Правовое регулирование размещения заказов для государственных и муниципальных нужд

Необходимо отметить и возможность продления периода рассмотрения и оценки конкурсных заявок на срок до 10 рабочих дней. Однако такое продление может быть совершено, только если закупки товаров, работ, услуг происходят в сфере науки, культуры или искусства. Как итог, можно подчеркнуть, что максимальная продолжительность рассмотрения и оценки заявок по Закону о контрактной системе составляет 20 календарных дней плюс 10 рабочих. В свою очередь согласно положениям закона № 94-ФЗ максимальный срок составлял порядка 60 дней.

Протокол с полным отражением всех сведений касающихся закупки является итогом рассмотрения и оценки конкурсных заявок заказчиком в соответствии с положениями ч.10 и 11 ст. 53 Закона о контрактной системе.

Что касается правил заключения контракта, то хотелось бы отметить более четкую организацию по срокам по сравнению с Законом № 94-ФЗ. Так, в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ контракт должен быть заключен не ранее 10-ого но и не позднее 20-ого дня с даты публикации итогового протокола в единой информационной системе. Законом № 94-ФЗ был установлен лишь минимальный период - не ранее чем через 10 дней. Ограничение же по окончательному сроку заключения контракта - отсутствовало.

Также необходимо заметить, что в силу ч.4 ст. 54 Закона 44-ФЗ заказчик теперь (по сравнению с ранее действовавшим Законом 94-ФЗ) не имеет права на обращение в суд с заявлением о понуждении заключения контракта в тех случаях, когда после объявления победителей участник уклоняется от его подписания. Руководствуясь новым Законом о контрактной системе заказчик в такой ситуации может довольствоваться лишь возмещением убытков понесенных в связи действиями участника государственных (муниципальных) закупок.

Согласно ч.3 ст. 54 закона № 44-ФЗ установлен фиксированный срок, в течение которого победитель должен подписать контракт. Он составляет 15 календарных дней со дня получения проекта данного контракта от заказчика. Вместе с тем такой срок в соответствии с ч. 9 ст. 54 Закона о контрактной системе может быть продлен до 30 дней при возникновении форс-мажорных обстоятельств или при наличии соответствующих судебных актов. Также следует отметить, что в соответствии с ранее действовавшим законодательством четкий срок подписания контракта определялся непосредственно заказчиком при подготовке конкурсной документации.

В свою очередь, что касается конкурса с ограниченным участием, то его следует рассматривать как разновидность открытого конкурса с определенными особенностями, о чем свидетельствует часть 3 статьи 56 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе». Она предусматривает, что этот новый способ определения контрагента в сфере государственных закупок осуществляется в соответствии с положениями о проведении открытого конкурса, но с учетом установленных данной статьей особенностей.

Всего существует два случая, когда допускается проведение конкурса с ограниченным участием:

При закупке работ и услуг, связанных:

с реставрацией музейных экспонатов, редких документов;

с необходимостью допуска подрядчика (исполнителя) к музейным, архивным, библиотечным базам данных, музейным хранилищам, системам их безопасности;

с сохранением объектов культурного наследия.

При закупке товаров, работ, услуг, которые ввиду их специализированного характера или сложности реализации могут быть поставлены, выполнены или оказаны только ограниченным кругом лиц, обладающих соответствующей квалификацией. Конкретный перечень товаров, работ и услуг, соответствующих данным критериям и выполнение которых возможно ограниченным кругом лиц утвержден Постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям».

Также следует отметить, что возможность установления заказчиком дополнительных требований к участникам - является характерной чертой конкурса с ограниченным участием, которая отличает его от способа проведения государственных (муниципальных) закупок путем проведения открытого конкурса.

Отдельные требования даже предусмотрены в части 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», но и этот перечень не является исчерпывающим. В частности, дополнительными требованиями может быть предоставление документов, подтверждающих наличие квалифицированного персонала, современного оборудования, материально - финансовой базы для реализации обязанностей по контракту и прочие.

Стоит обратить внимание, что соответствие участника дополнительным требованием рассматривается заказчиком на этапе предквалификационного отбора, и не анализируется в качестве критерия при поведении окончательной оценки и определения победителя конкурса Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. Е. А Абрамова, Б. В. Ткаченко. - Москва: Сектор, 2015. - С. 82..

Далее в квалификационной выпускной работе хотелось бы отметить двухэтапный конкурс, который является еще одним новым способом проведения государственными и муниципальными органами закупки товаров, работ и услуг за государственные средства. По аналогии с осуществлением конкурса с ограниченным участием при определении поставщика, подрядчика или исполнителя путем проведения двухэтапного конкурса следует руководствоваться правилами и требованиями, которые установлены для открытого конкурса. Однако при этом необходимо учитывать нормы, регламентирующие особенности его проведения, закрепленные в статье 57 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе».

