Визначення і еволюція менеджменту

1. Обґєктивна потреба, усвідомлювана в суспільстві як загальнозначуща, загальносоціальна. До таких відносять: потреба комунікації (мова, освіта, звґязок, транспорт); потреба у в-ві продуктів і послуг; потреба у розподілі благ і привілеїв; потреба безпеки громадян, захисту їх життя і благополуччя; потреба у підтримці с-ми нерівності (розміщення соц груп за позиціями, статусами тощо); потреба у соц контролі за повед членів с-ства (релігія, мораль, право).

2. Наявність особлив, притаманного конкретному інституту культурного середовища (субкультури) -- системи цінностей, соціальних норм і правил.

3. Наявність необх ресурсів (матер, фінансових, трудових, о-ційних), які с-ство повинне стабільно поповнювати шляхом капіталовкладень у них та підготовкою кадрів.

Інституціалізація є процесом, за якого певна сусп потреба починає усвідомлюватися як загальносоц, а не приватна. Для її реаліз у с-стві встановл особливі норми поведінки, формуют відповідні ролі, готуються кадри, виділяються ресурси.

12. Інституціолізований діалог між неурядовими організаціями та державними інститутами (зарубіжний досвід)

Співпраця державних органів з неурядовими організаціями є невідґємним елементом демократичної політичної культури суспільства і політики взагалі. Водночас наявність налагоджених, ефективно діючих каналів взаємодії між органами державної влади та "третім сектором" виступає запорукою якісної державної політики, спрямованої на потреби населення, її підконтрольності суспільству, відповідності стратегічним національним інтересам.

Як інститути громадянського суспільства громадські, благодійні організації, творчі спілки, інші установи та непідприємницькі товариства представляють інтереси різних корпоративних груп та покликані забезпечувати взаємозвґязок органів публічної влади і суспільства, організовувати публічний діалог з приводу ключових питань розвитку держави та суспільства, сприяти самоорганізації різних аспектів громадського життя та самостійно вирішувати значний спектр соціально важливих для суспільства проблем. Така співпраця набуває особливої актуальності в процесі взаємодії політики й державного управління, оскільки слугує основою, на якій формуються демократичні засади політичного й управлінського процесів.

Співпраця органів державної влади з неурядовими організаціями розглядається як взаємодія держави і громадянського суспільства, демократії та державного управління і як механізм демократизації апарату державного управління.

За всієї різноманітності громадські (неурядові) організації мають загальні риси та ознаки, що дають змогу розглядати їх як елементи громадянського суспільства, як інститути, де громадяни набувають навичок не лише громадської самодіяльності, а й уміння відстоювати свої позиції у сфері політики й державного управління, а саме: - наявність організованої та визначеної структури; - відокремленість цих організацій від держави, їх приватний та незалежний характер; - відсутність спрямованості на прибутковий характер діяльності; - самоуправлінський характер організації; - необовґязковість участі в такого роду організаціях (вони слугують самовираженню громадян, реалізації їх ідей); - створення, як правило, для забезпечення соціальних потреб певних суспільних груп.

Співпраця державних органів з неурядовими організаціями є невідґємним елементом демократичної політичної культури суспільства та країни в цілому. Наявність налагоджених, ефективно діючих каналів взаємодії між органами державної влади та "третім сектором" виступає запорукою якісної державної політики, спрямованої на потреби суспільства, її підконтрольності суспільству, відповідність стратегічним національним інтересам. Ще в 2005 р. Інститутом громадянського суспільства була розроблена Концепція взаємодії держави і громадянського суспільства [3]. У ній визначені основні засади, форми та принципи співпраці органів державної влади з неурядовими організаціями.

Одним із нових та вкрай важливих нормативних документів щодо сприяння зміцненню громадянського суспільства в Україні та вдосконаленню форм співпраці органів державної влади з неурядовими організаціями є Концепція сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, що схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 р. за № 1035-р. [4]. У Концепції зазначається, що "сприяння розвитку громадянського суспільства є однією з найважливіших умов становлення України як демократичної, правової і соціальної держави.

13. Вимоги до учасників діалогу

Без спілкування люди не могли б жити в суспільстві, працювати та передавати свій досвід і знання іншим. Усе, що ми робимо, вимагає обміну інформацією. Отже, основою людських взаємин є спілкування.

Спілкування - це один із виявів соціальної взаємодії, в основі якого лежить обмін думками, почуттями, волевиявленнями з метою інформування.

Діаломг -- двосторонній обмін інформацією (розмова, спілкування) між двома людьми у вигляді питань та відповідей.

В основі діалогу лежить діалогічна єдність: вираження думок та їх сприйняття, реакція на них, що знаходить відображення у структурі цього акту мовлення. Діалог складається з взаємопов'язаних реплік співрозмовників.

Діалогічне спілкування являє собою не один якийсь вид мовленнєвої діяльності його учасників, а мовленнєвий акт (обмін інформацією), у якому говоріння і слухання -- нерозривно пов'язані види мовленнєвої діяльності.

Основними ознаками діалогу є: намір, цілеспрямованість, правила ведення розмови.

Цілеспрямованість мовленнєвої дії в діалозі -- це наявна чи прихована мета мовця (слухача) (повідомлення про щось, питання, наказ, порада, обіцянка і под.).

Для того, щоб досягнути своєї мети кожний із співрозмовників реалізує свій намір, спонукаючи партнера до певних мовленнєвих дій. Необхідною для діалогу є правила ведення розмови: а) повідомлення подається певними порціями; б) повідомлення відповідає темі розмови; в) співрозмовники роблять мовлення зрозумілим, послідовним.

