Деятельность государственных органов по решению проблемы занятости населения в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

1.1 Особенности занятости населения и роль государственных органов в Советский период

К началу 1917г. в экономике России спрос промышленности на рабочую силу превышал ее предложение. После февральской революции было закрыто 568 промышленных предприятий, и с их закрытием возникла массовая безработица, а предложение на рынке труда превысило спрос на рабочие руки.

Октябрьская революция положила начало революционной ломке отношений в сфере труда. Советское правительство своими первыми декретами о труде удовлетворило все социалистические требования рабочих. Это создало основные предпосылки для борьбы с усилившейся безработицей. К апрелю 1918г. было зарегистрировано уже 344 тыс. безработных, 33% из них составляли квалифицированные рабочие. Примерно столько же могли быть неучтены из-за отсутствия на местах органов трудоустройства. Осуществляемые государством и рабочими организациями экстренные меры по сдерживанию безработицы дали положительные результаты. Безработица в крупных городах постепенно рассасывалась. Этому способствовали некоторое оживление дел в промышленности, начало строительного сезона и сельхоз работ, традиционно привлекавших дополнительную рабочую силу.

Новая экономическая политика свидетельствовала о переходе от жестко централизованной экономики к рыночной. Разрешение частного предпринимательства, допущение иностранного капитала означало возникновение принципиально иной ситуации в экономике и неизбежное возрождение рынка труда. Рост заработной платы в промышленности на протяжении второй половины 1921- начала 1922 гг. способствовал притоку рабочей силы на городской рынок труда. К концу осени 1921 г. и первым месяцам зимы 1922 г. началось неуклонное снижение потребности предприятий в дополнительных кадрах. Система хозрасчета привела к тому, что промышленные предприятия были поставлены в условия, при которых большое количество рабочей силы приводил к снижению финансовых показателей и уменьшало заработную плату квалифицированным работникам и административному аппарату. Заработная плата каждого работника теперь напрямую зависела от двух факторов: эффективности производства и количества работников. Закономерным явлением на рынке труда стала безработица.

Экономический спад обусловленный последствиями Первой мировой и Гражданской войн, привел к сокращению производства. Возврат населения, прежде всего мужского, в города и промышленные центры вызвал существенное увеличения количества предложений рабочей силы на рынке труда. Если в 1919- начале 1921 гг. спрос на труд превышал предложение, что вызывало необходимость принудительного привлечения рабочей силы путем трудовых мобилизаций, то к осени 1921 г. предложение труда стало превышать спрос, что привело к появлению безработицы в стране.

Массовая безработица в годы новой экономической политики была вызвана рядом причин, воздействие которых на состояние рынка труда было неодинаковым. Острый экономический кризис и, как следствие, сокращение производства во всех отраслях тяжелой и легкой промышленности обусловили наличие резервной армии труда на протяжении всего исследуемого периода. Только подъем производства в конце 1920-х - 1930-е гг., расширение сети предприятий, позволил втянуть в трудовую деятельность миллионную армию безработных.

Системный кризис вызвал необходимость проведения в первой половине 1920-х гг. политики по сокращению штатов, прежде всего, чрезмерно разросшегося управленческого аппарата. Важность этой меры указывалась в выступлениях видных партийных и государственных деятелей: В.И. Ленина, Л.Д. Троцкого, Г.Е. Зиновьева и др. Следствием ее стало существенное сокращение штатов, в некоторых отраслях на 25-50%. Анализ архивных материалов и сведений периодических изданий показал, что в 1921-1925 гг. сокращение штатов являлось основной причиной безработицы в отдельных регионах страны.

Новым явлением социально-экономической жизни страны стало вовлечение женщин и подростков в производство. С одной стороны, нехватка мужской рабочей силы в годы Гражданской войны привела к привлечению этих категорий населения к труду. С другой стороны, женщины и подростки были вынуждены искать работу из-за потери кормильца и общего снижения доходов семьи. В связи с сокращением производства именно эти категории населения, большей частью неквалифицированные, вытеснялись с предприятий и пополняли армию безработных.

На увеличение числа безработных в первые годы НЭПа оказывала влияние демобилизация красноармейцев. В середине 1920-х гг., когда этот процесс был фактически завершен, стало наблюдаться постепенное уменьшение этой категории в общей массе безработных.

