Государственная служба: зарубежный опыт и российское чиновничество (на материалах ФНС России)

Наряду со сказанным Федеральный закон № 79-ФЗ налагает на чиновников иные обязанности. Он запрещает гражданскому служащему, замещающему должность категории «руководители» высшей группы должностей, в целях предотвращения конфликта интересов представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа. Административная и общественная власть должна находиться в разных руках.

Гражданские служащие обязаны проходить государственную дактилоскопическую регистрацию в соответствии с федеральным законом.

Наконец, гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. В случае исполнения служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством.

Требования к служебному поведению гражданского служащего -- это установленные законодательством РФ принципы и правила нравственного поведения гражданских служащих, как на службе, так и вне ее. Они зафиксированы в ст. 18 Федерального закона № 79-ФЗ. Заметим, речь идет не о деятельности, а о поведении гражданских служащих. В основе этих требований лежат этические категории долга чести, добросовестности, честности, неподкупности и т.д. Государство требует от гражданских служащих неукоснительного соблюдения этих нравственных принципов и правил11.

1.3 Современная организация государственной службы в России и США

Государственная гражданская служба в России по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД) относится к разделу «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение». Данный вид экономической деятельности включает:

- деятельность органов государственной власти (на федеральном, региональном и местном уровне), кроме деятельности судов;

- деятельность в области юстиции и правосудия (деятельность судов, прокуратуры, управление и эксплуатация тюрем, исправительных колоний и других мест лишения свободы, а также оказание реабилитационной помощи бывшим заключенным);

- управление финансовой и фискальной деятельностью (управление в области прогнозирования и планирования, фундаментальных исследований, статистики и социологии, а также управление имуществом, находящимся в государственной собственности);

-государственное управление социальными программами;

- регулирование и содействие эффективному ведению экономической деятельности, деятельность в области региональной, национальной и молодежной политики;

-международная деятельность государства;

-обеспечение военной безопасности;

-обеспечение общественного порядка и безопасности (органы внутренних дел, федеральные специализированные службы охраны и безопасности);

-обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях;

-обязательное социальное обеспечение (предоставление пособий по болезни, материнству, временной нетрудоспособности, безработице, многодетным семьям и на ребёнка; государственное пенсионное обеспечение)1, с. 603.

Число организаций, осуществляющих деятельность в рассматриваемой области, за 15 лет выросло на 12,5%. Если на 1 января 2003 г., по данным Росстата, в России было 78,7 тыс. таких организаций, то на 1 января 2018 г. их стало уже 88,5 тыс.

Валовая добавленная стоимость услуг отрасли «Управление» составила в 2018 г. 3845,5 млрд. руб. (5,7% от всей ВДС в экономике). В 2003 г. она составляла 488,7 млрд. руб. (4,5% всей ВДС в экономике), рост за 15 лет составил 7,9 раз в номинальном выражении и 108,1% в реальном.

Интерес представляет стоимостная оценка отрасли и её изменения в последнее время. Он обусловлен тем, что величина стоимостной оценки всех отраслей без исключения предопределяется качеством управления - эффективностью функционирования данного вида экономической деятельности.

Кадры - самое важное в работе любой отрасли. Но в управлении работа кадров имеет сверхважное значение. Штат госслужащих за последние годы разросся как в абсолютном выражении, так и относительно общероссийской численности занятых. По данным Росстата, среднегодовая численность занятых в государственной гражданской службе выросла на 18,9% - с 3 140 тыс. чел. в 2000 г. (4,8% всех занятых в экономике) до 3 734 тыс. чел. в 2017 г. (5,6% всех занятых в экономике). Рост кадров государственных служащих - один из самых высоких в экономике, после финансовой деятельности, строительства и торговли.

Доля женщин составляет 41,3%.

Доля служащих, имеющих высшее образование, составляет 51,2%.

Больше половины госслужащих в России - выпускники вузов.

