Государственная служба: зарубежный опыт и российское чиновничество (на материалах ФНС России)

Размещено на http://www.allbest.ru/

4

Курсовой проект

Государственная служба: зарубежный опыт и российское чиновничество (на материалах ФНС России)

Якимова Ю.В., 17-ГМУ-8

2021 год

Задание на выполнение курсового проекта

по дисциплине:«Государственная и муниципальная служба»

студенту Якимовой Ю.В. Группа (шифр)ГМУ-17 Вариант № 8

Тема: Государственная служба: зарубежный опыт и российское чиновничество (на материалах ФНС России)

Исходные данные: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Сайт ФТС http://customs.ru Материалы Управления Федеральной службы государственной статистики.

Содержание, объем и график выполнения:

Название раздела	Количество страниц	График выполнения (недели)
Введение	2	1-2
1 Теоретические аспекты исследования российского и зарубежного чиновничества	10-12	3-4
1.1 Становление государственной службы в зарубежных странах
1.2 Понятие, виды и правовой статус государственного служащего в России
1.3 Современная организация государственной службы в России и США
2 Исследование государственной службы на ФНС России	10-12	4-5
2.1 Возникновение Федеральной налоговой службы России
2.2 Характеристика ФНС России
2.3 Анализ основных показателей эффективности ФНС России
3 Разработка проекта по улучшению деятельности ФНС России	10-12	6-8
3.1 Описание текущих проблем в работе ФНС России
3.2 Проектное предложение по совершенствованию работы ФНС России
Заключение	2	9
Список используемых источников	1-2	9
Приложения	не более 10	6-9
Общий объем	40

Сроки сдачи на проверку: Сроки защиты:_________

Основные источники: 1. Моисеев В. В. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. Издатель: Директ-Медиа, 2015 603 с. ЭБС http://biblioclub.ru 2. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. М.: Юнити-Дана, 2015 687 с. ЭБС

Содержание

Введение

1 Теоретические аспекты исследования российского и зарубежного чиновничества

1.1 Становление государственной службы в зарубежных странах

1.2 Понятие, виды и правовой статус государственного служащего в России

1.3 Современная организация государственной службы в России и США

2 Исследование государственной службы на материалах ФНС России

2.1 Возникновение Федеральной налоговой службы России

2.2 Характеристика ФНС России

2.3 Анализ основных показателей эффективности ФНС России

3 Разработка проекта по улучшению деятельности ФНС России

3.1 Описание текущих проблем в работе ФНС России

3.2 Проектное предложение по совершенствованию работы ФНС России

Заключение

Список использованных источников

Введение

Тема управления государственной гражданской службой в современной России одна из самых актуальных. Развитие общественных и экономических отношений, науки, техники, технологий обязательно влечет за собой изменение системы управления обществом и государством. Это существенным образом отражается на развитии государственной гражданской службы в России. При реформировании любой управленческой системы необходимо оценить не только собственный опыт системы, ее исторический путь, но и проанализировать возможности применения внешнего по отношению к рассматриваемой системе опыта. В данном случае опыт организации и управления государственной гражданской службой за рубежом будет полезен для разработки предложений по улучшению государственной службы России, котора ябудет отвечать вызову времени.

Объект исследования: институт государственной гражданской службы.

Предмет исследования: особенности организации и функционирования государственной гражданской службы в России и зарубежных странах.

Целью курсового проекта является разработка мероприятий по совершенствованию системы государственной гражданской службы в Федеральной налоговой службе Российской Федерации.

Основные задачи исследования:

- исследовать основы института государственной гражданской службы Российской Федерации;

- проанализировать опыт организации и функционирования государственной гражданской службы в развитых зарубежных странах;

- провести сравнительный анализ основных аспектов управления государственного гражданской службой в России и США;

- раскрыть статус, права обязанности и ограничения государственного

служащего в Российской Федерации;

- рассмотреть нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы;

- дать характеристику Федеральной налоговой службы России;

- выявить основные проблемы в организации деятельности ФНС РФ;

- на основании выявленных проблем разработать предложения по совершенствованию работы ФНС РФ.

