Теория организаций

Структура «дерево» сочетает в себе признаки линейной структуры (вертикальное подчинение) и горизонтального функционального деления на достаточно специализированные автономные функции. Структуру такого вида, поэтому, принято также называть линейно-функциональной. Такую структуру имеют преимущественно органы государственного управления. Это позволяет сохранить в них высокую управляемость и обеспечить достаточную эффективность за счет специализации функций.

Децентрализованные структуры.

К децентрализованным структурам относятся многоцелевые одно- и многоуровневые структуры. Они характеризуются тем, что на верхнем уровне существует несколько центров принятия решений. Основной недостаток таких структур - более низкая управляемость по сравнению с централизованными структурами (из-за различия целей). Основные достоинства - более высокая эффективность и надежность. Последнее обеспечивается тем, что в таких структурах существуют механизмы исправления ошибок отдельных элементов верхнего уровня (хотя вполне возможен случай, когда все элементы верхнего уровня единогласно ошибаются).

Основными видами децентрализованных структур являются матричная (а) и сетевая (б) структуры.

а) б)

Матричные структуры появляются в 60-е годы ХХ столетия, что соответствует третьему этапу в развитии теорий организации. Именно на этом этапе происходит пересмотр структурных взглядов на организацию - помимо централизованных структур появляются децентрализованные См. стр. 13 этой книги.. Сетевые структуры появляются в 80-ые годы ХХ столетия, т.е. на четвертом - системно-синергетическом - этапе развития теорий организации. Появление сетевых организационных структур в это время обусловлено возросшей международной конкуренцией и быстрыми технологическими изменениями. Таким образом, сетевая структура позволяет более эффективно взаимодействовать организации с быстро меняющейся внешней средой.

В матричной структуре помимо вертикальных связей сильны горизонтальные связи. В сетевой структуре появляются дополнительно диагональные связи.

Управляемость в таких структурах снижается из-за наличия нескольких целей на верхнем уровне и возможности их одновременной трансляции на один и тот же элемент нижнего уровня (он доступен не только по вертикали, но и по горизонтали). Какие приказы он будет выполнять? Это зависит от конкретной ситуации, где решающую роль могут играть неформальные связи в организации.

Эффективность в таких структурах повышается за счет большей доступности элементов каждого уровня и сильной горизонтальной кооперации. В сетевых структурах дополнительно за счет сокращения времени доступа до каждого элемента. Более того, элементы нижнего уровня принимают многие решения самостоятельно, что сокращает дистанцию между местом возникновения проблемы и местом принятия решений по поводу ее разрешения. Это делает децентрализованные структуры более оперативными.

Высокая надежность таких структур обеспечивается не только наличием механизма компенсации ошибок верхнего уровня, но и: 2) меньшим искажением информации, поступающей снизу вверх; 3) горизонтальной взаимозаменяемостью элементов одного уровня; 4) сокращением времени реакции на ошибки.

Необходимо помнить, что во всех децентрализованных структурах предусмотрены определенные средства централизации. Иначе можно потерять управляемость. Периодические кампании по «усилению вертикали», проводимые Президентом Российской Федерации, являются тому непосредственным подтверждением.

Соотношение централизации и децентрализации.

Как уже отмечалось, в связи с иерархической структурой большинства органов управления одним из основных вопросов является вопрос о мере соотношения централизации и децентрализации принятия решений, которые связаны с проблемой автономности.

При создании и функционировании иерархических структур в самом принципе иерархии заложена определенная специализация, которая отражает некоторую степень децентрализации и автономности. Иерархические структуры потому и являются достаточно распространенными, что позволяют за счет децентрализации достичь компромисса между качеством решения и временем, затрачиваемым на его принятие. Принципы "расщепления функций" и "параллельности процессов" используются достаточно широко как в технических, так и в социальных системах.

Децентрализация с экономической точки зрения состоит в установлении раздельных "центров", обеспечивающих прибыль. Такие "центры" рассматриваются как относительно независимые, наделенные ответственностью действовать наилучшим образом с точки зрения максимизации прибыли при заданных ограничениях, налагаемых руководящим (главным) центром.

