Основні напрями та сучасні тенденції реформування територіальної організації влади в європейських країнах

У той же час держави - члени ЄС характеризуються асиметрією в децентралізованості управління окремими самоврядними одиницями, які мають більш розвинений рівень автономності. Залежно від рівня автономності регіонів розрізняють такі види децентралізації:

І. Політична децентралізація характеризується тим, що правовий статус органів місцевого самоврядування походить від специфічного способу формування цих органів та їх представницького характеру. відповідні конституційні гарантії формування системи органів місцевого самоврядування, її зміст та організація засвідчують незалежність таких органів від держави. концепція передбачає, що вибір представників регіональних або місцевих виборчих юрисдикцій дозволяє громадянам краще знати їх політичних представників і дозволяє виборним посадовим особам поліпшити свої знання про потреби і бажання своїх виборців.

Приміром політичної децентралізації публічної влади є досвід Італійської Республіки. після двох етапів комплексних реформ, проведених наприкінці XX ст. і на початку XXI ст., конституція Італії:

- визначає області як автономні утворення з власними статутами, законодавчими і виконавчими органами (ст. 121-123);

- фіксує три різновиди компетенції - виключну компетенцію держави, спільну (конкуруючу) держави і областей та залишкову компетенцію областей (ст. 117);

- закріплює фінансову автономію областей (ст. 119);

- запроваджує децентралізований контроль за законністю адміністративних актів областей через органи адміністративної юстиції першої ступені (ст. 125);

- надає право президенту розпускати обласну раду та звільняти голову джунти за грубі порушення Конституції та законодавства (ст. 126);

- уповноважує Уряд звертатися до Конституційного суду за випадку перевищення областю законодавчої компетенції та з метою захисту юридичної й економічної єдності замінювати органи областей, якщо останні не виконують норми міжнародних угод і права ЄС і створюють загрозу національній безпеці (ст. 120, 127) Конституція Італійської Республіки. URL: http://www.senato.it/documenti/ repositoiy/istituzione/costituzione_inglese.pdf..

Королівство Іспанія також являє собою один із яскравих прикладів вдалої політики децентралізації публічної влади. Ще в Конституція 1931 р. було втілено компроміс між традиційним централізованим управлінням і прагненням окремих частин країни до автономії. Центральний Уряд на основі Акта Home Rule (Estatuto de Autonomia) надав право на самоврядування Каталонії, ухваливши Статут після проведення в каталонії референдуму The 2nd Republic and the Civil War (1931-1936). URL: http://www.historiasiglo20.org/4E- SO/Spain%20-Second%20Republic%20and%20SCW.pdf.. у конституції 1978 р. (статті 2, 143) визнано і гарантовано право на автономію національностей і районів, суміжні провінції зі спільними історичними, культурними та економічними ознаками, острівні території і провінції, що становлять історичну регіональну одиницю, можуть отримати самоврядування та утворити автономні співтовариства. у конституції 1978 р. визначено три варіанти отримання автономного статусу: 1) автоматичне набуття статусу автономії «історичними регіонами», які раніше користувалися правом на автономію; 2) регіони отримують статус автономії відповідно до ст. 143 конституції, що передбачає перехідний період строком у п'ять років і дещо обмежений рівень автономії. Згодом у цій спосіб автономію отримали 10 співтовариств; 3) набуття автономії згідно зі ст. 151 Конституції. Цей варіант отримав назву «винятковий», оскільки супроводжується низкою суворих умов отримання цього статусу і затвердження статуту автономного співтовариства на референдумі. На практиці останній варіант виявився надто складним і викликав так звану «автономну лихоманку». Тому лише Андалусія пройшла шлях автономії, встановлений у ст. 151 Конституції Smith A., Heywood P. Regional government in France & Spain. URL: https:// www.ucl.ac.uk/political-science/publications/unit-publications/64.pdf..

Вітчизняні та зарубіжні науковці до особливостей територіальної організації влади Королівства Іспанія відносять:

- єдність у різноманітті, зумовлену політичним, правовим і культурним плюралізмом;

- розмежування повноважень між різними рівнями управління;

- поєднання централізму і децентралізації управління, що передбачає як деволюцію, так і делегування повноважень і фінансів;

- поєднання юридичної та фактичної симетрії та асиметрії, що передбачає різні види автономій - широку (Каталонія, Країна Басків, Г алісія, Андалусія), обмежену (більша частина автономних співтовариств) та спеціальну (Наварра, Канарські острови). Причому відмінності у статусах автономних областей не можуть давати ані економічних, ані соціальних переваг, а держава має гарантувати реалізацію принципу солідарності і відповідає за справедливу рівновагу між різними частинами країни;

- розділена лояльність, зміст якої полягає у множинності форм само- ідентифікації, прив'язаність до своєї «малої вітчизни» та одночасно до іспанської держави і наднаціонального Європейського Союзу;

- конфліктність, постійне балансування між єдністю та різноманіттям, централізмом і регіоналізмом, симетрією та асиметрією, яке досягається завдяки широкому застосуванню методів консультацій, компромісів і терпимості Гвоздинський С. Л. Регіональна держава як форма компромісу між унітаризмом та федералізмом (іспанський досвід). ВісникЛНУ ім. Т. Шевченка. 2010. № 23 (210). С. 12-19..

Основний закон Королівства Іспанія доволі докладно визначає розподіл компетенції між державою та автономними співтовариствами. Відповідно до ст. 149 Конституції винятковими повноваженнями держави є: регулювання основних умов, що забезпечують рівність всіх іспанців у здійсненні ними своїх конституційних прав і виконанні своїх конституційних обов'язків; громадянство, міграція, питання, пов'язані з іноземцями, право на притулок; міжнародні відносини; оборона і Збройні Сили; здійснення правосуддя тощо. У свою чергу, автономні співтовариства компетентні створювати власні органи самоврядування, змінювати кордони муніципалітетів, опікуватися територіальним, містобудівним та житловим будівництвом, залізними і шосейними дорогами, розвивати культуру, науку, туризм, спорт, бібліотечну і музичну справи тощо (ст. 148 Конституції) Spanish Constitution. URL: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/ Congreso/Hist_Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf,.

