Принцип бикамерализма в федеральном парламенте

1.1 Бикамерализм: основные конституционно-правовые подходы

Бикамерализм в качестве государственно-правового феномена сформировался раньше парламентаризма, вследствие чего изначально он препятствовал развитию парламентаризма, а в дальнейшем способствовал его развитию. При этом в отдельных государствах, например, Италии, бикамерализм спровоцировал формирование двухпалатного парламентаризма, включающего институты политического доверия в обеих палатах парламента.

Институт наследственной монархии не удовлетворял концепции народного суверенитета, а также данному принципу не отвечало сословное представительство Баранчиков В.А., Цатурян Т.В. Государственно-правовые проблемы формирования сословного представительства в России // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 42.. При этом народное представительство и монархия в единстве с институтами присяжных заседателей - базировались на принципах Дж. Локка, Ш. Монтескье, затрагивающих аспект разделения властей и концепция суверенитета государства Ж. Бодена. Следует подчеркнуть, что принцип суверенитета не вступал в противоречие с идеей разделенной публичной власти, дополняя её и обновляя конституционное содержание.

Вследствие этого формирование парламента в различных государствах мира базировалось на бикамерализме, а сословным представительством "верхней" палаты гарантировался консерватизм, аристократизм, верность устоям монархии. Нижние палаты парламентов позволяли обеспечивать народное представительство.

Данные эволюционные этапы были характерными для исторического развития Англии, Франции, Германии, а также дореволюционной России.

Бикамерализм является структурой общенациональных представительных и законодательных учреждений (парламентов), при которой парламент базируется на двух палатах, созданных различными методами и обладающими разной компетенцией. При этом бикамерализм представляет собой исторически сформированную традиционную систему построения парламента различных государств, которая впервые была сформирована в Англии в четырнадцатом веке.

Подходы к пониманию бикамеральной структуры парламента начали свое формирование с Англии в процессе естественного исторического развития государства и общества, что стало итогом рационального конструирования Кравец И.А. Конституционный дизайн, государственные преобразования и российский бикамерализм в начале XX века // Право и политика. 2018. №4. С.60-106. .

Бикамерализм, под которым подразумевается двухпалатная система является структурой общенациональных представительных и законодательных учреждений (парламентов), согласно которой парламент включает в себя две палаты, формирующихся разными методами и обладающих разной компетенцией Червинская А.П. Бикамерализм и федерализм: взаимодействие конституционных феноменов // Вестник Поволжского института управления. 2019. №5. С. 45-50..

Бикамерализм в качестве конституционно-правового института стал распространяться к двадцатому веку в государствах, обладающих разной организацией территорий в условиях республиканской и монархической форм правления.

Научные исследования, связанные с формированием доктрины бикамерализма осуществлялись либеральными государствоведами и конституционалистами с точки зрения определения динамики и тенденций в мировом конституционном развитии, опираясь на использование сравнительно-правового метода исследования. При этом бикамерализм рассматривался с позиции возможностей совершенствования отечественной конституционной модели монархического бикамерализма, которая была сформирована в 1906 г Косачев К.И. Межпарламентский союз и Россия: история сквозь века // Международная жизнь. 2017. № 9. С. 1-16..

С позиции современной конституционной теории и практики демократических государств концепция парламентаризма находится в противостоянии диктатуре, автократии, при этом в большинстве случаев не исключается национальное лидерство в политическом управлении государством.

Парламентаризм всегда активно исследовался в трудах ученых, в первую очередь, в государствах, обладающих устойчивыми демократическими традициями, а в качестве способа правления парламентаризм предоставлял возможность осуществления грамотного и действенного контроля над исполнительной властью.

Как полагают исследователи, невозможно ограничивать парламентаризм посредством демократических ценностей, так как он существует вне демократического политического режима, поскольку парламентаризм является специфической системой государственного управления, которая базируется на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента Булаков О.Н. Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 9-12..

Бикамерализм в структуре парламента России, а также сочетание всевозможных форм конституционного представительства обладают определенными преимуществами, а также недостатками Червинская А.П. Бикамерализм как принцип устройства парламента: исторический опыт и проблемы современной России // Государство и право. №10. 2019. С.166-174.. Так, дифференциация палат Федерального Собрания РФ с позиции формы представительства, а также функций - занимает важное место в осуществлении конституционного принципа разделения властей. При этом происходит поддержание взаимоконтроля Совета Федерации и Государственной Думы Ливеровский А.А., Стовповая Н.В. Конституционный принцип разделения государственной власти: проблемы преподавания // Конституционное право и конституционная компаративистика в системе российского юридического образования. М. 2009. С. 245..

