Эволюция государственного управления в странах постсоветского пространства. Республика Молдова

• государственный советник I класса;

• государственный советник II класса;

• государственный советник III класса;

в) для государственных служащих -- исполнителей:

• советник I класса;

• советник II класса;

• советник III класса.

Классный чин присваивается лицом / органом, правомочным назначать государственного служащего на должность, соответствующим административным актом. Государственный служащий может быть лишен классного чина окончательным судебным решением за совершение противоправных действий, предусматривающих уголовную ответственность, а также в случае, когда классный чин был присвоен с нарушением законодательства.

Систему денежного содержания, мотивации и стимулирования труда государственных и муниципальных служащих определяют общие положения по применению единых стандартов и процедур при установлении заработной платы, которые предполагают создание иерархии заработных плат по категориям и чинам государственных служащих, а также установление справедливого соотношения между постоянной и переменной частью оплаты труда в зависимости от значимости, ответственности, сложности и риска осуществляемой деятельности, а также от профессиональных достижений государственного служащего.

Система подготовки кадров для государственного и местного публичного управления

Провозглашение независимости и построение новой системы государственного управления потребовали новых видений и подходов в обеспечении функционирования органов центрального и местного публичного управления компетентными, квалифицированными кадрами. На начальном этапе в качестве кадрового ресурса были задействованы специалисты, имеющие управленческий опыт в государственных и партийных структурах, входившие в административно-партийные руководящие органы. В силу объективных причин данный ресурс не мог восполнить требуемых количественных и особенно качественных потребностей, поэтому острая востребованность нового поколения государственных служащих встала в ранг государственной кадровой политики в области публичного управления на новых концептуальных принципах.

В отличие от многих бывших советских республик в Молдавской ССР не было образовательных учреждений по подготовке государственно-партийных функционеров. Большинство партийных и советских работников проходили обучение в высших партийных школах в Москве, Ленинграде, Киеве, Одессе, Ростове-на-Дону и других городах СССР. Основным источником кадров для государственной администрации и органов местного публичного управления оставались высшие учебные заведения, выпускники которых отбирались или выдвигались на управленческие должности. Безусловно, данную форму подготовки государственных служащих следует назвать весьма условной, так как в вузовских программах отсутствовали предметы, направленные на формирование у выпускников специальных управленческих знаний и навыков.

Значимым событием в реализации задач формирования корпуса государственных служащих стало учреждение в 1993 году Академии публичного управления при Правительстве Республики Молдова специализированного высшего учебного заведения в области подготовки и переподготовки государственных служащих, а также осуществления научных исследований в области государственного управления.

На начальном этапе Академия осуществляла двух-трехгодичное постуниверситетское обучение лиц с опытом работы в государственных учреждениях и органах местного публичного управления новым управленческим подходам, соответствующим требованиям правового демократического государства и рыночной экономики. Данный этап характеризуется закладыванием основ современного видения государственной службы, а также системы подготовки государственных служащих. Первые концептуальные предложения по подготовке государственных служащих были сформулированы именно Академией публичного управления, которая предлагала совместно с управлением кадров Государственной канцелярии реализовать ряд образовательных программ по подготовке государственных служащих.

На первый план была выдвинута задача подготовки кадрового резерва для Правительства и Парламента Республики Молдова. Эта программа была направлена на подготовку административной элиты путем строгого отбора молодых кадров с высшим образованием и их обучения по целевым программам. Следующим направлением проекта была подготовка государственных служащих для аппаратов министерств, департаментов и органов местного публичного управления. Целью данной программы было обеспечить служащих данных структур необходимыми знаниями и навыками в области управления, правового регулирования, финансового администрирования и управления кадрами. Третья программа была нацелена на долгосрочный период и заключалась в закладывании основы для обеспечения кадрами с высшим образованием всех направлений государственного строительства. Завершались изложенные предложения программой для руководителей государственного сектора в экономике, которые должны были научиться управлять в условиях рыночных отношений. Академией были сформулированы также конкретные предложения по реализации принципа профессионализма лиц, участвующих в осуществлении властных полномочий. Отдельной строкой прописывалась необходимость организации обучения депутатского корпуса. Значительное внимание уделялось и заимствованию положительного опыта у зарубежных партнёров как дальнего, так и ближнего зарубежья.

Знаменательной вехой на пути утверждения молдавской государственности в целом и в становлении системы государственной службы в частности является принятие в 1994 году высшего закона страны Конституции Республики Молдова. Принципиальным положением Основного закона было право каждого гражданина участвовать в управлении. Это открывало новые перспективы для развития системы профессиональной подготовки государственных служащих.

В 1995 году был принят Закон об образовании, который внес значительные изменения в систему национального образования, в том числе открывал новые возможности в плане подготовки государственных служащих. В законе предусматривался уровень постуниверситетского образования -- магистратура, которая позволила значительному количеству лиц с высшим образованием и с опытом работы в различных областях экономики, социальной сферы, в политико-правовых учреждениях поднять свою квалификацию. Магистерские программы были открыты практически во всех вузах, прошедших государственную аккредитацию. В связи с этим для органов публичного управления в плане подготовки специалистов-управленцев имели огромное значение те теоретические знания, которые способствовали формированию у слушателей целостного представления о системе публичного управления и взаимодействии ее элементов, а также прикладные дисциплины, призванные дополнить имеющийся опыт новыми практическими подходами в решении конкретных задач.