Среднемесячная заработная плата в отрасли выросла в номинальном выражении с 6 913,8 руб. в 2003 г. (на 25,7% выше средней по экономике) до 50 391 руб. в 2018 г. (на 35% выше средней по экономике). Зарплаты в отрасли на протяжении последних 15 лет росли опережающими темпами по сравнению со среднероссийскими.

В плане соотношения числа федеральных и региональных чиновников мало что изменилось. На федеральном уровне, то есть в центральных аппаратах министерств и ведомств, в 2003г. трудилось только 3% занятых, в 2018 г. их было 3,1%.

Численность работающих в органах исполнительной власти выросла за15 лет на 21,7% - с 1070,2 тыс. чел. до 1301,9 тыс. чел (см. Таблицу 1). При этом сильнее всего изменился в количественном отношении штат работников федеральных органов. Меньше всего увеличился штат муниципальных служащих - всего на 6,2% (с 448,7 тыс. чел. до 476,6 тыс. чел. за тот же период).

Структура работников органов исполнительной власти при этом изменилась незначительно. Доля сотрудников центрального аппарата, как и 15 лет назад, весьма незначительна - 2,8% в 2014 г. (в 2003 г. было 2,5%). Большинство чиновников работают «на местах».

Таблица 1 - Динамика изменения численности работников органов исполнительной власти в 2003-2018 гг., тыс. чел.

Уровень управления	2003	2005	2010	2018
Федеральный	27,1	30,2	35,7	36,6
Региональный	417,3	560,2	603,4	575,5
Государственные органы субъектов	177,1	189.2	219,0	213,3
Местная администрация	448,7	454,8	483,5	476,6
Всего	1070,2	1045,2	1341,6	1302

Примечательно, что число работников органов исполнительной власти, работающих в федеральных органах на региональном уровне, в госорганах субъектов Российской Федерации, в местных администрациях, достигнув максимума в 2010 году, потом стало снижаться. Это было следствием принятого решения о сокращении численности чиновников.

В начале 2009 года на волне опасений финансового кризиса Минфин России обратился к региональным властям с рекомендацией сбалансировать свои бюджеты на текущий год с учетом ожидаемого сокращения на треть поступающих доходов. Администрации российских регионов с готовностью заявили о предстоящем сокращении численности своих чиновничьих аппаратов. В дальнейшем президентом Д. Медведевым был подписан Указ Президента РФ от 31.12.2010 г. N 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов», согласно которому численность чиновников должна была сократиться на 20% ко 2 кварталу 2013 г.Исключение составили работники центральных аппаратов, численность работников которых росла на протяжении последних лет - с 27,1 тыс. чел. в 2003 г. до 36,6 тыс. чел. в 2018 г. - на 35,1%.

«Обеспеченность» населения служащими существенно выросла. Если в 2003 г. в среднем на 1000 человек населения приходилось 7,3 работающих в органах государственной власти и местного самоуправления, то в 2018 г. их было уже 9,1 человек. В региональном разрезе самая большая обеспеченность чиновниками наблюдается в наименее густонаселённых регионах: Чукотском (52,5 человека на 1000 человек населения) и Ненецком (36,7) автономных округах и Магаданской области (36,5), а самая низкая - в наиболее населённых Санкт- Петербурге (7,6) и Москве (6).

Как 15 лет назад, так и в настоящее время статистика опровергает сложившееся мнение, что в России чиновников очень много по сравнению с развитыми странами. По данным Росстата, по сопоставимым оценкам (см. Таблица 2), в федеральных органах исполнительной власти занятых (в расчете надушу населения или одного работника) меньше, чем в США. Хотя численность государственных служащих в России выросла за 15 лет, она также выросла и в других странах, в результате соотношение по-прежнему в пользу России.