Основываясь на принципе народного суверенитета, определенного Конституцией РФ, а также праве граждан на участие в управлении государственными делами, некоторые авторы полагают, что не может существовать абсолютного разделения органов государственной власти Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: Автореф. дис…. докт. юрид. наук. М., 2010. С. 9., при этом система "сдержек и противовесов" положительно влияет на функционирование государственных органов в обществе Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16..

На современном этапе в различных научных исследованиях отмечаются значительные отличия парламентского режима управления государством и дуалистической системы президентского режима, не предполагающей существование политической ответственности перед парламентом в общем или только перед нижней палатой.

К началу двадцатого века государствоведы изложили приоритетное отличие парламентарной и дуалистической форм правления, которое заключается в том, что в "дуалистических государствах министры остаются у власти до тех пор, пока они угодны правителю, а в парламентарных они остаются у власти, пока являются угодными и правителю, и парламенту" Кравец И.А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и Общество. 2014. № 9 (117). С.1082-1094..

Как полагал В.М. Гессен, политическая ответственность министров обладает на практике негативным характером, поскольку указанная ответственность выражается в том, что лицо, которое неугодно парламенту, министром не будет Гессен В.М. Основы конституционного права // Право. 1917. С.41.. При этом, положительный аспект политической ответственности базировался на том, что правительственная деятельность согласовывалась с политической волей парламентариев. Однако проблема осуществления парламентаризма, основывалась на возможности его вырождения и ограничению лишь техническими парламентскими процедурами.

Конституционное проектирование бикамерализма в России к началу двадцатого столетия позволяет отметить, что существовало ограничение на распространение прогрессивных позиций в отношении двухпалатной структуры представительного правления среди юристов-конституционалистов и конституционных демократов, а консервативными кругами реформаторов не разделялись ценности бикамерализма и парламентаризма, которые объединялись в общий конституционный проект парламентарного бикамерализма Дзыбова С.Г. Бикамерализм как правовое явление: история и современность // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2008. №2. .

В последнее время происходили изменения в формировании новой парадигмы мира, а концепция евроцентристского мира находится на этапе переосмысления, при этом, начиная с двадцатого века реформируемая Россия, а также отечественные конституционалисты находились в области притяжения ценностей евроцентристского мира. В отношении реформирования начала двадцатого века возможно отметить существование особого российского варианта модернизации, который заключается в возможности развития общества и государства в России. Одновременно с этим спецификой отечественного модернизационного процесса является нацеленность на возможности сохранения государственно-правовых институтов, изменяя их, опираясь на конституционные требования общества.

Необходимо подчеркнуть, что Милль Дж. С. в своем труде посвятил отдельную главу проблеме двухпалатного парламента, согласно которой бикамерализм объясняется исключительно меритократическим, аристократическим началом государственного управления, направленным на "сдерживание" демократически избранных палат Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. 263 с..

При этом автором практически не акцентировалось внимание на таком значимом факторе, как существовании взаимосвязи конституционных проявлений бикамерализма и федерализма, который в период написания данного труда обладали эмпирической основой Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб. б.г. 386. 120. IV с..

Исследование современного опыта конституционного формирования России, а также некоторых зарубежных государств, позволяет сделать вывод о том, что существуют определенные закономерности, которые заключаются в том, что федеративные государства выделяют для себя учреждение двухпалатных парламентов.

Сейчас двухпалатная система, претерпев существенные изменения и преобразования, сохраняется как в федеративных, так и в унитарных государствах. В федеративных государствах верхняя палата представляет субъекты федерации (ФРГ, США, Российская Федерация), а в унитарных государствах с развитой территориальной автономией (Франция, Испания, Италия) - формируется по политико-административным территориальным единицам Дзыбова С.Г. Бикамерализм как правовое явление: история и современность // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2008. №2..

В государствах, которые обладают двухпалатной системой, выборная палата обычно именуется нижней, а вторая палата является верхней. При этом, верхние и нижние палаты обладают отличиями по численности состава, порядку формирования, компетенции, а во многих государствах, которые базируются на бикамеральной структуре парламента, нижние палаты основаны на началах выборности, вследствие чего избираются гражданами посредством выборов (Российская Федерация, ФРГ, США, Швейцарии и др.), вследствие чего с нижней палатой в большинстве случаев ассоциируется идея народного представительства.