Значительно повлиял на состояние хозяйства и рост безработицы в начале исследуемого периода разразившийся голод в Поволжье. Производились переброски части населения из районов, охваченных голодом, в другие регионы. В результате значительная часть эвакуированных осела в промышленных городах, пополнив собой армию безработных.

Аграрное перенаселение, которое указывалось советскими исследователями в качестве основной причины безработицы, следует отнести к фактору, оказывавшему серьезное давление на городской рынок труда, но не определявшему социальную структуру безработицы. Сельские жители, в масштабе зарегистрированных безработных, не составляли большинства. Их количество не превышало 20%. Низшие слои деревни составляли огромную массу резервного труда. Их следует относить к разряду скрытой безработицы, так как постановка на учет бирж труда для них была существенно затруднена.

Высокий уровень советской безработицы (от 10 до 13% за 1922-1927 гг.) определялся, прежде всего, за счет соотнесения числа безработных с лицами, занятыми в производстве без учета аграрного населения. В современных условиях число безработных сопоставляется с количеством всего трудоспособного населения, в результате чего уровень безработицы существенно снижается. Увеличение уровня безработицы к 1927 г. было связано с тем, что приток безработных на биржи труда был интенсивнее темпов развития советской экономики. Общий же спад промышленности в годы НЭПа обусловил невысокое число занятых на предприятиях рабочих и служащих, что и влияло на качественную сторону безработицы.

Метод контент-анализа при работе с материалами центральной и региональных Комиссий по борьбе с безработицей при биржах труда позволил выявить структуру резервной армии труда. Около половины всех безработных составляли женщины. Другой устойчивой группой являлись подростки обоих полов, в среднем по стране они составляли менее 10% от общего числа безработных. В условиях экономического кризиса с производства вытеснялись в первую очередь именно женщины и подростки, как лица с наименьшей квалификацией. Они составляли больше половины незанятого населения. А их слабая профессиональная подготовленность определяла застойный характер безработицы, как среди этих категорий населения, так и в среднем по стране.

Квалифицированные промышленные рабочие среди безработных составляли менее 25% от общего числа зарегистрированных. Около 1/3 резервной армии составляли лица «интеллигентного труда» (врачи, учителя, советские служащие и т.п.), даже высокой квалификации. Остальными были безработные с низкой квалификацией или вообще без нее, к которым относилось большинство женщин и подростков.

Длительность безработицы была обусловлена ее причинами и социальной структурой. Большая часть безработных не могла быть быстро втянута в восстанавливающееся производство из-за своей профессиональной неподготовленности. В результате средняя длительность безработицы по стране составляла 4,6 месяца в 1923 г. и 9,1 месяца в 1926 г. Увеличение времени, необходимого на трудоустройство, было связано с тем, что в первую очередь работу получали квалифицированные лица. Для лиц с низкой квалификацией, число которых начало преобладать в общей массе безработных со второй половины 1920-х гг., безработица имела застойный характер.

Массовая безработица была порождением глубокого экономического кризиса в стране. Восстановление народного хозяйства шло параллельно с его качественным изменением. Закрытие убыточных предприятий приводило к вытеснению на рынок труда, в том числе и квалифицированных работников. Объективные социально-экономические условия 1920-х гг. привели к формированию устойчивого явления женской и подростковой безработицы. Совокупность указанных причин определила высокий уровень и длительность безработицы. Ее социальная структура обусловила необходимость применения разноплановых мер оказания помощи безработным.

В основе деятельности государственных органов в сфере борьбы с безработицей лежала система законодательно-правовых норм, изложенная в Кодексе законов о труде, принятом Постановлением ВЦИК от 9 ноября 1922 г. Изучение резолюций и постановлений съездов коммунистической партии, а также решений ЦК РПК(б) (с 1925 г. ВКП(б)) показало, что руководство коммунистической партии определяло общий подход к экономическим проблемам страны и проблеме безработицы, в частности. В этих документах были определены направления деятельности государственных органов по борьбе с безработицей.