Таблица 2 - Численность работников федеральных органов исполнительной власти (по сопоставимому кругу органов власти)

Страна	Всего тыс. чел.	На 1000 чел. населения	На 1000 занятых
	2002	2017	2002	2017	2002	2017
Россия	446,8	612,1	3,1	4,3	6,8	9
США	1050,4	2144,1	3,7	6,9	7,8	15,3

Необходимо отметить, что категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» (government employee) или «служащим общественного сектора» (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.

В то же время в специальной американской литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на основе «системы добычи». Система добычи (от англ. spoils system) -- практика продвижения и найма правительственных служащих, когда победившие на выборах президент или партия формируют состав государственных органов из своего окружения и своих сторонников, является противоположностью системы заслуг.

Понятие государственной гражданской службы в США определено в секции 2101 пятого раздела Свода законов США как «все замещаемые должности в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти Соединённых Штатов, за исключением должностей в составе военизированных служб». При этом та же секция расшифровывает понятие «военизированные службы», которые включают в себя «вооруженные силы», подразделения Службы общественного здоровья и подразделения Национальной администрации по океану и атмосфере.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обусловленные федеративным устройством страны. Поэтому все государственные работники подразделяются на следующие категории:

а) федеральные, т.е. те, кто занят в учреждениях федерального правительства,

б) работники штатов - занятые в органах правительств штатов;

в) местные- работающие на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

Согласно официальным статистическим данным США, в стране в 2018 году насчитывалось 22,6 млн. работников, финансируемых за счет бюджетных ассигнований различного уровня (при совокупном населении США - 327 млн. чел.), из них 2,8 млн. являлись федеральными служащими, 5,3 млн. человек работали в организациях регионального уровня (штаты) и 14,5 млн. работников были заняты в организациях местного уровня (округа, муниципалитеты, школьные районы и т.д.).

Если обратиться к данным, представленным в Таблице 3, то можно увидеть, что на федеральном уровне 50% госслужащих приходится на гражданских служащих из системы национальной США и работников Почтовой службы США - 729 и 704 тыс. чел. соответственно. Среди других групп госслужащих федерального уровня выделяются (в тыс. чел.): больницы - 193, деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды - 181, полиция - 179, здравоохранение - 152, финансовое управление - 124.

На уровне штатов 47% госслужащих приходится на работников системы высшего образования - 2,487 млн. чел. Среди других групп госслужащих на уровне штатов выделяются (в тыс. чел.): исправительные учреждения - 489, больницы - 446, социальное обеспечение - 247, управление дорожным хозяйством - 240, здравоохранение - 191, юриспруденция - 183.

На местном уровне 55% госслужащих приходится на работников системы среднего образования - 7,970 млн. чел. Среди других групп госслужащих на уровне штатов выделяются (в тыс. чел.): полиция - 909, больницы - 644, высшее образование - 606, пожарные - 429, парки и рекреационные зоны - 369 (см. Таблицу 3).

Таблица 3 - Количественная характеристика основных групп госслужащих в структуре государственной службы США в 2018 году

Наименование структурных единиц	Госслужащие, всего (в тыс. чел.)	Госслужащие федерального уровня (в тыс. чел.)	Госслужащие уровня штатов(в тыс. чел.)	Госслужащие местного уровня (в тыс. чел.)
Национальная оборона	729	729	-	-
Почтовая служба	704	704	-	-
Среднее образование	8037	-	67	7970
Высшее образование	3093	-	2487	606
Здравоохранение	627	152	191	284
Больницы	1283	193	446	644
Социальное обеспечение	557	8	247	303
Полиция	1195	179	107	909
Пожарная служба	429	-	-	429
Исправительные учреждения	800	37	489	274
Дорожное хозяйство	563	3	240	320
Парки и рекреационная зона	434	25	40	369
Природные ресурсы	388	181	159	49
Финансовое управление	556	124	173	258
Юриспруденция	518	62	183	273

Интерес представляют также данные о качественном составе государственных гражданских служащих США. Некоторые данные 2018 года

о гражданских служащих на федеральном уровне:

- средний возраст - 46,8 лет;

- средняя продолжительность стажа государственной службы - 15,5 лет;

- высшее образование имеют 44% служащих;

- служащие мужского пола - 56%;

- люди с ограниченными физическими возможностями - 7%;

- бенефициары ветеранских преференций - 22%.