Існує типовий набір смислових частин розмови:

1) установлення контакту із співрозмовником (зоровий -- мовленнєвий, зоровий + мовленнєвий);

2) початок розмови;

3) розвиток теми (реакція співрозмовника + репліки); кінцівка розмови.

Через спілкування виявляється стан мовної культури суспільства, рівень володіння усним мовленням та характер взаємин між людьми. Щоб оволодіти мистецтвом спілкування, потрібно дотримуватися основних його правил:

1 Бути у спілкуванні ввічливим, привітним і доброзичливим, з повагою ставитись до співрозмовника.

2 Уміти відчувати співрозмовника, враховувати його настрій.

3 Змінити тему розмови, якщо вона не подобається співрозмовникові.

5. Брати до уваги статусні ознаки співрозмовника (вік, стать, професію, посаду, рівень освіченості).

6. Уміти слухати й не перебивати співрозмовника. Увага до мовлення засвідчується фразами, що спонукають до спілкування:

7 Бути максимально делікатним, не ставити запитань, які б виявилися недоречними.

8 Своєчасно реагувати на запитання співрозмовника. Якщо відразу не можете відповісти, то скористайтеся такими фразами: Я не готовий зараз дати відповідь.,Дозвольте подумати.

9. Вдало обирати тему, логічно будувати текст, дотримуючись норм у використанні мовного матеріалу.

10Уникати багатослівності, надуживання термінами, професіоналізмами, цитуванням.

11Належно обґрунтовувати свої думки.

13Брати до уваги присутність третьої особи. Якщо під час спілкування присутня 3-я особа, то потрібно приділяти увагу і їй, тобто адресувати певні звернення: А Ви що з цього приводу скажете?

14. Послуговуватись у спілкуванні формами ввічливості, - словами, що підкреслюють шанобливе ставлення до людей:

14. Американська школа АДУ

Суттєвий внесок в розвиток американської школи державного адміністрування вніс Л. Уайт, який вважається одним із засновників класичного напряму в американській школі. Стверджував, що оптимізація використання засобів у адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат.

В 20-50-ті роки представники руху за людські стосунки М. Фоллетт (звернула увагу на те, що чітко розроблені адміністративні структури і висока заробітна плата співробітників не завжди сприяли підвищенню продуктивності праці), Е. Мейо, А. Маслоу(рекомендував використовувати прийоми управління людськими стосунками, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі) та ін. спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп.

У 50-ті роки XX ст. в США виникає новий напрям у теорії адміністративно-державного управління - поведінковий підхід. Д. Істон запропонував вісім основних принципів біхевіоральної методології: - Закономірності; - Верифікація- Методика; - Кількісні методи; - Цінності; - Систематичність; - Чиста наука; - Інтеграція. Найцікавішими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X та Y Д. Мак-Грегора(Теорію X називають статичною стратегією управління., теорію «Y» названу динамічною стратегією управління) і теорія мотиваційної гігієни Ф. Герцберга(Він поділив усі чинники, що позначаються на мотивах трудової поведінки, на дві групи: ті, що сприяють і ті, що перешкоджають задоволенню від праці.).

Із середини 50-х років XX ст. в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний метод; цьому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса(структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту, інтеграція ж - на цілях і взаємозв'язку цілей і створює стабільність адміністративно-державного управління). В останні десятиліття в США великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку- зростання швидкості та ускладнення характеру змін соціального середовища.

15. Теорія АДУ у Великобританії

Вивчення державного управління в системі англійського академічного знання суспільства почалося наприкінці XIX ст.

Наукові дослідження до початку 30-х років XXст. зводилися, як правило, до формально-юридичного опису державно-правових інститутів, оскільки панував інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління. Найвідомішими вченими в цей період були Е. Баркер, Д. Коул, Г. Ласкі, Ч. Маннінг, У. Робсон та ін.

Починаючи з 30-х років в англійській школі адміністративно-державного управління починають панувати біхевіоральні методи вивчення державного адміністрування. Із самого початку в рамках біхевіоральної методології склалися дві основні тенденції -- соціологічна та економічна, джерелами яких стали два різних розуміння природи людської поведінки. Економісти розглядали політику і державне управління як сферу раціональної діяльності людей з незмінними цілями, що зводяться до прагнення отримати максимальну вигоду. Прихильники соціологічного підходу, навпаки, прагнули уникнути подібної однозначності і примітивізму, вбачаючи в політичній поведінці і державній діяльності результат впливу культурних традицій, яким людина підкоряється в більшості випадків неусвідомлено.

Ще в 1908 р. Дж. Уоллес вперше поставив серйозно питання про значення неусвідомлених мотивів і політичної діяльності та про роль пропагандистських символів у державному управлінні.

Найвизначнішими представниками соціологічного напряму стали Е. Берч, І. Берлін, У. Риз, Р. Роуз. На думку І. Берліна, основним у філософії державного управління є покора і насильство, тому обходити питання виправдання влади і підпорядкування їй учені не мають права. Є чи немає консенсусу щодо авторитету держави в суспільстві Р. Роуз вважає головним питанням будь-якої політичної системи. У. Риз виділяє три основні значення терміна «держава»: політично організоване і територіально обмежене суспільство, політично організоване відповідно до моральних ідеалів суспільство, уряд як установа. У роботах Е. Берча розглядаються три поняття відповідальності в державному управлінні: відповідальність перед суспільною думкою, проведення продуманої державної політики, основаної на всебічному аналізі проблем, відповідальність перед парламентом. Е. Берч вважає, що англійська державна система надає можливість впливати на суспільну думку: уряд може і повинен знаходити компроміс з провідними групами суспільства, виховувати громадськість, щоб вона усвідомила мотиви, які рухають урядовою діяльністю.