Методические основы исследования: в основе исследования лежит системный подход, а также общенаучные методы: сравнительный, методы классификации, синтеза и обобщения.

Курсовой проект содержит 10 рисунков и 4 таблицы, использованы материалы из 22 источников.

Практическая значимость исследования определяется тем, что данное исследование позволяет углубить теоретические представления предметной области, которые могут быть использованы в управленческой практике развития системы государственной гражданской Российской Федерации. Безусловно, более значимым представляется рассмотрение всего массива информации о зарубежном опыте организации и правового обеспечения и заимствование наиболее эффективно действующих в наших условиях институтов и отдельных норм.

1. Теоретические аспекты исследования российского и зарубежного чиновничества

1.1 Становление государственной службы в зарубежных странах

Особенности становления и функционирования государственной службы в различных государствах во многом определяются самой спецификой их развития. Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы, в Великобритании и США законы статуты, акты о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века.

Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе - отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании с формировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны.В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии.

В английском праве чиновник рассматривается как гражданский «слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг». Сам этот термин сложился в британской колониальной администрации в Индии. Особый «английский путь»развития состоял и в том, что Соединенное королевство гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова. Министерства, правда, существовали еще с 17-го века, но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции, единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало слишком уж больших злоупотреблений по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус, «премиальный», т.е. нерегулярный характер материального вознаграждения. Служба, таким образом, была как бы «почетной обязанностью» благородных людей, знаком доверия к ним со стороны Короны и общества, и осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Ведь Великобритания, несмотря на унитарную форму правления - административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугами Короны», а представителями местных сообществ, выполняющих как бы «общественную работу» по их поручению и не подчиненных к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности. Этими же качествами английская аристократия обладала, как отмечалось многими авторами, в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности - Франции, Австрии, Пруссии, России3.

Однако любая специфика хороша лишь до определенного предела. Индустриальная революция и другие реальности Х1Х в. настоятельно потребовали модернизации британской системы администрации. Середина «викторианского века» стала периодом ее реформы и создания профессиональной гражданской службы. Все началось с так называемого Доклада Норткота-Тревельяна, представленного Парламенту в 1854г. Главный упор Доклад делал на необходимости создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. Он рекомендовал упразднить систему патронажа, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами, проводимыми под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Далее, он предлагал разделить всех служащих на два широких класса: административный и технический. Замещать вакансии рекомендовалось из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. При этом, однако, предпочтение отдавалось общему, т.е.гуманитарному, а не специальному, т.е. техническому образованию. Таким образом, первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему «талантливые любители».

Внедрение рекомендаций Доклада заняло полтора десятилетия. Особенное сопротивление вызвал принцип открытых конкурсных экзаменов. Они были окончательно введены лишь в 1870г. К тому же первоначальный проект авторов претерпел ряд изменений: так, были введены не два, а три класса служащих - администраторы, исполнители и клерки. Однако в целом изменения были революционными. Они в корне поменяли британскую государственную службу и даже оказали серьезное влияние на развитие этого института за пределами Великобритании.

История американской государственной службы заметно отличается от истории этогоинститута в странах «старого света». Как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь то светская или духовная, лежало в основе «идеальной», внеэкономической части мотиваций действий, как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада, который называют «великим американским экспериментом». Когда же, полтора века спустя после начала «эксперимента», Британская корона попыталась настоять на своих прерогативах неограниченного верховенства власти метрополии, это привело к известным последствиям - провозглашению колониями независимости и отстаивании ее с оружием в руках. При этом значение тех событий для американского политического менталитета вышло далеко за рамки простого обретения политической самостоятельности. Это было фундаментальным переосмыслением самой природы политической власти, формированием устойчивого стереотипа недоверия ко всякому правительству, особенно центральному и, соответственно, к его агентам - аппарату исполнительной власти. Такова исходная точка эволюции американской государственной службы.

Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла много позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой, искала в ней способы выживания. Первоначально американцы вообще было хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь - легислатурам. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате уже в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах. Отметим также, что ничего более о правительстве и госаппарате там не сказано4, с 196.

Собственно, аппарата при первых американских президентах практически и не существовало. Известно, например, что Дж. Вашингтон использовал глав немногочисленных департаментов (по нашему - министров) для диктовки им своих распоряжений. Других служащих у него для этого не было.

Однако, как в советской общественной науке анализ всех проблем обычно начинался с цитирования высказываний «основоположников», так и американцы считают хорошим тоном по всем поводам ссылаться на «отцов-основателей» и порой сами конструируют концепции из фрагментов их иногда противоречивых суждений.

С одной стороны, «отцы-основатели» исходили из возможности и необходимости поручать управление лицам, лично незаинтересованным (disinterested), c другой, именно индивидуальный интерес они рассматривали как движущую силу политики (self-interest as adrivingforceofpolitics). Кстати, они не считали возможным разделить политику и управление. Они считали, что судьба общества не должна зависеть отличных достоинств управляющих, поскольку люди - отнюдь не ангелы, и вместе с тем, они акцентировали внимание на моральных качествах призванной править «естественной аристократии». Способы примирения этих противоречий они видели как в разработанной ими системе институционных сдержек и противовесов, ограничивающих возможности злоупотреблений властью, так и в нравственной сфере - в выдвижении на руководящие посты людей, руководствующихся принципами служения общественному благу и в поощрении этих качеств. Б. Франклин как-то заметил, что главное в государственной службе - не выгода, а честь. Этической стороне они вообще придавали большое значение. Будучи детьми века Просвещения, но при этом не порвавшими с христианской традицией, они верили в победу доброй стороны человеческой природы и органично сочетали реализм и оптимизм, скептицизм и идеализм. Так нам представляется суть их «несентиментального взгляда» на «кадровый» аспект управления государством5, с. 207.

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в национальной почве бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма, а в определенном смысле - и гораздо дальше. Ведь французская концепция государства прежде всего как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использовала в качестве образца Римскую империю, принципы организации которой были восприняты и развиты средневековыми французскими легистами. На практике традиция сильного центрального правительства восходит к 17-му веку - временам Ришелье, а затем - правлению Людовика XIV.

Революция, как отмечал А.де Токвилль, дала новый толчок развитию централистских начал. Наполеон же довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну разделили на департаменты во главе с назначенными из центра префектами, a во главе коммунальных округов поставили су-префектов. «Это подчинение усугубляется в эпоху Империи. В то же время возрастает престиж административных чиновников, как представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти. В провинциях и коммунах исчезает всякая независимость. Защищенные против всякого протеста... агенты правительства становятся всемогущими»6. Лишь к концу прошлого века абсолютному доминированию центра были поставлены некоторые пределы. Но общий вектор, не говоря о традиции, сохранились, во всяком случае, вплоть до самых недавних времен.

Любопытно, что французская система администрации во многом представляла для России нечто вроде недостижимого идеала упорядоченной государственной организации. И они действительно были во многом похожи (разумеется, не эффективностью, а внешними чертами), особенно в некоторые исторические периоды. К сожалению, советские «специалисты по буржуазной государственной службе» в своих идеологизированных работах, как правило, избегали подобных «щекотливых» аналогий и, тем более, серьезного сравнительного анализа.

Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже «Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946г. - в период максимального влияния в стране левых сил - в сущности, не так много изменил. А Конституция 1958г. отразила классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959г. Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность - усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.

Однако было бы неверным думать, что эта идеология оставляла за чиновниками лишь роль «винтиков» или «приводных ремней» власти. Ее более тонкую суть выразил в своей книге «На службе нации» деголлевский премьер-министр М.Дебре. Подчеркивая, с одной стороны, что публичные службы должны подчиняться приказам правительства, которое несет все заботы о государстве, он в то же время писал, что администрация должна брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и в исполнении решений власти7, с. 180.