Проблема децентрализации при выбранных относительно независимых центрах сводится по существу к тому, как следует выбрать налагаемые на локальные центры ограничения, чтобы обеспечить максимальную прибыль в целом. Стандартный способ координирования децентрализованных организаций состоит в использовании механизма цен; координация строится по аналогии с принципами функционирования свободного рынка или основанной на свободной конкуренции экономики. Один из вариантов обоснования правомерности децентрализации в сфере обслуживания был изложен К.Эрроу Arrow K.J., Hurwicz L. Decentralization and computation in resource allocation //Pfouts R.W. (ed.) Essays in Economics and Econometrics. - Chapel Hill, North Car.: Univ. Of North Carolina Press, 1963., хотя само обоснование является столь же древним, как и теория "невидимой руки" Адама Смита.

Отметим, что подобная интерпретация проблемы децентрализации и, соответственно, обоснование эффективности децентрализации верна лишь в том случае, если: 1) критерии центра и локальных центров качественно совпадают (в рассмотренном примере речь везде шла о максимизации прибыли, хотя и индивидуальной); 2) локальные центры действуют в условиях свободной конкуренции. К сожалению, такие "классические" условия выполнимы в действительности далеко не для всех даже коммерческих организаций.

В связи с этим предпринимаются специальные правовые нормативы типа "антимонопольных" законов, чтобы механизм свободной конкуренции не слишком сбоил. При конкретном решении многих вопросов о децентрализации, как правило, не только не выполняется условие свободной конкуренции, но и условия качественного совпадения критериев центра и локальных центров и относительной независимости локальных центров. Если подобные условия не выполняются, то эффективность децентрализации выглядит достаточно проблематичной. Во всяком случае, потребуется определенное время для того, чтобы необходимые условия эффективности децентрализации были выполнены. Попытки децентрализации бывшей советской российской экономики пока не привели к успехам, дело обстоит совсем наоборот. Даже специально созданные комитеты по антимонопольной политике на всех уровнях законодательной и исполнительной власти не могут, порой даже в сфере мелкого и среднего бизнеса, обеспечить условия "свободной конкуренции". Монополии существуют, и даже на обычных рынках "свободная конкуренция" заменена диктатом монополий.

Очень часто децентрализация имеет чисто технические ограничения. Когда ткацкие станки приводились в действие мускульной силой человека, эффективным было децентрализованное надомное производство. С изобретением водяных и паровых двигателей, которые неэффективно было использовать индивидуально, выгоды централизованного фабричного производства стали налицо. С появлением электродвигателей (достаточно миниатюрных источников энергии) стало возможным использовать их в индивидуальном порядке. Но ткацкое производство оставалось в основном централизованным, поскольку один человек в связи с усовершенствованием самих станков стал обслуживать несколько станков, которые достаточно массивны в своих размерах, что делает невозможным их индивидуальное использование. Более того, для подобных станков наиболее рациональным является непрерывный режим работы, что также легче обеспечить в условиях централизации.

В свое время Г.Форд произвел своеобразную революцию в автомобилестроении, когда произвел децентрализацию производства. До него считалось необходимым и неизбежным иметь централизованное производство, где в рамках одного завода осуществлялся полный цикл изготовления автомобиля. Это диктовалось тем, что комплектующие детали не были унифицированы и стандартизированы и, как следствие, при сборке автомобиля была необходима их дополнительная обработка. Форд, произведя унификацию комплектующих и введя достаточно жесткие стандарты на них, пришел к необходимости, которая диктовалась высокими железнодорожными тарифами на перевозку готовых автомобилей, создания автономных центров производства комплектующих и сборки автомобилей, максимально приближенных к потребителю. Подобное нововведение позволило ему значительно снизить издержки и цену на автомобили.