За Д. Кевенеєм реалізація особистих здібностей лідера у Великобританії цілком залежить від традиційних інститутів, поза якими шлях «наверх» у британській політичній системі неможливий. Керівником країни може стати тільки той, хто пройшов весь курс політичної соціалізації: від рядового члена парламенту до лідера фракції.

Економічний напрям в англійській школі адміністративно-державного управління почав набирати силу після Другої світової війни. Економісти розглядали державне управління як сферу раціональної діяльності людей. Відомий англійський політолог Б. Баррі розробив концепцію «економічного типу» державної влади, здійснюваної через погрози та обіцянки. Владні відносини в суспільстві Б. Баррі розглядає в поняттях виграшів і втрат.

Видний англійський філософ М. Оукшотт розробив дві концепції адміністративно-державного управління: цільову та цивільну. На його думку, цих типів адміністративно-державного управління в чистому виді немає ніде, оскільки вони являють собою ідеальні теоретичні конструкції. М. Оукшотт пропонує характеристику цільового державного управління. Громадян у такій державі розглядають як працівників підприємства, що існує для досягнення певних цілей. Формальної рівності немає - цінність людини визначається її внеском у загальну справу.

16. Французька школа АДУ

У Франції теорія адміністративно-державного управління склалася до певної міри як підсумок розвитку науки державного (чи конституційного) права. Починаючи з кінця XIX ст. у роботах з конституційного права ясно просліджується тенденція лолітизації. Учений А. Есмен у одній зі своїх праць не просто виклав норми конституційного права, але й широко висвітлив державне управління в країні. Значно розширили традиційні рамки конституційного права Л. Дюги та М. Оріу, які сформулювали у своїх працях поняття інституту, заклавши основи інститу-ціонального підходу до адміністративно-державного управління.

Однак класиком теорії адміністративно-державного управління у Франції по праву вважають АнріФайоля. Його «теорію адміністрації» викладено в книзі «Загальне і промислове управління», опублікованій 1916 р. Файоль очолював створений ним Центр адміністративних досліджень. Він доводив, що сформульовані ним принципи управління є універсальними і їх можна застосовувати практично всюди: і в економіці, і в урядових службах, і в установах, і в армії, і на флоті.

А. Файоль дав класичне визначення науковому управлінню: «Управляти - значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати:

- передбачати, тобто враховувати прийдешнє і виробляти програму дій;

- організовувати, тобто будувати подвійний - матеріальний і соціальний - організм установи;

- розпоряджатися, тобто змушувати персонал належним чином працювати;

За Файолем, управління будь-якою організацією включає шість основних груп функцій: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові та адміністративні. А. Файоль сформулював 14 загальних принципів управління.

Французька школа адміністративно-державного управління має деякі специфічні ознаки, які відрізняють її від інших національних шкіл. На перших двох етапах еволюції теорії адміністративно-державного управління особливо розвинутою у Франції була теорія інститутів. На думку М. Прело, інститути складають найбільш надійну частину політичної науки. М. Дюверже справедливо вказує, що концепція інституту привела до розширення меж дослідження і до зміни самого його характеру. «Відтепер, - пише він, - стали вивчати не тільки ті державні інститути, що регламентуються правом, але головним чином ті інститути, що цілком чи частково ним ігноруються, існують, крім права, наприклад, суспільна думка, групи тиску, преса і т. ін.

Інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління дозволив французьким політологам досить успішно перебороти формалізм традиційної науки конституційного права. Французькі автори із самого початку не обмежувалися вивченням юридичних норм, покликаних регулювати функціонування політичних інститутів, вони досліджували також, як ці норми фактично реалізуються. Одночасно залучався інший, не юридичний матеріал, зокрема, неправові соціальні норми.

На основі теорії інститутів у французькій школі адміністративно-державного управління було сформульовано інституціональну концепцію держави, що прийшла на зміну трактуванню держави як юридичної особі і розроблена в рамках конституційного права. Державу почали розглядати як інституціоналізовану владу, у широкому сенсі цього слова -- інститут як такий, у якому втілюється влада.

У цілому теорія адміністративно-державного управління у Франції розвивалася від абстрактних теоретичних розробок до вироблення конкретних рекомендацій щодо розвитку державного адміністрування в країні. М. Дюверже у одній зі своїх праць зауважує, що теоретичні концепції політологів мають бути корисні президенту, прем'єр-міністру, державним і політичним діячам, в іншому випадку вони втрачають всякий сенс.

17. Теорія АДУ в Німеччині

Особливістю теорії адміністративно-державного управління в Німеччині виступають фундаментальні теоретичні дослідження філософського характеру. Німецький класичний ідеалізм дав свою спекулятивну інтерпретацію державному та адміністративно-державному управлінню. Саме філософія створила інституціональні рамки, в яких почали свій розвиток теорія політики і теорія адміністративно-державного управління в Німеччині.

Із самого початку свого виникнення в німецькій школі державного адміністрування позначився дуалізм філософського осмислення проблем адміністративно-державного управління і соціології адміністративно-державної діяльності.

На думку X. Куна, основою, на якій має будуватися предмет теорії адміністративно-державного управління, і тим, з чого він бере свою екзистенцію, є людська природа, у силу чого розгляд державного адміністрування повинен мати філософський характер: держава живе людиною: людина засновує, формує, управляє нею і одночасно живе в ній, осягаючи її як свою долю.