Главной характерной чертой двухэтапного конкурса является ограниченная область его применения. Так, в соответствии с частью 2 статьи 57 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» право определения контрагента по контракту путем объявления двухэтапного конкурса возникает у заказчика при совокупном наличии двух основных факторов:

1) предметом контракта являются:

- поставка инновационных и высокотехнологичных товаров;

- услуги по созданию литературных произведений, произведений искусства, их исполнения;

-выполнение научно-исследовательских или проектных, архитектурно-строительных работ, проведение различного рода научных экспериментов, изысканий;

- энергосервисные услуги;

2) есть необходимость обсуждения и уточнения отдельных нюансов закупки, в частности относительно объекта закупки, в процессе проведения процедуры.

Отличительной особенностью двухэтапного конкурса от прочих способов проведения закупки является возможность уточнения заказчиком характеристик объекта закупки или критериев оценивания поданных заявок непосредственно в процессе ее проведения. Кроме того, как следует из самого названия, закупка осуществляется в два этапа.

этап - согласно части 4 статьи 57 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» участниками подаются предварительные заявки на участие в конкурсе без фиксации конкретной предлагаемой цены. При этом при проведении первого этапа от потенциальных участников не требуется обеспечение поданных заявок. Именно по результатам рассмотрения первоначальных конкурсных заявок заказчик при необходимости уточняет ранее изложенные в конкурсной документации требования относительно функциональных, технических, эксплуатационных качеств объекта закупки. В завершение первого этапа двухэтапного конкурса всем участникам сообщается о внесенных в «закупочные» документы изменениях, одновременно данные сведения подлежат официальной публикации в единой информационной системе.

этап - лицам, участвующим в первом этапе, предоставляется право направить в адрес заказчика окончательный вариант конкурсной заявки, в которой уже необходимо отразить предлагаемые условия с учетом внесенных заказчиком изменений, а также указать цену контракта. Также участники могут полностью отказаться от дальнейшего участия в двухэтапном конкурсе.

Что касается электронного аукциона, то, как ни странно, в соответствии с нормами Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» открытый аукцион априори может проходить только в электронной форме. Согласно части 2 статьи 59 Закона электронный аукцион в обязательном порядке должен быть проведен при закупке товаров, работ или услуг, которые предусмотрены соответствующим правительственным перечнем. Иными словами, конкретные виды товаров, работ и услуг, закупку которых следует проводить путем объявления электронного аукциона, утверждаются Правительством РФ. Вместе с тем при осуществлении закупки товаров (работ, услуг) для обеспечения нужд субъекта РФ можно ориентироваться на дополнительный перечень, который разрабатывается соответствующим высшим органом исполнительной власти такого субъекта РФ. В нем также отражены те объекты закупки, приобретение которых возможно путем проведения электронного аукциона. Однако в отдельных случаях не вошедшие в перечень товары, работы и услуги также можно будет закупать способом электронного аукциона.

В сравнении с нормами предшествующих редакций статей, регламентирующих правила проведения электронного аукциона, стоит отметить сокращение сроков его проведения, в частности в ситуациях, когда цена контракта превышает три миллиона рублей Храмкин А. А. Книга контрактного управляющего / А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.В. Ермакова. - М.: ООО «Буки Веди», 2015. - С. 150..

В подобных случаях информация о проведении закупки путем электронного аукциона должна быть опубликована минимум за 15 дней до запланированной даты окончания приема заявок от потенциальных участников. Тогда как в соответствии с нормами Закона N 94-ФЗ при цене контракта свыше трех миллионов рублей, данный срок составляет 20 календарных дней. Если же цена контракта не превышает предельное значение в 3 млн. рублей, то согласно части 2 статьи 63 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» извещение об электронном аукционе следует публиковать не позднее, чем за 7 дней до окончания приема конкурсных заявок. Аналогичный срок установлен и в предыдущем Законе N 94-ФЗ.

Что касается порядка заключения контракта, после проведенного электронного аукциона, то никаких значительных изменений по сравнению с предыдущими правилами не произошло. Единственное, внимание заслуживает норма, обязывающая победителя электронного аукциона предоставить уже при заключении контракта увеличенное обеспечение его исполнения. А в случаях, когда участником-победителем предложена цена контракта, которая на 25% (и более процентов) ниже, чем прописанная в конкурсной документации, то такому участнику необходимо предоставить дополнительные, свидетельствующие о его добросовестности, документы.

Действия заказчика в случаях уклонения победителя конкурса от подписания контракта аналогичны установленным при проведении открытого конкурса, т.е. понудить участника к подписанию контракта невозможно, однако можно в судебном порядке взыскать понесенные убытки. При форс-мажорных обстоятельствах, препятствующих заключению контракта, или наличии соответствующих судебных решений сроки подписания контракта по результатам проведенного электронного аукциона могут быть продлены, но не более чем на 30 календарных дней.

Запрос котировок и предложений. Запрос котировок и запрос предложений являются способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя), различными в принципе, но схожими по порядку проведения самих процедур. Следует обратить внимание, что «процедура запроса котировок не нова и была предусмотрена ранее действовавшим законодательством, и в принципе порядок ее проведения не изменился» Храмкин А. А. Книга контрактного ... С. 186.. Тогда как способ запроса предложений вводится в область закупки товаров, работ и услуг за государственные средства впервые.