В том же 1995 году был прият Закон о государственной службе, который был призван урегулировать вопросы, касающиеся государственной службы, статуса государственных служащих, условий приема на государственную службу и продвижения по карьерной лестнице государственных служащих. Реа лизация закона на практике послужила обоснованием для усиления роли вузов в подготовке государственных служащих, что нашло отражение в Постановлении Парламента Республики Молдова об утверждении Концепции кадровой политики в области государственной службы, в которой были поставлены задачи по усовершенствованию законодательства и системы подготовки государственных служащих.

В итоге в 2008 году был принят новый документ Закон о государственной должности и статусе государственного служащего. Одним из требований, включенных в новый закон, является наличие образовательного ценза для занятия государственной должности. На все государственные должности могут претендовать лица, имеющие высшее образование, за исключением некоторых должностей в органах местного публичного управления, занятие которых допускает наличие лишь среднего образования.

В соответствии с подзаконными нормативными актами, регламентирующими процедурные вопросы организации конкурса на вступление в государственную должность, органы публичного управления в требованиях, выдвигаемых кандидатам, указывают образовательный ценз, который предусматривает наличие высшего образования с указанием специальности, соответствующей профилю или должности. Требование наличия подготовки в области публичного управления, как правило, отсутствует, что на наш взгляд, является, с одной стороны, недостатком закона, а с другой не служит препятствием для занятия государственной должности. Как правило, большинство государственных служащих, не имеющих управленческого образования, поступают на магистерские программы.

В связи с присоединением в 2005 году Республики Молдова к Болонскому процессу необходимо было гармонизировать национальные образовательные стандарты с общеевропейской системой образования, что выразилось в разработке и принятии в 2014 году Кодекса об образовании. Вопросы подготовки государственных служащих нашли отражение в основных принципах и положениях документа и подзаконных актов и служат нормативной базой для дальнейшего развития системы образования в этом направлении.

Кодекс внес изменения в структуру системы образования в соответствии с Международной стандартной классификацией образования (МСКО). Система образования организована в виде уровней и циклов, согласно ей, подготовка кадров государственных служащих осуществляется в учебных заведениях по программам пятого восьмого уровней (рисунок 13).

Рисунок 13. Уровни подготовки государственных служащих

Также на основе закона были разработаны национальные квалификационные стандарты и перечень специальностей, в которых специальность «Публичное управление» была внесена отдельной строкой. Востребованность в квалифицированных кадрах государственных служащих и включение новой специальности в квалификационный перечень открыли новые перспективы для колледжей и университетов. Значительное количество вузов страны имеют теперь профильные кафедры по реализации программ подготовки государственных служащих. Подготовка осуществляется по программам всех трех циклов высшего образования. В перечень научных квалификаций и ученых степеней включена специальность «Наукауправления» и ученая степень доктор наук управления.

Ключевую роль в плане концептуального и методологического обеспечения системы подготовки государственных служащих по магистерским программам играет Академия публичного управления, которая не только утвердилась в качестве национального центра по подготовке и повышению квалификации государственных служащих, но и значительно расширила охват специальностей, призванных обеспечить государственные управленческие структуры специалистами по отдельным направлениям.

Были аккредитованы новые магистерские программы управленческого профиля, такие как «Публичный менеджмент», нацеленная на формирование управленческих компетенций у руководителей структурных подразделений государственных учреждений, «Международные отношения», формирующая специалистов и руководителей, ответственных за вопросы международного сотрудничества в соответствующих учреждениях, «Публичное право», направленная на правовую подготовку государственных служащих, программа «Антикоррупция», осуществляющая обучение будущих специалистов в области предупреждения и борьбы с злоупотреблениями в структурах власти. В рамках всех образовательных программ предусмотрены стажировки, которые студенты проходят в аппаратах органов центрального и местного публичного управления, включая и зарубежные. В Академии реализуются научные исследования в области государственного управления, а также подготовка по программам III цикла в докторантуре. За 27 лет деятельности Академии специалистами в области государственного и местного управления стали более шести тысяч выпускников.

Понятие кадрового резерва государственных служащих за период становления национальной системы подготовки государственных служащих эволюционировало от формально-номенклатурной системы учета лиц для замещения вакантных должностей до формирования нового видения государственной политики по подготовке государственных служащих и создания широкой информационной платформы о кадровом ресурсе государственной службы.

Институт кадрового резерва рассматривался в аналитических статьях и проектах, а также был отражен в Законе о государственной службе 1995 года, где указывалось, что в органах публичной власти создается резерв кадров для своевременного замещения вакантных должностей, а также для обеспечения продвижения государственных служащих по службе. В документе также подчеркивалось, что резерв кадров формируется из государственных служащих, которые прошли курсы повышения квалификации, имеют соответствующий классный чин и рекомендованы аттестационной комиссией для выдвижения на более высокие должности, а также других лиц, обладающих качествами, необходимыми для занятия соответствующих должностей.