Предлагаемые партийными лидерами проекты ликвидации безработицы требовали длительного времени. Так, А.И. Рыков считал, что в борьбе с безработицей и аграрным перенаселением на первое место должны были стать интенсификация земледелия, развитие трудоемких земледельческих культур и развитие промышленности. Радикализация настроений безработных масс требовала принятия экстренных мер по смягчению безработицы.

Разработка и реализация принципов борьбы с безработицей и оказания помощи безработным была возложена на ВЦИК, СНК и НКТ. Политика государства на рынке труда определялась следующими задачами. Первая задача заключалась в собирании вокруг бирж труда пролетарских квалифицированных и полуквалифицированных элементов для их скорейшего вовлечения в производство, вторая - была связана с оказанием посильной помощи тем безработным, которые, в перспективе являясь важным резервом развития общества, в тех условиях не могли быть быстро трудоустроены.

Постановления высших государственные органов определяли принципы политики ликвидации безработицы. Так, Постановление ВЦИК от 3 марта 1922 г. устанавливало принцип добровольности в деле посылки безработных на работу. А Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 мая 1925 г. «О порядке найма рабочей силы» отменило обязательный найм через биржи труда. За хозорганами было закреплено право самостоятельного найма рабочих необходимой квалификации с последующей регистрацией сделок в органах труда. А безработные получили право на индивидуальный поиск рабочего места.

Эта мера активизировала советский рынок труда, ввела свободную конкуренцию при осуществлении трудовых операций. Число сделок по найму рабочей силы увеличивалось, а количество зарегистрированных безработных снижалось. Наниматели получили возможность самостоятельно подбирать работников нужной квалификации.

Переход к системе «государственного протекционизма» на рынке труда, с введением запрета на использование услуг частных посредников при подборе рабочей силы был закреплен Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. В результате и безработный, и работодатель оказались в зависимости от государственных органов труда. Это позволило включить сферу труда в план пятилетнего развития страны.

Постановления ВЦИК и СНК регулировали и финансовые аспекты деятельности бирж труда. На их основе была введена плата за осуществление вербовочных работ, предоставлялись льготы в налогообложении для коллективов из безработных при биржах труда, а также льготы по оплате коммунальных услуг и проезду для безработных.

Структура аппарата НКТ, функции и задачи бирж труда, права и обязанности безработных и нанимателей регулировались законодательными актами НКТ. На их основе осуществлялось сотрудничество с другими наркоматами и общественными организациями.

Изучение нормативно-правовых актов показало, что в 1922 - первой половине 1924 гг. биржи являлись практически монопольным органом, осуществлявшим посреднические операции на рынке труда. За хозорганами сохранялась некоторая самостоятельность в подборе специалистов и лиц ответственного труда (руководителей различных уровней, кассиров, сторожей). Для них была введена практика последующей регистрации трудовой сделки. Органы труда, осуществляя строгий контроль над состоянием рынка труда, полностью не поглотили право на самостоятельную активность в деле приискания рабочей силы.

Безработные в правовом аспекте имели больше преимуществ, чем работодатели. Биржи труда и профсоюзы выступали гарантом соблюдения прав безработных. Они обязаны были следить за выполнением всех условий трудового договора. Нарушение его нанимателем могло привести к административному и даже уголовному наказанию. Самой строгой мерой в отношении безработного являлось снятие его с учета без права последующей регистрации.

НКТ осуществлял взаимодействие с другими наркоматами на основе совместных циркуляров, инструкций и разъяснений. Меры по регулированию притока незанятого сельского населения и демобилизованных в крупные промышленные центры, охваченные высокой безработицей, разрабатывались и реализовывались совместно с работниками НКВД. Порядок предоставления налоговых льгот предприятиям и коллективам, организуемым Комитетами бирж труда для оказания трудовой помощи безработным, определялся соглашениями с Наркоматом финансов.

В исследуемый период ВЦСПС и НКТ тесно сотрудничали как в центре, так и на местах. При этом прослеживалась тенденция смешивания функций между биржами труда и профсоюзами.

Реализация практических мер по ликвидации безработицы и оказанию помощи безработным на местах возлагалась на работников бирж труда. В Комитеты бирж входили представители профсоюзов и хозорганов, что давало возможность более тесного сотрудничества между ними. Биржи труда регулярно направляли отчеты в подотдел рынка труда НКТ. На их основе принимались решения о выделении дополнительных средств в те или иные регионы.