Одним из схожих черт запроса предложений и запроса котировок является необходимость размещения в единой информационной системе информации о потребностях заказчика в товарах, работах, услугах, в отношении которых планируется закупка. Такая информация должна быть доступна для ознакомления неограниченному кругу лиц. Что касается отличительных характеристик, то данные способы имеют различные основания для проведения, а также у каждого свой порядок определения победителя.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 72 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» в случае запроса котировок победителем закупки становится участник, которым была предложена самая низкая цена контракта. А согласно части 1 статьи 83 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» при поведении запроса предложений победителем объявляется участник, предложение которого лучше остальных заявок соответствует потребностям заказчика.

Кроме того, при проведении запроса котировок заказчик согласно части 6 статьи 74 Закона № 44-ФЗ имеет право вносить изменения в извещение о закупке, тогда как при проведении запроса предложений данная возможность ограничена частью 5 статьи 83 Закона. При этом в случае с запросом предложений заказчику предоставлено право «уходить» от установленных Законом критериев оценки поданных предложений.

Аналогично иным способам определения контрагента при закупке в форме запроса предложений или котировок допускается приостановление (на срок до 30 дней) подписания контракта в случае наличия соответствующих оснований.

Право проводить закупку путем запроса котировок возникает у заказчика при наличии совокупности следующих моментов:

1) общий объем закупок, проводимых заказчиком путем запроса котировок, не должен превышать 100 миллионов рублей в год;

2) цена контракта не превышает 500 тысяч рублей;

3) общий объем закупок, проводимых заказчиком путем запроса котировок согласно утвержденному плану-графику, не должен превышать 10% от общего размера предусмотренных для закупки средств.

Кроме того, в законе предусмотрены два специальных основания для проведения запроса котировок, которые имеют особенный порядок реализации. Речь идет об организации деятельности заказчика, осуществляющего закупку, на территории иного государства, а также о закупке товаров, работ, услуг с целью оказания скорой медицинской помощи и достаточного жизнеобеспечения граждан.

Основания проведения запроса предложений. Закупка путем запроса предложений согласно части 2 статьи 83 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» может быть осуществлена только в девяти случаях:

1) лечение гражданина за пределами страны;

2) признание несостоявшимся электронного аукциона или повторного конкурса;

3) услуги физических лиц: преподавателей и экскурсоводов;

4) поставка спортивных предметов для национальных команд;

5) договор в области энергоснабжения с гарантирующим поставщиком;

6) закупка дипломатическими представительствами и подобными органами (до 15 млн. руб.);

7) закупка лекарств, необходимых пациенту по решению соответствующей врачебной комиссии;

8) заключение договора после расторгнутого по определенным основаниям иного контракта;

9) закупка изделий гарантирующим поставщиком.

Закупка у единственного контрагента. В целом, процесс закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя не отличается от прописанного в предыдущем Законе N 94-ФЗ порядка осуществления данной закупки. В Законе 44-ФЗ «О контрактной системе» предусмотрены отдельные случаи, при которых заказчику предоставлено право проведения закупки путем заключения договора с единственным контрагентом, рассмотрим некоторые из них.

Закупка у единственного контрагента может быть произведена многочисленными учреждениями, деятельность которых связана с образованием и культурой. Общая цена контракта в данных случаях не должна превышать 400 тысяч рублей, а совокупный объем закупок такого рода должен составлять не более 50% от запланированного в графике объема и не более 20 млн. рублей в течение календарного года.

Любой государственный или муниципальный орган имеет право провести закупку у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя, если сумма по такой сделке составляет не более 100 тысяч рублей. При этом общий процент таких договоров от запланированных на проведение закупок средств не должен превышать 5%, а объем таких закупок совокупно должен быть менее 50 млн. рублей в год. Исключение в части соблюдения установленных предельных значений составляет приобретение товаров, работ и услуг заказчиками, которые осуществляют закупку для нужд сельских поселений.

Возможным вариантом осуществления закупки путем заключения контракта с единственным контрагентом также является необходимость получения адвокатских услуг. Данный случай касается ситуаций, когда адвокат в соответствии с законом назначается в обязательном порядке, а инициатором выступают органы дознания или предварительного следствия либо суд в делах, рассматриваемых в порядке уголовного производства. А также адвокат может быть назначен судом в качестве представителя при рассмотрении дел по нормам Гражданского процессуального кодекса РФ.

Случаем закупки работ и услуг у единственного исполнителя или подрядчика также является необходимость выполнения такой работы или оказания такой услуги исключительно органом исполнительной власти (подведомственным ему государственным учреждением) или унитарным предприятиям. Полномочия выполнения работ или оказания услуг в данном случае должны быть закреплены в соответствующем федеральном законе, законодательном акте субъекта РФ или нормативно-правовом акте Правительства РФ либо Президента РФ.