В настоящее время в практике превалирует не «теория пассивного подчинения», предполагающая исполнение любого законного приказа «без колебаний и недовольства», а «теория разумного управления», признающая за чиновником право на внесение начальнику своих замечаний до исполнения приказа и, в случае его подтверждения, определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия - во внешних отношениях исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.

Концепция карьеры или закрытой госслужбы в ее современном варианте, разумеется, не означает ее сословной или какой-либо иной изолированности от общества. Во-первых, она значит, что, в отличие от системы найма или открытой госслужбы, (действующей, например, в США), правовой статус французского карьерного чиновника в большей мере учитывает отличную от всех прочих специфику его работодателя - государство - и потому регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную (возможность служить «самой»власти), так и материальную. Во-вторых, система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, как правило, останется на ней всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной «лестницы» (отсюда - «концепция карьеры»).

Концепция карьеры имеет во Франции достаточно серьезное идеологическое обоснование. Прежде всего, она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека особых качеств и полной отдачи в служении государству. Далее, она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе у государства наиболее ценные для нее кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями8, с. 68. Помимо всего прочего, считается, что стабильный госаппарат - единственный надежный балансир, обеспечивающий устойчивость государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения.

Однако, с другой стороны, очевидно, что она имеет и ряд недостатков. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенению аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и технологических перемен. Кроме того, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность и не рассуждающее послушание, препятствуя выдвижению инициативных и динамичных людей. Тому же способствует и неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами, что очевидно, например, при анализе истории российской «Табели о рангах». Таким образом, несменяемость кадров и эффективность системы управления далеко не всегда идут рука об руку.

Не претендуя на вынесение универсального суждения о сравнительной ценности названных и иных предполагаемых достоинств и недостатков системы закрытой карьеры, предположим, что в современных условиях, при современных требованиях к управлению баланс в целом скорей отрицательный. Не случайно ведь наблюдаемое практически во всех развитых странах движение к приданию госслужбе большей открытости и гибкости.

1.2 Понятие, виды и правовой статус государственного служащего в России

Законодательство о государственной гражданской службе строится как двухуровневая система. Оно состоит из Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 27.05.2003 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Закона №79-ФЗ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ о государственной и гражданской службе и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Понятие «государственный служащий» закреплено в Федеральном законе Российской Федерации № 58-ФЗ от 27.05.2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»и звучит следующим образом. Государственный служащий - это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав.

Все граждане Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции РФ имеют равный доступ к государственной службе.

Согласно закону «О системе государственной службы Российской Федерации» государственные служащие Российской Федерации подразделяются на федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации2, с. 687.

Федеральный государственный служащий - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

К государственным служащим субъектов Российской Федерации могут быть отнесены только государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Статья 8 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» подразделяет должности государственной службы на должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, воинские должности и должности федеральной государственной службы иных видов.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004года № 79-ФЗ установлено (ст.9), что должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Одним из важнейших элементов института государственной службы является правовой статус государственных служащих.

Правовой статус вообще -- это признанная Конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц. В понятие «правовой статус» государственных служащих входят основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных служащих, которые определяют их место в системе государственной службы9.

Впервые в современной истории России правовой статус государственного служащего и составляющие его элементы были зафиксированы в 1995 г. в Федеральном законе № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Глава третья данного правового акта так и называлась: «Основы правового положения государственного служащего».

К составляющим элементам правового статуса государственных служащих Российской Федерации законодатель тогда отнес: права государственного служащего, основные обязанности, ограничения, связанные с государственной службой, гарантии для государственного служащего и ответственность государственного служащего.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в гл. 13 «Правовое положение (статус) гражданского служащего», видоизменив структуру правового статуса гражданского служащего, ввел в нее следующие элементы:

1) основные права гражданского служащего;

2) основные обязанности;

3) ограничения, связанные с гражданской службой;

4) запреты, связанные с гражданской службой;

5) требования к служебному поведению;

6) урегулирование конфликта интересов на гражданской службе10.

