Деятельность государственных органов по решению проблемы занятости населения в России

Состояние национальных, региональных и локальных рынков труда определяется соотношением двух основных компонентов: предложения рабочей силы (численности экономически активного населения (по классификации МОТ к экономически активному населению относится население в возрасте 15-72 лет, занятое в экономике и ищущее работу -- безработные), его образования, возрастной и профессиональной структуры, территориального размещения и мобильности) и спроса на рабочую силу, т.е. существующего количества рабочих мест.

Спрос на рабочую силу зависит в первую очередь от макроэкономических тенденций. К ним относятся динамика развития экономики и инвестиционная активность, непосредственно влияющие на количество рабочих мест: при росте экономики их становится больше, при кризисе или спаде число рабочих мест сокращается. Кроме того, спрос на рабочую силу, как и ее предложение, зависит от достигнутого уровня оплаты труда. В странах и регионах с «дешевой» рабочей силой ниже издержки создания новых рабочих мест и поэтому чаще размещаются новые трудоемкие производства. При высоком уровне оплаты труда работодатели снижают свои издержки путем автоматизации производства или его вывода в «дешевые» страны или регионы, тем самым, ограничивая предложение новых рабочих мест в экономике своей территории.

Для региональных и локальных рынков труда значительную роль в формировании спроса играет структура их экономики, в том числе соотношение трудоемких и нетрудоемких отраслей. В современной экономике наиболее трудоемки отрасли услуг, поэтому в крупных городах, где сектор услуг развивается опережающими темпами, предложение рабочих мест больше, что способствует лучшему состоянию рынков труда. В небольших монофункциональных городах рынки труда зависят от положения градообразующего предприятия и поэтому наиболее уязвимы и нестабильны.

Еще один фактор спроса на рабочую силу - политика государства в сфере занятости. Во-первых, это роль государства как регулятора рынка труда, определяющего «правила игры» - найма и увольнения работников, социальных гарантий и социального страхования занятых. Институциональные нормы оказывают заметное влияние на состояние рынка труда. При более жестком регулировании и высоком уровне социальной защиты занятых, характерном для западноевропейских стран, работодатели, как правило, стремятся минимизировать риски дополнительных издержек и ограничивают найм работников, что приводит к росту безработицы. При более мягком регулировании, характерном для США, занятые менее защищены при ухудшении ситуации в экономике, но при благоприятной экономической конъюнктуре облегчается создание новых рабочих мест, в результате рынок труда оказывается более гибким. В России трудовые отношения регулируются федеральным законодательством. В начале 2000-х гг. был принят Трудовой кодекс с достаточно жесткой регламентацией отношений работника и работодателя в целях социальной защиты занятых. Однако побочным негативным эффектом стала скрытая дискриминация при найме на работу тем категориям занятых, которые защищаются законом (женщин с несовершеннолетними детьми, инвалидов и др.). В периоды кризиса государство может использовать свои немалые возможности для давления на бизнес или для его субсидирования, чтобы замедлить высвобождение занятых и таким образом смягчить рост социальной напряженности. Но такая политика препятствует санации неконкурентоспособных предприятий и ведет к консервации неэффективной занятости.

Во-вторых, государство влияет на рынок труда как крупнейший работодатель в бюджетной сфере - социальных услугах, обороне и охране общественного порядка, государственном управлении и др. Органы государственной власти определяют необходимую численность и структуру занятых, уровень оплаты труда в этих отраслях экономики. Политика государства в сфере оплаты труда в отраслях бюджетной сферы также влияет на занятость. Если повышение оплаты не сопровождается мерами по снижению неэффективной занятости, результатом, как правило, становится рост численности работников бюджетного сектора. В российских регионах со слаборазвитой экономикой, особенно высокодотационных, бюджетный сектор стал ведущим по численности работников и занятость в нем продолжает расти.

Предложение рабочей силы зависит от динамики численности населения и половозрастного состава. В регионах с незавершенным демографическим переходом и растущей численностью населения проблемы занятости наиболее остры. Они обусловлены количественной диспропорцией между возрастной когортой молодежи, входящей на рынок труда, и меньшей по численности возрастной когортой, уходящих на пенсию. Такая ситуация характерна для слаборазвитых республик Северного Кавказа и юга Сибири, она усугубляется незначительным предложением новых рабочих мест.