Изучение архивных материалов показало, что в аппарате НКТ существовала проблема нехватки квалифицированных кадров. Ощущалась потребность в работниках бирж труда, особенно занимавшихся непосредственной регистрацией спроса и предложений. Среди имеющихся же работников преобладали лица без специального образования и опыта работы в данной сфере.

Анализ законодательно-правовых норм показал, что НКТ, осуществляя политику по ликвидации безработицы, тесно сотрудничал с другими ведомствами, а также общественными организациями. Связь с местными отделами труда позволяла регулировать проводимую НКТ политику по борьбе с безработицей в соответствии с изменением социально-экономического развитии страны.

С целью повышения эффективности работы бирж труда был осуществлен переход от «пассивного посредничества» в деле удовлетворения спроса и предложений на труд в первой половине 1920-х гг. к «активному посредничеству» 1925-1927 гг.

Переход к плановой системе хозяйствования привел к свертыванию элементов конкуренции на рынке труда и переходу к государственной монополии в этой сфере. К концу исследуемого периода были существенно сокращены права как безработных, так и работодателей.

Практические мероприятия, проводимые органами НКТ, были направлены на снижение социальной напряженности в среде безработных. К ним относились выдача пособий и предоставление различных льгот, организация коллективов из безработных, проведение общественных работ и культурно-просветительная деятельность. Они применялись совокупно, но их значение в деле смягчения безработицы было различным.

Пособием по безработице, как основным видом материальной помощи, было охвачено более 10% безработных. Однако размер пособия не мог полностью компенсировать потерю рабочего места. Практиковалось оказание натуральной помощи в виде открытия столовых и домов ночлега для особо нуждавшихся безработных. Осуществлялась выдача доплат многодетным безработным и выдача пособий от профсоюзов. Безработные получали льготы при проезде на общественном транспорте и оплате коммунальных услуг. В среднем в бюджете безработного пособие составляло до 34%. Негативной стороной в оказании материальной помощи безработным являлись случаи иждивенчества и регистрации на бирже труда для получения льгот и пособий.

Важной целью государственной политики на рынке труда было сохранение и повышение квалификации безработных, а также приобщение их к общественному труду. Реализовывалась эта цель через общественные работы и организацию коллективов из безработных.

Общественные работы были направлены на организацию труда лиц с низкой квалификацией или вообще неквалифицированных. К такого рода работам относились мероприятия по благоустройству городов, расчистке территорий промышленных предприятий, некоторые строительные работы. На общественных работах в 1923-1924 гг. по РСФСР было занято 52865 безработных, что составило около 10% от общего числа зарегистрированных на биржах труда.

Высокая затратность при низкой окупаемости являлась существенным недостатком общественных работ, к тому же они не охватывали значительного числа безработных. Однако только на общественных работах могли хоть как-то использовать неквалифицированные массы.

Проанализируем деятельность коллективов из безработных, организуемых биржами труда. Это являлось инновационным способом борьбы с безработицей и оказанием помощи безработным. Создание коллективов было направлено на сосредоточение квалифицированных и полуквалифицированных лиц в мелком производстве.

В рамках их деятельности осуществлялись не только производство товаров и оказание каких-либо услуг, но и повышение квалификации работников, в том числе женщин и подростков. Коллективы получали льготы в налогообложении, а также финансовую помощь со стороны бирж труда и фондов помощи безработным. Окрепшие в хозяйственном отношении коллективы переводились в разряд предприятий и передавались в управление соответствующим отраслевым наркоматам. По сути, эта мера не только способствовала сокращению числа безработных, но и восстановлению народного хозяйства. За счет вовлечения квалифицированных и полуквалифицированных безработных в коллективы решалась задача сохранения и повышения их профессиональных навыков.

Получая от государства льготы в налогообложении, коллективы из безработных являлись конкурентоспособными и рентабельными предприятиями. Это вызывало недовольство у работников профсоюзов, артелей инвалидов, мелких частных кооперативов. Жалобы в органы НКТ и ВЦСПС, предвзятое отношение работников бирж труда к коллективам, как оплотам капиталистического предпринимательства (особенно в отношении торговых артелей), и как следствие недофинансирование тормозило развитие данного вида помощи.

