая 1995 года № 443-XIII «О государственной службе». Monitorul Oficial. 02.11.1995. № 61.. Закон установил правовые основы организации государственной службы в Республике Молдова и основы правового статуса государственных служащих, положил начало законодательной констатации обособления государственной службы важнейшего механизма государственного управления от иных видов трудовой деятельности. Отметим, что в Республике Молдова государственная и муниципальная служба регламентируются одним законом.
Следующим шагом в этом направлении было принятие Парламентом Республики Молдова 18 июля 2002 года постановления «Об утверждении концепции кадровой политики в области государственной службы», что явилось важным этапом в совершенствовании взглядов на роль и функции государственной службы в условиях демократизации и активного реформирования общественных отношений. Концепция содержала глубокий анализ факторов, отрицательно влияющих на процесс демократизации и совершенствования государственной службы. В социально-политической и экономической сферах страны к этому времени произошли радикальные перемены, которые привели к существенным преобразованиям в государственных структурах, в отношениях между центральными и местными органами публичной власти в контексте децентрализации власти. Все это, как подчеркивается в концепции, в свою очередь, привело к изменению функций и характера труда государственных служащих. Именно поэтому была поставлена задача внедрить в практику управления человеческими ресурсами государственной службы следующие процедуры: набор и отбор кадров; периодическое оценивание деятельности государственных служащих; непрерывное профессиональное совершенствование государственных служащих; профессиональную карьеру государственных служащих; введение механизма сбора, хранения и использования информации о государственных служащих. Новые подходы в кадровой политике имели цель существенно повлиять на всю деятельность государственной службы и обеспечить реализацию принципов гуманизма, гласности, объективности и социальной справедливости. В концепции впервые были представлены характеристики оценки деятельности государственных служащих, профессионального совершенствования государственных служащих и их карьеры, а также методы сбора, хранения и использования информации о государственных служащих.
Концепция о кадровой политике в области государственной службы и Закон «О государственной службе» 1995 года явились концептуальными и правовыми основами институционализации государственной службы страны и сыграли важную роль в становлении и развитии государственной службы на начальном этапе реформы.
Вместе с тем многие преобразования, которые периодически предпринимались в государственном аппарате, не приводили к ощутимым результатам, влияющим на его деятельность. Государственный аппарат не смог стать вполне эффективным проводником политики, проводимой в интересах населения. В связи с изменением концептуальных подходов к государственной службе и в целях обеспечения прозрачной и эффективной государственной службы в интересах общества и государства возникла необходимость пересмотра существовавшей системы в области государственной службы.
В связи с этим Парламент 4 июля 2008 года принял новый Закон № 158 «О государственной должности и статусе государственного служащего» Закон от 4 июля 2008 года № 158 «О государственной должности и статусе государственного служащего». Monitorul Oficial.
23.12.2008. № 230-232., в соответствии с которым в Республике Молдова начала функционировать новая, адаптированная к вновь возникшим потребностям модель государственной службы. Внедрение в практическую деятельность положительного международного опыта в данной области способствовало периодическому обновлению соответствующих нормативных актов.
Для поступления на государственную должность кандидат должен соответствовать следующим условиям: являться гражданином Республики Молдова; владеть государственным языком; быть младше 63 лет, годным по состоянию здоровья; иметь необходимое образование, предусмотренное для соответствующей государственной должности; не иметь непогашенных судимостей; в отношении него не должен быть установлен запрет на занятие государственной должности, вытекающий из констатирующего акта Национального органа по неподкупности. Для замещения государственных должностей в органах публичной власти требуется высшее образование, подтвержденное дипломом лиценциата или равноценным документом об образовании, исключение составляют исполнительные государственные должности в органах местного публичного управления первого уровня и должность секретаря судебного заседания, на которые при необходимости могут зачисляться лица со средним специальным образованием, подтвержденным соответствующим дипломом.
Кандидат на замещение государственной должности должен отвечать также минимальным специфическим требованиям для занятия соответствующей должности, установленным в Едином классификаторе государственных должностей, утвержденном Законом от 21 июля 2011 года № 155. Орган публичной власти может установить и другие специфические требования относительно специальности образования, знаний, профессиональных навыков поведения, необходимых для исполнения государственной должности, с их указанием в должностной инструкции по государственной должности.
Оценка эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих производится ежегодно путем сравнения на основе оценочных критериев результатов, достигнутых в оцениваемый период, и поставленных задач. Задачи каждому государственному служащему ежегодно устанавливаются руководителем органа публичной власти, в котором осуществляет деятельность государственный служащий. По результатам оценки профессиональных достижений государственному служащему выносится одна из следующих оценок: «отлично», «хорошо», «удовлетворительно», «неудовлетворительно». Результаты оценки профессиональных достижений государственного служащего учитываются при принятии решений:
а) о присвоении классного чина; б) о выдвижении на более высокую государственную должность; в) об увольнении с государственной должности. Порядок оценки профессиональных достижений государственного служащего утверждается Правительством. Процедура оценки состоит из двух этапов: заполнение оценочной карточки и проведение собеседования. Оценка профессиональных достижений государственных служащих руководителей высшего звена производится оценочной комиссией, члены которой назначаются Премьер-министром.