Диспропорция может быть не количественной, а структурной, когда спрос на рабочую силу не совпадает с предложением по полу, профессиональной структуре, уровню образования и квалификации. При несовпадении структуры спроса и профессионально-квалификационного состава ищущих работу службы занятости проводят переподготовку безработных. Для государства такая активная политика в сфере занятости весьма затратна.

Поведение населения на рынке труда зависит также от уровня образования, социокультурных особенностей, в том числе эмансипации женщин, территориальной мобильности. В регионах и городах с более высоким уровнем образования населения его адаптация к изменениям спроса на рынке труда идет быстрее, поэтому безработица, как правило, ниже. В регионах нового освоения, заселенных недавними мигрантами, при ухудшении ситуации на рынке труда быстрее начинается миграционный отток, так как мобильность населения выше.

Региональные и локальные рынки труда обладают большим потенциалом саморегуляции. Количественные и структурные диспропорции предложения и спроса могут сглаживаться территориальной мобильностью экономически активного населения: переездом на новое место жительства или маятниковой трудовой миграцией в регионы и города с более значительным предложением рабочих мест. Однако на фоне стран с развитым рынком труда территориальная мобильность населения современной России пока еще невелика. Она вдвое ниже и по сравнению с советским периодом, когда трудовые миграции стимулировались государством или были принудительными. Основные причины низкой мобильности в современной России - редкая сеть городов и слаборазвитая транспортная инфраструктура, препятствующие маятниковым миграциям, огромные перепады цен на локальных рынках жилья и высокие затраты на смену места жительства, непосильные для большинства домохозяйств.

Пока только большой «градиент» социально-экономических различий, создаваемый одновременно притягивающими и выталкивающими факторами, может стимулировать территориальную мобильность. Крупнейшим центром притяжения стала Московская агломерация, с ее огромным спросом на рабочую силу и высокой оплатой труда. Резко расширился радиус трудовых миграций в столицу: маятниковая миграция распространилась за пределы столичной агломерации на соседние области Центра, растет трудовая миграция, особенно из регионов российского юга. С конца 1990-х годов заметно увеличилась трудовая миграция титульного населения стран СНГ, заполняющего рабочие места с более низкой оплатой труда. Даже возвратные миграции русского населения из стран СНГ, расселявшегося поначалу в небольших городах и сельской местности приграничных регионов, стали экономически мотивированными, переселенцы постепенно перемещаются в крупные городские агломерации России. Особенно ярко выражены контрасты в северо-восточных регионах нового освоения: в ведущих нефтегазодобывающих округах с более высокой оплатой труда до середины 2000-х гг. сохранялся приток трудовых мигрантов, в то время как остальные северные и восточные регионы теряют население с 1990-х годов. Многочисленные примеры территориальной мобильности населения, обусловленной экономическими факторами, подтверждают развитие механизмов саморегуляции на региональных рынках труда.

Развитие и федерального, и региональных рынков труда сильнее всего зависит от макроэкономических факторов. Общим для всех субъектов РФ было значительное сокращение экономической активности и занятости в кризисный период 1992-1998 гг., а затем постдефолтный рост активности и занятости, обусловленный экономическим подъемом. Однако уже в 2001 г. этот рост перестал быть общим и сменился новым спадом в 63 регионах (71% субъектов РФ). Несмотря на продолжение роста экономики, этап "восстановительного" роста экономической активности и занятости после финансового кризиса 1998 г. в основном завершился.

До середины 2000-х гг. экономическая активность увеличивались незначительно, а занятость даже сокращалась в отдельные годы. При этом географическая картина стала еще более мозаичной, поскольку в относительно стабильных макроэкономических условиях динамика занятости сильнее зависит от региональных факторов. В агломерациях федеральных городов рост занятости стимулировался созданием новых рабочих мест в отраслях рыночных услуг. В слаборазвитых республиках этому способствовало увеличение числа рабочих мест в социальной сфере, финансируемое за счет федерального бюджета, но это такой рост не может быть устойчивым. В остальных регионах уровень занятости до середины 2000-х гг. почти не менялся, а в 2002-2004 гг. в половине из них даже сокращался.

Только с 2005 г. началась вторая волна роста занятости, охватившая подавляющее большинство регионов. Она стала следствием устойчивого роста спроса на рабочую силу во всех секторах экономики. Этот период завершился осенью 2008 г. с началом нового экономического кризиса.