В США существует детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Для Службы высших руководителей установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет Управления по пересмотру квалификации экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами.

Ежегодно 97% всех федеральных служащих проходят оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависела судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льготные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Следует отметить, что многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США. Основы руководства государственной службой включаются в понятие «система заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не, соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления, либо

б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества» (пар. 3301 титула 5 Свода законов США)12.

2. Исследование государственной службы на материалах ФНС России

2.1 Возникновение Федеральной налоговой службы России

Современную историю налоговой системы России ведут с 1918 года, когда была разрушена система налоговых органов Российской империи и начали создаваться новые структуры.

Декретом Совета Народных комиссаров от 31 октября 1918 г. утверждено Положение об организации финансовых отделов губернских и уездных исполкомов. Одновременно были упразднены ранее действовавшие налоговые органы.

Перемены, происходившие в стране в конце 80-х - начале 90-х гг. затронули и сферу налогообложения. В результате реорганизации на основе существовавших налоговых органов в 1990 году созданы:

1) Главная государственная налоговая инспекция министерства финансов СССР;

2) Государственные налоговые инспекции министерств финансов союзных республик;

3) Государственные налоговые инспекции министерств финансов автономных республик;

4) Государственные налоговые инспекции финансовых аппаратов областей, краев, округов, городов, районов.

Государственные налоговые инспекции различных уровней, выполняя возложенные на них задачи, подчинялись соответствующим министерствам финансов и их аппаратам на местах, а также вышестоящим инспекциям.

В 1991 - 1992 г. состоялось создание единой централизованной Государственной налоговой службы Российской Федерации. Единая централизованная система налоговых органов состояла из следующих организаций:

1) Государственной налоговой службы Российской Федерации (ГНС РФ);

2) Государственных налоговых инспекций (ГНИ) республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов с районным делением;

3) Государственных налоговых инспекций (ГНИ) по районам, городам без районного деления и районным в городах.

С 1996 г. создана Всероссийская государственная налоговая академия Государственной налоговой службы России. Кроме того, при Правительстве РФ действует Институт налогов и налогообложения Финансовой академии. В конце 1998 г. Государственная налоговая служба Российской Федерации переименована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. МНС России действовала до сентября 2004 г., когда была преобразована в Федеральную налоговую службу, вновь введенную в состав Минфина.

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

ФНС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальных органов состоит единая централизованная система налоговых органов.

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

ФНС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению министра финансов Российской Федерации.

Место нахождения Федеральной налоговой службы - г. Москва.

Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности являются правопреемниками Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а также Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства.

В систему ФНС входят подведомственные организации такие как:

1) Главный научно-исследовательский вычислительный центр ФНС России (ФГУП ГНИВЦ ФНС России);

2) Государственный научно-исследовательский институт развития налоговой системы ФНС России (ГНИИ РНС);

3) Государственные лечебно-оздоровительные, образовательные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении ФНС России 13.

Территориальные органы ФНС представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 - Территориальные органы ФНС России

Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации.

Руководитель Федеральной налоговой службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу задач и функций.

Руководитель Федеральной налоговой службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов Российской Федерации по представлению руководителя Службы.

Структурные подразделения, находящиеся в составе центрального аппарата ФНС РФ представлены на рисунке 2.Всего 26 подразделений.