Наприклад, у Статуті Канарських островів вказано, що автономне співтовариство має виключну компетенцію у таких сферах, як соціальні послуги та допомога, освіта та захист прав неповнолітніх, планування і зонування, природні заповідні території, громадські роботи на користь місцевої громади, дороги, транспортні й вантажні термінали, морський транспорт, який зупиняється лише в портах островів, управління лісами та лісовими продуктами, пасовищами та випасом худоби, охорона здоров'я й навколишнього середовища тощо. Разом із тим, незважаючи на достатньо високий рівень автономії Канарських островів, це автономне співтовариство намагається розширити предмети відання, а саме отримати право контролювати використання вод між островами. Проте якщо суміжні країни проводять екологічно шкідливу політику, уряд

Канарських островів це питання може вирішити лише дипломатичним шляхом на рівні мадрида або Брюсселя Canary Islands (Las Islas Canarias). URL: http://projects.upei.ca/iis/files/2016/11/ Canary-Islands-Las-Islas-Canarias.pdf..

Варто відзначити, що в чинній конституції королівства Іспанія не визначено право автономних співтовариств брати участь у вирішенні питань на рівні Європейського союзу. тільки починаючи з 1996 р. у статутах каталонії, валенсії і канарських островів було запроваджено право автономних співтовариств брати участь у всіх процедурах, встановлених державою для визначення позиції іспанії в рамках європейських інституцій, якщо справа зачіпає інтереси автономних співтовариств. причому така участь не може мати характеру компетенційної експансії. Зважаючи на це, конституційний суд королівства іспанія своїм відомим рішенням 31/2010 від 28 червня 2010 р. зупинив шість із дев'яти статей статуту каталонії, присвячених відносинам з Європейським Союзом. Це рішення надалі вплинуло на стан регламентації відносин співтовариств з інститутами Європейського Союзу. Зокрема, у Статуті Андалусії чітко зафіксовано повагу співтовариства до іспанії під час взаємин на європейському рівні. Згідно зі ст. 230 Статуту відносини Автономного співтовариства Андалусії з інституціями Європейського Союзу регулюються «положеннями цього Статуту і в рамках державного законодавства» (ст. 230) Robledo A. Spanish autonomous communities and EU policies. URL: http://www.on-federalism.eu/attachments/160_download.pdf..

II. Сутність адміністративної децентралізації полягає в тому, що на органи місцевого самоврядування покладено завдання, а відтак функції і повноваження щодо задоволення публічного інтересу в межах відповідної території. За умови деконцентрації влади місцеві органи державної влади здатні виконувати функції центральних, приймаючи самостійні рішення в рамках принципів і завдань, встановлених центральними органами влади, але під їх значним наглядом (контролем). інструментальна цінність цього виду децентралізації публічної влади полягає в значному матеріально-фінансовому ресурсі органів державної влади, який локальні державні агенції можуть використати для вирішення щоденних проблем місцевого населення. крім того, деконцентрація управлінських повноважень сприяє створенню ефективних механізмів планування розвитку публічно-правових територіальних корпорацій, за допомогою яких не лише центральні чиновники, а й місцеве співтовариство отримає можливість брати участь у прийнятті демократичних рішень Decentralization: A sampling of definitions : Working paper prepared in connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decen-tralization and local governance. URL: http://web.undp.org/evaluation/documents/decen- tralization_working_report.PDF..

Яскравим прикладом упровадження адміністративної децентралізації публічної влади є процес реформ щодо деконцентрації владних повноважень, що відбувається у Французькій Республіці вже майже 40 років. правовою основою цієї реформи є конституція Французької республіки (ст. 1, розділ хП «територіальні колективи») та низка таких законів, як «про права та свободи муніципалітетів, департаментів та регіонів» (№ 82213), «про розподіл повноважень між комунами, департаментами, регіонами та державою» (№ 83-8, № 83-663), «про статус територіальної публічної служби» (№ 84-53), «про умови здійснення місцевих мандатів» (№ 92-108), «про територіальну адміністрацію республіки» (№ 92-125), «про децентралізовану організацію республіки» (№ 2003-276), «про модернізацію функціонування публічних територій та встановлення мегаполісів» (№ 2014-58), «Загальний кодекс територіальних колективів» (законодавча частина № 96-142, регламентарна частина № 2000-318).

Так, у ст. 72-2 конституції Французької республіки закріплено передачу компетенції між державою і територіальними колективами, яка супроводжується наданням коштів, еквівалентних тим, які необхідні для здійснення цієї компетенції. у випадку розширення переданої компетенції, збільшуються і обсяг фінансових ресурсів Constitution de la Republique Franjaise. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/ connaissance/constitution.asp#titre_12.. узагалі у французькій доктрині прийнято розглядати делегацію (кореспонденцію) повноважень центральної влади на інші рівні управління як рису деконцентрації влади, а трансферт (передачу) компетенції від держави до органів влади територіальних колективів, що передбачає самостійність прийняття рішень і розпорядження власним бюджетом під контролем представника держави, як ознаку децентралізації Decentralisation et enseignement - dossiers documentaires / Ministere de l'education. URL: http://media.education.gouv.fr/file/40/4/1404.pdf..

Наразі в результаті функціональних реформ територіальної організації влади у Французькій Республіці:

- суворий державний нагляд за діяльністю префектів було зведено до символічного ступеня;

- територіальні відділення центральної державної влади фактично обстоюють місцеві інтереси, а не захищають національні програми;

- ініціатива вирішення локальних проблем відбувається за принципом «знизу вгору», тобто відсутній командний алгоритм опрацьовування програм місцевого розвитку;

- департаменти стали основним субнаціональним рівнем, що є відповідальним за розроблення, координацію та упровадження державної політики добробуту в різноманітних сферах (загальне та професійне навчання, будівництво, реінтеграція безробітних на ринок праці тощо);

- зменшилася чисельність державних службовців на центральному рівні та збільшився набір персоналу для місцевих органів влади;

- зміцнилося міжмуніципальне співробітництво та зросли місцеві доходи тощо.