Однако в Концепции, одобренной Парламентом в 2002 году, и в законе 2008 года данное положение было расширено и институт кадрового резерва был преобразован как по сути, так и по форме. Так, лица, получившие образование в области публичного управления, а также имеющие профессиональный опыт и классный чин, потенциально являются кадровым резервом для государственных учреждений. В Законе о государственной должности и статусе государственного служащего указано, что замещение вакантной государственной должности осуществляется по конкурсу, в порядке продвижения по службе, в порядке перевода. Там же подчеркивается, что конкурс организуется, как правило, после применения порядка замещения вакантной государственной должности, в порядке продвижения по службе и в порядке перевода. Это означает, что при замещении вакантной должности приоритет отдается лицам, занимающим государственную должность.

Кроме того, в 2014 году была введена в действие Автоматизированная информационная система «Реестр государственных должностей и государственных служащих». Посредством данной системы осуществляется сбор информации относительно структуры государственного учреждения, занятых и вакантных государственных должностей, организованных конкурсах для их занятия, информация о должностных лицах, о повышении их профессиональной подготовки, оценке индивидуальных достижений, дисциплинарных взысканиях и другая информация, способствующая эффективности деятельности государственного учреждения.

Также на сайте Правительства существует платформа cariera.gov.md, на которой органы публичного управления размещают информацию об имеющихся вакансиях и условиях участия в конкурсе по их замещению. Лица, отвечающие требованиям для замещения той или иной государственной должности, в свою очередь, могут разместить на платформе свой CV и в дальнейшем получить приглашение для участия в конкурсе.

Таким образом, система подготовки государственных служащих в Республике Молдова прошла основные этапы своего становления: зарождения, формирования, утверждения и продолжает совершенствоваться. В настоящее время накопленный опыт позволяет синтезировать наши достижения и делиться ими с партнерами по развитию.

Профессиональное развитие государственных служащих

Создание компетентного профессионального корпуса государственных служащих является важной частью государственной политики, и этот процесс достаточно хорошо регламентирован нормативно-правовыми актами Республики Молдова.

В 1995 году был принят Закон о государственной службе, который регулировал наиболее важные аспекты деятельности государственных служащих, в том числе их подготовку и повышение квалификации. Закон предусматривал, что государственные служащие повышают свою квалификацию каждые четыре года путем различных форм обучения в государственной системе подготовки и переподготовки кадров. Система повышения квалификации государственных служащих включает цель, основные задачи, принципы, порядок организации и проведения процесса повышения квалификации.

Модернизация государственной службы и внедрение европейских принципов привели к необходимости нового подхода во многих сферах, в том числе в процессе профессионального развития. Постепенно была усовершенствована нормативная база, и на текущем этапе система профессионального развития государственных служащих регламентируется Концепцией кадровой политики в области государственной службы, утвержденной постановлением Парламента от 18 июля 2002 года № 1227 Концепция кадровой политики в области государственной службы, утвержденная постановлением Парламента от 18 июля 2002 года № 1227. Monitorul Oficial. 29.08.2002. № 122-123., Законом о государственной должности и статусе государственного служащего от 4 июля 2008 года № 158-XVI Закон о государственной службе и статусе государственного служащего от 04 июля 2008 года № 158-XVI. Monitorul Oficial.

23.12.2008. № 230-232., а также Положением о непрерывном профессиональном развитии государственных служащих, утвержденном Постановлением Правительства от 11 марта 2009 года № 201 Положение о непрерывном профессиональном развитии государственных служащих, утвержденное Постановлением Правительства от 11 марта 2009 года № 201. Monitorul Oficial. 17.03.2009. № 55-56/249..

Следует отметить, что по сравнению с другими странами в Республике Молдова деятельность государственных служащих независимо от того, в каких органах публичной власти они работают, центральных или местных, регулируется одними и теми же нормативными актами. Таким образом, Концепция кадровой политики в области государственной службы предусматривает, что в практику государственной службы вводится система непрерывного профессионального совершенствования, которая обеспечит систематичность и планомерность процесса углубления и актуализации знаний, развития способностей и моделирования отношений государственных служащих для надлежащего выполнения ими служебных обязанностей.

Закон о государственной должности и статусе государственного служащего устанавливает право и обязанность государственных служащих постоянно совершенствовать свои навыки и профессиональную подготовку, а также обязанность органов публичной власти обеспечивать организацию систематического и планомерного процесса непрерывного профессионального развития государственного служащего.

В Законе указаны обязанности органов публичной власти участвовать в процессе непрерывного профессионального развития государственного служащего, в том числе обеспечивать каждому государственному служащему равные возможности на обучение как в стране, так и за рубежом, организовывать различные формы непрерывного профессионального развития продолжительностью не менее 40 часов в год, а каждому начинающему государственному служащему вводный курс продолжительностью не менее 80 часов. Для этого органы публичной власти должны предусматривать в своем годовом бюджете средства для финансирования процесса непрерывного профессионального развития государственных служащих в размере не менее двух процентов фонда оплаты труда.

Следует отметить, что вышеупомянутый закон регулирует также специфические условия процесса непрерывного профессионального развития, в том числе и обязанность государственного служащего по завершении курсов, продолжительность которых превышает 90 дней в календарном году, отработать на государственной службе пропорционально количеству дней профессионального развития от двух до пяти лет.