Рисунок 2- Структурные подразделения ФНС России

Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по субъекту Российской Федерации - территориальный орган ФНС - является юридическим лицом, имеет самостоятельную смету расходов, текущие счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Основное бремя работы с налогоплательщиками лежит на инспекциях ФНС России по районам, районам в городах, городах без районного деления и межрайонного уровня. Инспекция непосредственно подчиняется Управлению ФНС России по субъекту Федерации. Будучи юридическим лицом, инспекция самостоятельно от своего имени приобретает и осуществляет гражданские имущественные и личные неимущественные права, исполняет обязанности, выступает в суде истцом, ответчиком. Именно инспекции непосредственно реализуют перечисленные выше функции налоговых органов.

Структура инспекции утверждается руководителем Управления субъекта Федерации. Штатное расписание начальник инспекции утверждает также по согласованию с Управлением субъекта федерации в пределах установленной штатной численности и фонда оплаты труда. По вопросам служебной деятельности инспекция подконтрольна территориальному Управлению и ФНС.

Межрегиональная инспекция ФНС по федеральному округу (далее - Межрегиональная инспекция) является территориальным органом ФНС межрегионального уровня по федеральному округу и входит в единую централизованную систему налоговых органов Российской Федерации.

Межрегиональная инспекция находится в непосредственном подчинении ФНС и подконтрольна ему по всем вопросам своей деятельности.

Межрегиональная инспекция создана для осуществления взаимодействия ФНС с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе по вопросам, отнесенным к ее компетенции, проверки эффективности работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации по обеспечению полного, своевременного, правильного исчисления и внесения налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды, а также для осуществления в пределах своей компетенции финансового контроля над деятельностью территориальных налоговых органов, федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, находящихся в ведении ФНС, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, входящего в федеральный округ.

Необходимо отметить, что за последние двадцать лет система налоговых органов дважды претерпевала кардинальные изменения.

В 90-х годах 20 века основой реформирования налоговых структур стала децентрализация. Налоговые службы были выделены из Министерства финансов в самостоятельный орган. В свою очередь, территориальным подразделениям была предоставлена значительная самостоятельность. Но дальнейшее развитие государственности вновь привело к централизации в виде укрупнения министерств и ведомств с параллельным уменьшением штата. Таким образом, Министерство по налогам и сборам РФ стало Федеральной налоговой службой в рамках Министерства финансов РФ14, с. 459.

На Минфин возложены функции по координации и контролю деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы. Это закреплено в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым МНС России преобразовано в Федеральную налоговую службу, а также Постановлениями Правительства от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Минфин определяет план работы и показатели деятельности службы. Это поступление налогов, размер задолженности, эффективность проверочных мероприятий и т. д. Соответственно ФНС представляет в министерство отчет об исполнении. Минфин вправе давать поручения налоговой службе, отменять решение, принятое ФНС, если оно противоречит законодательству.

Налоговиков лишили права издавать трактующие законодательство приказы и письма, утверждать формы налоговых деклараций и порядок их заполнения. Остальные функции налоговиков остались прежними: контроль над уплатой налогов, регистрация предпринимателей и представление интересов государства в процедурах банкротства.

В 2007 году была проведена реорганизации Центрального аппарата ФНС России с целью обеспечения роста качества контрольной работы налоговых органов. В целом проведенные изменения были направлены на устранение чрезмерной централизации, дублирующих функций, повышение оперативности принимаемых решений. Например, с введением системного подхода все методологические Управления и Управление налогового аудита объединены в Управление налогообложения для того, чтобы обеспечить более качественную методологическую поддержку именно в работе с налогоплательщиком как с объектом контроля, не замыкаясь на контроле отдельно взятого налога или декларации.

Все проводимые реорганизации и изменения преследуют единственную цель - повышение качества выполнения своих функций налоговыми органами, а так как налоговое законодательство постоянно совершенствуется, то и изменения в деятельности налоговых органов будут происходить и в будущем.

2.2 Характеристика Федеральной налоговой службы России

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

ФНС России руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также положением о Федеральной налоговой службе15. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы являются юридическими лицами, имеют бланк и печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, эмблему, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. ФНС России находится в ведении Министерства финансов РФ. Место нахождения Федеральной налоговой службы - г. Москва.