В государствах, которые обладают бикамеральным парламентом, внимание акцентируется на аспекте статуса палат, вследствие чего двухпалатность подразумевает существование независимых палат парламента, которые заседают раздельно, обладают собственным органом руководства, а также подчиняются своему регламенту Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н. Конституционное право зарубежных стран // Саратов.: СГЮА. 2019. С.103..

Двухпалатный парламент подразумевает существование единства, то есть наличие одного органа государственной власти, а решения, которые им принимаются, являются итогом согласованной воли обеих палат, вследствие чего ни одна из них не обладает правом на отказ от обсуждения законопроектов, которые были переданы на рассмотрение другой палатой.

Необходимо подчеркнуть, что в правилах, которыми определяется правовой статус и принципы взаимодействия палат парламентов разных государств, имеется несколько моделей. К одной из которых относятся парламенты с равным положением палат, а ко второй - с неравным положением Сравнительное конституционное право зарубежных стран. М.: Юрайт, 2017. С.518., при этом учеными подчеркивается, что существуют разновидности двухпалатной системы, к которой относится "слабая" верхняя палата и система с "сильной" верхней палатой Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 1997. С.89.. Приведенная классификация базируется на исследовании полномочий верхних палат бикамеральных парламентов в сравнении с нижними палатами, соответственно. "Слабая" верхняя палата отсрочивает принятие парламентских решений, с которыми не согласна, однако не способна препятствовать им.

Распространение представительной демократии выражено в укреплении роли национальных и региональных парламентов в государствах, которые обладают продолжительным опытом развития парламентаризма, а также осуществление его принципов. Тем не менее, среди ученых продолжаются обсуждения, затрагивающие институциональную и структурно-функциональную специфику теории и практики парламентаризма, поскольку для науки востребованным представляется проблема весомости верхних палат парламентов для осуществления принципов и эффективной реализации задач, которые поставлены перед законодательным органом. Это обуславливается представлением о незначительности роли в структуре бикамеральных законотворческих учреждений Антюшин Н.А. Роль "верхних" палат в бикамеральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. №3 (50). С. 127-137..

Значимым представляются переходы от однопалатности к многопалатности, которые демонстрируют отсутствие четкой позиции о важности верхней палаты для политической системы государства, что подкрепляется тем, что к концу 2017 г. во множестве государств функционировало свыше 70 бикамеральных и свыше 100 однопалатных парламентов. Это объясняется тем, что за последнее время произошло повышение доли однопалатных парламентов, при этом в девятнадцатом веке значительная часть законодательных учреждений обладали двухпалатной структурой. Вследствие этого возникает вопрос актуальности бикамерализма, по этой причине с позиции различных видов парламентаризма происходит исследование данных аспектов Антюшин Н.А. Роль "верхних" палат в бикамеральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. №3 (50). С. 127-137..

При исследовании конституционно-правовых подходов в исследовании бикамерализма, значимым представляется то, что первые обоснования потребности в функционировании верхних палат относится к периоду формирования теории разделения властей, а потребности в подобных палатах обуславливаются слабостью парламентов в системе сдержек и противовесов вследствие зависимости представительных учреждений от исполнительной власти.

Представителями либеральных традиций таких, как Ж.Ж. Руссо, Дж. Локк, Ш. Монтескье, И. Бентам, бикамерализм изучается в качестве одного из институциональных механизмов обеспечения принципа разделения властей Филиппова Н.А. Бикамерализм в постсоветских государствах: тенденции развития института // Политическая экспертиза: Политэкс. 2005. № 3. С. 37-48..

Следует подчеркнуть, что последователями американской традиции подчеркивалась потребность в двухпалатной парламентской системе способностью членами верхней палаты прорабатывать законотворческие акты Ачкасов В.А., Куликов В.В. Сравнительный анализ современного бикамерализма // Политическая экспертиза: Политэкс. 2005. № 3. С. 6-15., а также разделяя деятельность палат, которые обладали своими направлениями ответственности Чечелев С.В. Конгресс федеративных штатов Америки: особенности организации и деятельности // Правоприменение. Т. 1. 2017. № 3. С. 25-41..

Считается, что бикамеральная структура парламента является естественной для федеративных государств, поскольку органично вписывается в традиции современных федераций Булаков О.Н. Бикамерализм как структурная организация современного парламента // PolitBook. 2013. № 3. С. 99-107.. При этом институт бикамерализма воспринимался учеными парламентаристами в качестве составляющей парламентского права в условиях федеративных и децентрализованных государств.