Согласно Положению о непрерывном профессиональном развитии государственных служащих, непрерывное профессиональное развитие государственных служащих осуществляется посредством мероприятий по обучению различных типов и форм, направленных на углубление и обновление знаний, развитие навыков и формирование отношений / поведений, необходимых для эффективного исполнения служебных обязанностей.

Рисунок 14. Профессиональное развитие государственных служащих

Организация и проведение процесса непрерывного профессионального развития осуществляются на основании следующих принципов: соблюдение права государственного служащего на профессиональное развитие; обязательность профессионального развития; направленность на потребности в обучении; децентрализация процесса непрерывного профессионального развития; либерализация услуг по обучению.

Непрерывное профессиональное развитие государственных служащих осуществляется посредством следующих видов обучения (см. рисунок 14).

Процесс профессионального развития государственных служащих имеет непрерывный, систематический и плановый характер и обеспечивается последовательным применением действий, предусмотренных на каждом этапе цикла обучения (см. рисунок 15).

Выявление потребностей в профессиональном развитии реализуется различными методами, основанными на сравнении необходимого уровня профессиональной компетенции (знания, навыки, отношение / поведение) с уровнем, проявляемым в процессе деятельности государственным служащим, подразделением или органом публичной власти в целом. Потребности в профессиональном развитии определяются на трех уровнях: индивидуальные потребности каждого государственного служащего; групповые потребности каждого подразделения; организационные потребности всего органа публичной власти.

Рисунок 14. Профессиональное развитие государственных служащих

Планирование процесса профессионального развития. На основании установленных индивидуальных / групповых потребностей начальник подразделения разрабатывает запросы на мероприятия по внешнему или внутреннему обучению, которые могли бы удовлетворить данные потребности. На основании выявленных потребностей кадровое подразделение органа публичной власти разрабатывает годовой план профессионального развития персонала, который включает компоненты «Внутреннее обучение» и «Внешнее обучение». Годовой план утверждается руководством органа публичной власти и доводится до сведения всех государственных служащих.

Реализация мероприятий профессионального развития. В зависимости от потребностей в профессиональном развитии различных категорий государственных служащих, подразделений и органа публичной власти в целом устанавливаются конкретные задачи, для выполнения которых разрабатываются программы обучения:

• общего характера: на темы относительно публичного управления, менеджмента государственных услуг, стратегического менеджмента, менеджмента человеческих ресурсов, коммуникации, связей с общественностью;

• специализированного характера: на темы из конкретных областей деятельности, указанных в должностной инструкции;

• для начинающих государственных служащих: на темы относительно организации и функционирования публичного управления, этики государственного служащего, предоставления государственных услуг;

• для менеджерского развития: на темы, касающиеся планирования, организации, координации, мониторинга и оценки профессиональной деятельности.

Для программ обучения установлены некоторые важные требования. Поскольку реальные потребности в обучении выявляются в практической деятельности государственного служащего, подразделения или государственного органа в целом, программы обучения также должны носить практический, прикладной характер. Теоретические занятия не должны превышать 25 % от общего количества запланированных часов. Еще одним требованием для разработки и реализации программ является использование андрагогических, интерактивных методов обучения взрослых: лекции, презентации, дискуссии, изучение конкретных ситуаций, деловые игры, ролевые игры и другие методы, рекомендуемые для использования в процессе обучения взрослых.

Оценка мероприятий по профессиональному развитию. Проведенные мероприятия по непрерывному профессиональному развитию оцениваются согласно показателям, установленным в процессе планирования обучения, в том числе относительно качества и результатов обучения.

Рисунок 15. Реализация мероприятий по профессиональному развитию государственных служащих

Исходя из принципа либерализации услуг по обучению, они предоставляются разными поставщиками, в том числе:

а) поставщиками услуг по обучению со статусом юридического лица (из страны и из-за рубежа): Академия публичного управления; государственные и частные организации и учреждения; университетские учебные заведения; учебные центры, подведомственные министерствам, другим органам публичной власти; общественные объединения с опытом в данной области; бизнес-школы;

в) поставщиками услуг по обучению со статусом физического лица (из страны и из-за рубежа): профессиональные преподаватели лица с опытом и специфическими профессиональными компетенциями, сертифицированные в области обучения государственных служащих; инструкторы-практики; руководители и специалисты, имеющие достижения в области тематики обучения.

Одним из главных и основных поставщиков услуг обучения государственных служащих является Академия публичного управления государственное высшее учебное заведение, миссия которого наряду с подготовкой специалистов высокой квалификации для системы публичного управления заключается и в организации непрерывного профессионального развития персонала из органов государственного и местного публичного управления.

В Академии непрерывное профессиональное развитие государственных служащих осуществляется на основании государственного заказа, который утверждается ежегодно Постановлением Правительства и включает наименование и основное содержание учебных программ, основные темы и количество часов для каждой программы, количество слушателей, групп, а также категории государственных служащих. Академия также проводит курсы профессионального развития государственных служащих по заявкам органов публичного управления, а также в сотрудничестве с иностранными партнёрами по развитию.

Финансирование процесса профессионального развития осуществляется из государственного бюджета в централизованном порядке, из бюджетов местных органов публичного управления, из других финансовых средств, разрешенных законодательством.