Філософсько-антропологічний підхід до державного адміністрування властивий також А. Гелену. На його думку, адміністративно-державне управління і право є «фундаментальними антропологічними інститутами». Прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що пронизує, на думку Гелена, усе людське буття, стає основою адміністративно-державного управління. Адміністративні інститути склалися в процесі людського спільного життя шляхом стабілізації порядку і правил. Вони є не відображенням економічної та соціально-політичної структури суспільства, а деякою системою, що організовано закріплює історично сформовані відносини між людьми. Аналогічну думку висловлює Ф. Іонас, зауважуючи, що адміністративні інститути як такі не представляють чиїхось особливих інтересів і не потребують для свого виправдання в якому-не-будь світогляді, а є принципом емансипації.

Таким чином, адміністративно-державне управління в Гелена і Іонаса перетворюється в самодостатню силу з особливими закономірностями розвитку її інституціональності. І хоча Гелен відзначає у своїй концепції факт використання адміністративно-державного управління як інструмент для досягнення цілей політичними силами, проте в цілому воно в його версії має універсальний характер.

Гелен наголошує, що сучасна людина стає цілком керованою. Однак Гелен думає, що ця керованість не має характеру репресивної маніпулятивності.

Ідеї «нового Левіафана» розвиваються політологами Німеччини не тільки у філософсько-антропологічному, але й у соціологічному аспектах. Найбільш типовою для соціологічного підходу до адміністративно-державного управління є концепція В. Вебера. Він вважає, що системі адміністративно-державного управління потрібно додати більший авторитет, але при цьому не слід розширювати функції бюрократичного апарату.

Елітарний характер адміністративно-державного управління в країнах Західної Європи В. Вебер вважає вираженням сутності сучасної масової демократії. На його думку, на тих, хто править, покладено завдання створення адміністративної еліти, яка має бути легітимізована народом, суспільною думкою. Однак саме в цьому і полягає основна складність: «демократичній легітимації» перешкоджає «антидемократична сутність бюрократії». Варто особливо зупинитися на концепції адміністративно-державного управління Людвіга Ерхарда, що був спочатку міністром економіки, а потім віце-канцлером і канцлером Німеччини.

Ерхард зробив акцент на упорядкуванні державного бюджету за допомогою систематичного скорочення витрат, пом'якшення податкового тиску, заборони набору нових службовців і підвищення окладів, зведення до мінімуму службових відряджень. Так виникла концепція сформованого суспільства, що проголошувала підпорядкування всіх груп населення загальному благу, посилення ролі уряду, примирення всіх класів з існуючим соціальним ладом, твердження «плюралістичного суспільства союзів», побудованого на добровільних спільних діях усіх соціальних груп суспільства.

Оцінюючи концепції Л. Ерхарда, професор К. І. Варламов справедливо відзначає, що соціально-інституціональний підхід до держави відкриває нові плідні можливості для розуміння змісту, функції і структури державної служби.

Моністичний підхід до адміністративно-державного управління пропонують прихильники структурно-функціонального підходу в Німеччині. Найбільш послідовно цей підхід знайшов своє вираження в працях Н. Лумана. Він критикує провідного «функціоналіста» Заходу Т. Парсонса за те, що в його системній теорії поняття структури підпорядковане поняттю функції. Іншими словами, будь-яка, нехай найбільш безглузда, структура державного адміністрування в сутності виконує в Парсонса свою функцію. На думку Лумана, позиція Парсонса, незважаючи на удавану раціональність, найвищою мірою спекулятивна.

Цікавий підхід до державного адміністрування в межах своєї теорії соціального розвитку пропонує провідний політолог Німеччини Р. Дарендорф. Аналізуючи соціальну дійсність у розвинених країнах Західної Європи, Дарендорф стверджує, що розподіл влади в сучасному суспільстві досить аморфний. Сьогодні рівновага конкуруючих груп інтересів замінила політичне насильство, яке здійснювалося в недалекому минулому панівним класом. Бюрократія, на думку Дарендорфа, є однією з найвпливовіших груп інтересів. Будучи «останнім» і дійсним носієм влади у всіх організаціях суспільства, включаючи державу, бюрократія не має будь-якої соціальної програми

18. Система державної служби в країнах з федеральним типом АДУ (Німеччина, США)

Німеччина. Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Згадаємо спочатку історію німецької бюрократії.

Сучасні цивільні службовці в цій країні є прихильниками демократії. Вони одержують професійну підготовку на останніх курсах у різних університетах країни.

Державні службовці Німеччини - це вже не той «особливий стан», яким вони були в німецькій імперії. Давно немає претензій на «незалежність і надпартійність» державного апарату. Бюрократія в Німеччині розвивалася під впливом політичних партій.

Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер.

Чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу, їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

Сполучені Штати Америки. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду.

Розглянемо докладніше сучасну організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних

службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення.

Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої та виконавчої політики.

Урядові департаменти поділяються на бюро, які найчастіше очолюють професійні чиновники, а не призначені особи.

Федеральні агентства виконують частіше одну, але дуже складну функцію, яка іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною.

Федеральні корпорації, що належать уряду, є об'єднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій призначає президент (за згодою сенату), вони володіють значною автономною владою.

Незалежні постійні агентства створено для економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають впливову владу, отриману від конгресу.

Така загалом характеристика організації федеральної бюрократії в США.

Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу.

Закон про реформу цивільної служби був прийнятий конгресом у 1978 р.

19. Державна служба в країнах з унітарним типом АДУ (Франція, Великобританія)

Унітарні уряди та їх центральна адміністрація значно більше впливають на повсякденне життя громадян, ніж федеративні. Багато унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевою поліцією.

Франція. У Франції раніше, ніж в інших західноєвропейських країнах, завершився процес централізації, відбулося відокремлення державного апарату від цивільного суспільства, виникла професійна бюрократія, основана на специфікації функцій, поділі праці та диференціації ролей.