Система должностей государственной и муниципальной службы
Государственные и муниципальные должности классифицируются по определенным критериям. В соответствии с Законом от 4 июля 2008 года № 158 «О государственной должности и статусе государственного служащего» и Законом от 21 июля 2011 года № 155 «Об Едином классификаторе государственных должностей» в Республике Молдова существует следующая классификация государственных должностей:
1. В соответствии с уровнем полномочий обладателя государственные должности подразделяются на следующие категории:
а) высшие руководящие государственные должности;
б) руководящие государственные должности;
в) исполнительные государственные должности.
2. В зависимости от сложности и характера задач, уровня важности и ответственности каждая категория государственных должностей подразделяется на группы, указанные в Едином классификаторе государственных должностей, утвержденном Парламентом.
Для каждой категории государственных служащих устанавливаются следующие классные чины:
а) для государственных служащих высшего звена:
• государственный советник Республики Молдова
I класса;
• государственный советник Республики Молдова
II класса;
• государственный советник Республики Молдова
III класса;
б) для государственных служащих руководителей:
...Подобные документы
Природа и сущность государственной власти. Особенности государственного управления. Понятие нормативно-правовых актов органов государственного управления. Принципы, направления и формы взаимосвязи государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа [40,1 K], добавлен 12.10.2015Основные стратегии и факторы реформирования государственного управления в зарубежных странах. Модели реформирования государственной системы управления. Особенности и результаты реформирования системы государственного управления в зарубежных странах.
курсовая работа [50,0 K], добавлен 04.10.2010Понятие и особенности государственной службы. Реестры должностей государственной службы. Структура органов местного самоуправления. Условия возникновения государства и государственного управления. Особенности федеративной государственной системы.
шпаргалка [141,3 K], добавлен 26.12.2015Основные научные школы, изучающие государственное управление: американская, английская, французская, немецкая. Основные формы правления: монархия, республика, нетипичные (смешанные). Функции, методы и классификация видов государственного управления.
презентация [507,6 K], добавлен 01.04.2015Сущность, условия возникновения, теории происхождения, признаки и функции государства. Схема эволюция истории государства, формы государственного правления и государственного устройства. Признаки монархии и республики. Понятие правового государства.
контрольная работа [88,9 K], добавлен 23.04.2013Конституционные акты Великобритании. Становление и развитие системы государственного управления. Развитие местного самоуправления в рамках реформирования системы государственного управления в XX в., стратегия модернизации административной системы.
реферат [100,8 K], добавлен 28.03.2012Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.
курсовая работа [50,6 K], добавлен 08.11.2013Понятие и критерии определения форм государственного управления, их разновидности и отличительные особенности. Классификация форм монархии, республики и нетипичных видов государственного управления. Анализ государственного строя в современном Казахстане.
презентация [5,4 M], добавлен 16.11.2010Теория государственного управления на основе онтологической картины современного российского государственного строительства и политики управления. Соотношение объективного и субъективного методов познания. Совершенствование государства и его аппарата.
курсовая работа [50,9 K], добавлен 25.11.2014Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.
контрольная работа [216,8 K], добавлен 23.01.2017Особенности и сущность конституционных основ государственной службы как механизма государственного управления. Характеристика подготовки и организации прохождения государственной службы в департаменте социальной защиты населения Кемеровской области.
курсовая работа [38,5 K], добавлен 12.12.2008Общественные функции государства как субъекта управления. Общественная обусловленность государственного управления и основные функции государства в каждой из управляемых сфер. Задачи, функции комитета государственного контроля и системы прокуратуры в РБ.
контрольная работа [24,3 K], добавлен 20.01.2010Происхождение и особенности государственной формы власти, ее источники, ресурсы и признаки. Формы и содержание государственного устройства РФ. Специфика и механизмы государственного управления. Структура и функции государственного управления экономикой.
реферат [17,5 K], добавлен 23.11.2010- Кризисы в системе государственного управления: особенности государственного управления и преодоление
Государство как важная форма политической организации общества. Общая характеристика системы государственного управления России, анализ отличительных признаков. Знакомство с основными видами социального управления: коммерческое, местное, общественное.
курсовая работа [2,4 M], добавлен 20.01.2017 Понятие формы государственного правления. Монархия. Абсолютная монархия. Конституционная монархия. Республика. Президентская республика. Парламентская республика. Смешанная республика.
курсовая работа [36,5 K], добавлен 16.05.2007Понятие, сущность и особенности государственного управления. Понятие, природа и сущность государственной власти. Понятие нормативно правовых актов органов государственного управления. Взаимосвязь государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа [40,6 K], добавлен 30.10.2015Развитие системы государственной службы в России: историко-правовой аспект, перспективы развития и совершенствования. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, ее виды - гражданская, военная и правоохранительная.
реферат [29,5 K], добавлен 09.08.2009Становление права граждан на информацию в России и в других странах. Роль пресс-служб государственной власти в повышении эффективности государственного управления. "Электронное правительство" как постиндустриальный этап развития государственного PR.
реферат [114,2 K], добавлен 22.09.2013Сущность понятия государственного управления и контроля. Система и структура органов государственной власти. Ресурсное обеспечение государственного управления и контроля. Роль нормативно-правовых документов в развитии государственной системы управления.
контрольная работа [35,1 K], добавлен 15.11.2013Концепции модернизации государственного управления: направления, преимущества, недостатки. История формирования и развития соответствующей системы, ее структура и взаимосвязь отдельных компонентов. Опыт проведения модернизации в зарубежных странах.
контрольная работа [37,9 K], добавлен 27.12.2016