Культурно-просветительная деятельность бирж труда сводилась к оказанию моральной поддержки безработным, проведению среди них политической агитации. С этой целью для безработных при биржах труда организовывались специальные Красные уголки, кружки, проводились лекции.

В первой половине 1920-х гг. этому направлению не уделялось должного внимания. С 1925 г. на культпросвет безработных были возложены задачи подготовки и переподготовки квалифицированных кадров, прежде всего, подростков. Кроме этого, он решал важные практические задачи ликвидации безграмотности и повышения квалификации среди безработных.

Анализ архивных материалов показал, что развитие кустарных промыслов воспринималось как средство борьбы с безработицей. Восстановление и оживление кустарных промыслов, развитие промысловой кооперации способствовало созданию условий для вовлечения новых кадров молодежи в промыслы. Система ученичества безработных подростков у кустарей-одиночек и в мелких частных предприятиях не нашла поддержки среди части работников бирж труда и профсоюзов.

Развитие кустарных промыслов должно было также способствовать привлечению к труду бедняцких элементов деревни, которые стремились получить статус безработного, оказывая тем самым давление на городской рынок труда. Отсутствие четких правовых основ взаимодействия между органами труда и кустарями не дало возможность развитию этого перспективного направления.

Система практических мероприятий в работе бирж труда была направлена на оказание помощи всем категориям безработных. Однако наиболее эффективными были меры по поддержанию квалифицированных и полуквалифицированных безработных. Именно они воспринимались работниками НКТ как наиболее ценные пролетарские элементы. Создание разветвленной системы разноплановой помощи безработным позволило сосредоточить на биржах труда большую часть безработного пролетариата. Деятельность бирж труда способствовала снятию социальной напряженности среди безработных, а также решала важные общегосударственные задачи, такие как втягивание квалифицированной рабочей силы в производство, повышение квалификации и борьба с неграмотностью среди населения.

Особенностью государственной политики по ликвидации безработицы в годы НЭПа была тесная связь в ее реализации между государственными органами и общественными организациями разных уровней. К решению сложного социально-экономического вопроса были привлечены все общественные организации, связанные с жизнью рабочих.

Коммунистическая партия играла важную роль в разработке государственной политики в сфере борьбы с безработицей. Идеи и решения партии на практике реализовывались ее представителями. Большинство руководителей структурных подразделений НКТ и бирж были членами партии, а нарком труда СССР В.В. Шмидт в 1921-1924 гг. был кандидатом в члены ЦК, а в 1925-1930 гг. - членом ЦК ВКП(б). Анализ архивных материалов показал, что в процессе реорганизации бирж труда в конце 1924 - начале 1925 гг. беспартийные работники бирж заменялись членами партии.

Коммунистическая партия с самого начала взяла под контроль ситуацию на рынке труда. На съездах партии в исследуемый период с каждым годом вопрос ликвидации безработицы обсуждался все острее. Решения коммунистической партии направляли деятельность НКТ, но не определяли ее полностью. В ситуации внутрипартийной борьбы 20-х гг. XX в. у работников государственных органов труда оставалась возможность для некоторой инициативы на местах, а сами партийные деятели использовали проблему безработицы для критики своих политических оппонентов.

Профсоюзы, женотделы и комсомол оказывали помощь государственным органам труда в борьбе с безработицей. Они находились в непосредственном взаимодействии с аппаратом НКТ и местными биржами труда.

Профсоюзы, являясь независимыми от государства общественными организациями, в период новой экономической политики на деле были реальной силой в реализации государственных мер борьбы с безработицей и оказании помощи безработным. Они были призваны контролировать и дополнять работу бирж труда. Их деятельность носила многоплановый характер. Так, представители профсоюзов участвовали в руководстве биржами труда, на биржах создавались специальные профсекции. Члены профсоюзов получали право первоочередного трудоустройства, дополнительные пособия. Профсоюзы контролировали проведение общественных работ и деятельность коллективов из безработных. После реорганизации бирж труда в 1924 г. непосредственное руководство ими возлагалось на Заведующего, выдвигавшегося Губернским Советом профессиональных союзов (ГСПС) или Уездным профбюро и утверждавшегося Отделом Труда. В регионах, где не было бирж труда или где они не обслуживали малочисленные группы безработных, посредничество передавалось соответствующим профсоюзам. Фактически представители государственных органов в руководстве биржами труда были заменены профсоюзными деятелями.