Водночас основними проблемами проведення територіальної децентралізації у Французькій Республіці залишаються не прозорість, складність та фінансова витратність реформи, відсутність ефективних механізмів контролю за місцевими витратами, збільшення бюрократичного апарату на локальному рівні та ін. Kuhlmann S. Decentralisation in France: The «Jacobin» State Stuck between Con-tinuity and Transformation. Hrvatska i komparativna javna uprava. 2011. Br. 2. Str. 311-336. URL: https://hrcak.srce.hr/file/194844.

Наступним прикладом адміністративної децентралізації є Чеська Республіка, де з 1 січня 2000 р. розпочалася реалізація адміністративно- територіальної реформи, основним результатом якої було формування і початок функціонування з 1 січня 2001 р. 13 регіонів (країв) як вищих територіальних самоврядних одиниць плюс столиця - Прага. Як це було притаманно й іншим центрально-східноєвропейським країнам, прийняттю остаточного варіанта проведення регіоналізації передувала тривала і надзвичайно гостра дискусія в середовищі чеських політиків, експертів у царині публічного управління, результатом якої були декілька версій реформування устрою держави.

Як наслідок, відповідні зміни мали наслідком новий розподіл повноважень у системі публічного управління (між муніципалітетами і регіонами) та ліквідацію з 1 січня 2003 р. районів і привели до схвалення 12 квітня 2000 р. нового закону «Про обці» Zakon c. 128/2000 Sb. ze dne 12. dubna 2000 o obdch (obecrn znzern). URL: http://zakony.centrum.cz/zakon-o-obcich/..

Одночасно за структурою, подібною до муніципального закону, був схвалений Закон «про краї» '. цим правовим актом до основних завдань місцевих спільнот віднесено розвиток території та задоволення потреб громадян за одночасного дотримання державних інтересів. основна ідея цього правого акта полягає в утвердженні ідеї, що основною метою муніципальної громади є всебічний розвиток своєї території та задоволення потреб своїх громадян за одночасного забезпечення загальних публічних інтересів. окрім того, було визнано права муніципалітетів, чисельність яких перевищує 3 тис. осіб, претендувати на отримання статусу міста, оновлено вимоги до статутних міст, територія яких може поділятися на частини з власними органами самоврядування.

Продовженням децентралізаційних процесів стало прийняття Закону «про створення населених пунктів з уповноваженими муніципальними адміністраціями і населених пунктів з розширеними повноваженнями» Zakon с. 129/2000 Sb. ze dne 12. dubna 2000 o krajfch (krajske znzem). URL: http://zakonyxentrum.cz/zakon-o-krajich/. Zakon ze dne 13. Cervna 2002 o stanovem obd s poverenym obecmm uradem a stanovem obd s rozsirenou pьsobnosь. Sbn-ka zakonь. Ceska republika. Castka 114/2002 Sb. - C. 314/2002 Sb.. Лк наслідок, у 2004 р. Чехія стала повноправним членом Єс. отже, країна має наступну територіальну організацію управління.

Згідно зі ст. 99 Конституції Чеської Республіки Конституція Чеської Республіки 1992 р. URL: https://www.psp.cz/en/docs/laws/ constitution.html., країна поділяється на обці (6258), які є основними територіальними самоврядними одиницями, та краї (14), що є вищими самоврядними одиницями. Відповідно до ст. 1 Закону «Про обці» від 12 квітня 2000 р. № 128/2000 муніципалітет є основною територіальною спільнотою громадян, яка утворює територіальну одиницю, обмежену кордонами території муніципалітету.

проте за більш детального погляду територіальний устрій Чехії виявляється складним і неоднозначним. річ у тому, що адміністративний поділ цієї держави складається з чотирьох, а то й п'яти рівнів. На першому рівні Чехія поділяється на 13 країв і столицю. У свою чергу, краї (але не столиця) розподіляються на 77 районів, створюючи так званий старий другий рівень адміністративного поділу. після запровадження громад із розширеними повноваженнями райони перестали бути адміністративними одиницями, але вони продовжують використовуватися як територіальні одиниці здебільшого для статистичних цілей та державного управління. Натомість так званий новий другий рівень адміністративно- територіального поділу Чехії становлять 205 обців з розширеними повноваженнями (obce s rozsirenou pьsobnosti), на які поділяються райони. На третьому рівні перебувають 393 громади з уповноваженим обцем (obce s povдrenym obecnim ьradem), а на найнижчому, четвертому рівні - 6258 обців із делегованими повноваженнями (obec se zдkladrnm rozsahem prenesene pьsobnosti).

Як бачимо, ускладнення адміністративно-територіального устрою Чехії відбувається завдяки ранжуванню громад (обець) на три рівні. При цьому місцеве самоврядування здійснюється в усіх вищеназваних адміністративно-територіальних одиницях, крім районів.

Отже, проведене дослідження основних напрямів та сучасних тенденцій реформування територіальної організації влади в європейських країнах дозволяє дійти наступних висновків.

Зміст територіальної організації влади розкривається через організаційну, територіальну, правову та економічну основи функціонування органів публічної влади різних рівнів. У конституціях держав - членів ЄС проголошено основоположні засади територіальної організації влади, які закладають фундамент проведення демократичних трансформацій. На сучасному етапі в цих державах можна виділити два напрями модернізації територіальної організації влади за допомогою механізмів регіоналізації - це проведення структурних перетворень і функціональних реформ.