В процессе осуществления своих функций ФНС России взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

Количественное соотношение руководящего состава и специалистов ФНС России представлено на рисунке 3.

Рисунок 3 - Соотношение руководящего состава и специалистов ФНС РФ

Из общего числа служащих 1805 человек - руководители, 11710 - специалисты, что соответствует оптимальной численности распределения руководящего состава и специалистов.

Состав гражданских служащих ФНС России по половой принадлежности представлен на рисунке 4.

Рисунок 4 - Состав персонала ФНС РФ по половой принадлежности

В ФНС России работают 13500 человек, из них 11034 женщин и 1586 мужчин, что составляет 81% и 19% соответственно. Преобладание женского состава объясняется тем, что работа не содержит тяжелых физических нагрузок и в основном заключается в составлении документов и общении с налогоплательщиками.

Состав персонала ФНС России по возрасту представлен на рисунке 5.

Рисунок 5 - Состав персонала ФНС РФ по возрасту

Самую большую долю составляют работники, возраст которых до 30 лет - 31%. Это молодежь, а следственно приоритетными направлениями развития на данном этапе являются освоение работы, развитие навыков, самоутверждение, достижение независимости, достойный уровень оплаты труда. Второй по численности группой являются работники от 40 до 50 лет. Немалая часть сотрудников ФНС России приходится на лица в возрасте от 50 до 60 лет. Наименьший удельный вес в общей численности персонала составляют работники старше 60 лет (4%).

Состав персонала ФНС России по образованию представлен на рисунке 6.

Из 13500 сотрудников 10533 государственных служащих имеют высшее образование и 2967 среднее профессиональное образование. Это объясняется тем, что уровень выполняемой работы предъявляет свои требования к качеству образования сотрудников. Работа управляющего персонала отличается, главным образом, по сложности, по наличию ответственности в принятии решений, по масштабам, и по многим другим характеристикам, соответственно, им необходимо высшее образование.

Рисунок 6 - Состав персонала ФНС РФ по образованию

Состав персонала ФНС России по стажу работы представлен на рисунке 7.

Из 13500 сотрудников 3782 имеют стаж работы от 10 до 15 лет; 2703 сотрудников - от 1 до 5 лет; 7015 - от 5 до 10 лет. Более 55% служащих работают в ФНС России более 5 лет, что является положительным фактором.

Рисунок 7 - Состав персонала ФНС РФ по стажу работы

Таким образом, в Федеральной налоговой службе России работают люди от 30 до 50 лет, большая часть давно трудится в ФНС РФ, что является положительным фактором, в то же время предприятие обеспечено молодыми кадрами, что может положительно сказаться на работе организации. В ФНС РФ трудятся в основном женщины, превышающий женский состав работников над мужским обусловлен спецификой работы. В ФНС России работают высококвалифицированные работники, это объяснятся тем, что наибольшее количество работников преобладает в организации с высшим и средним специальным образованием.

Федеральная налоговая служба осуществляет следующие полномочия:

1. осуществляет контроль и надзор над:

1) соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

2) осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами;

3) соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

4) полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

5) проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей;

6) соблюдением организатором азартных игр требований, установленных частями 1 и 2 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации";

2. выдает в установленном порядке:

1) разрешения на проведение всероссийских лотерей;

2) свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами;

3) свидетельства о регистрации организации, совершающей операции с денатурированным этиловым спиртом;

3. осуществляет:

1) государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

2) выдачу специальных марок для маркировки табака и табачных изделий, производимых на территории Российской Федерации;

3) проверку технического состояния игрового оборудования;

4. регистрирует в установленном порядке: контрольно-кассовую технику, используемую организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5. ведет в установленном порядке:

1) учет всех налогоплательщиков;

2) Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и Единый государственный реестр налогоплательщиков;