Необходимость укрепления потенциала государственных служащих в различных сферах деятельности, введение новых требований к программам обучения и эффективности работы государственной службы послужили основой для принятия Правительством Программы обучения государственных служащих на 2016-2020 годы Программа обучения государственных служащих на 20162020 годы, утвержденная Постановлением Правительства от 11 августа 2016 года № 970. Monitorul Oficial. № 265-276. 19.08.2016.. Цель данной Программы состоит в укреплении профессиональной компетенции государственных служащих для предоставления качественных услуг гражданам. Программа устанавливает специфические задачи, приоритетные направления и группы государственных служащих для обучения, с учетом которых органы публичной власти разработают годовые планы обучения персонала.

Следует отметить, что эффективное государственное управление требует прежде всего формирования высокопрофессионального корпуса государственных служащих. От уровня их профессиональной компетентности, знаний, готовности к служебной деятельности, заинтересованности каждого служащего в результатах своего труда зависит качество и эффективность принятия управленческих решений.

Цифровая трансформация государственного управления. Электронное правительство

Концептуальные и правовые основы формирования электронного правительства и предоставления публичных услуг в электронном виде

Информационные технологии стали неотъемлемой частью повседневной жизни жителей Республики Молдова. Технологии способствуют повышению качества публичных услуг, делают управленческую деятельность более эффективной и облегчают осуществление демократического участия, что ведет к улучшению взаимодействия правительств и граждан. Информационные технологии являются неотъемлемым фактором для достижения целей управления и внедрения реформ. Используя технологические инновации, Правительство сможет ускорить модернизацию государственного сектора и обеспечить более эффективное внедрение реформы публичного управления и программ стратегического планирования государственного сектора.

В 2010 году Правительство Республики Молдова запустило процесс е-преобразования управления, а в августе того же года был создан Центр электронного управления подведомственное Государственной канцелярии учреждение для усовершенствования управления путем активного и широкого применения информационных технологий, ныне Публичное учреждение «Агентство электронного управления».

В 2011 году Постановлением Правительства была утверждена Стратегическая программа технологической модернизации управления (е-Преобразование), которая дает системное видение модернизации публичных услуг и повышения эффективности деятельности Правительства при использовании информационных технологий. В то же время этот документ создает основу для интеллектуальных инвестиций в информационные технологии и повышения возможностей информационных технологий в государственном секторе.

Стратегическая программа способствовала достижению целей, предусмотренных Программой деятельности Правительства «Европейская интеграция: Свобода, Демократия, Благосостояние» на 2011-2014 годы, Стратегией реформы центрального публичного управления, Национальной стратегией по предупреждению и борьбе с коррупцией, Национальной стратегией создания информационного общества «Электронная Молдова», Концепцией электронного правления, Законом о прозрачности процесса принятия решений, Законом о доступе к информации и планам институционального развития центральных публичных органов. Главными задачами в области е-преобразования являются: модернизация государственных услуг в результате их оцифровки и реинжиниринга, повышение эффективности управления посредством обмена данными между органами и учреждениями, оказывающими государственные услуги, диверсификация каналов доступа к государственным услугам, обеспечение безопасности информации.

Процесс е-преобразования управления предполагает не только оцифровку существующих публичных услуг, но и их реформирование и реструктуризацию. Государственные услуги были пересмотрены таким образом, чтобы малоэффективные, фрагментарные или устаревшие процессы были устранены, а действующие процессы и услуги были перегруппированы, с тем чтобы обеспечивать максимальный комфорт, минимальный уровень затрат и быстрое взаимодействие между государством и гражданами. Информационные технологии позволяют осуществить межведомственную интеграцию и предоставление комплексных государственных услуг для граждан и деловой среды путем обеспечения интероперабельности ИТ-систем и распределения ИТ-ресурсов.

Направления цифровой трансформации и перспективы развития «цифрового государства»

Процесс трансформации электронного правительства является сложным и осуществляется в трех важных направлениях: Правительство для граждан;

Правительство для Правительства; Правительство для бизнеса. В целях предоставления качественных услуг гражданам и деловой среде, а также повышения эффективности ИТ-ресурсов в государственном секторе была создана Правительственная технологическая платформа, которая выполняет роль центрального узла управления общими услугами⁶¹.

1. Правительство для граждан. В рамках этой инициативы представлены 11 е-услуг. Граждане имеют возможность запрашивать и получать сертификаты, регистрировать автомобили, запрашивать заполнение документов, удостоверяющих личность, имеют доступ к публичным библиотекам и др. Представим здесь некоторые из е-услуг.

Регистр местных актов (actelocale.md) был запущен в 2011 году и представляет собой бесплатную электронную публичную услугу, предоставляющую множество возможностей и выгод для трех категорий пользователей посредством веб-портала: местной публичной администрации, Государственной канцелярии и граждан. Посетив веб-страницу при мэрии, любое лицо сможет просмотреть нормативные акты, принятые органами местной публичной администрации, узнать, что они предусматривают, а также дату вступления их в законную силу.