Сутність структурних реформ полягає у введенні кількьох варіантів територіальної консолідації з метою раціоналізації управління:

1) укрупнення первинних ланок адміністративно-територіального устрою країни шляхом злиття (приєднання) муніципалітетів;

2) скорочення кількості адміністративно-територіальних одиниць другого рівня, яке відбувається паралельно з процесом об'єднання муніципалітетів у рамках комплексної реформи місцевого управління;

3) введення права місцевих органів влади об'єднуватися на основі угод про міжмуніципальну співпрацю у союзи громад для виконання певних завдань у сфері власної компетенції;

4) утворення регіонів відповідно до класифікації NUTS задля участі у програмах ЄС, які спрямовано на фінансування різних секторів економіки, управління європейськими коштами і роботу представників цих регіонів в інституціях Єс.

Що до функціональних реформ, то їх зміст зводиться до запровадження механізмів децентралізації публічної влади на основі принципу субси- діарності. Європейські країни характеризуються асиметрією в децентралі- зованості управління окремими самоврядними одиницями, які мають більш розвинений рівень автономності. Залежно від рівня автономності регіонів розрізняють політичну й адміністративну децентралізацію.

Поширення тенденцій структурно-функціонального реформування місцевого управління в країнах Європи наведено в табл. 7.

Можна виокремити три хвилі структурно-функціональних реформ: перша хвиля таких реформ (1960-1970 рр.) зумовлена співпрацею держав у рамках Європейського економічного співтовариства і отримала поширення в країнах Західної Європи;

друга хвиля структурно-функціональних реформ припадає на кінець 1990-х рр. і початок XXI ст. У цей період в постсоціалістичних країнах Європи під впливом європейських інституцій і досвіду країн Західної Європи відбувається радикальна перебудова системи місцевого управління. Крім того, в окремих країнах Західної Європи поступово продовжують процеси територіальної консолідації та децентралізації влади;

третя хвиля структурно-функціональних реформ в Європі викликана наслідками фінансово-економічної кризи 2008 р. і триває досі.

Якщо характеризувати трансформаційні процеси у країнах Східної Європи, то вони мали хвилеподібний характер і змінювали одна одну з періодичністю в 7-10 років:

перша охопила країни на початку 1990-х рр. і була пов'язана з руйнацією «соціалістичного табору» та відходом від централізованого розуміння організації публічної влади, спробами побудови нового базового муніципального рівня самоврядування;

друга припала на кінець 1990-х рр. - перші роки XXI ст. і була пов'язана з процесами європейської інтеграції та розвитком транскордонного співробітництва, розвитком субрегіонального і регіонального рівня управління;

третя хвиля, 2002 р. і до сьогодні, - забезпечення подальших кроків щодо децентралізації влади, пошук ідеальної моделі адміністративно- територіального устрою. Подовжуються реформи структурно-функціональної організації публічної влади, зумовлені світовими економічними кризами.

Таблиця 7 Поширення структурно-функціональних реформ місцевого управління в країнах Європи

струк турні реформи	укрупнення первинних ланок адміністративно-територіального устрою країни шляхом злиття муніципалітетів	Австрія, Албанія, Бельгія, Велика Британія, Греція, Естонія, Ісландія, Литва, Болгарія, Люксембург, Нідерланди, Норвегія, Фінляндія, ФРН (окремі західні землі), Чехія, Швеція, Швейцарія (окремі кантони)
	скорочення кількості адміністративно-територіальних одиниць другого рівня, яке відбувається паралельно з процесом об'єднання муніципалітетів у рамках комплексної реформи місцевого управління	Данія, Латвія, ФРН (східні землі)
	Введення права місцевих органів влади об'єднуватися на основі угод про міжмуні- ципальну співпрацю в союзи громад для виконання певних завдань у сфері власної компетенції	Іспанія, Ісландія, Італія, Норвегія, Польща, Португалія, Словенія, Фінляндія, Франція, ФРН (окремі південні землі), Швейцарія (окремі кантони)
	утворення регіонів відповідно до класифікації NUTS задля участі у програмах ЄС, які спрямовано на фінансування різних секторів економіки, управління європейськими коштами і роботу представників цих регіонів в інституціях ЄС	Польща, Румунія, Угорщина та інші держави - члени ЄС
Функціо- н а л ь н і реформи	політична децентралізація	Бельгія, Велика Британія, Данія, Іспанія, Італія, ФРН
	адміністративна децентралізація	Польща, Португалія. Чехія, Франція, Щвеція та ін.



Узагальнені відомості щодо трансформаційних процесів у сфері територіальної організації влади в країнах східної Європи наведено в табл. 8.

територіальний публічна влада

Таблиця 8

Узагальнені відомості щодо трансформаційних процесів у сфері територіальної організації влади в країнах східної Європи