В любом из возможных случаев проведения закупки путем заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком или исполнителем на заказчике лежит обязанность документального подтверждения обоснования невозможности либо нецелесообразности закупки путем проведения иных конкурентных процедур. А в самом контракте при этом должны быть отражены расчет и обоснование цены, по которой осуществляется закупка.

Закрытые способы закупки. Как можно определить из самого названия данной категории способов проведения закупки, их главной особенностью является ограниченность информации о факте их проведения. Информация о планируемой закупке сообщается лишь отдельным лицам. Причем такие лица должны быть точно способны выполнить необходимые работы, оказать услуги или поставить товары, а также соответствовать установленным в Законе критериям.

Общие положения о проведении закрытых процедур закупки товаров, работ, услуг за государственные средства регламентированы параграфом 5 главы 3 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе», нормы которого описывают порядок организации и проведения заказчиком различных закрытых процедур.

Так, согласно нормам Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» закрытыми процедурами закупки являются:

закрытый конкурс;

закрытый аукцион;

закрытый двухэтапный конкурс;

закрытый конкурс с ограниченным участием.

При этом право применять закрытые способы определения поставщика, подрядчика, исполнителя возникает лишь при наступлении какого-либо из следующих четырех случаев:

Осуществление закупки таких объектов, сведения о которых являются государственной тайной и при этом отражены в документации о проведении закупки либо в проекте самого контракта.

Осуществление закупки, основанной на обеспечении федеральных нужд, если информация о закупаемых товарах, работах или услугах имеет отношении к государственной тайне.

Осуществление закупки услуг, связанных с уборкой помещений, а также услуг водителей, для обеспечения функционирования деятельности судей и судебных приставов.

Осуществление закупки услуг, связанных со страхованием, охраной и транспортировкой драгоценных камней и металлов, музейных принадлежностей, иных редких и ценных документов, имеющих значение для государства. Распространяется на случаи передачи таких товаров во временное пользование (владение) физическим или юридическим лицам и, наоборот, приема от физических или юридических лиц.

2.3 Компетенция контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов

Во всех странах мира, в большей или меньшей степени, мощный механизм государства в виде его органов оказывает непосредственное давление (влияние) на институт государственных (муниципальных) закупок. Не обошло стороной данное явление и Российскую Федерацию, более того с определенной долей относительности можно считать, что любое лицо (будь то юридическое или физическое) оказывает своеобразное воздействие как на систему закупок, так и на всю экономику в целом.

Многими авторами и специалистами в области государственных закупок отмечается небольшая разновидность в формах контроля в сфере государственных (муниципальных) закупок. Так, среди прочих видов «выделяют виды контролей по следующим факторам: по направлениям и предмету проверки (целевое и эффективное расходование средств, соблюдение требований законодательства, инструкций и др.), по времени проведения контрольных мероприятий (предварительный, оперативный и последующий контроль); по принадлежности проверяющего органа или подразделения к объекту проверки (внешний и внутренний контроль). Так предварительный контроль осуществляется с помощью отслеживания закупочной деятельности заказчиков через систему Интернет, а также путем согласования определенных поступков заказчика с компетентными органами. В свою очередь внутренний контроль осуществляется никем иным как самим заказчиком, а внешний - относится к компетенции органов контролирующих сферу государственных (муниципальных) закупок Храмкин А. А. Воробьева О. М., Ермакова А. В. Правовое регулирование ... С. 320.».

В России отсутствует специальный государственный орган, занимающийся только лишь вопросами контроля за сферой государственных (муниципальных) закупок. В нашей стране полномочия по контролю за размещением и исполнением государственных (муниципальных) заказов относятся к компетенции нескольких органов, которые вкупе образуют систему контроля за размещением и реализацией государственных (муниципальных) заказов.

Так, Федеральным законом № 44-ФЗ предусмотрены четыре основных вида контроля в сфере закупок:

государственный и муниципальный контроль;

ведомственный контроль;

контроль заказчиком;

общественный контроль.

Данный перечень раскрыт в главе 5 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и хотелось бы кратко остановиться на каждом из них.

Государственный и муниципальный контроль. Функции государственного и муниципального контроля распределены между органами контроля в зависимости от уровня, задач и предмета проверки. За соблюдением порядка в сфере закупок следят:

федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления, уполномоченные контролировать сферу закупок.

На федеральном уровне - это уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы (далее - ФАС), на региональном и местном уровнях - аналогичные контролирующие региональные и муниципальные ведомства. Данные органы обязаны проверять деятельность субъектов контроля в процессе закупок за исключением закупок в рамках государственного оборонного заказа. Они также не проверяют вопросы, относящиеся к финансовому и казначейскому контролю (ч. 3 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, п. 2 постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728);

контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа (далее - Рособоронзаказ), который уполномочен проверять государственный оборонный заказ, а также закупки для федеральных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну.