Анализ архивных документов позволил выявить разногласия в деятельности профсоюзов и бирж труда на местах. Прежде всего, это выражалось в подмене работой профсоюзов деятельности бирж труда, что создавало ситуацию параллелизма. Сюда же следует отнести жесткую политику профсоюзов в отношении так называемых нетрудовых элементов, вплоть до полного отказа в предоставлении им трудовой и материальной помощи. Их деятельность имела явную классовую направленность. Профсоюзы, четко обозначив линию на защиту прав трудящихся, во многом смогли реализовать основные цели своей деятельности.

Важное место в деле борьбы с безработицей среди подростков отводилось комсомолу. Комсомольцы помогали в организации контроля за соблюдением прав подростков, как на предприятиях, так и на биржах труда. Немаловажная роль отводилась им и при осуществлении политики повышения квалификации подростков и переростков через систему фабзавуча и ученичества. Для более тесного сотрудничества членов ВЛКСМ с биржами труда было увеличено число штатных работников комсомола в аппарате НКТ в 1926 г. на 40% по сравнению с 1925 г.

Стабильно высокий уровень безработицы среди женщин требовал от работников НКТ активизации всех возможных средств. На женотделы был возложен широкий круг вопросов, связанных с оказанием помощи безработным женщинам и девушкам. Они активно привлекались к деятельности органов труда, в том числе и на местах. Во многом они являлись проводниками партийной линии в деле поддержки советских работниц. На их средства и по их инициативе создавались артели работниц, открывались фабрики или отдельные цеха, где использовались безработные.

Женотделы занимались организацией специальных краткосрочных курсов повышения квалификации для безработных женщин, решали вопросы о предоставлении в детдомах мест для детей работниц, поступающих на профтехкурсы. Участие женотделов в работе НКТ и НКСО, а также в кооперации позволяло сделать более эффективным дело подыскания форм и мероприятий, облегчающих положение работниц.

Существовали также специально создаваемые общества, осуществлявшие помощь безработным и являвшиеся независимыми объединениями. В 1924 г. в Москве начало действовать «Общество содействия борьбе с безработицей». Задачей его являлось всемерное содействие борьбе с безработицей посредством широкой агитации и пропаганды, изучения причин и возможных способов смягчения безработицы, состояния крестьянских и кустарных промыслов и содействия их развитию. Аналогичные общества создавались и в других регионах страны. Основной их целью был сбор средств и содействие в реализации государственной политики ликвидации безработицы и помощи безработным. Такие общества занимались привлечением внимания общественности к проблемам безработицы на уровне отдельных регионов страны.

Стремление общественных организаций всемерно включиться в дело борьбы с безработицей дало возможность государству и обществу выступить единым фронтом перед лицом сложной обстановки на рынке труда. Циркулярное письмо «Об основных задачах Отделов Труда в области регулирования рынка труда» от 3 июня 1922 г. закрепило принципы сотрудничества бирж труда и общественных организаций, прежде всего, профсоюзов. Существенным недостатком такого взаимодействия явилась подмена на разных уровнях государственных органов общественными, что отразилось и на дальнейшей судьбе Наркомата труда, который был ликвидирован в 1932 г., а его функции переданы ВЦСПС. С этого момента в СССР официально считалась, что безработицы не существует. И лишь В феврале 1987 г. на страницах журнала “Коммунист” появилось краткое сообщение о наличии в СССР десяти миллионов “избыточных рабочих мест”, что означало: во-первых, это - не что иное, как скрытые безработные, получающие фактически под видом зарплаты пособие по безработице (нередко повыше весьма приличной тогда зарплаты); во-вторых, их не десять, а, по меньшей мере, 32 миллиона, и если добавить к ним упоминавшиеся выше 10 млн. “не учившихся и не работавших бездетных работоспособных”, то получится почти треть работоспособного населения СССР.

1.2 Возникновение проблем занятости населения в 90е годы