"Империя" Форда была функционально децентрализованной, но ее жизненный цикл и жизненное пространство во многом замыкалось на производстве автомобиля. Все колеса этого большого и сложного механизма крутились ради одной цели - сделать массовый, т.е. относительно дешевый, автомобиль и получить при этом максимальную прибыль. Успехи Форда в этом были столь впечатлительны, что повергали его современников в иллюзии по поводу устойчивого процветания компании. Но этот триумф был недолговечен. Еще при жизни Форда его производственная машина начала давать сбои, причиной которых во многом была бесконечная тяжба Форда с профсоюзами, отрывающая много ресурсов от дела. Впоследствии, когда Генри Форда I сменил на его посту внук, дела компании пошли еще хуже, и крупнейшая автомобильная компания перестала быть собственностью семьи Фордов. Государство было вынуждено выкупить ее, поскольку к тому времени она стала одним из символов, визитной карточкой Америки. В этом смысле основной причиной краха послужили противоречия между функциональной децентрализацией и централизацией власти, которая была сосредоточена фактически в руках одного человека.

В управлении социальными системами проблема децентрализации помимо функционального и экономического аспекта приобретает достаточно значимый политический аспект, поскольку децентрализация в этом случае означает определенный "раздел" власти и суверенитета. При решении вопроса о децентрализации органов управления часто решающими оказываются политические мотивы, а отнюдь не функциональные и экономические. Таким образом, технические ограничения децентрализации становятся менее значимыми и доминировать начинают социальные ограничения.

При рассмотрении достаточно известной типологии систем социального управления, опирающейся на типологию форм правления, можно выделить как один из ее характерных признаков степень децентрализации органов государственного управления.

В тоталитарной системе для достижения управляемости органы государственного управления должны быть централизованы. Это обуславливается двумя причинами. Во-первых, для подавления проявления особого индивидуального или группового интереса тоталитарное государство должно обладать способностью сформировать управленческое воздействие достаточной мощности, масштаба и концентрации. Во-вторых, при децентрализации возможно наличие нескольких целей как основы для формирования управленческого воздействия. В этом случае оно приобретает неоднозначный характер на отдельных уровнях социальной организации, что приводит к неоднозначным откликам (действиям). Таким образом, децентрализация приводит к потере управляемости.

В авторитарной системе, где происходит смена власти одного на власть группы, органы управления теряют единственный источник цели. Отдельный носитель частичной цели не может выступать таким источником, поскольку он не обладает достаточным ресурсом (властным в первую очередь) для выработки мощного крупномасштабного воздействия для обеспечения единства цели на всех уровнях управленческой иерархии. Попытки каждого из носителей частичной власти сформировать свою цель приводят к тому, что возникают несколько источников цели, вступающих в противоречия друг с другом. Тем самым авторитарная система управления возникает как система с несколькими независимыми, но не самодостаточными субъектами управления. Локальными центрами при построении органов управления являются властные группы. В основе построения такой структуры лежит групповой интерес несамодостаточных носителей власти, вступающих во взаимодействие по поводу выработки цели по реализации особого интереса. Отдельные персонифицированные носители власти занимают и сохраняют свое положение не столько в силу индивидуального положения, полученного сверху (как это было при тоталитарной системе), сколько в силу того, что они являются лидерами властной группы, носителями общего группового интереса.

Подобная децентрализация органов управления диктуется разделом власти посредством "наследования" близстоящими к харизматическому лидеру индивидами после распада тоталитарной системы. Поскольку общей целью любой властной группы является сохранение и усиление своей власти и обеспечение замкнутости, то функциональный и экономический аспекты децентрализации органов управления в авторитарной системе не учитываются.

При разрешении противоречия между уровнями иерархии в рамках локального центра отдельные уровни управленческой иерархии все больше обособляются друг от друга, становясь более замкнутыми. По существу происходит распад локального центра и единый объект управления последнего расчленяется на отдельные относительно самостоятельные объекты, находящиеся под управлением местных корпоративных групп. Каждая из них реализует свои субъективные цели, связанные с особенностями ее социального положения для реализации индивидуальных интересов. Авторитарная система управления превращается в систему со множеством противоречивых целей разного уровня. В такой системе на высших уровнях иерархии управления концентрация власти убывает, опускаясь вниз. "На верху" ее масштабы сжимаются, все более расширяясь на средних уровнях. Такой процесс постепенно приводит к тому, что острота противоречий на верхнем уровне ослабевает, становясь все более сильной на средних уровнях.