При этом Рособоронзаказ не должен проводить финансовый и казначейский контроль. Об этом сказано в части 10 статьи 99 Закона от 5апреля 2013 г. № 44-ФЗ;

Казначейство России, региональные и муниципальные финансовые органы, которые выполняют функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, а также органы управления государственными внебюджетными фондами.

Казначейский контроль начнет функционировать с 1 января 2017 года (ч. 5 ст. 99, ч. 3 ст. 114 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ);

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля аналогичные органы финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований (далее - Росфиннадзор) (п. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, ч. 8 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, п. 1 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092).

Данный перечень контролирующих органов приведен в части 1 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Что касается, субъектов государственного контроля, то хотелось бы отметить, что в процессе проверок органы контроля выявляют нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в действиях:

заказчиков;

контрактных служб (контрактных управляющих);

комиссий по закупкам и их членов;

уполномоченных органов, уполномоченных учреждений;

специализированных организаций;

операторов электронных площадок.

Данный перечень приведен в части 2 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

В свою очередь для контроля в сфере закупок ФАС России и аналогичные контролирующие региональные и муниципальные ведомства согласно части 3 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ проводят:

плановые проверки;

внеплановые проверки.

Также Законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ определена иерархия контрольных органов при проведении проверок. Так, ФАС России имеет право включать в план проверок только закупки для федеральных нужд, но внеплановые проверки может проводить в отношении всех закупок. Контрольные органы субъектов РФ проводят внеплановые проверки закупок для нужд субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, а по плану проверяют только закупки для нужд субъекта РФ. Контрольные органы местного самоуправления вправе проводить плановые и внеплановые проверки закупок только для нужд соответствующего муниципального образования.

Контроль при проведении электронного аукциона осуществляет только ФАС России или Рособоронзаказ исходя из их компетенции.

Указанный порядок следует из частей 3 и 4 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Если органы контроля в отношении одной и той же закупки примут противоречивые решения, то должно применяться решение органа более высокого уровня. Об этом сказано в частях 17-20 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Во время проведения проверок ФАС России, в частности, устанавливает:

правильность принятого решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя);

соблюдение процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки (постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1085);

соблюдение сроков заключения контрактов;

иные вопросы, касающиеся обеспечения конкуренции при проведении закупок.

Не являются предметом проверки результаты оценки заявок по следующим критериям:

качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

квалификация участников закупки.

Об этом сказано в части 12 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Плановые проверки проводятся не чаще одного раза в шесть месяцев в отношении:

одного и того же заказчика (уполномоченного органа);

одной и той же постоянно действующей комиссии по проведению закупок и ее членов;

одного и того же оператора электронной площадки.

Другая периодичность проведения плановых проверок установлена в отношении каждой специализированной организации и комиссии по проведению закупок, которая действует не на постоянной основе (т. е. такие комиссии созданы, а специализированные организации привлечены только для проведения одной конкретной закупки). Их могут проверить не более одного раза за период проведения каждого определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Такие правила установлены частями 3, 13 и 14 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Внеплановые проверки проводятся:

на основании жалобы участника закупки либо общественного объединения;

на основании любой поступившей в контрольный орган информации о нарушении законодательства о закупках (включая публикации в СМИ и т. п.);

в целях контроля исполнения ранее выданных предписаний.

Если внеплановая проверка проводится на основании жалобы, поданной участником, по результатам ее проведения и рассмотрения жалобы принимается единое решение, то есть контролирующий орган не может вынести два различных решения. Например, признать действия заказчика, которые обжалует участник, правомерными и принять решение о выдаче предписания.

Такой порядок предусмотрен частью 15 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Информацию о результатах плановых и внеплановых проверок контролирующий орган вносит в реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний. Порядок ведения этого реестра, перечень документов, которые он в себя включает, а также сроки их размещения утверждает Правительство РФ. Об этом сказано в части 21 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. В настоящее время данный порядок определен Постановлением Правительства РФ от 27.10.2015 N 1148 «О порядке ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний» (вместе с «Правилами ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний»).

Что касается проверок Казначейства России, то порядок проведения контроля в сфере закупок Казначейством России, региональными (местными) финансовыми органами, а также органами управления государственными внебюджетными фондами устанавливает Правительство РФ. В рамках казначейского контроля будет проводиться сквозная проверка в единой информационной системе сведений о каждой закупке (начиная с планирования и до включения в реестр контрактов данных о соответствующем контракте).

Данный вид контроля вступает в действие с 1 января 2017 года. Об этом сказано в части 5 статьи 99, части 3 статьи 114 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44- ФЗ.

В свою очередь Росфиннадзор и аналогичные органы субъектов РФ и муниципальных образований контролируют законность составления и исполнения бюджетов бюджетной системы России в части расходов на проведение закупок (подп. «б» п. 6 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092).

Росфиннадзор и аналогичные региональные и местные органы проверяют субъекты контроля в отношении:

нормирования закупок;

определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта;

применения заказчиком мер ответственности по факту нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

Полный перечень вопросов финансового контроля приведен в части 8 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Порядок финансового контроля на каждом уровне устанавливают Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация (ч. 11 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Так, на федеральном уровне Правила контроля утверждены постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092.