Платформа открытых данных. Свободный доступ к правительственным данным публичного характера представляет собой инновационную инициативу в рамках правительств, гражданского общества и сообществ информационных технологий и связи во всем мире. Инициатива «Свободный доступ к правительственным данным публичного характера» предусматривает среди прочего онлайн-опубликование правительственных данных в стандартной форме, обеспечивая транспарентность учреждений и предоставление гражданам права принимать информированные решения.

Единая платформа публичных услуг была запущена в 2012 году и представляет собой единую платформу для публичных услуг, оказываемых государственными органами. Портал servicii.gov.md работает как электронный каталог публичных услуг, предоставляемых государственными органами, предназначенных для граждан и представителей бизнес-среды. В рамках платформы может быть найдена информация как об электронных услугах, так и об услугах, оказываемых классическим способом. Посетители платформы могут найти на servicii.gov.md описание услуг, необходимый набор документов для получения доступа к данным услугам, временные интервалы предоставления данных услуг, их стоимость и период внедрения. Так, посредством единого окна для публичных услуг граждане смогут воспользоваться множеством услуг онлайн простым и доступным способом.

Изначально Правительство Республики Молдова посредством утверждения Плана действий для открытого правительства и Стратегии технологической модернизации управления намеревалось к 2020 году преобразовать все услуги, предоставляемые классическим путем, в электронные. В результате этого граждане страны должны были обладать доступом к более чем 500 е-услугам. В настоящий момент портал насчитывает 641 услугу, среди которых 177 являются е-услугами данных с открытым доступом https://servicii.gov.md/.

Е-услуга MPay была запущена в 2013 году и представляет собой правительственную услугу электронных платежей информационный инструмент, с помощью которого можно онлайн оплачивать различные услуги. Хотя MPay предусмотрен прежде всего для электронных услуг в государственном секторе, его можно успешно использовать и для оплаты коммерческих услуг. MPay дает возможность рассчитываться за услуги различными способами: через банковские карточки, платежные терминалы, системы e-banking и наличные платежи.

Е-услуги актов гражданского состояния. Начиная с 2013 года граждане Республики Молдова посредством электронных услуг актов гражданского состояния могут в режиме онлайн истребовать дубликаты актов гражданского состояния, выписки из актов гражданского состояния, а также внесение изменений либо исправлений в акты гражданского состояния.

2. Правительство для Правительства. Электронные услуги и инфраструктура для эффективности Правительства имеют много преимуществ, в том числе создается более эффективная связь между государственными учреждениями благодаря применению системы взаимодействия и платформы, которая облегчает обмен данными и обеспечивает более эффективное сотрудничество между министерствами, государственными учреждениями, государственными органами.

Правительство для Правительства предоставляет семь е-услуг, среди них:

Правительственная платформа взаимодействия MConnect. Созданная в 2014 году MConnect облегчает обмен данными между органами власти для повышения качества и эффективности государственных услуг. С помощью платформы взаимодействия государственные органы обмениваются данными в режиме реального времени, не требуя их от граждан и бизнес-среды в виде справок, отчетов и т. д. Таким образом, платформа позволяет повысить эффективность информационных систем, которые обеспечивают электронные государственные услуги, эффективность использования государственных средств, комфортности гражданина, безопасности информационных систем центрального и местного публичного управления; повторное использование ресурсов, вовлеченных в рамки информационных систем; улучшение сотрудничества между государственными учреждениями; продвижение веб-доступности; удобство для граждан.

Регистр данных персонального характера. В 2012 году Национальный центр защиты данных персонального характера запустил Регистр учета операторов данных персонального характера, обеспечивающий внедрение на практике положений Закона о защите данных персонального характера. Согласно закону операторы данных обязаны уведомлять Национальный орган по защите данных персонального характера до начала операций по обработке данных.

Платформу particip.gov.md Правительство запустило в 2014 году. С ее помощью граждане могут получать консультации относительно различных проектов нормативных актов.

Отметим, что в 2010 году Правительство Республики Молдова выразило заинтересованность в отношении присоединения к глобальному Open Government Partnership Партнерству открытых правительств инициативе государств мира, желающих управлять транспарентным, эффективным и открытым для своих граждан способом, основанным на новейших информационных технологиях. Правительство вступило в инициативу в апреле 2012 года в рамках первой ежегодной встречи Партнерства, которая прошла в Бразилии. Утвердив План действий по открытому управлению, Правительство взяло на себя обязательства в рамках Партнерства открытых правительств и предпринимает усилия, общие с другими государствами на мировом уровне, а также на уровне Европейского союза в целях улучшения управления посредством применения технологий.

Одним из основных пунктов, включенных в План действий по открытому управлению, является активное участие граждан в процессе принятия решений. До 2014 года, когда была запущена Платформа, для того, чтобы быть в курсе проектов новых актов, подготавливаемых Правительством, граждане должны были проверить более 20 сайтов министерств и государственных учреждений. Теперь все эти проекты можно просмотреть на одной-единственной странице. Способ участия, предусмотренный платформой, представляет собой техническое решение для организации определенных онлайн-консультаций, простых и транспарентных, как для ответственных в рамках правительственных учреждений, так и для граждан.

При помощи платформы граждане могут отслеживать и повестку дня публичных консультаций, ознакомиться с уже прошедшими консультациями, связавшись с организаторами или просмотрев видеозапись, если таковая доступна.