Верхние палаты нередко представляют регионы, а принцип партийности становится менее значимым, при этом в многокамеральных парламентах нередким является создание подпалат, что приводит к квазибикамеральной модели парламентаризма, которая, как полагают некоторые авторы, обеспечивает "самоконтроль" института. Вторая палата в унитарных государствах демонстрирует демократизм общества, нацеленность на представление интерес групп Там же. Таким образом, при распространении в определенных современных государствах не конституциональных органов данная позиция утрачивает свою актуальность.

Весомым при изучении функционирования вторых палат является существование особых процедур и полномочий, а при формировании верхних палат нередко применяется практика делегирования регионом представителей, использование многоступенчатой системы, которая базируется на голосовании и назначении кандидатов после согласования с региональными институтами.

По мнению ряда авторов, значимым представляется полный бикамерализм, под которым подразумевается обеспечение равенства полномочий палат, вследствие чего существует принцип равенства статусов, который препятствует разделению палат на "создателей" и "контролеров" законопроектов. При существовании разногласий парламентариями формируются комиссии для достижения компромисса, вследствие редкости существования на практике полного бикамерализма, невозможно полноценно изучать его Аналитический вестник Совета Федерации № 10 (667). Роль и место верхних палат парламентов в современных государствах (материалы заседания научно-методического семинара Аналитического управления 30 марта 2017 года). М. 2017..

Характерным для верхних палат представляется право вето, а также право выступления с законодательной инициативой, а основными контрольными полномочиями представляется возможность предложения рекомендаций правительству, а также постановка вопроса о доверии его деятельности Кравец И.А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 42-46..

Отдельно необходимо выделить преимущества бикамерализма, которые заключаются в возможности обеспечения представительства интересов народа посредством учета особенностей территориального фактора, а также подробной проработки политических решений. Причем акцентирование внимания на территориальных особенностях демонстрирует развитость гражданского общества Автономов А.С. Истоки и смысл двухпалатности парламентов // Вiсник Марiупольського державного утверситету. Серiя: право. 2013. № 5. С. 35-42.. Тем не менее, данная позиция подвергается сомнению вследствие наличия территориального представительства в государствах с условно демократическими и недемократическими режимами. Таким образом, верхняя палата рассматривается в качестве собрания государственных деятелей, которые обладают весомым политическим и административным опытом.

Среди недостатков бикамерализма возможно выделить повышенные сроки рассмотрения вопросов, риски применения исполнительной властью верхней палаты в своих интересах, а также атрофирование института. Значимым представляется то, что палата формирует дополнительную нагрузку на бюджет и нуждается в обширном административном аппарате, а также она склонна к рискам утраты функции представительства перед делегировавшим регионом.

Парламентская система в России на различных этапах эволюции базировалась на монокамеральном и бикамеральном законодательном органе.

Первым представительным институтом (сформированным в 1906 г.), от которого и происходит российский парламентаризм, был Государственный Совет Российской империи, преобразованный во вторую палату парламента. Таким образом, в начале XX века происходит становление монархического бикамерализма в Российской империи Кравец И.А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и общество. 2014. № 9 (117). С. 1082-1094..

Выбор двухпалатной структуры объясняется веяниями эпохи, когда бикамеральные парламенты активно распространялись в государствах Старого света, при этом реальной самостоятельностью парламент не обладал несмотря на то, что конституционный эксперимент, по мнению некоторых авторов, был весьма удачным Кравец И.А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 42-46.. Важным представляется то, что парламент не обладал возможностью участия в реализации внешнеполитического курса.

Одновременно с созданием парламентской традиции произошло зарождение практики наблюдения за выборами несмотря на то, что в тот период она не являлась инструментом легитимации обновления власти.

В период установления Советской власти бикамеральная структура оказалась невостребованной, однако к 1936 г. был создан двухпалатный Верховный Совет СССР, однако возвращение к использованию формальных традиций парламентаризма в России осуществилось к 1989 г., когда был сформирован Съезд народных депутатов Парламентаризм в государствах-участниках Межпарламентской ассамблеи Содружества Независимых Государств. // Под общ. ред. Ткаченко С.Л., Гладея Д.Г. СПб., 2017. С. 60..