При проведении плановых и внеплановых проверок контрольный орган в сфере закупок вправе на основании запроса в письменной форме получать документы и информацию, необходимые для проведения проверки. Кроме того, проверяющие по предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) о проведении проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают субъекты контроля.

Субъекты контроля обязаны представлять по требованию контрольных органов документы, информацию о закупках (в т. ч. сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в письменной и устной форме объяснения.

Заказчики обязаны обеспечивать сотрудникам органов контроля беспрепятственный доступ к документам и информации о закупках, в помещения и на территории, которые занимают заказчики. Но при условии, что сотрудники предъявили служебные удостоверения и приказ (распоряжение) о проведении проверки.

Об этом сказано в частях 26-28 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Что касается ответственности за правонарушения, то если при проверке государственный орган контроля обнаружит признаки административного правонарушения, он может привлечь заказчика к ответственности. Если признаки правонарушения обнаруживает контрольный орган местного самоуправления, он сообщает об этом в ФАС России или в контрольный орган субъекта РФ (ч. 22 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Это связано с тем, что орган местного самоуправления привлечь к административной ответственности не может (ч. 1 ст. 23.66 КоАП РФ).

При обнаружении признаков уголовного преступления органы контроля в течение двух рабочих дней уведомляют об этом правоохранительные органы (ч. 29 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).

Уполномоченными на осуществление контроля за размещением и исполнением государственных (муниципальных) заказов среди правоохранительных органов являются органы внутренних дел и Федеральная служба безопасности Следственный комитет РФ, а также прокуратура.

В литературе отмечается возросшая в последнее время роль прокуратуры в сфере контроля за процессами размещения государственных и муниципальных заказов. В то же время, как отмечают Н. Д. Бут и А. В. Паламарчук, «как самостоятельное направление прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ не выделен, в связи с чем исполнение этого законодательства проверяется в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора Бут Н.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов вне уголовно-правовой сферы / Н. Д. Бут, А. В. Паламарчук - М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015. - С. 56.» На осуществление предварительного расследования в сфере государственных (муниципальных) закупок уполномочены следователи Следственного комитета РФ, органов внутренних дел и Федеральной службы безопасности.

Помимо контрольных органов, соблюдение порядка планирования и проведения закупок подведомственными заказчиками проверяют вышестоящие организации.

Порядок ведомственного контроля на каждом уровне устанавливают Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация (ст. 100 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44- ФЗ). Так, например, в сфере закупок для федеральных нужд Правила проведения ведомственного контроля утверждены постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89, в сфере нужд субъекта РФ, на примере Новосибирской области - Постановление Правительства Новосибирской области от 30 декабря 2013 г. n 601-п.

Что касается контроля заказчиком, то при проведении закупок последний должен осуществлять контроль за тем, как поставщик (подрядчик, исполнитель):

исполняет условия контракта;

привлекает субподрядчиков из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.

Об этом сказано в статье 101 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Также, хотелось бы остановиться на таком виде контроля как - общественный. Для борьбы с коррупцией и другими злоупотреблениями в сфере закупок граждане и общественные объединения вправе проводить общественный контроль. В их полномочия входят: подготовка предложений в части совершенствования законодательства о закупках; запрос информации о закупках и об исполнении контрактов у заказчиков; обращение в контрольные органы с заявлением о проверке действий (бездействия) заказчиков; обращение в правоохранительные органы и суды.

Об этом сказано в частях 1-3 статьи 102 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Важным элементом общественного контроля является обязательное общественное обсуждение закупок, предусмотренное статьей 20 и пунктом 5 части 3 статьи 112 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

В качестве положительного примера реализации программы общественного контроля в сфере закупок хотелось бы отметить проект «Общественный народный фронт «За честные закупки»». Данный проект реализован на сайте zachestnyezakupki.onf.ru и представляет собой сервис по поиску информации о закупках, размещенных с нарушениями и признанных сомнительными. Кроме того, с помощью сервиса можно напрямую отправить жалобу в ФАС России.



ГЛАВА 3. ТЕНДЕНЦИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК

3.1 Анализ нововведений контрактной системы в сфере государственных (муниципальных) закупок

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» учитывает международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли, а также имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок. С помощью реализации системного подхода к подготовке, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов Закон о контрактной системе должен ощутимо поднять качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Согласно ст. 3 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность

участников и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных (муниципальных) нужд.

Проанализировав положения Закона о контрактной системе и положения Закона № 94-ФЗ, можно выделить несколько существенных новелл появившихся в сфере государственного (муниципального) заказа:

Создание единой информационной системы в сфере закупок.

Создание института контрактной службы заказчиков.

Антидемпинговые меры.

Централизация закупок.

Аудит результатов исполнения государственных контрактов.

Общественный контроль за государственными закупками.

Планирование государственных закупок на долгосрочную перспективу.

Обоснование закупок.

Рассмотрим более подробно каждое из нововведений.