Законодатель, в определенной мере меняя взгляд на статусный набор гражданского служащего, изъял из структуры его правового статуса социальные гарантии и ответственность государственного служащего, перенеся их в другие разделы закона, и дополнил правовой статус такими категориями, как запреты, требования к служебному поведению и урегулирование конфликта интересов.

Под правами гражданского служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами и охраняемые государством свободы и возможности его профессиональной служебной деятельности. Это те действия, которые правомочен выполнять служащий в процессе реализации своих служебно-должностных полномочий.

На гражданского служащего в полной мере распространяются все конституционные права и свободы. Наряду с этим для успешного выполнения своих функций ему предоставляются особые права, которые называются служебными (всего 18 прав).

Право на надлежащие организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Имеется в виду прежде всего право на безопасные и здоровые условия труда и нормальную социально-психологическую обстановку согласно Трудовому кодексу РФ: обеспечение служащего необходимой документацией -- профессиональной, справочной, методической, учебной. Данный пункт обязывает руководство организовать и укомплектовать рабочее место служащего, обеспечив его оргтехникой, переговорными устройствами, канцтоварами и другими ресурсами, т.е. сделать все, что необходимо для обеспечения нормальной и плодотворной работы государственного служащего.

Право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности служащего по занимаемой должности. Прежде всего, это относится к служебному контракту, должностному регламенту и служебному распорядку государственного органа Гражданский служащий вправе требовать четкого письменного закрепления своих функций и полномочий в регламентах, инструкциях и других локальных актах. Ему не может быть поручена работа или выполнение заданий, выходящих за рамки служебных полномочий и не предусмотренных должностным регламентом. Также он должен знать документально зафиксированные критерии оценки и показатели результативности своей служебной деятельности, условия должностного роста Знание должностных обязанностей -- это залог их успешного выполнения.

Право служащего на отдых (конституционное право). Данный пункт федерального закона объясняет, что это право обеспечивается: установлением нормальной продолжительности служебного времени (40 часов в неделю согласно Трудовому кодексу РФ); предоставлением гражданскому служащему выходных и праздничных дней; ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков.

Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с действующим законодательством и служебным контрактом. Гражданский служащий получает денежное содержание, являющееся основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности. Денежное содержание выплачивается федеральным государственным служащим за счет федерального бюджета, гражданским служащим субъектов РФ -- за счет бюджетов субъектов РФ. Денежное содержание состоит из месячного оклада служащего в соответствии с замещаемой им должностью и месячного оклада в соответствии с присвоенным классным чином, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (за стаж службы, за особые условия службы и т.д.).

Право на получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Для реализации этого права служащий может запрашивать и получать у государственных и негосударственных органов и организаций необходимую информацию, пользоваться современными электронными и иными средствами для ее хранения и обработки. Данное положение обязывает государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия всех форм собственности давать по запросу государственного служащего информацию в рамках его полномочий.

Право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну. Согласно закону такие сведения должны предоставляться в объеме, необходимом для исполнения должностных обязанностей, и не более. Порядок предоставления сведений, представляющих государственную тайну, и уровень допуска к ней регулируются специальным законом РФ о государственной тайне 1993 г.

Право в установленном порядке посещать для исполнения своих обязанностей государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения (в том числе политические партии) и иные организации независимо от форм собственности. Государственный служащий может посещать перечисленные органы, организации и учреждения в целях, например, получения справки, консультации для подготовки проекта решения, для того, чтобы разобраться в конфликтной ситуации, и т.п. Установленный порядок посещения государственных и негосударственных органов и учреждений не отработан нормативно. Поэтому при реализации этого права у государственного служащего возможны проблемы.

Личное право на ознакомление с отзывами о своей служебной деятельности, материалами личного дела и другими касающимися его документами. Это право защищает служащего от возможного произвола вышестоящего начальства. Гражданский служащий вправе брать и изучать свое личное дело, делать выписки и снимать копии с документов, приобщать к делу свои письменные объяснения. Но он не может требовать изъятия тех или иных документов из личного дела.