Процесс распада локальных центров ведет к ослаблению взаимодействия по вертикали внутри локального центра и к усилению горизонтальных взаимодействий между центрами. Люди государства все более группируются вокруг местных объектов управления. Принцип такой децентрализации отличен от аналогичного принципа при образовании авторитарной системы. Последний представлял горизонтальную децентрализацию на верхнем уровне управления в то время, как первый представляет вертикальную децентрализацию и определенную централизацию на среднем уровне на основе единого территориального объекта управления.

В следствии вертикальной децентрализации исчезает прежняя основа для иерархии. Вместе с тем ослабевает мощность и масштаб воздействия в рамках властной вертикали, что приводит к потере управляемости. Создается ситуация, когда "верхи" не хотят перераспределять власть, а "низы" не могут. Такой тип системы управления носит название либеральной. Хотя сама иерархическая структура органов управления сохраняется, но жесткая иерархия отсутствует и, более того, персональный состав органов управления формируется во многом не "сверху вниз", как в авторитарной системе, а "снизу вверх". Такой принцип децентрализации, неся на себе по-прежнему большую политическую нагрузку, все более содержит регионально-функциональный и регионально-экономический мотивы. Наличие двух качественно различных принципов децентрализации обуславливает неустойчивость систем управления либерального типа, которые трансформируются в демократические или в авторитарные.

В демократической системе управления основными принципами децентрализации являются функциональный и экономический. Иерархия в силу своей технической рациональности сохраняется, но выстраивается снизу вверх, что означает не распределение власти, а ее делегирование, причем только в той мере, в которой это функционально оправдано.

В этом смысле можно сказать, что тоталитарная система централизованная, авторитарная - централизованная по вертикали с децентрализацией на верхнем уровне, либеральная - децентрализованно-централизованная, демократическая - децентрализованная с тенденцией к централизации.

Таким образом, при решении проблемы централизации и децентрализации при проектировании и анализе органов государственного управления всегда ищется компромисс между управляемостью и эффективностью.

В случае полностью децентрализованных систем невозможно гарантировать управляемость. Поэтому любая модель органов управления должна предусматривать наличие определенного "центра" на верхнем уровне управления. Эти теоретические выводы наглядно подтверждаются на практике. В экономически развитых странах даже в условиях развитой демократии наблюдается постоянное усиление и расширение масштаба и мощности управленческого воздействия со стороны федеральных (центральных) органов власти. Теоретическое обоснование расширения и усиления государственного вмешательства для "стабилизации экономики" было предложено в 30-е годы нашего века Дж.Кейнсом Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег (пер. с англ.) - М., 1949.. Практическое воплощение эти идеи получили в 60-е годы в США в "новой экономике", интегрировавшей в себе кейсианские и неоклассические политэкономические концепции.

Начиная с 70-х годов, характеризующихся кризисом в США, эта концепция завоевывает все более сильные позиции, причем не только в сфере экономики, но и в сфере образования, здравоохранения, права и т.д. Одной из составных частей государственных органов управления стала федеральная контрактная система (ФКС). Именно через ФКС с 70-х годов ежегодно перераспределяется от 60 до 70 млрд. долларов или до 1/3 средств федерального бюджета на размещение и управление правительственными программами заказов на товары и услуги, причем более 75% из них падает на новую военную и гражданскую технику. Таким образом, несмотря на наличие децентрализованной структуры органов управления, в демократических экономически развитых странах происходит объективное усиление централизации органов управления, обеспечивающих необходимую координацию и управляемость системы, что подтверждается ростом числа федеральных органов управления, численности занятых в них служащих и усилением масштабов их воздействия.

Вопросы для самоконтроля

Что понимается под составом организации?

Каковы основные принципы подбора состава социальной организации?

Что понимается под структурой организации?

В чем отличие формальной структуры в организации от неформальной? Приведите примеры формальных и неформальных отношений в Вашей организации?

Какие два вида иерархии необходимо различать в любой организации?

В чем отличие децентрализованных и централизованных структур?

Каковы основные достоинства и недостатки централизованных и децентрализованных структур?

Назовите основные виды организационных структур?

Что представляет собой линейная структура? В чем ее достоинства и недостатки?

Что представляет собой структура “кольцо”? В чем ее достоинства и недостатки?

Что представляет собой “лучевая” структура? В чем ее достоинства и недостатки?

Что представляет собой структура “колесо”? В чем ее достоинства и недостатки?