Країна	Етапи реформ	зміст реформ
1	2	3
Польща	1990-1997 рр.	Запровадження і становлення базового рівня місцевого самоврядування та територіальної організації публічної влади на рівні гмін на основі прийняття Закону «Про територіальне самоврядування». Конституційне закріплення організації публічної влади на основі принципів децентралізації і субсидіарності
	1998-1999 рр.	Побудова субрегионального і регіонального рівня самоврядної публічної влади і запровадження нового трирівневого адміністративно-територіального рівня завдяки прийняттю законів «Про повітове самоврядування» і «Про самоврядування воєводства», «Про упровадження трирівневого територіального поділу держави»
	1999 р. - і до сьогодні	Продовження децентралізації влади і приведення територіальної організації управління до стандартів ЄС, удосконалення організаційної структури муніципальної влади
Словаччина	1990-1996 рр.	Прийняття Конституції Словаччини 1992 р. і Закону «Про муніципалітети», саме в цих актах започатковано реформування публічного управління країни, забезпечення на конституційному рівні базового рівня територіального самоврядування. У 1996 р. прийнято Закон «Про адміністративно-територіальний поділ Словацької Республіки», яким створено районний і регіональний рівні
	1996-2002 рр.	Нова концепція реформування публічної влади, спрямована на євроінтеграцію і дотримання вимог NUTS, запровадження децентралізації повноважень від центральної влади до місцевого самоврядування. Прийняття Закону «Про самоврядування вищих територіальних одиниць», який забезпечив самоврядування на регіональному рівні. Запроваджено нову систему територіальної організації публічної влади на місцях
	2002 р. і до сьогодні	Територіальна систематизація відповідно до вимог NUTS, продовження децентралізації, зокрема запровадження фінансової децентралізації. З 2013 р. нова реформа державної адміністрації
Угорщина	1990-1994 рр.	Внесення змін до Конституції і прийняття спеціального Закону «Про місцеве самоврядування» № LXV, які заклали на початку 1990-х рр. основи муніципальної влади. Було надано право обирати місцеві органи самоврядування, і як наслідок кількість муніципалітетів зросла більш ніж у два рази, з 1 500 до 3 144
	1994-2010 рр.	Внесення поправок до Закону «Про місцеве самоврядування», якими визначалася процедура об'єднання територіальних одиниць. Графства отримали статус самоврядних територіальних одиниць, змінився їх правовий статус, було визначено їх нові функції, було введено прямі вибори представницьких органів округів. скасовано інститут комісарів республіки, які були представниками держави на місцях, через його низьку ефективність. Розбудова регіонального рівня і формування територіальної організації влади відповідно до вимог ЄС і системи NUTS
	2010 р. і до сьогодні	Формування сучасного адміністративно-територіального устрою, у якому місцеве самоврядування функціонує на окружному і муніципальному рівні, при цьому створено проміжний районний рівень з державними адміністраціями. У цьому контексті варто зауважити, що з 2010 р. в Угорщині відбуваються процеси рецентралізації, які характеризуються обмеженням автономії місцевого самоврядування, зокрема й фінансової, а також збільшенням контролю за муніципальною владою
Чехія	1990-1997 рр.	Початок демократизації публічної влади, закладення засад місцевого самоврядування, розбудова муніципального рівня і закріплення відповідних положень, зокрема в Конституції 1992 р. і спеціальних муніципальних законах
	1997-2002 рр.	Реформування територіального публічного управління, шляхом реалізації адміністративно-територіальної реформи, основним результатом якої було формування і початок функціонування з 1 січня 2001 р. 13 регіонів (країв) як вищих територіальних самоврядних одиниць плюс столиця - Прага і, як наслідок, створення регіонального самоврядування. Новий розподіл повноважень у системі публічного управління (між муніципалітетами і регіонами)
	2002 р. і до сьогодні.	Період інтенсивних євроінтеграційних перетворень. Ліквідація державних адміністрацій на місцях, прийняття Закону «Про створення населених пунктів з уповноваженими муніципальними адміністраціями і населених пунктів з розширеними повноваженнями» Становлення сучасної системи публічної влади

Реформи в досліджуваних країнах мали послідовний, поступальний характер і єдиний вектор розвитку - вони були орієнтовані на децентралізацію і забезпечення самостійності місцевого самоврядування у відносинах із державою, розмежування повноважень на основі принципу субсидіарності. тільки в угорщині протягом останніх 10 років спостерігається зворотний процес реформування місцевого самоврядування - у бік одержавлення і централізації.

Правовий статус префекта: європейський досвід та перспективи упровадження в Україні

Одним із напрямів реформування територіальної організації влади в Україні є трансформація ролі державного (адміністративного) нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування. Відповідно до проєктів законів «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» № 2217а від 1 липня 2015 р., № 2598 від 13 грудня 2019 р. інститут префектів має замінити місцеві державні адміністрації.

У зарубіжних країнах організація контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування зумовлюється багатьма чинниками: формою правління (монархія, республіка), формою державного устрою (унітарна, федерація), формою політичного режиму (ліберальна демократія, соціальна демократія), моделі місцевого самоврядування тощо. У федеративних державах державний контроль у сфері місцевого самоврядування переважно здійснюють органи суб'єктів федерації та їх посадові особи Любченко П. М., Смоляр О. А. Зарубіжний досвід організації контролю у сфері місцевого самоврядування. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2015. Вип. 29. С. 20.. Але в будь-якій країні Європи державний контроль за законністю є значним елементом системи місцевого управління. Тому точне визначення меж і принципів такого контролю особливо важливе для держав, у яких проходять інтенсивні процеси передачі фінансів, компетенції та відповідальності органам місцевого самоврядування.

Наразі універсальним стандартом щодо принципів здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері місцевого самоврядування стала Європейська хартія місцевого самоврядування. А практичному застосуванню положень її ст. 8 сприяють Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи. Основна мета цих Рекомендацій - звернути увагу на необхідність забезпечення узгодженості між системами адміністративного нагляду та принципом субсидіарності. У Рекомендаціях міститься заклик до місцевих органів влади щодо створення процедури внутрішнього контролю задля зменшення ризиків під час судових процесів так, Рекомендація CM/Rec (2019) 3 «Про нагляд за діяльністю місцевих органів влади» чітко розмежовує три різних види нагляду: а) адміністративний (охоплений ст. 8 Хартії); б) фінансовий (орієнтований на надійні фінансові результати); в) демократичний нагляд з боку громадян Recommendation CM/Rec (2019) 3 of the Committee of Ministers to member States on supervision of local authorities' activities. URL: https://search.coe.int/cm/Pages/re- sult_details.aspx?0bjectId=090000168093d066..

А в Рекомендації CM/Rec (1998) 12 «Про нагляд за діяльністю місцевих органів влади» встановлено положення щодо посилення гарантій незалежності місцевих виборних органів влади та їх членів, саме застосування адміністративних санкцій до представників місцевих органів влади (призупинення чи звільнення місцевих виборних представників та розпуск місцевих органів) лише винятково Recommendation CM/Rec (1998) 12 to member States on supervision of local au-thorities' action. URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/Display DCTMContent?documentId=09000016804f8499..

Відповідно до Рекомендації № R(97)7 «Про місцеві громадські служби і права користувачів їхніх послуг» усі важливі служби, що надають соціальні та адміністративні послуги, слід піддавати періодичному оцінюванню з погляду задоволення потреб користувачів із наступним публічним обговоренням підсумків цього оцінювання Recommendation no. R (97) 7 of the committee of ministers to member states on local public services and the rights of their users. URL: https://localgovernment.gov.mt/ en/DLG/Legislation/Documents/Legislation/R(97)7.pdf..