Единая информационная система в сфере закупок.

Совокупность информации о государственных (муниципальных) закупках находящаяся в базах данных, информационных технологиях и технических средствах называется - единая информационная система в сфере закупок (ЕИС). Главной задачей ЕИС - это обеспечение сбора, хранения, получения и анализ данных касающихся прохождения процедуры обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществления закупок товаров, услуг и работ. Также следует отметить, что единая информационная система, за исключением информации доступ к которой ограничен, является общедоступной.

Предоставление информации происходит бесплатно, путем размещения в интернете по адресу www.zakupki.gov.ru. Характерной чертой ЕИС является равный доступ к полной официальной информации как участников процесса государственных (муниципальных) закупок так и контролирующих органов.

Реестры заключенных контрактов и недобросовестных поставщиков, каталоги товаров (работ, услуг) планы, планы-графики закупок, а также данные об их реализации, результаты мониторинга и аудита закупок, библиотека типовых контрактов, а также много другой информации - все это располагается в единой информационной системе.

Однако хотелось бы отметить, что полностью все указанные функции единая информационная система будет выполнять только лишь с 1 января 2017 года в силу ч.3 ст. 114 Закона № ФЗ-44.

Институт контрактной службы заказчиков

Одним из особенных прав государственного (муниципального) заказчика является создание контрактных служб. Так, например, Законом о контрактной системе предусмотрено создание контрактной службы для заказчиков, чей совокупный годовой объем закупок превышает 100 миллионов рублей, в соответствии с планом-графиком. Однако по общему правилу создание специального структурного подразделения не обязательно.

Для тех заказчиков чей совокупный годовой объем, в соответствии с планом-графиком, не превышает 100 миллионов рублей, Закон № 44-ФЗ предусмотрел назначение контрактного управляющего, который отвечает за осуществление одной или нескольких закупок, в том числе за исполнение каждого контракта.

Также хотелось бы отметить функции, которые должна осуществлять контрактная служба (контрактный управляющий):

Подготовка и направление приглашений о принятии участия в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами, подготовка и размещение в ЕИС документации о закупках, извещений об осуществлении закупок, а также проектов контрактов.

Размещение в ЕИС плана закупок и внесенных изменений в него, а также подготовка и разработка самого плана закупок и изменений к нему.

Осуществление закупок, в том числе заключение контрактов.

Размещение в ЕИС плана-графика и внесенных изменений в него, а также подготовка и разработка самого плана - графика и изменений к нему.

Организация и участие в консультациях с поставщиками, на стадии планирования закупок, в целях определения состояния конкуренции на рынке товаров, работ, услуг, а также определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Осуществление претензионной работы, подготовка материалов к ней, а также участие в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения подрядчиков (исполнителей, поставщиков).

Осуществление иных полномочий, предусмотренных Законом о контрактной системе.

В качестве предъявляемых условий к квалификации контрактной службы или самого контрактного управляющего Закон № 44-ФЗ выделяет обязанность последних иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере государственных (муниципальных) закупок.

Антидемпинговые меры.

Государственные (муниципальные) заказчики в соответствии с положениям Закона о контрактной системе, при проведении конкурсов и аукционов имеют право на использование антидемпинговых мер, суть которых зависит от НМЦК и цены, которую предложили участники конкурсных процедур.

Так, если НМЦК при проведении аукциона или конкурса составляет более чем 15 миллионов рублей, а участником предлагается цена контракта, которая на четверть (25 %) и более ниже НМЦК, контракт может быть заключен только лишь после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта. Вместе с тем следует отметить, что размер обеспечения контракта должен быть не менее чем размер аванса (если таковой предусмотрен условиями контракта). Если же аванс условиями контракта не предусмотрен, в таком случае размер обеспечения должен в 1,5 раза превышать размер обеспечения установленный аукционной либо конкурсной документацией. Следовательно, при условии размера обеспечения исполнения контракта для всех участников закупки в размере 30 процентов от НМЦК, для демпингующего участника он уже будет составлять 45 процентов от НМЦК. Таким образом, в результате при падении цены более чем на 55 процентов, возможен вариант что размер обеспечения контракта может оказаться больше чем его цена.

Если же НМЦК составляет 15 миллионов рублей и меньше а участником предлагается цена контракта, которая на четверть (25 %) и более ниже НМЦК контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, указанном выше, или информации, подтверждающей добросовестность такого участника.

Централизация закупок.

Закон о контрактной системе направлен на централизацию закупок Смотрицкая И. И. Контрактная система закупок в Российской экономике. Перспективы и ограничения развития / И. И. Смотрицкая, С. И. Черных, С. С. Шувалов. - Москва, 2014.. - С. 44.. Положительной чертой является тот факт что предполагается много вариантов централизации.