Розглянемо організацію основних рівнів адміністративно-державного управління у Франції. До 1981 р. у країні існувала сильна влада центральної адміністрації. Будь-який рух починався безпосередньо в Парижі..

Основним елементом бюрократичної кар'єри у Франції (як і в Німеччині) є гарантія повільного, але впевненого просування по службі за вислугу років чи по старшинству перебування в установі. Цей принцип майже цілком виключений у США, де немає автоматичного просування по службі.

У 70--80-ті роки XX ст. уряд лівих сил намагався боротися з елітарністю вищого адміністративного апарату. У Франції існує також інститут посередника, який ніби доповнює систему контролю за адміністративно-державним управлінням. Він був утворений 1973 р. з ініціативи прем'єр-міністра П. Месмера. Посередник призначається на шість років декретом президента республіки. Посередник зобов'язаний вивчати передані йому з парламенту скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю адміністрації. Іншими словами, посередник являє собою орган розслідувань. Якщо в результаті розслідування встановлюються упущення в діяльності адміністрації, то посередник інформує про це уряд.

Великобританія. У Великобританії (як і в США) до другої половини XIX ст. не існувало інституту постійної професійної цивільної служби в сучасному значенні. Міністерства, штат яких складали клерки, з'явилися в цій країні досить рано, ще в другій половині XVIII ст. Однак посади в них купували і продавали власники королівських патентів так, немов вони були приватною власністю. Деякі функції виконували особи, для яких служба не була основним заняттям, і вони суміщали їх з іншими обов'язками. Чиновників сприймали як особистих помічників посадовців, наближених до представників корони, що одержували частину доходу від патенту. Державні посади надавалися в порядку патронажу, системи іспитів чи конкурсів не було, процвітав непотизм (від лат. nepos - онук, племінник - службове заступництво своїм родичам, своїм людям, кумівство).

Тільки в 1850-1870 pp. в Англії було проведено реформу, яка привела до утворення постійної професійної служби. Реформу підготували і реалізували два видатні політичні діячі Англії - Ч. Тревел'ян, великий чиновник, що мав багатий досвід адміністративної роботи в Індії, та С. Норткот, член Палати громад. Сутність реформи Норт-кота -- Тревел'яна полягала в ліквідації системи патронажу і введенні системи відкритих конкурсних іспитів. Крім цього, персонал усіх міністерств був об'єднаний у єдину цивільну службу, установлювалися нові правила просування по службі, оплати і призначення пенсій.

Відмінною ознакою англійської адміністративної системи, що склалася до початку XX ст., був поділ політичної та адміністративної сфер. Усі справи міністерств, навіть незначні, розглядали самі міністерства, а чиновників сприймали лише як клерків. Цивільна служба існувала окремо від політичної (чи парламентської) служби Корони.

Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління у Великобританії. На відміну від Франції Великобританія має сильні традиції самоврядування в межах унітарної системи адміністративно-державного управління. Протягом усього XIX ст. зміцнення британського уряду на місцевому рівні також сприяло деякій децентралізації адміністративної влади в країні. Усі графства і міста Великобританії обирають свої ради, що формують постійні адміністративні комітети, відповідальні кожний за свою конкретну сферу управління. Ці ради управляють поліцією, освітою, охороною здоров'я і соціальними питаннями. Центральна адміністрація має право в будь-який момент втручатися в місцеві справи і виправляти рішення місцевої влади за своїм розсудом. Але на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

Центральну адміністрацію британського уряду очолює тепер постійний секретар (професійний адміністратор). Йому допомагають численні помічники, заступники і службовці на більш низьких рівнях адміністративного управління. Лондонські бюрократи знають, що лояльними вони повинні бути насамперед стосовно свого міністра, і тому віддано проводять його політичну лінію, рідко виявляючи власну ініціативу. Інститут сучасної цивільної служби склався порівняно недавно - у 70-ті роки XX ст. У цей період у країні було проведено великі адміністративні реформи. Комітет з реформи цивільної служби очолив лорд Фултон. Він представив уряду доповідь «Цивільна служба», у якій містилося 158 рекомендацій. Усі вони були прийняті урядом.

Друга група -- адміністративна. Вона включає два ступені: учень адміністратора і старший виконавець. Адміністративна група вирішує велике коло питань -- від координації діяльності державного апарату управління та керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків.

Третя група поєднує науково-професійних працівників і технічних фахівців. До неї входять архітектори, вчені, інженери, зайняті проблемами освіти і професійної підготовки чиновників. Створено також допоміжну групу технічних працівників. Це креслярі, діловоди, що виконують просту виконавську роботу.

20. Принципи загального управління якістю в державному секторі

Загальне управління якістю TQM передбачає взаємозв'язок двох таких термінів як політика і якість, які майже несумісні, але для доосягнення продуктивності, а отже і якості дані терміни можуть взаємодіяти в двох аспектах:

1. Унікальність рої, яку відіграють політики;

2. Складні відносини між посадовими особами та призначуваними адміністраторами.

Загальне управління якістю має певну теоретичну основу, яка включає відносини між процесами удосконалення якості товарів та послуг, витрат, ринків збуту, продуктивністю та прибутком.

У зв'язку з тим, що державне адміністрування належить до сфери послуг, концепція заг управління якітю виділяє 3 джерела підвищення якості в сфері обслуговування:

1) хардвер (конструкції та устаткування) - матеріальні джерела, оцінювані як будь-який інший нормальний продукт

2) софтвер (процедури, процеси) - нематеріальні джерела сфери послуг;

3) людський чинник (персонал) - реальні послуги, надані співробітником

Концепція загального управління якістю включає наступні методи:

· загальний контроль якості (TQC);

· використання функції якості (QFD);

· загальне управління якістю (T TQM M);

· постачання вчасно (QАІ).