У «Білій книзі європейського врядування» визначено основні напрями поліпшення роботи європейських інституцій, зокрема шляхом залучення громадськості до контролю їх роботи. у своїй діяльності європейські інституції державного та локального рівнів спираються на такі принципи доброго демократичного врядування (good governance), як участь, відкритість, підзвітність, ефективність, узгодженість European Governance : A White Paper. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_ DOC-01-10_en.htm..

Питанням виконання незалежного контролю присвячено і рекомендацію конгресу місцевих і регіональних влад ради Європи № 61 (1999). За умов усе більшої складності адміністративних систем та завантаженості адміністративних судів конгрес підтримав створення бюро уповноваженого з прав людини та запровадження посад місцевих і регіональних омбудсменів Recommendation 61 (1999) 1 on the role of local and regional mediators/ombudsmen in defending citizens' rights. URL: https://rm.coe.int/1680719b20..

Не вдаючись у широке дослідження етимології слів «контроль» і «нагляд», звертаємо увагу, що Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює саме поняття «нагляд», а законодавство деяких країн у тому числі застосовує категорію «контроль». тому погоджуємося з думкою о. А. смоляр, що в широкому розумінні контроль охоплює нагляд, а нагляд, у свою чергу, є різновидом контролю з обмеженими можливостями впливу контролюючого суб'єкта на підконтрольний суб'єкт, специфіка державного контролю у сфері місцевого самоврядування проявляється в тому, що контрольний і підконтрольний суб'єкти перебувають у різних підсистемах публічної влади: державній та самоврядній, тому механізм правового регулювання їхніх відносин має вибудовуватися з урахуванням особливостей їх правового статусу Смоляр О. А. Державний та громадський контроль у сфері місцевого само-врядування : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Муд-рого. Харків, 2016. 227 с..

В європейській доктрині і державно-правовій практиці прийнято виділяти такі типи державного контролю за місцевим самоврядуванням: правовий, фінансовий і політичний.

Зміст правового контролю полягає в реалізації представниками держави перевірок рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування на предмет відповідності їх нормативно-правовим актам, які приймаються органами державної влади. у процесі нагляду за виконанням делегованих завдань перевірки стосуються не лише законності рішень, а й оцінки їх відповідності до встановлених цілей. Наглядові заходи щодо діяльності місцевого самоврядування застосовуються з метою недопущення випадків здійснення муніципалітетами компетенційної експансії. правовий контроль охоплює низку форм: 1) нагляд, який здійснює центральний (регіональний) уряд безпосередньо або через своїх представників на місцях. такий нагляд отримав назву «адміністративний нагляд»; 2) судовий нагляд, який виконують адміністративні суди або суди загальної юрисдикції; 3) нагляд, який реалізують омбудсмен з місцевих справ або інші незалежні медіатори, аудитори, контролери тощо.

Фінансовий контроль здійснюється шляхом аналізу рахунків і активів на основі правил бухгалтерського обліку з метою перевірки ефективності та економічності використання ресурсів муніципалітетами. Як правило, фінансовий контроль здійснюється незалежними аудиторами або державними установами, якщо питання стосується витрат із державного бюджету.

Що до політичного контролю, то він реалізується на двох рівнях. По- перше, виконавчі органи і посадові особи місцевого самоврядування мають відповідальність перед радами - виборними представницькими установами. По-друге, членів громади наділено правом через різноманітні форми партисипативної демократії контролювати своїх представників Supervision and auditing of local authorities' action. Local and regional authorities in Europe. No. 66. URL: https://localgovernmentcms.gov.mt/en/DLG/Legislation/Docu- ments/Legislation/R(98)12.pdf..

За нашою думкою, залежно від ступеня централізації адміністративного нагляду можна виділити такі моделі:

1) децентралізований адміністративний нагляд, суть якого полягає в здійсненні контрольних заходів відповідними міністерствами і відсутності на регіональному і місцевому рівнях державних представників;

2) помірковано централізований адміністративний нагляд, що реалізується спеціально створеним на центральному рівні єдиним наглядовим органом;

3) централізований адміністративний нагляд, який реалізується спеціально створеними наглядовими органами на регіональному рівні.

Лк зазначалося вище, упродовж останніх десятиліть стійкою європейською тенденцією стало поширення децентралізації публічного управління й автономії муніципальної влади. У багатьох країнах Європи з романо-германською правовою системою на конституційному рівні встановлено децентралізований державний правовий контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Наприклад, Конституція Королівства Іспанія (ст. 140) гарантує автономію муніципалітетів. Вони мають усю повноту прав юридичної особи. Керівництво та управління ними здійснюються відповідними муніципальними радами, що складаються з алькальдів і радників. Контроль за діяльністю органів автономних співтовариств здійснюється: а) Конституційним судом щодо конституційності прийнятих ними нормативних актів, що мають силу закону; б) урядом, за поданням Державної ради, щодо здійснення повноважень, їм делегованих відповідно до передбаченого в п. 2 ст. 150; в) органами адміністративного законодавства стосовно автономного правління і його регламентарних норм; г) Рахункової палатою щодо економічної та бюджетної діяльності (ст. 153 Конституції). Представник, який призначається урядом, керує органами державного управління на території автономного співтовариства і за необхідності координує її діяльність із діяльністю органів управління автономного співтовариства (ст. 154 Конституції).

Цікавий варіант поступового переходу від централізованого адміністративного нагляду за роботою місцевих органів влади до помірковано централізованого адміністративного нагляду можна проаналізувати на прикладі Литовської Республіки. Так, у 2010 р. у Литовській Республіці було ліквідовано інститут представників уряду в кожному регіоні (Lith. apskritis). На сьогодні Литва складається з 10 регіонів (Lith. Apskritis), які поділено на 60 муніципалітетів (Lith. Savivaldybe). 1 липня 2010 р. регіональні адміністрації (Адміністрації представника уряду) було скасовано. У даний час регіони виступають як територіальні та статистичні одиниці. Функції регіонів було розподілено між муніципалітетами та центральними органами влади The EU's Assembly of Regional and Local Representatives. Lithuania. URL: https:// portal.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/Lithuania-Introduction.aspx..