Что представляет собой структура “дерево”? В чем ее достоинства и недостатки?

Что представляет собой матричная структура? В чем ее достоинства и недостатки?

Что представляет собой сетевая структура? В чем ее достоинства и недостатки?

Каковы основные способы повышения надежности организаций с матричной и сетевой структурой?

Каковы основания для определения меры соотношения централизации и децентрализации в организации?

В чем состоит экономический аспект децентрализации?

Что понимается под техническими (функциональными) ограничениями децентрализации?

Что представляет собой политический аспект децентрализации?

Почему в демократических государствах происходит расширение масштабов и мощности управленческих воздействий со стороны центральных органов?

3. Функционирование организаций

Под функционированием организации понимают процесс выполнения организацией функций, необходимых для реализации ее целей. Таким образом, комплекс функций, которые выполняются в какой-то организации, существенно зависит от того, каковы цели у этой организации. Цели, в свою очередь, определяют наличие тех или иных типов деятельности в организации. Поэтому можно сказать, что комплекс функций, выполняемых организацией, зависит от наличия тех или иных осуществляемых ей типов деятельности.

Каждой организации, таким образом, присущ собственный набор функций, которые она осуществляет. Но, вместе с тем, в каждой социальной организации всегда присутствует такой тип деятельности как управление См. стр. 21 этой книги.. Поэтому мы ограничимся в рамках этой книги рассмотрением таких функций, которые осуществляются в любой организации - управленческих функций.

3.1 Функции управления

Какие же функции являются функциями управления? Это вопрос является одним из самых запутанных в теории управления. Все авторы, исследующие этот вопрос, единогласны только в том, что «среди исследователей, работающих в области теории управления, нет единого мнения о количестве и природе управленческих функций» Костин В.А. Теория управления: Учебное пособие. - Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2001, с. 48..

Не анализируя подробно различные позиции по поводу выделения управленческих функций С некоторыми из этих позиций Вы можете самостоятельно ознакомиться по следующим источникам: 1) Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: Пер. с англ. Тт. 1, 2. - М.: Прогресс, 1981; 2) Гвишиани Д.М. Организация и управление. - М.: Наука, 1972; 3) Попов Г.Х. Эффективное управление. - М.: Экономика, 1985; 4) Костин В.А. Теория управления: Учебное пособие. - Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2001; 5) Гончаров Д.В., Хованская А.В. Теория государственного управления в США: Учебное пособие. - Оренбург: Изд-во ОИ МГЮА, 2002., мы укажем собственные основания для их выделения.

Прежде всего, мы исходим из того, что управление есть деятельность Солодкая М.С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к управлению. - Оренбург: Печатный Дом «Димур», 1997, с. 118-127.. Более того, управление есть рациональная форма деятельности. В рациональных формах деятельности социальная информация о деятельности фиксируется в расчлененном виде (способ и объект действия выделяются и моделируются отдельно от самого процесса и от субъекта действия). Характерной особенностью рациональной деятельности является ее поэтапная верифицируемость, что обеспечивается введением определенных социокультурных норм деятельности.

Отметим сразу, что задачи принятия решений (выбора) чрезвычайно многообразны. Различны и методы их решения, и модели, при помощи которых формально описываются задачи выбора. Прежде всего, введем некоторые общие понятия и определения, характерные для всех задач выбора.

Определение 1: Принятием решений (выбором) будем называть процедуру сужения множества альтернатив, то есть действие над множеством альтернатив X, в результате которого получается подмножество X_Q X.

Выделим предельные случаи для множества выбранных альтернатив X_Q:

1.X_Q = . В этом случае множество выбранных альтернатив пусто, т.е. ни одна из предложенных альтернатив не принята. В обыденном понимании эта ситуация обычно трактуется так, что выбор не сделан. На самом деле и в этом случае решение принято. Оно состоит в том, что все предложенные для выбора альтернативы отвергнуты.

2. X_Q X. В этом случае выбирается только часть из всех предложенных альтернатив. Если при этом X_Q = {x}, то речь идет о выборе единственной альтернативы.

3.X_Q = X. В этом случае сужения множества альтернатив не произошло, тем не менее решение принято: выбраны все предложенные альтернативы.