Ці методи широко використовують для характеристики змін у практиці управління, спрямованих на безперервне удосконалювання якості. Управління якістю починається з інтенсивного дослідження внутрішніх взаємин між існуючими процесами управління. Воно надає особливого значення «більш глибоким» відносинам споживача з постачальником і зміні структури систем відповідно до обґрунтованих вимог споживача.

Метод заг управління якості заснований на теорії, що «що чим вища замученість співробітника до визначення цілей організації, тим краще він прагне до безперервного удосконалення процесу їх досягнення.

Як і будь який метод, метод заг управління якості включає принципи:

Розроблені принципи загального управління якістю виглядають так:

1. Зробіть задоволеність споживача першорядним завданням і мірою якості послуг.

2. Розширте визначення «споживач», включивши в нього як споживачів всередині організації (наприклад, співробітників інших підрозділів), так і поза її межами (продавців, платників податків, контра-кторів, контролерів і постачальників).

3. Розробіть загальне «бачення» місії організації, засноване на більш широких вимогах споживача.

4. Дайте споживачам відчути вашу довгострокову прихильність цілям організації, винагороджуйте колективну роботу і заохочуйте зусилля з удосконалення процесів діяльності на всіх рівнях.

5. Забезпечте розширене навчання і самопідготовку в сфері управлінських і лідерських навичок, щоб відповісти на обґрунтовані вимоги споживача або навіть передбачити їх.

6. Забезпечте індивідуальну участь за рахунок створення груп з удосконалення процесів діяльності.

7. Відзначайте, підтримуйте і винагороджуйте лояльність і відданість співробітника, його участь у колективній роботі.

8. Боріться зі страхом перед змінами та усувайте інші бар'єри на шляху розвитку професійної гордості.

9. Забезпечте кожному працівнику потрібні оснащення і підготовку для роботи відповідно до вимог споживача.

10. Проведіть потрібні зміни в державних організаціях з метою успішного втілення в життя перерахованих завдань.

21. Програма У. Демінга, її застосування в сфері державного адміністрування

У своїй програмі з 14 пунктів Демінг дав інтегровану філософію загального управління якістю для вирішення розглядуваних проблем. Організації державного сектора можуть перебороти проблеми, з якими зіштовхуються, за допомогою принципів і методів TQM, що концентруються як на статистичному контролі, так і на методі управління пове-дінкового характеру в інтересах підвищення якості. Обидва ці аспекти філософії TQM однаково важливі, оскільки саме сумісне виконання всіх 14 пунктів забезпечує удосконалювання якості. Розглянемо 14 пунктів Демінга та їх застосування у сфері державного адміністрування

1. Складіть і повідомте всім співробітникам декларацію цілей і завдань організації. Керівництво повинне постійно демонструвати свою прихильність до цієї заяви.Кожний працівник адміністрації повинен чітко розуміти місію організації і свою роль у ЇЇ виконанні. Постійне поліпшення якості обслуговування споживача має стати обов'язком кожного державного службовця і завжди знаходитися в центрі уваги керівництва.

2. Вище керівництво і всі інші -- засвоюйте нову філософію. Світ вступив в нове століття міжнародної економічної конкуренції. Американці вже не можуть далі миритися із загальноприйнятими запізненнями, помилками, некомпетентними послугами, дефектними матеріалами та низькою якістю виконання. Першочерговим завданням усіх організацій сфери державних послуг має знову стати задоволення споживача.

3. Усвідомте значення інспекції для удосконалювання процесів діяльності та зниження витрат. Хоч інспекція - це один з основних компонентів контролю якості, якість не можна «інспектувати» у процес діяльності чи в продукцію. Треба вимагати статистичних доказів того, що якість закладена в процес, щоб виключити потребу у суцільних інспекціях і прагнути насамперед забезпечити якісну послугу чи продукцію, здійснюючи в такий спосіб інспекцію і доробки зайвими для виправлення помилок.

4. Припиніть практику вибору ділового партнера винятково за цифрами на ціннику. Потрібно орієнтуватися на розумне поєднання цін з реальною вартістю і якістю, прагнучи до того, щоб у кожного окремого товару був один постачальник, обраний на основі довгострокових відношень довіри і відданості.

5. Безперервно і постійно удосконалюйте систему виробництва та обслуговування. Потрібно, щоб управління проводилося в інтересах підвищення якості і продуктивності та безперервного зниження витрат.

6. Використовуйте сучасні методи підготовки. Внутр споживачів слід забезпечити відповідною підготовкою, інструментарієм і методами, потрібними для удосконалювання якості.

7. Навчайте лідерству і затверджуйте його як інститут. Для трансформації організаційної структури держ і неприбуткових установ потрібні нові методи упр-ня і впливу на людську поведінку.

8. Женіть страх і заохочуйте довіру. Створюйте клімат, сприятливий для нововведень. Виробничі втрати через хронічний стан занепокоєння в державних організаціях разючі, тому потрібно позбутися остраху змін. Управління за цілями, управління за цифрами, управління за результатами - усе це можна звести до загального знаменника - управління за допомогою страху.

9. Оптимізуйте зусилля бригад, груп і відділів, виходячи з цілей і завдань організації. Усі повинні працювати разом, щоб виявляти причини проблем, що виникають, вживати заходів для усунення деструктивного змагання між підрозділами і заміняти його спільною роботою.

10. Уникайте гасел у стосунках зі співробітниками. «Нуль дефектів», «збільш виробіток на 10 %», «знизити кількість нещасних випадків на 5 %» -- це приклади марних закликів, за допомогою яких прагнуть досягти нових рівнів продуктивності, не розкриваючи методів для їх досягнення. Наголос треба робити на пошук засобів досягн задоволеності спож-ча, а не на те, щоб установлювати нові, дедалі вищі норми і потім «зрізати кути», коли робота не вкладається в терміни та бюджет.