Право на защиту сведений о себе. Содержание всех документов, подшитых в личное дело, в обязательном порядке доводится до сведения служащего. Но другим людям, кроме непосредственного и вышестоящего руководства эти сведения не предоставляются и личное дело не передается. Поскольку это право личное, то с документами личного дела гражданского служащего не могут быть ознакомлены другие люди, в том числе его родственники или знакомые. Служащий вправе сам уполномочить на ознакомление со своим личным делом другого человека, например адвоката.

Право на должностной рост. В условиях правового, демократического государства это естественное право каждого государственного гражданского служащего, находящегося на службе у государства. Но данное право не означает автоматического карьерного продвижения по службе. Должностной рост чиновника зависит не от стажа работы и выслуги лет, а прежде всего от его способностей, профессиональной подготовки и ряда других факторов.

Продвижение по службе -- это результат оценки гражданского служащего государственным органом по итогам квалификационного экзамена, конкурса, аттестации, испытания. Гражданский служащий имеет право участвовать в конкурсе, независимо от того, какую должность он занимает. Его служебная карьера может иметь вертикальную и горизонтальную мобильность, может проявляться как продвижение по должностной лестнице или по классным чинам. В любом случае лицо, претендующее на новую должность, за которой следует и новый классный чин, должно соответствовать квалификационным требованиям по профессиональному образованию, стажу службы, опыту работы по специальности, наличию знаний, навыков и умений по новой должности.

Право на профессиональное развитие. Сюда входят профессиональная подготовка для гражданской службы, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих. Закон не предоставляет права гражданскому служащему на получение за государственный счет второго и последующего высшего образования. Профпереподготовка (от 500 до 1000 учебных часов) и повышение квалификации (72--150 часов) гражданских служащих должны проводиться периодически на конкурсной основе в наиболее престижных высших учебных заведениях Российской Федерации. Успешное обучение служащего по любой программе профессионального образования должно обязательно учитываться при решении вопросов о служебном продвижении гражданских служащих.

Право на членство в профессиональном союзе. Закон предоставляет гражданским служащим право объединяться в профсоюзы для защиты своих законных прав, социальных и профессиональных интересов. При этом каждый служащий свободен вступать или не вступать в любой профсоюз (профессиональную ассоциацию), вправе инициировать его создание или упразднение в рамках государственного органа. Отношения между государственным органом и профессиональным союзом регулируются на основании коллективных договоров в соответствии с законом. По закону профсоюзы не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственных органов и служащих. Им запрещается организовывать и проводить забастовки работников государственного аппарата. Предложения профсоюзов, в том числе по кадровым вопросам, для руководства государственных органов только рекомендательные.

Право на рассмотрение индивидуальных служебных споров. Гражданский служащий вправе заявить и потребовать рассмотрения касающегося его служебного спора в официальном порядке. В этом случае руководителем государственного органа назначается служебная проверка, которая проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием правового подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа

Право на проведение по заявлению служащего служебной проверки. Служебная проверка проводится по письменному заявлению гражданского служащего в целях опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. Она может проводиться и без заявления служащего по решению представителя нанимателя. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении проверки. На каждой стадии проверки служащему должны быть обеспечены гарантии: возможность давать устные и письменные заявления, знакомиться со всеми материалами, результатами и выводами служебного расследования.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня письменного заявления служащего. По результатам проверки дается письменное заключение. Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от занимаемой должности на время проведения проверки с сохранением на этот период денежного содержания и должности.

Право на защиту прав и законных интересов служащих на гражданской службе, включая обжалование через суд их нарушения. Гражданские служащие вправе по своему усмотрению обратиться в соответствующие государственные органы или в суд за защитой своих прав и законных интересов. При этом административное обжалование не лишает его права на судебную защиту. Полагаем, что жалоба может быть подана только на индивидуальное решение, т.е. по вопросам проведения конкурса, квалификационного экзамена, аттестации, испытания, содержания выданных характеристик, несоблюдения государственных гарантий, увольнения с гражданской службы.