Разом із тим відповідно до ст. 123 конституції литовської республіки Конституція Литовської Республіки 1992 р. http://lib.rada.gov.ua/static/LIBRARY/ catalog/law/Ht_konst2.htm#%D0%93%D0%BB7. управління в адміністративних одиницях вищого рівня в передбаченому законом порядку організовується урядом. Нагляд за додержанням органами самоврядування конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначеними урядом представниками. повноваження представника уряду та порядок їх здійснення встановлюється законом. у встановлених законом випадках та порядку на території самоврядувань сейм може тимчасово ввести пряме правління.

Крім того, правовою підставою функціонування відповідного представника уряду є спеціальний Закон № VIII-730 «про адміністративний нагляд за муніципалітетами», відповідно до ст. 2 якого представники уряду здійснюють адміністративний нагляд за муніципалітетами, тобто контролюють, чи діють муніципалітети відповідно до конституції та законів, чи виконують муніципалітети рішення уряду. уряд призначає одного представника від країни.

Відповідним представником уряду є державний службовець, який призначається на посаду строком на чотири роки і звільняється з посади відповідно до процедури, встановленої Законом про державну службу. він є підзвітним уряду і прем'єр-міністру.

Представник уряду має відповідати таким умовам: університетська освіта або прирівняна до неї, досвід роботи у сфері державного управління не менше 5 років або вища юридична освіта чи освіта в галузі державного управління і досвід роботи у сфері державного управління не менше 3 років, ще однією умовою є політична неупередженість (ст. 3 Закону № VIII-730).

При нагляді за дотриманням муніципалітетами конституції і законів або виконанням муніципалітетами урядових рішень представник уряду повинен:

1) перевірити, чи відповідають правові акти органів місцевого самоврядування законам, постановам уряду й іншим правовим актам, пов'язаних із реалізацією законів і прийнятим центральними органами державної влади;

2) запропонувати скасувати або змінити незаконні правові акти органів місцевого самоврядування в порядку, встановленому п. 1 ст. 5 Закону № VIII-730;

3) звернутися до суду, якщо органи місцевого самоврядування не згодні скасувати або змінити спірний правовий акт, відмовляються від виконання закону або рішення уряду.

Крім того, представник уряду здійснює попередній нагляд за проєктами актів, розроблених органами місцевого самоврядування.

У разі встановлення, що правовий акт, прийнятий органами місцевого самоврядування, не відповідає законам або урядовим рішенням, представник уряду має:

1) надати мотивоване клопотання і запропонувати відповідному органу місцевого самоврядування розглянути можливість зміни або скасування відповідного акта. колегіальний орган місцевого самоврядування повинен розглянути клопотання представника уряду на наступному засіданні (але не пізніше ніж протягом одного місяця); інші органи місцевого самоврядування повинні розглянути таку пропозицію протягом тижня після отримання пропозиції. представник уряду повинен бути проінформований про рішення, прийняте протягом десяти днів після прийняття такого рішення;

2) звернутися до суду протягом 10 днів після отримання повідомлення про відмову в задоволенні клопотання (у разі якщо орган місцевого самоврядування відмовляється змінити або скасувати правовий акт, який є предметом спору) Law on administrative supervision of municipalities : Republic of Lithuania law : from 4 May 1998 No VHI-730. URL: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legaLAct/lt/TAD/TA- IS.372525?jfwid=181l7lisri..

У разі встановлення, що орган місцевого самоврядування не виконує закони або рішення уряду, представник уряду повинен:

1) подати до відповідного муніципального органу письмовий запит про негайне виконання закону або рішення уряду;

2) якщо муніципальний орган надає відмову в задоволенні запиту, представник уряду протягом 10 днів після отримання такого повідомлення звертається до суду.

При проведенні попереднього контролю над проєктами правових актів органів місцевого самоврядування представник уряду може:

1) перевіряти проєкти правових актів, що розглядаються в колегіальних органах місцевого самоврядування.

2) бути присутнім на засіданнях колегіальних муніципальних органів самоврядування та, за необхідності, інформувати муніципальних радників про невідповідність до законів відповідних проєктів.

У разі встановлення прийняття органом місцевого самоврядування правового акта, який порушує суспільні інтереси, представник уряду може:

1) не пізніше двох робочих днів після прийняття правового акта, який може порушувати суспільні інтереси, призупинити виконання такого акта;

2) протягом двох робочих органу місцевого самоврядування заявити мотивоване клопотання щодо зміни або скасування відповідного правового акта;

3) упродовж п'яти робочих днів після отримання повідомлення про відмову в задоволенні клопотання звернутися до суду.

Наразі в європейських країнах, де традиційно існував суворий централізований адміністративний нагляд за місцевим самоврядування, спостерігають наступні тенденції. По-перше, відбувається пошук альтернативних механізмів державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування на основі таких принципів: налагодження діалогу між центральною та місцевою владою; залучення незалежних від держави органів для надання фахових консультацій та оцінки у сфері фінансів і управління; посилення ролі таких незалежних органів, як омбудсмени та посередники; зміцнення внутрішніх механізмів нагляду органів місцевого самоврядування, зокрема у фінансовій та управлінській сферах Supervision and auditing of local authorities' action. Local and regional authorities in Europe. No. 66. URL: https://localgovernmentcms.gov.mt/en/DLG/Legislation/Docu- ments/Legislation/R(98)12.pdf.. По-друге, йде поступовий процес обмеження впливу держави на місцеве самоврядування. Показовим прикладом є досвід Італійської Республіки і Французької Республіки.