Так, хотелось бы указать несколько вариантов возможной централизации закупок государственных (муниципальных) учреждений:

предметно (например, одно федеральное агентство будет централизованно приобретать какую-то конкретную специализированную продукцию сразу для нескольких или даже для всех агентств, министерств и служб);

ведомственно (например, учреждения сферы медицины не закупают лекарства сами, за них и для них это может делать вышестоящий орган);

территориально (муниципальные образования вправе передать свои закупки на уровень субъекта Российской Федерации).

Также следует отметить, что некоторые и указанных вариантов были реализованы ранее - однако такие процессы носили одиночный характер. С вступлением в силу Закона о контрактной системе имеются все предпосылки для того, что бы этот процесс стал более массовым.

5. Аудит результатов исполнения государственных контрактов.

Основными обязанностями государственного (муниципального) заказчика являются:

обеспечивать эффективность расходования бюджетных средств при осуществлении закупок товаров работ и услуг для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд;

в соответствии с запланированным объемом подлежащих удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивать достижение ожидаемого результата в осуществлении закупок, товаров, работ и услуг.

Вместе с тем Закон № 44-ФЗ регламентирует персональную ответственность должностных лиц заказчиков за свои действия (бездействия), в том числе за неисполнение указанных выше обязанностей.

Контроль за выполнением обязанностей государственного (муниципального) заказчика проводится путем аудита в сфере государственных (муниципальных) закупок на всех уровнях.

Так, на федеральном уровне контроль проводит Счетная палата РФ; на уровне субъекта РФ - контрольно - счетные органы субъектов Российской Федерации; на уровне муниципальных образований - контрольно - счетные органы муниципальных образований.

Результатами аудита (кроме выявленных нарушений) также можно считать: 1) обнаружение причин выявленных нарушений и недостатков; 2) подготовка предложений, которые по своей природе направлены на устранение нарушений и недостатков контрактной системы в целом. Вместе с тем, следует отметить, что вся информация о реализации указанных предложений подвергается систематизации и размещению в ЕИС.

6. Общественный контроль за государственными закупками.

Согласно положениям Закона о контрактной системе граждане, а также общественные организации и объединения юридических лиц имеют право совершать общественный контроль за соблюдением законодательства в сфере государственных (муниципальных) закупок.

К целям общественного контроля можно отнести: реализацию принципов Закона № 44-ФЗ; содействие развитию и совершенствованию контрактной системы в целом; выявление, предупреждение нарушений требований федерального законодательства, а также информирование заказчика и контролирующих органов о выявленных нарушениях.

Стоит отметить, что одной из обязанностей у органов государственной власти и ОМСУ является обеспечение возможности осуществления общественного контроля.

Хотелось бы отметить права, которыми наделены организации осуществляющие общественный контроль:

право на осуществление независимого мониторинга закупок и оценка эффективности последних;

право на осуществление оценки закупок, а также результатов исполнения контрактов в части их соответствия требования Закона о контрактной системе;

право на подготовку предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственных (муниципальных) закупок;

право на обращение в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации;

право на обращение от своего имени в государственные (муниципальные) органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом № 44-ФЗ;

право на направления заказчикам запросов о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

право на обращение от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика и других лиц контрактной системы признаков состава преступления;

Как уже указывалось выше положительным примером реализации программы общественного контроля в сфере закупок, хотелось бы отметить проект «Общественный народный фронт «За честные закупки». Данный проект реализован на сайте zachestnyezakupki.onf.ru и представляет собой сервис по поиску информации о закупках, размещенных с нарушениями и признанных сомнительными. Кроме того, с помощью сервиса можно напрямую отправить жалобу в ФАС России.

Вместе с тем при НМЦК, либо если цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком превышает 1 миллиард рублей Закон о контрактной системе предполагает обязательное общественное обсуждение таких закупок. Порядок осуществления такого обсуждения регламентирован Министерством экономического развития Российской Федерации приказом Минэкономразвития России от 30.10.2015 № 795 «Об утверждении Порядка обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей». Результатами обязательного общественного обсуждения закупок могут быть как внесение изменений в документацию о закупках, так и отмена закупки вовсе.

Однако хотелось бы отметить, что обязательное общественное обсуждение вступит в силу только лишь с 1 января 2017 года в силу ч.3 ст.114 Закона № 44-ФЗ.

7. Планирование государственных закупок на долгосрочную перспективу.

В соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ государственным (муниципальным) заказчикам необходимо проводить 3-х летнее и годовое планирование закупок. Кроме того, следует учесть, что корректировка и уточнение планов - должны выполняться в строгом соответствии с положениями Закона о контрактной системе. Заметно увеличился объем сведений, который необходимо включать в план закупок в силу положений Закона № 44-ФЗ по сравнению с периодом действия Закона № 94-ФЗ. Так в план на 1 год необходимо внести способ закупки, а также обоснование выбора этого способа. Кроме того, при наличии дополнительных требований к участникам закупки - эти данные также необходимо отразить в плане закупок. Также необходимо указывать цель и обоснование каждой закупки и в 3-х летнем плане закупок (ст. 17 Закона о контрактной системе).

Документами относящимися к планированию государственных (муниципальных) закупок являются:

...