Право на медицинское страхование. Такое право обеспечивается на основании общих правил обязательного медицинского страхования согласно федеральному закону о медицинском страховании государственных служащих РФ. Законодатель специально выделил данное право как одну из приоритетных государственных социальных гарантий.

Право на государственную защиту жизни и здоровья служащего, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему имущества. Гарантируется защита от насилия, угроз, других неправомерных действий, связанных с исполнением служащим своих должностных обязанностей. Осуществление мер защиты возлагается на органы ФСБ и внутренних дел РФ. Защищаемое лицо имеет право знать о применяющихся в отношении его мерах безопасности, просить о применении или неприменении в отношении него конкретных мер безопасности. Защищаемое лицо обязано выполнять законные требования органа обеспечивающего его безопасность, информировать указанный орган о каждом случае угрозы или противоправных действий.

В настоящее время эти меры защиты нормативно урегулированы не для всех государственных служащих, а лишь для некоторых их категорий -- должностных лиц правоохранительных, контролирующих органов. Поэтому пока это право декларативно.

Право на государственное пенсионное обеспечение. Это одна из важнейших социальных гарантий чиновника. Данное положение не является нормой прямого действия, поскольку не определяет ее виды и размеры, порядок выплаты и т.д. Последнее регулируется специальным федеральным законом и законами субъектов РФ.

Важно то, что наряду с перечисленными правами гражданский служащий при предварительном уведомлении представителя нанимателя вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. Видимо, сравнительно низкий уровень оплаты труда гражданских служащих (особенно младших и старших групп) по сравнению с коммерческой сферой вынудил законодателя пойти на то, чтобы разрешить гражданскому служащему заниматься другой оплачиваемой работой.

Гражданский служащий может заниматься только некоммерческой оплачиваемой деятельностью, поскольку коммерческая деятельность прямо запрещена по закону. Он вправе заниматься такой деятельностью, если это не повлечет за собой конфликта интересов, что может негативно повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных полномочий.

В старом законе об основах государственной службы служащий имел право заниматься тремя видами оплачиваемой работы: научной, преподавательской и иной творческой.

Под обязанностями гражданского служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами обязательные действия, составляющие содержание профессиональной служебной деятельности служащего. Находясь на государственной гражданской службе, служащие подпадают под специальный правовой режим, отличающийся от общих норм права. Вместе с тем они, как граждане РФ, не освобождаются от общегосударственных обязанностей (платить налоги, служить в армии и т.д.). Государство возлагает на государственных служащих особые, повышенные обязанности, обусловленные спецификой государственной гражданской службы (12 обязанностей).

Соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, обеспечение их исполнения. Гражданский служащий действует от имени государства и по поручению государства, представляя его интересы. Поэтому он должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов.

Служащий обязан не только знать и соблюдать конституционные нормы и нормы законов, как на службе, так и вне ее, но и лично обеспечивать их исполнение. Обязанность обеспечивать исполнение Конституции и законов означает: чиновник должен приложить все свои силы, знания и умения, чтобы реализовать законодательные решения. Эта обязанность означает требование не совершать действий, направленных против государственных интересов. Гражданский служащий не имеет права высказываться публично в ущерб государству и государственному органу, где он служит, не вправе критиковать Конституцию страны и законы, действия Правительства РФ. Если гражданский служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.

Гражданский служащий должен активно и в должной мере исполнять должностные обязанности. Основными руководящими документами для чиновника являются его должностной регламент, в котором установлены его полномочия, и административный регламент государственного органа.

Под исполнением служебных обязанностей понимается работа служащего в течение рабочего дня согласно правилам служебного распорядка по реализации должностных функций, выполнению приказов и распоряжений руководителей.