Так, наприкінці XX ст. і на початку XXI ст. в Італії було проведено кардинальні реформи принципів і механізмів здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 114 Конституції Італії Республіка включає комуни, провінції, столичні міста, області і державу. До реформи 2001 р. державний представник на рівні області - урядовий комісар візував кожен закон, прийнятий обласною радою, а уряд республіки мав право повернути закон до обласної ради, якщо вважав, що закон перевищує компетенцію області або суперечить національним інтересам або інтересам інших областей. Наразі посаду урядового комісара скасовано, уряд нарівні з обласною радою вирішує компетенційні спори в конституційному суді, а місцеві органи влади користуються повною організаційною, фінансовою і правовою автономією.

разом із тим це не означає, що держава жодним чином не контролює дотримання законності в адміністративно-територіальних одиницях. по-перше, правовою основою адміністративного нагляду є конституція, законодавство і підзаконні акти, які приймають органи влади держави. по-друге, визначено різноманітні механізми реалізації правового контролю, до яких можна віднести:

- так звані механізми заміщення, які встановлено в ч. 2 ст. 120 Конституції Італії. Так, уряд може заміщати органи областей, столичних міст, провінцій і комун у випадку: а) невиконання їх органами норм міжнародних договорів чи актів Європейського Союзу; б) серйозної загрози для державної безпеки; в) необхідності захисту юридичної або економічної єдності, особливо для захисту основних рівнів оподаткування, які зачіпають громадянські та соціальні права. Ці конституційні положення були доповнені Законом № 131 (2003 р.), який детально регламентує порядок здійснення таких «механізмів заміщення». У висновках Конституційного суду «механізми заміщення» трактуються як надзвичайні способи державного контролю;

- так звані механізми припинення повноважень місцевих органів влади, які зафіксовано в ст. 126 Конституції Італії. Зокрема, обласна рада може бути розпущена: а) якщо вчиняє дії, що суперечать конституції, або серйозні порушення закону; б) не виконує пропозиції уряду змістити джунту або її голови, які вчинили аналогічні дії або порушення; в) унаслідок відставок або неможливості утворити більшість; г) з міркувань національної безпеки. розпуск ухвалюється декретом президента республіки після того, як буде заслухано комісію депутатів і сенаторів з обласних питань. декретом про розпуск призначається комісія з трьох громадян, які мають право бути обраними в обласну раду. Ця комісія в тримісячний термін призначає вибори і займається звичайною адміністративною діяльністю, що входить у компетенцію джунти, і приймає невідкладні рішення, які потім затверджуються новою радою;

- так звані механізми надзвичайної ануляції, які закріплено у зведеному тексті законів, що регулює статус органів місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 138 цього документа центральний уряд за пропозицією Міністерства внутрішніх справ може скасувати незаконні рішення, прийняті місцевими органами влади. «Механізми надзвичайної ануляції» застосовуються на основі указу Президента Республіки, ухваленого після обговорення в Раді міністрів і Державній раді;

- діяльність на рівні провінцій територіальних управлінь уряду (до 1999 р. префектур), статус яких регламентується низкою законодавчих актів щодо територіальних управлінь уряду, статусу органів місцевого самоврядування, громадської безпеки тощо. Префект ієрархічно залежить від міністра внутрішніх справ, але голова Ради міністрів та інші міністри можуть видавати префектам конкретні директиви та за галузевою спрямованістю призначати заступників префекта. Правовими формами роботи префекта є постанови та укази Local and regional democracy in Italy. URL: https://rm.coe.int/local-and-regional- democracy-m-italy-momtormg-committee-rapporteurs/1680759b3b..

Префект забезпечує узгоджене здійснення адміністративної діяльності периферійних відомств держави та гарантує лояльну співпрацю цих офісів з місцевими органами влади. виконуючи ці координаційні функції, префект може вимагати від керівників периферійних адміністративних структур держави вжити заходів, спрямованих на уникнення серйозної шкоди якості місцевих послуг. Крім координаційної функції, префект здійснює посередницьку функцію у трудових спорах, а також накладає адміністративні санкції за різні категорії декриміналізованих правопорушень (дорожній рух, банківські чеки, сфера телекомунікацій тощо). Оскільки було ліквідовано такий вид адміністративного нагляду, як контроль за доцільністю рішень місцевого самоврядування, префект лише перевіряє акти органів місцевого самоврядування на предмет їх відповідності законодавству і призупиняє їх до відповідного рішення міністра внутрішніх справ. Крім того, префект до відповідного рішення міністра внутрішніх справ наділений правом: тимчасово відстороняти з посади мерів, президентів провінцій, президентів консорціумів та гірських громад, якщо вони вчиняють дії, що суперечать Конституції і законодавству; призначати уповноважених виконувати функції відсторонених посадових осіб місцевого самоврядування; ініціювати процедуру розпуску муніципальної або провінційної ради. префект також відповідає за цивільний захист, готує план боротьби з надзвичайними ситуаціями по всій провінції, піклується про його виконання та вживає всіх заходів, необхідних для надання першої допомоги постраждалим. префект компетентний приймати вмотивований акт щодо невідкладних заходів із метою уникання та усунення серйозних небезпек, які загрожують громадській безпеці та безпеці в містах, якщо мер цього не зробить. Аналогічні заходи можуть бути прийняті префектом у разі невідкладності чи серйозної суспільної потреби, якщо вони необхідні для охорони громадського порядку та громадської безпеки.

В останні роки в італійському парламенті розглядаються ініціативи щодо реорганізації та раціоналізації мережі територіальних управлінь уряду за двома основними напрямами. Перший напрям - структурний, який стосується подолання значної організаційної роздробленості держави та заощадження державних коштів. Планується проведення консолідації матеріально-технічних засобів периферійних відомств шляхом запровадження єдиного Державного територіального управління. другий - функціональний, що передбачає подальшу децентралізацію публічного управління шляхом поступового трансферту адміністративних функцій від територіальних управлінь уряду до провінційних і комунальних органів самоврядування Riordino delle prefetture-uffici territoriali del governo. URL: https://www.camera.it/ leg17/465?tema=prefetture_utg..

...