3) единый государственный реестр лотерей, государственный реестр всероссийских лотерей;

4) бесплатно информирует (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также предоставляет формы налоговой отчетности и разъясняет порядок их заполнения;

5) осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

6) принимает в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней;

6. устанавливает (утверждает):

1) форму налогового уведомления;

2) форму требования об уплате налога;

3) формы заявлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

4) формы уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

5) форму свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

6) форму решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки;

7) форму и требования к составлению акта налоговой проверки;

8) форму акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, предусмотренных статьями 120, 122, 123), и требования к его составлению;

9) форму представления налоговыми агентами в налоговый орган сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;

10) форму справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;

11) форму представления в налоговый орган налоговым агентом информации о суммах выплаченных иностранным организациям доходов и удержанных налогов за прошедший отчетный (налоговый) период;

12) форму заявления о возврате удержанного налога по выплаченным иностранным организациям доходам;

13) форму представления в налоговый орган органами, выдающими в установленном порядке лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о выданных лицензиях (разрешениях), сумме сбора, подлежащей уплате по каждой лицензии (разрешению), а также сведений о сроках уплаты сбора;

14) форму представления организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами животного мира на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, в налоговые органы по месту своего учета сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами животного мира, суммах сбора, подлежащих уплате, и суммах фактически уплаченных сборов;

15) перечень документов, представляемых организациями и индивидуальными предпринимателями в налоговый орган для зачета или возврата сумм сбора по нереализованным лицензиям (разрешениям) на пользование объектами животного мира;

16) форму представления в налоговые органы организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами водных биологических ресурсов на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами водных биологических ресурсов, суммах сбора, подлежащих уплате в виде разового и регулярных взносов;

17) форму заявления о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

18) форму представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;

19) формы уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте Российской Федерации) и об изменении реквизитов счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте Российской Федерации) в банках за пределами территории Российской Федерации;

20) форму уведомления о наличии счетов в банках за пределами территории Российской Федерации, открытых в соответствии с разрешениями, действие которых прекратилось;

21) порядок доведения до налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сведений об изменении реквизитов соответствующих счетов Федерального казначейства и иных сведений, необходимых для заполнения поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему Российской Федерации;

22) форму квитанции, подтверждающей прием средств в счет уплаты налогов, выдаваемой местной администрацией налогоплательщикам (налоговым агентам);

23) форму документа, составляемого при выявлении недоимки;

24) форму и порядок направления в банк решения о приостановлении операций по счетам в банке на бумажном носителе;

25) форму и порядок направления в банк решения об отмене приостановления операций по счетам в банке на бумажном носителе;

26) форму акта совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам;

27) форму сообщения банка налоговому органу об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета;

28) форму и порядок направления налоговым органом запроса в банк;

29) по согласованию с Центральным банком Российской Федерации форму и порядок представления банками информации по запросам налоговых органов;

30) основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки;

31) порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов;

32) по согласованию с Центральным банком Российской Федерации порядок контроля выполнения кредитными организациями обязанностей, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации;

33) порядок изменения налоговыми органами срока уплаты налога и сбора;

34) форматы представления налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде;

35) формы предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации документов, которые используются налоговыми органами при реализации их полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а также порядок их заполнения, если иной порядок их утверждения не предусмотрен Налоговым кодексом Российской Федерации;

36) формы заявлений, уведомлений, сообщений, представляемых при государственной регистрации юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей;

37) требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган;

38) форму и содержание документа, подтверждающего факт внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

39) разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, и направляет их для утверждения в Министерство финансов Российской Федерации;

7. представляет в соответствии с законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) интересы Российской Федерации по обязательным платежам и (или) денежным обязательствам;

8. рассматривает уведомления о проведении стимулирующих лотерей;

9. осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности;

10. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

11. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

12. организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок;

13. обеспечивает мобилизационную подготовку центрального аппарата и территориальных органов Службы;

14. организует профессиональную подготовку работников центрального аппарата и территориальных органов Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

15. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы;

16. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

17. в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

18. осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации 16, с. 72-74.