11. Відмовтеся у виробничій діяльності від кількісних норм. Замість цього вивчайте і запроваджуєте методи удосконалення. Відмовтеся від «управління за цілями». Замість цього вивчайте зміст процесів діяльності і способи, якими їх можна поліпшити. Потрібно відмовлятися від робочих норм і стандартів, що ґрунтуються лише на цифрових показниках, без урахування якості надаваних послуг.

12. Усувайте бар'єри, що позбавляють людей почуття гордості за свою працю. Варто починати позитивні дії, щоб відповідним чином навчити і забезпечити всім необхідним своїх співробітників, а також відновити їх «внутрішню» мотивацію працювати краще і без примусу.

13. Заохочуйте кожного на самовдосконалення і навчання. Як менеджери, так і інші працівники повинні вміти трансформувати свою організацію. На рівні середньої ланки управління потрібно організувати навчання сучасним методам статистичного контролю, щоб дати можливість вищому керівництву вносити виправлення та уточнення лише у весь процес діяльності.

14. Починайте активні дії для здійснення змін. Керівники організації повинні створити чітку структуру, а також позитивне робітниче середовище, щоб перераховані вище рекомендації виконувалися щодня.

22. Причини повільного підвищення якості послуг у державному секторі

До перешкод, які стоять на шляху безперервного удосконалювання якості в державному секторі, можна віднести ще існуючі поведінкові бар'єри, підозрілість, недостатню поінформованість, побоювання за свій статус, гарантії зайнятості і т. ін Можливих причин того, чому державна адміністрація так повільно реагувала на міжнародну тенденцію підвищення якості послуг.

Наслідки системи «винагород за заслуги». Система «винагород за заслуги», яку використовувають у цей час для визначення заробітної плати і додаткових виплат у державному секторі, зменшує прагнення до конструктивного змагання, підриває моральний дух, створює атмосферу страху і знижує рівень мотивації співробітників. У межах цієї системи одних винагороджують, а інших карають без з'ясування дійсних причин системних відхилень. Співробітників винагороджують аж ніяк не за якість послуг, які вони надають, оскільки під час оцінювання роботи і визначення заслуг робиться наголос на результати, а не на удосконалювання процесу. Щоб поліпшити якість послуг, потрібно почати повну реструктуризацію всієї системи стимулів, акцентуючи увагу при цьому на чинник удосконалювання процесу діяльності.

Залежність від ієрархічної теорії X чи управління «зверху -- вниз». Залежність від застарілих стилів управління обмежує чутливість державних службовців до потреб їхніх клієнтів. Незважаючи на заклики до більш активної участі співробітників і організаційної децентралізації, веберівська модель ієрархії «ланцюжка підпорядкованості» - усе ще переважний метод управління, який викладають сьогодні у більшості курсів з державного адміністрування.

Надспеціалізація в навчальних програмах для менеджерів.- сьогодні держ.служюовців характеризують надспеціалізацією, професійною обмеженістю і цеховою замкненістю, що наділяє вузьких професіоналів значною і незаперечною владою у сфері своєї компетенції. Оскільки правила прийому на роботу та обліку кадрів передбачають спеціальні навики щодо посад, професійна обмеженість, можливо, буде наростати, що ще більше ускладнить колективну роботу і подолання бар'єрів, які перешкоджають співробітництву.

Управління за цілями. Управління, основане на твердому контролі, має бути переосмислено і замінено концепцією лідерства.

Неефективні методи підвищення продуктивності в державному секторі. Широке розповсюдження сучасних методів оцінювання рівня роботи і вимірювання продуктивності в більшості державних організаціях також являє собою перешкоду для впровадження TQM. Багато керівників державних організацій, університетів побоюються, що використання методів TQM зробить непотрібними додаткові виплати, процедури визначення «рівня заслуг», поступове збільшення заробітної плати та інші традиційні методи підвищення продуктивності.

23. Наслідки нездатності організації до змін

Приватизація державних служб і нові підходи до їх фінансування являють собою .найімовірніше наслідки ігнорування концепції якості в державному адмініструванні, ніж перешкоди для їх упровадження.

Приватизація державних служб. Незадоволеність споживача (платника податків) якістю державних послуг почала виявлятися з так званих податкових бунтів наприкінці 70-х років XX ст. У відповідь розпочався процес приватизації державних підприємств (їх здавали в оренду чи продавали приватним підприємцям) або переведення їх на «змішану» схему фінансування з державних і приватних джерел. Приватизація функцій, які раніше цілком виконували державні служби, пояснюється спробою підвищити ефективність і ввести вищий рівень внутрішньої конкуренції між державними службовцями, яких торкається приватизація. Цей конкурентний підхід типовий для проектів, пов'язаних з капітальним будівництвом і технічним оснащенням; його все частіше застосовують для фінансування таких галузей соціальної сфери, як охорона здоров'я, державна освіта, прибирання сміття і навіть деяких сфер кримінальної юстиції (наприклад, пенітенціарної системи). Скорочення у 80-х роках федеральної фінансової допомоги урядам штатів і місцевих органів влади, а також зусилля адміністрації Рейгана - Буша, спрямовані на зниження бюджетних витрат і дефіциту, не тільки сприяли приватизації в більш широких масштабах, але і «творчому фінансуванню» проектів, які колись мали субсидії із суспільних фондів.