Создание верхней палаты парламента в России, а также процессы институционализации политической системы с бикамеральным учреждением базировалось на противоречивости, что объясняется противостоянием исполнительной и законодательной власти на фоне конституционного кризиса 1993 г., вследствие чего Федеральное Собрание получило контрольные полномочия. При этом, за Президентом РФ сохранялись рычаги воздействия на парламент.

Действующая Конституция РФ декларирует функционирование двухпалатного парламента с равным положением палат в отношении друг друга. Разделение терминологии на "верхнюю" и "нижнюю" палаты представляется не совсем верным, поскольку среди исследователей имеется скепсис по отношению к адекватности использования понятия "сенатор", т.к. в российской традиции сенат представлял собой орган исполнительной власти, который подчинялся императору Антюшин Н.А. Роль "верхних" палат в бикамеральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. №3 (50). С. 127-137..

Тем не менее, поправка 2020 г. официально закрепила наименование "сенатор Российской Федерации".

В соответствии с переходными положениями Конституции РФ, Совет Федерации первого созыва функционировал два года, создаваясь прямым путём и действовал на нерегулярной основе, а определение различных сроков и принципов обновления палат Федерального Собрания базировалось на принципе постепенной смены парламентариев и устойчивости политического курса.

Представительство регионов представляло собой положительный аспект укрепления основ парламентаризма и развития полного парламентаризма, при этом приоритетные процессы и конфликты власти не позволяли палате эффективно функционировать. Начиная с 1995 г. произошли изменения, которые затронули порядок формирования Совета Федерации. Поскольку представительство в этой палате получало руководство законодательных и исполнительных органов власти по должности, однако новая модель являлась неэффективной вследствие понижения демократичности процессов формирования и функционирования института, а также использования на практике лоббизма региональных интересов, которые не отвечали интересам граждан в субъектах РФ.

Изучение современных механизмов формирования, деятельности и полномочий палат Федерального Собрания демонстрирует, что бикамерализм носит федеративный характер, то есть механизм представительства, порядок формирования, а также компетенция верхней палаты парламента взаимосвязаны с федеративной формой политико-территориального устройства государства.

В литературе высказывается мнение, что Федеральное Собрание в настоящее время, невозможно квалифицировать в качестве органа "народного" представительства, которое является смешанным, а именно территориально-политическим и народным. Федеральное Собрание РФ в дальнейшем может изменяться в орган народного представительства Медведева Т.П. Конституционно-правовая реформа - возможность введения прямых выборов членов Совета Федерации // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов. М. 2014. С.108..

Представляется, что на современном этапе отсутствие признаков народного представительства в деятельности Совета Федерации является ощутимым, однако не исключается возможность официального наименования Федерального Собрания РФ в качестве представительного органа.

Высказывается мнение, что Совет Федерации не представляет многонациональный народ как носителя суверенитета и единственный источник власти Фадеев В.И. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве (историко-теоретические аспекты) // Lex Russica (Русский закон). 2007. № 2. С. 226-244., при этом палата представляет субъекты Федерации, а именно их законодательные и исполнительные органы Курманов М.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность): Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Казань. 2003. 197 с..

Законодательная компетенция Совета Федерации представляет собой ограниченную компетенцию, поскольку Совет Федерации представляет собой субъект права законодательной инициативы, а также верхняя палата российского парламента не обладает возможностью самостоятельно принимать законы, так как принятые Государственной Думой законы поступают в Совет Федерации для осуществления процедуры одобрения. Конституцией РФ ограничивается перечень вопросов, которые затрагиваются в федеральных законах, которые подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. В иных случаях принятые законы могут направляться Президенту РФ без рассмотрения Советом Федерации Червинская А.П. Федеративный бикамерализм в Российской Федерации // Вестник Поволжского института управления. 2020. №1. С. 35-42..

Исследование нормативных основ эволюции бикамерализма, а также особенностей реализации процедуры конституирования палат в России, применения принципов континуитета в законотворческой деятельности, осуществление прав роспуска Государственной Думы и членов Государственного Совета, принципа публичности деятельности палат - демонстрирует важность конституционного парламентского развития, нацеленности на понимание и изучение специфики парламентских процедур в России. Всё это позволяет сделать вывод о том, что для современной парламентской деятельности в России опыт осуществления работы монархического бикамерализма Кравец И.А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и Общество. 2014. № 9 (117). С.1082-1094. с точки зрения формирования парламентских процедур и прецедентов обладает конституционно-правовым значением.