Обсудим в связи с предложенным определением процедуры выбора структурные элементы любых моделей принятия решений.

Основными элементами принятия решений являются:

Лица (индивид или группа), принимающие решения (ЛПР).

Множество альтернатив, предложенных для выбора, - X, причем X .

Способы сравнения альтернатив Q, на основании которых одни альтернативы принимаются, другие отвергаются. Каждый такой способ будем называть критерием предпочтения.

Последствия принятия той или иной альтернативы.

Конкретные модели принятия решений могут иметь дополнительные структурные элементы, которые позволяют более детально представить процесс принятия решений, но выделенные выше элементы являются общими для всех моделей принятия решений. Естественно, что в конкретных моделях принятия решений эти элементы могут быть представлены различными способами. Более того, в каких-то моделях некоторые из этих элементов могут быть объединены на том или ином основании и представлены как единый элемент.

Принятие решений, как правило, не происходит одномоментно. Принятие решения есть процесс, в котором можно выделить определенные этапы (стадии).

Прежде всего выявим, когда возникает сама необходимость принятия управленческих решений. Основными причинами этого являются:

- внешние: директивы (приказы, распоряжения и т.д.) вышестоящего органа или лица в управленческой иерархии о необходимости принятия определенных управленческих решений;

- внутренние:

наличие несоответствия между результатами деятельности организации и ее целями;

несоответствие между результатами деятельности организации и ее целями достаточно велико, поэтому не может быть оставлено без внимания;

лицо, принимающее решение, желает сократить имеющийся разрыв между целями и результатами деятельности;

лицо, принимающее решение, обладает определенной степенью уверенности в том, что имеющийся разрыв можно сократить.

Существенной чертой научного знания является наличие адекватной классификации используемых в нем моделей. Для работы с моделями принятия решений нам также необходимо иметь подходящую классификацию. При введении этой классификации в качестве оснований для деления мы будем использовать те или иные свойства выделенных общих структурных элементов моделей принятия решений.

Классификация моделей принятия решений

Классифицировать модели принятия решений можно в зависимости от числа лиц, принимающих решения. Различают:

а) модели индивидуального выбора (имеется одно лицо, принимающее решение);

б) модели группового выбора (имеется несколько лиц, принимающих решения).

Любое лицо, принимающее решение, характеризуется наличием определенной цели, которую оно преследует при выборе. Поэтому модели группового выбора можно классифицировать на основании степени согласованности целей лиц, принимающих решения.

а) модели кооперативного выбора (цели ЛПР совпадают);

б) выбор в условиях конфликта (цели противоречивы);

в) компромиссный выбор, коалиционный выбор, выбор в условиях нарастающего конфликта (цели не совпадают, но и не противоречивы, т.е. промежуточные случаи согласованности целей).

Естественно, что модели кооперативного выбора самые простые, поскольку в этом случае они формально представляют собой модели индивидуального выбора, т.к. совпадение целей субъектов выбора позволяет считать их единым лицом, принимающим решение.

Другим основанием для классификации задач принятия решений можно выбрать мощность исходного множества альтернатив. Имеет смысл рассмотреть:

а) конечное множество альтернатив

б) бесконечное множество альтернатив

Сразу отметим, если множество предложенных для выбора альтернатив конечно, то всегда существует процедура выбора, гарантирующая результат. Эта процедура называется методом перебора (или проб и ошибок). Естественно, что процедуры принятия решений в этом случае проще, чем в случае бесконечного множества альтернатив, поскольку в последнем случае метод перебора просто не приемлем.

Следующим основанием для классификации задач принятия решений можно выбрать тип языка, на котором описаны критерии предпочтения. Здесь различают:

а) критериальный выбор;

б) выбор на основе бинарных отношений;

в) принятие решений на основе функций выбора.

Отметим, что критериальный язык описания выбора является более формализованным и, в этом отношении, более простым, чем язык бинарных отношений и язык функций выбора. Однако область его адекватного применения уже, чем у двух других языков.

Основанием для классификации задач критериального выбора можно выбрать число критериев:

а) один критерий (в этом случае задачи принятия решений называются однокритериальными);

б) много критериев (в этом случае задачи принятия решений называются многокритериальными).