Нові підходи до фінансування державних служб. Урядові структури тепер все більше залежать від загальних фондів, сформованих з таких джерел державного прибутку, як податок із продажу та інші податки, крім прибуткового. Серед них: збір з користувача, довгострокові облігації, «податки на розваги», відрахування на розвиток територій, податки на готелі (мотелі) і збори з тоталізаторів і лотерей. Водночас найважливішими проблемами на шляху впровадження в цій сфері систем, заснованих на TQM, є: визначення придатності для приватизації тих чи інших функцій, виконуваних державними організаціями; визначення і контроль витрат; захист інтересів меншостей і вибір обгрунтованих критеріїв для оцінювання якості, орієнтованих на врахування інтересів споживача. Очевидно, така тенденція будезберігатися, оскільки виборці більш схильні підтримати збільшення податків, що спрямовуються на фінансування конкретних проектів, ніж податків, які поповнюють загальні фонди адміністрацій штатів і місцевих органів влади.

24. Запровадження загального управління якістю

Запровадження загального управління якістю

Відоме як «коло Шухарта» «колесо Демінга» являє собою варіант наукової методики, відомої в державних структурах як політико-аналітичний підхід до управління з метою постійного пошуку нових можливостей безперервного удосконалювання процесів діяльності . Воно містить чотири основні етапи: плануй, дій, перевіряй, виконуй (П - Д - П - В).

Менеджери розробляють план, що включає опис цілей і бажаних результатів (плануй). Він реалізується в первісному вигляді (дій). Результати вимірюють і аналізують (перевіряй). На основі перевірки результатів починають відповідні дії . Державний сектор почав застосовувати цю методику для впровадження TQM, і результати дають надію на кращі результати.

Еволюція TQM у федеральному уряді. Федеральний уряд визнав, що TQM - ефективний шлях до безперервного удосконалення якості обслуговування споживачів. Адміністративно-бюджетне управління забезпечує загальне керівництво, координацію і технічну допомогу, відслідковуючи прогрес установи, інтегруючи план підвищення продуктивності в бюджетний процес, поставляючи інформацію про стратегії підвищення якості і виступаючи спонсором конференцій для менеджерів з тем, пов'язаних з якістю. Адміністративно-кадрове управління, Федеральний інститут якості та Президентська рада з удосконалення управління також здійснюють керівництво, підтримку і технічну допомогу федеральному руху за якість.

Дедалі більшого визнання набуває довгострокова стратегія для досягнення ґрунтовного та постійного поліпшення. Підвищення продуктивності розглядається як ключ до міжнародної конкурентоспроможності і довгострокового економічного зростання, а якість - як ключ до підвищення продуктивності (ланцюгова реакція якості). Директива 12637.

Дії федерального уряду з підвищення якості офіційно почалися з директиви 12637, підписаної ще президентом Рейганом у квітні 1988 р. Ця директива охоплювала всі міністерства та відомства і містила програму, спрямовану на підвищення якості, своєчасності та ефективності послуг, наданих федеральним урядом. Для роботи з підвищення якості особливо важливі визначення понять «продуктивність» і «громадськість»:Продуктивність - ефективність використання ресурсів для виробництва державних послуг чи товарів певного рівня якості і у своєчасний термін.Громадськість -- споживачі поза організацією, так і як громадяни, фірми, адміністрації штатів і місцеві адміністрації, інші країни і (чи) їхні громадяни, інші установи, збройні сили і т. ін.

Циркуляр Адміністративно-бюджетного управління А-132.Щодо виконання Директиви 12637 Адміністративно-бюджетне управління видало циркуляр «Про підвищення продуктивності і якості послуг, наданих на федеральному рівні». Цілі програми в цьому циркулярі були окреслені більш чітко, ніж у директиві. Серед нових цілей особливо були виділені принципи та методи підвищення якості і продуктивності, які треба впроваджувати у всі федеральні відомства, щоб забезпечити неперервне постійне підвищення якості, своєчасності та ефективності обслуговування.

Якщо тут визначення продуктивності збігається з поданим у директиві, то в циркулярі додатково наведено ще терміни «якість» і «підвищення якості». Як і в роботах Джурана, якість визначено як ступінь, у якому товар чи послуга відповідають вимогам споживача і придатні для використання, а підвищення якості -- як зростання відповідності товару чи послуги вимогам стандартів.У циркулярі також зроблено спробу визначити відношення між якістю і продуктивністю; відзначено, що більш висока якість майже завжди веде до збільшення продуктивності і якщо робити все добре з першого разу, то можна уникнути переробок і повернень, заощадити ресурси і в результаті досягти вищої продуктивності.

Президентська рада з удосконалювання управління. Складається з провідних кадрових незалежних керівників на рівні заступників керівників 23 федеральних відомств і міністерств, що контролюють проблеми управління в цих організаціях. Рада забезпечує підтримку всім федеральним урядовим відомствам і міністерствам у виконанні найважливіших ініціатив, що охоплюють усі урядові структури.

Діючи як посередник, рада полегшує обмін інформацією і досвідом між міністерствами, сприяє колективній роботі відомств з метою вдосконалювання управління на федеральному рівні за допомогою активного сприяння обміну кращими ідеями і практичними методами, що підвищує ефективність і оперативність роботи державних служб.цих директив було б проблематичним. Федеральний інститут якості. Федеральний інститут якості названо головним джерелом інформації, навчання і консультаційних послуг з тематики TQM.

Циркуляр пропонує установам скористатися можливостями інституту та його ресурсами, визначаючи три найважливіші сфери, в яких інститут може надавати кваліфіковану допомогу: семінари з проблем якості з подальшим сприянням високопоставленим офіційним особам і керівникам, штат кваліфікованих приватних консультантів, інформаційна підтримка на базі бібліотеки і довідково-інформаційної служби з проблем TQM.

...