Важным представляется то, что существование двухпалатного парламента не во всех случаях позволяет реализовывать принципы парламентаризма, однако им обеспечивается "разделение труда в законотворческой деятельности", а используемое разделение палат на "верхнюю" и "нижнюю" представляется условной, что позволяет подчеркивать их равный статус. Одновременно с этим регулярность использования палатами, которые представляют субъекты Федерации, своих полномочий, находится в зависимости от наличия межинституциональных противоречий.

Кроме того, высокий уровень самостоятельности региональных представителей, существование взаимосвязи с административными единицами, делают институт более сильным.

При использовании данного подхода к правовому регулированию конституционных отношений верхняя палата парламента обладает легитимностью, которая базируется на всеобщем избирательном праве, а также исключается дублирование представительства палат. Кроме того, палаты обладают правом на то, чтобы считаться институтом народного представительства, что подразумевает переход от формального наименования парламента "народно-представительным" к фактическому конституционному статусу органа народного представительства.

С широкой трактовки, теоретического понимания, следует подчеркнуть, что бикамерализм является формой устройства парламента, однако не обязательно народного представительства, а наименование парламента органом народного представительства может являться формальным. Сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте предоставляет возможность получать тождественность парламентаризма и народного представительства, которые основываются на признании народного суверенитета и иных основных ценностей конституционной демократии.

1.2 Верхние палаты зарубежных федеральных парламентов (на примере США, ФРГ, Швейцарии)

Парламенты прошли различные этапы эволюции, вследствие чего они из совещательных органов при монархах преобразовались в отдельные коллегиальные органы власти при развитии в политической и конституционной практике идей естественного права, народного суверенитета и разделения властей Лукин М.Л. Общественный договор: влияние на становление американской государственности, современные концепции // Норма. Закон. Законодательство. Пермь. 2013. С. 45-47..

Представительство в верхних палатах субъектов федераций формируется на паритетной основе, как в США, Швейцарии, а также пропорционально численности граждан. При этом, в Сенате США представлены граждане только штатов.

Конституционно-правовой институт бикамерализма после кризиса 1970-ых годов стал общепризнанным, что представляется признаком развития демократии и импульса к дальнейшему распространению. За последние годы количество двухпалатных парламентов в различных государствах значительно увеличилось, при этом верхняя палата занимает важное место в качестве органа представительства интересов субъектов федерации, вследствие чего немаловажным представляются особенности реализации федеративных начал в формировании состава верхней палаты.

В существующих 28 федерациях верхние палаты создаются из представителей субъектов федерации, что является характерным для Сената США, Бундесрата ФРГ, Совета Федерации Федерального Собрания.

Парламенты именуются "представительными учреждениями", а в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты РФ и их интересы.

Отличия в порядке формирования парламентов затрагивают нормы избирательного права для участия в выборах, которые в каждом государстве устанавливаются отдельно, что касается и выдвижения кандидатур в верхние и нижние палаты. При этом некоторыми государствами не выделяются отличия для участия в выборах в обеих палатах, а в иных государствах определен высокий возрастной ценз для участия в выборах, что относится к США, где одна треть состава верхней палаты обновляется каждые два года.

В демократических государствах равенство в сфере законодательства характеризовало положение палат несмотря на то, что каждая из палат обладала специальными полномочиями, например, в США обе палаты обладают равными правами в законодательной сфере, при этом каждая палата имеет специальные полномочия. Сенат США считается "сильной" верхней палатой вследствие того, что он на равных правах принимает участие в законодательных процессах Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н. Конституционное право зарубежных стран. Саратов.: СГЮА, 2019. С.82.

В качестве одной из традиционных федераций выступают США, в которых Конгресс обладает двухпалатной структурой, а также в состав Сената входит по два представителя от всех субъектов Федерации, при этом структура федеративного парламентаризма в США является весьма разнообразной.

Принцип разделения властей в США обладает собственной интерпретацией, поскольку идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье были адаптированы к условиям американского государства. При этом, в литературе подчеркивается, что "невозможно не поразиться изобретательности, которая была проявлена авторами конституции, поскольку ими была сформирована сложная форма правления, которая при этом является уравновешенной и застрахованной от злоупотреблений" Невинс А., Комманджер Г. История США. От английской колонии до мировой державы. Нью-Йорк, 2005. С. 131..