3. Правительство для бизнеса. Правительство внедряет восемь электронных услуг для бизнес-среды, среди которых процедура регистрации бизнеса, получение документов, получение сертификатов, получение лицензий и др. Отметим здесь е-государственные закупки, е-отчетность, Государственный реестр контроля, е-лицензирование.

Перспективы развития «цифрового государства». Республика Молдова за последние годы достигла хороших результатов в области е-преобразования управления и модернизации публичных административных услуг на всех уровнях. В рейтинге стран с наибольшим уровнем развития электронного правительства E-Government Survey 2018 Молдова расположилась на 69-м месте с «высоким показателем EGDI», который составил 0,6590 при максимальном значении в 1 https://publicadministration.un.org/en/Research/UN-e-Govern- ment-Surveys.

Правительство продолжает модернизацию публичных услуг и е-преобразования управления. В Плане действий по открытому управлению на 2019-2020 годы поставлена цель обеспечения прозрачного, ответственного и эффективного управления. Документ предусматривает улучшение диалога властей с гражданским обществом и расширит возможности государственных служащих для открытого управления.

В то же время в План включены меры по обеспечению прозрачности государственных закупок, своевременному опубликованию открытых данных и продвижению их использования гражданским обществом. Для привлечения к процессу принятия решений граждан Молдовы, проживающих за рубежом, Правительство намерено внедрить программы «Образцовые группы диаспоры» и «Правительство ближе к вам». Кроме того, продолжится модернизация публичных услуг они будут нацелены на граждан и станут более эффективными. Согласно Плану, необходимо модернизировать три типа публичных услуг: выдачу водительских удостоверений, предоставление пособий по безработице, установление ограничений возможностей и работоспособности.

Доверие граждан к деятельности органов государственной власти

Уровень доверия граждан к деятельности органов государственной власти -- это индикатор, который предоставляет информацию об общем климате доверия и социальной стабильности. Доверие является трудноуловимым элементом и скорее указывает на поведенческие тенденции. Социальный контекст накладывает отпечаток на доверие граждан к государственным институтам и не только. Институциональное доверие может быть связано с доверием к власти, что абсолютно необходимо для функционирования общества. Граждане доверяют власти, когда чувствуют, что ее волнуют их потребности, что она заботится об их интересах и принимает это во внимание при принятии решений.

В Республике Молдова степень доверия граждан к государственным учреждениям определяется на основе регулярных опросов общественного мнения.

За последние 10 лет независимо от отчетного года церковь, местные органы власти и армия являются институтами, пользующимися наибольшим доверием среди населения (рисунок 16).

Данные за 2012 год показывают, что 87 % молдаван доверяют церкви, что является самой высокой долей общественного доверия за последнее десятилетие. Что касается динамики доверия, то его уровень рос с 2010 года (73,7 %) до 87,1 % в 2012 году, после чего плавно снижался, достигнув 68 % в 2017 году, а с 2018 года вновь регистрирует рост. Доверие к органам местного публичного управления в 2010 году составило 48 %, после чего несколько снизилось в последующие годы, а в 2014 году достигло 55 %. В последующие годы динамика доверия снижалась (2015 год 52 %; 2016 год 37,6 %; 2017, 2018 годы 41 %), для того чтобы в 2019 году продемонстрировать самую высокую долю за последние десять лет 59 %. Доверие населения к армии варьировалось в пределах 40 % в период между 2010 и 2019 годами.

Парламент, Правительство, Президент, политические партии это основные действующие лица политической системы. Учитывая их важность, доверие граждан к этим институтам можно интерпретировать как показатель поддержки политической системы. В 2010 году все четыре института страдали от недостатка доверия: только 32 % граждан доверяли Правительству, по 29 % Президенту и Парламенту и только 20 % граждан доверяли политическим партиям. В течение 2011-2014 годов позиционирование четырех государственных институтов оставалось неизменным: Правительство пользовалось наибольшим доверием, за ним следовали Президент, Парламент и политические партии. Более того, данные властные институты имеют схожие траектории на протяжении последнего десятилетия. В 2015-2016 годах доверие граждан ко всем государственным институтам упало до 5-7 % в результате политического кризиса 2015 года. С 2017 года доверие граждан к Президенту, Правительству и Парламенту медленно росло, достигнув 41 % для Президента, 30 % для Правительства и 23 % для Парламента в 2019 году (рисунок 17).

Рисунок 16. Уровень доверия граждан к различным институтам

Рисунок 17. Доверие граждан к политической системе

Объяснение этой ситуации кроется в структуре институтов: граждане склонны больше доверять учреждению, которое они могут персонализировать, чем учреждению, с которым они не могут связать человека. С этой точки зрения Правительство представлено главным образом Премьер-министром, а институт президентства Президентом. Парламент, в свою очередь, является гораздо более диффузным институтом он имеет большое количество членов и не имеет четко определенного представителя с точки зрения общественного имиджа этого института, а политические партии являются категорией, образованной большим количеством действующих лиц с различными интересами.

Формы и механизмы обеспечения открытости и подотчетности органов государственной и муниципальной власти гражданам

Конституция Республики Молдова закрепляет право на информацию, которая является основой принципа прозрачности в деятельности органов государственной власти. Эта конституционная норма разработана в Законе от 2000 года о доступе к информации, который создал общую нормативную базу, регулирующую доступ к официальной информации, повысил эффективность информирования населения и контроля гражданами деятельности органов публичной власти, стимулировал формирование мнений и активного участия населения в принятии решений в духе демократии.