Государственная служба, строящаяся на принципах единоначалия, строго ранжирована. Поэтому служащие в порядке подчиненности обязаны исполнять приказы, распоряжения, поручения своего руководства. В этом заключается смысл государственной службы. По закону гражданский служащий не вправе исполнять только данное ему неправомерное поручение. Механизм исполнения (или неисполнения) неправомерного поручения прописан в законе.

Соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций. Права и свободы человека и гражданина -- конституционная норма. Соблюдение и защита прав и свобод граждан и организаций -- прямая обязанность государственных служащих, одно из главных направлений их деятельности. Выполнение гражданскими служащими этой обязанности означает: своевременное издание правовых актов, связанных с осуществлением гражданами своих прав; организацию исполнения законов, касающихся прав и свобод человека; оказание помощи гражданам в реализации их субъективных прав; осуществление мер по охране прав и свобод граждан. Служащий должен давать аргументированный ответ в установленное законом время на все обращения и жалобы граждан.

Неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Государственную тайну составляют предусмотренные в специальных перечнях сведения, разглашение которых может причинить вред интересам Российской Федерации. Перечни таких сведений установлены Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. На государственной службе существует перечень должностных лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне, утверждаемый Президентом РФ.

Ряд должностей гражданской службы предусматривает работу с секретной документацией. Поэтому при приеме человека на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, предусмотрена процедура оформления допуска. При отказе в оформлении допуска лицо не допускается до данной должности государственной службы.

Под иной охраняемой законом тайной понимается служебная, коммерческая тайна, тайна личной жизни и т.п. Гражданский служащий обязан не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. Разглашение государственной и иной охраняемой федеральным законом тайны влечет за собой уголовную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность чиновника. Состав сведений, охватываемых понятием служебной информации, определяется государственными органами. Четко этот вопрос в масштабе всей гражданской службы не отрегулирован.

Предоставление в установленном порядке предусмотренных федеральным законом сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Положение о предоставлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждаются соответственно указом Президентом РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом требований ст. 20 Федерального закона № 79-ФЗ.

Сведения о служащем и членах его семьи содержатся в его личном деле (в анкете). Сведения о доходах и имуществе гражданского служащего и членов его семьи должны предоставляться каждым гражданским служащим ежегодно не позднее 30 апреля. Справка государственной налоговой службы показывает годовой доход и выплаченный с него подоходный налог гражданского служащего, регистрацию в учетной налоговой системе его имущества. В этом документе, определяющем финансовое положение гражданского служащего, перечисляются все виды его денежных доходов и недвижимое имущество, земельные участки, квартиры, дома, машины, гаражи и т.п.

Справки о расходах гражданского служащего по закону не требуется. Проверку достоверности предоставляемых чиновником сведений должна проводить кадровая служба государственного органа. В случае непредоставления в установленные сроки сведении или предоставления искаженных сведений гражданский служащий должен быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей решением соответствующею руководителя до выяснения обстоятельств.

Сообщение о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства. Данная обязанность вытекает из важного признака гражданского служащего -- гражданства Российской Федерации. Логично, что теряя связь с государством, человек теряет связь и с его государственной службой. Иначе, чьи государственные интересы он будет представлять на этой службе? Гражданским служащим России не может быть иностранец или лицо без гражданства, проживающее на территории РФ. Гражданскими служащими РФ не могут быть и граждане России, постоянно проживающие вне территории Российской Федерации.

Закон устанавливает и временные параметры: в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства служащий должен сообщить об этом в свой государственный орган.

Соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, не нарушение запретов, которые установлены федеральным законодательством - все это прописано не только в Федеральном законе № 79-ФЗ, но и в должностном регламенте гражданского служащего. Поэтому соблюдение ограничений и запретов -- его прямая обязанность. Данное обязательство служащий скрепляет своей подписью в служебном контракте. Неисполнение данной обязанности влечет за собой дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с гражданской службы.

Сообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. Конфликт интересов -- это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, государства способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Предотвращение конфликта интересов на гражданской службе означает отказ служащего от ненадлежащей, незаконной выгоды, контактов, связанных с предложением такой выгоды.

...