2.3 Анализ основных показателей эффективности ФНС России

От результатов деятельности налоговых органов зависит, будут ли реализованы запланированные государством программы и проекты, в связи с чем в настоящее время актуализируется необходимость оценки деятельности налоговых органов.

В настоящее время в налоговых органах используется методика, разработанная в 2007 г., которая направлена на создание единого механизма оценки результатов эффективности деятельности территориальных органов ФНС России, их структурных подразделений, эффективности работы федеральных государственных гражданских служащих и качества исполнения ими должностных обязанностей.

Показатели, которые входят в методику оценки эффективности деятельности территориальных органов ФНС России, подразделяются на следующие группы:

- количественные показатели - показатели для оценки эффективности деятельности территориальных органов ФНС России на период, которые рассчитываются на основании статистической отчетности, формируемой налоговым органом, с использованием имеющихся программных комплексов, позволяющих сформировать количественные данные, используемые в алгоритме расчета. Такие показатели имеют количественную оценку;

- аналитические показатели - показатели, не поддающиеся количественной оценке, оцениваются на основании проведенного анализа, полученных выводов, заключений, обзорных писем, служебных записок, а также других факторов.

Показатели, выделенные в данной методике, направлены на то, чтобы учитывать различные направления деятельности налоговых органов, результаты оценки которых формируют систему материального стимулирования, позволяют отслеживать проблемные зоны и повышать уровень управляемости налоговыми органами.

Методика оценки эффективности деятельности территориальных органов ФНС России содержит в себе 17 показателей, характеризующих деятельность налогового органа, каждый из них содержит определенную информацию. Но, к сожалению, отсутствует обобщающий показатель, позволяющий учитывать вклад каждого отдела.

Эффективность работы налогового органа в данной методике определяется достижением планового показателя, на основе которого осуществляется распределение средств материального стимулирования. Отчетным периодом оценки эффективности деятельности налоговых органов считается квартал [17, с. 79].

Регламентирует использование методики расчета качественных показателей для оценки эффективности деятельности руководителя Федеральной налоговой службы приказ Федеральной налоговой службы от 22 февраля 2013 г. № ММВ-7-12/95. Эта методика содержит в себе качественные показатели деятельности налогового органа, определение значений которых основывается на результатах социологического исследования. Социологическое исследование ежегодно организуется Федеральной налоговой службой и проводится в форме массового анкетного опроса [18, с. 69].

Анализ отечественной литературы по налогообложению знакомит нас с авторскими методиками А.Т. Щербинина и Г.Н. Карташовой. По методике А.Т. Щербинина для комплексной оценки эффективности работы налогового органа предлагается использовать коэффициент начисления налогов, который рассчитывается как доля налогов в общей сумме начислений [19, с. 224]. Данный показатель позволяет учесть характер взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками и дать комплексную характеристику их работы. Однако методика А.Т. Щербинина не учитывает конечный результат взаимоотношений с налогоплательщиками - фактическую уплату налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ.

Г.Н. Карташова, разрабатывая концептуальные подходы к некоторым аспектам аналитической работы в сфере налогообложения, приходит к выводу, что в качестве объективного критерия, позволяющего оценить эффективность функционирования налоговой системы, можно использовать разность между ожидаемой и реально перечисленной в бюджет суммой налоговых платежей. Это так называемый резерв налогового потенциала для доначислений в бюджет при документальных проверках предприятий. Чем меньше величина такого «резерва», тем более успешной следует признать работу налоговой службы. Эффективность функционирования налоговой системы она считает целесообразным оценивать по тому, насколько полно налоговый потенциал превращается в реальные налоговые поступления. При этом автор методики не раскрывает способ формирования ожидаемой величины поступлений.

...