Республика Молдова приняла ряд законодательно-нормативных и институциональных мер, направленных на создание эффективной системы прозрачности принятия решений, обеспечение вовлечения гражданского общества в процесс принятия решений. Национальная правовая база содержит несколько положений, которые регулируют участие гражданского общества в процессе принятия решений, содержащихся в ряде нормативных актов. В то же время Республика Молдова является одной из немногих стран в мире, которые имеют специальный нормативный акт в области информации, консультаций и участия граждан. Это Закон от 2008 года о прозрачности в процессе принятия решений, который устанавливает правила, применимые для обеспечения прозрачности в процессе принятия решений органами центрального и местного публичного управления, другими органами публичной власти и регулирует их отношения с гражданами, объединениями, созданными в соответствии с законом для участия в процессе принятия решений.

Под действие этого закона подпадают центральные органы государственной власти: Парламент, Президент Республики Молдова, Правительство, автономные органы публичной власти, специализированные органы центрального публичного управления, а также органы местного публичного управления органы автономных территориальных единиц с особым правовым статусом, органы местного публичного управления. Впоследствии был разработан Регламент о процедурах обеспечения прозрачности в процессе разработки и принятия решений для обеспечения единообразного применения положений закона.

Прозрачность, подотчетность, участие граждан и доверие граждан к Правительству и местным органам власти продолжают оставаться основными проблемами. Республика Молдова была одной из первых стран в регионе, которая приняла методологию публикации открытых данных и институционализировала должность координатора открытых данных в каждом министерстве. Республика Молдова в настоящее время реализует четвертый национальный план действий по открытому управлению, основанный на принципах доступа к информации, открытых данных, участии граждан и прозрачности.

Центральные органы власти зачастую утверждают, что децентрализация, и особенно финансовая децентрализация, не может быть реализована в полном объеме, поскольку местные выборные представители не готовы обеспечивать эффективное и ответственное управление на своем уровне при соблюдении подотчетности. Это частично соответствует действительности. Крайне актуальным вопросом является политическая культура на местном уровне избыточная политизация общественной жизни создает угрозу того, что вместо совместной работы местных органов власти и общества над решением проблем населения возникнет политическая поляризация.

Существенным барьером для обеспечения открытости и подотчетности органов государственной и муниципальной власти гражданам является относительно ограниченное участие граждан в общественно-политической жизни. Такая ситуация возникает отчасти из-за того, что вопрос участия граждан в процессах принятия государственных решений и управления государством на центральном и местном уровнях определены законом недостаточно. Однако в действительности граждане не всегда готовы выступать в защиту собственных прав и интересов, особенно на местном уровне, а также осуществлять контроль за деятельностью местных выборных органов.

Согласно данным опросов, уровень доверия граждан к местным органам власти значительно ниже в столице и других городских агломерациях по сравнению с сельской местностью. Тем не менее доверие к органам местного самоуправления достаточно высок по сравнению с другими общественными институтами -- местное самоуправление входит в «тройку лучших» вместе с церковью и вооруженными силами.

Степень и формы вовлеченности граждан в процессы принятия государственных решений и управления государством

Одним из важных законов, который определяет степень и формы вовлеченности граждан в процессы принятия государственных решений и управления государством, является Закон о прозрачности процесса принятия решений. Органы публичной власти в соответствии с данным законом проводят консультации с гражданами, созданными в соответствии с Законом объединениями, иными заинтересованными сторонами по проектам нормативных и административных актов, которые могут иметь социальные, экономические, природоохранные последствия (для образа жизни и прав человека, для культуры, здоровья и социальной защиты, для местных сообществ и общественных услуг). Органы публичной власти в соответствии с Законом обязаны принимать в зависимости от обстоятельств необходимые меры для обеспечения возможности участия граждан и объединений, иных заинтересованных сторон в процессе принятия решений.

Участие в процессе принятия решений означает, что общественность, в особенности гражданское общество, а также другие заинтересованные стороны и участники должны иметь возможность участия в разработке политики и законодательства, которые затрагивают или могут затрагивать их интересы. Эффективное гражданское участие и прозрачный процесс принятия решений способствуют повышению качества решений, принимаемых на политическом и законодательном уровне, расширяют возможности для их успешной реализации и служат повышению общественного доверия к государственным учреждениям.

Представительная демократия и открытый, прозрачный процесс принятия решений включают в себя эффективный и регулярный диалог и участие объединений граждан в разработке и анализе политики и практики органов государственной власти, а также законов и изменений в законодательстве. В частности, открытые и прозрачные процессы принятия решений должны вести к эффективному и подлинному участию тех объединений граждан, чьи интересы в первую очередь зависят от обсуждаемых политических и законодательных решений. Право на участие в ведении общественных дел также подразумевает право на то, чтобы критиковать органы государственной власти и выдвигать предложения по улучшению их деятельности, а также привлекать внимание к любым аспектам их деятельности, которые могут воспрепятствовать продвижению, защите или осуществлению прав человека и основных свобод.