Вариант системы разделения властей в США основывается на определенных значимых началах, к которым относится то, что все ветви власти обладают разными источниками формирования, поскольку носителем законодательной власти является Конгресс, состоящий из двух палат. Палата представителей выбирается гражданами, а Сенат избирается легислатурами штатов (однако в 1913 г. в Конституцию США были внесены поправки, затрагивающие возможность избрания сенаторов гражданами определенных штатов). При этом, носителем исполнительной власти является Президент, который выбирается при помощи косвенных выборов, подразумевающих то, что выборщики осуществляют выборы, а их избирает население. Носителем судебной власти является Верховный Суд США, который формируется Президентом и Сенатом, а должностным лицам исполнительной ветви власти запрещено быть конгрессменами. Одновременно с этим законодатели не обладают правом занимать должности в органах исполнительной власти.

Также органы государственной власти в США, опираясь на Конституцию, обладают различными сроками полномочий, при этом палата представителей выбирается на два года, а Сенат каждые два года обновляется на одну треть. Президент США выбирается сроком на четыре года, а члены Верховного Суда и иные федеральные судьи занимают свои должности пожизненно. Следовательно, длительность полномочий должностных лиц является различной, вследствие чего не происходит полной замены личного состава.

Отцами-основателями федеративного устройства США были разработаны механизмы, при которых все ветви власти являются независимыми друг от друга, однако они являются взаимосвязанными. Опираясь на положения Конституции США, законопроекты, которые принимаются Конгрессом, становятся законами лишь после их подписания Президентом.

Президент обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается лишь в ситуациях повторного одобрения опротестованных биллей большинством в две трети голосов обеими палатами.

Конгресс США обладает правом на отклонение законопроектов Президента, которые вносятся посредством креатуры в палатах (формально Президент США не обладает правом законодательной инициативы, но на практике законотворческая деятельность предопределена ежегодными посланиями Конгрессу). Значимым представляется то, что Президент США должен представлять на утверждение Сената осуществляемые назначения и заключаемые договоры, а Конгресс обладает правом на привлечение Президента к ответственности в порядке импичмента (в случае признания его виновным) Рыжонкова Е.А. Особенности правового статуса членов верхних палат парламентов зарубежных федеративных государств на примере США // Отечественная юриспруденция. 2016. №8 (10). С. 5-10..

Необходимо подчеркнуть, что судебная власть в США обладает правом на предоставление толкования Конституции и иных законов, а Верховный Суд, в качестве высшего органа конституционного контроля обладает правом на аннулирование законов Конгресса, а также нормативных актов главы исполнительной власти, кроме того, судьи назначаются Президентом, утверждаются Сенатом и могут быть привлечены к ответственности Конгрессом.

Таким образом, функциональная компетенция между направлениями власти в Конституции США не разграничивается подробно, при этом из их названия следует, что законодательная власть направлена на создание законов, исполнительная власть на их исполнение, а судебная власть на осуществление правосудия. По этой причине, опираясь на конституционные положения, приоритетными "разработчиками" права являются органы законодательства, а не прецеденты. Можно сделать вывод, что понятие "прецедент" не применяется в Конституции США.

Принцип разделения властей, который закрепляется Конституцией США, предопределяет специфику американской правовой системы, отличающей ее от права Англии, а также сближающей ее с континентальным правом.

В отношении признания прецедента как источника американского права, можно отметить, что оно не имеет конституционных оснований и обусловлено преобладающим в государстве типом мышления, который проистекает из английского права. По мнению ученых, механизмы судебного правотворчества сформировались в государстве при создании американской правовой системы под влиянием правила прецедента, которое проистекает из английской практики. Это стало основой превращения судебных решений в значимый источник права Петрова Е.А. Конституционные основы правовой системы США // Теория и практика общественного развития. 2010. № 4. С. 182-186..

Принцип федерализма, который закреплен в Конституции США, основан на приоритетных началах, которые непосредственно относятся к определению системы источников американского права, поскольку Конституцией разграничиваются законодательные полномочия между федерацией и субъектами.

Закрепление порядка разграничения законодательных полномочий между федерацией и штатами, должно исключать конфликты между источниками федерального права и источниками права штатов, так как федеральные законы принимаются лишь по конкретным вопросам, которые приведены в Конституции, помимо этого, в разделе 9 Конституции США определяются ограничения законодательных полномочий Конгресса в виде запретов на принятие определенных законов, к примеру, законов с обратной силой.

Однако, в конституционном регулировании США существуют свои проблемы, которые затрагивают ситуацию, связанную с разделом 8 Конституции США, согласно которому предусматривается значимая для центральной власти возможность расширения компетенции Конгресса посредством издания законов, которые "необходимы" для осуществления предписанных законом федеральных полномочий. Опираясь на данное положение, была изложена доктрина "подразумеваемых полномочий", согласно которой Конгресс имеет подразумевающиеся, как и прямо указанные полномочия, которые передаются ему с той же полнотой, что и последние Лафитский В.И. Конституционные основы федерализма в США // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 116-127..

Как полагает А.А. Мишин, на практике это подразумевает, что возникающие предметы правового регулирования Конгрессом относятся к своей компетенции Петрова Е.А. Конституционные основы правовой системы США // Теория и практика общественного развития. 2010. №4. С. 182-186..

По мнению В.И. Лафитского, принцип "подразумеваемых" полномочий, предоставляет возможность закреплять верховенство федерации в различных сферах социальной, экономической и политической жизни Лафитский В.И. Конституционные основы федерализма в США // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 116-127.. При этом концепция дуалистического федерализма, которая предусматривается Конституцией США - допускает "совпадение" компетенций федерации и штатов в сфере, в которой допускается принятие законов Конгрессом и легислатурами штатов (банковская деятельность, налоги, правосудие).

Можно сделать вывод, что принцип разделения власти и принцип федерализма, которые представляются наиболее значимыми конституционными основами правовой системы США, а также системы двухпалатности, предопределяют определенные особенности, а именно:

- признание главным "творцом" правовых норм законодательных органов, следовательно, приоритетным формальным источником права;

- наличие дуалистической системы правовых источников, под которыми подразумевается федеральное законодательство и законодательства штатов;

- существование верховенства федерального законодательства во главе с Конституцией США в отношении законодательства штатов;

- отсутствие закрепления в Конституции США судебного прецедента как формального источника американского права, что привело американское общее право по юридической силе на низший уровень в иерархии правовых форм.

Приведенная специфика в большей мере отличает конституционное право США, а также его бикамерализм от английского права, при этом сближая его с государствами континентального права, что позволяет изучать правовую систему США в качестве комплексной. При этом деятельность верхней палаты - Сената представляется весьма значимой и разносторонней.

В сравнительном плане, ФРГ (Федеративная Республика Германии) обладает так же обширными традициями федерализма, идеи которого отражаются в уникальной правовой природе конституционной конструкции Бундесрата.

До настоящего времени ведутся дискуссии в отношении правового положения Бундесрата, а также его места в системе органов государственной власти, следовательно, формируются вопросы в отношении того, является ли Бундесрат верхней палатой парламента, а также относится ли он к организации парламентского типа, либо самостоятельному конституционному органу.

В отношении Германии при осуществлении конституционных принципов существует своя специфика, которая подчеркивается немецкими правоведами, политологов, подчеркивающих существование однопалатного парламента государства, так как высшим органом законодательной власти является лишь Бундестаг.

Различные подходы к характеристике Бундесрата является основой для дискуссий и споров, затрагивающих его статус и значимость во властной структуре ФРГ, при этом, наиболее интересной представляется позиция немецких политологов, которая затрагивает вопрос определения отношения данного института к верхней палате законодательной ветви власти.

Согласно ст. 77 Основного закона для Федеративной Республики Германии (далее по тексту - Основной закон ФРГ), федеральные законы принимаются Бундестагом, при этом Бундесрат в Германии не рассматривается учеными как верхняя палата парламента, то есть немецкими авторами предполагается, что парламент государства является однопалатным, который представлен лишь Бундестагом. При этом, Бундесрат считается органом представительства исполнительной власти земель, что рассматривается в трудах Х. Херлеса, который предпринял попытку обоснования предположений о том, что Бундесрат занимает значимое место в германском обществе: Бундесрат наряду с Бундестагом является одной из палат законодательного собрания Примова Э.Н. К вопросу об особенностях законодательной власти ФРГ // Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2018. № 1. С. 92-102..

В трудах немецких ученых внимание акцентируется на истории формирования и институционализации, принципах функционирования Бундесрата в качестве самостоятельного института, который является независимым от Бундестага, исполняет как законодательные, так и исполнительные функции Там же..

Как полагают российские ученые, Бундестаг и Бундесрат являются взаимосвязанными и взаимодополняющими органами законодательной власти Германии, при этом, по мнению И.М. Бусыгиной, верхняя палата парламента, Бундесрат, является органом прямого представительства земель на федеральном уровне Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. 2000. № 5. С. 110-120..