Наиболее заметная реакция рынка труда на экономический кризис - снижение занятости. Это отличает текущую ситуацию от 1990-х годов, когда адаптация происходила в большей степени за счет сокращения реальных заработных плат.

Темпы сокращения численности занятых ускорились в начале 2009 года. За год с апреля 2008 года российская экономика потеряла 3,4 млн рабочих мест. Это около 5% от общего числа рабочих мест (рис. 2.1).

Рис. 2.1 - Численность занятых в экономике

Темпы роста регистрируемой безработицы ускорились с декабря 2008 года и в годовом выражении приблизились к темпам роста общей безработицы. По сравнению с апрелем 2008 года численность зарегистрированных безработных выросла на 642 тыс. человек (до 2,18 млн. человек), общая безработица за тот же период выросла на 3,2 млн человек (до 7,7 млн. человек).

Темпы роста регистрируемой безработицы несколько снизились в апреле-мае, но это может объясняться сезонными факторами (рис. 2.2).

Рис. 2.2 - Изменение численности безработных, прирост в % к соответствующему месяцу прошлого года

Рост численности вновь зарегистрированных безработных замедлился в апреле-мае 2009 года. В мае - впервые с декабря 2008 года - было зафиксировано снижение общей численности зарегистрированных безработных.

Начиная с декабря 2008 года, ежемесячно регистрируется почти в 2 раза больше безработных, чем годом ранее (рис. 2.3).

Несмотря на кризис, вероятность найти работу для зарегистрированных безработных остается на уровне прошлых лет. Это может быть связано со снижением уровня притязаний безработных и увеличением возможностей временной занятости.

Риски увеличения числа хронически безработных не повысились.

Рис. 2.3 - Изменение численности граждан, признанных безработными в течение месяца

Естественным результатом экономического кризиса стало сокращение спроса на труд. Соответственно, произошел перелом сложившегося в предшествующие несколько лет тренда на повышение спроса на труд:

резко возрос уровень безработицы, произошли масштабные сокращения занятых в реальном секторе;

потеряли рабочие места занятые в малом бизнесе;

предприятия перешли на режим функционирования при неполном рабочем времени персонала.

В то же время, анализ показывает, что в российской экономике еще сохраняется определенный потенциал высвобождения занятых -- что связано с глубоким падением производительности труда (эффективности использования трудовых ресурсов).

С сентября 2008 г. по 1 квартал 2009 г. (пик кризиса занятости) общая численность безработных подскочила с 4.7 млн. чел. до 7.1 млн.чел. (рис. 2.4). К началу 2010 г. развертывание кризисных процессов на рынке труда не закончилось. По всей вероятности, даже в условиях снижения безработицы в ситуации посткризисного оживления производства, еще в течение длительного времени уровень безработицы останется высоким.

Причинами скачка безработицы, помимо очевидного сокращения спроса и, соответственно, объёмов производства, стали два фактора. С одной стороны, это сжатие банковского краткосрочного кредитования компаний реального сектора, приведшего к их переходу к самофинансированию оборотного капитала и, соответственно, реализации программ сокращению издержек -- в том числе, трудовых. С другой -- это сохраняющиеся неопределенность будущих параметров рынков, и, в ряде случаев, негативные оценки параметров спроса и денежных потоков компаний.

Рис. 2.4 - Уровень общей безработицы в России (% к численности экономически активного населения)

Важным индикатором, характеризующим ситуацию на рынке труда, является эффективность использования трудовых ресурсов -- уровень производительности труда.

Всего в России по итогам 2009 г. производительность труда сократилась на 4-5% (рис. 2.5). для строительства, торговли, производства и распределения электроэнергии, газа и воды спад производительности труда оценивается в 6-9%. По ряду видов экономической деятельности - в добыче сырья, сельском хозяйстве, на транспорте и в связи - удалось сохранить динамику производительности труда на положительном уровне, в пределах +23%.

Рис. 2.5 - Динамика производительности труда по различным видам экономической деятельности в 2009 г. (рыночный сектор)

Существенное снижение производительности труда в прошлом году является, разумеется, ненормальным явлением и означает, что уже в ближайшее время она скорее всего вновь станет повышаться -- либо за счет перехода к достаточно интенсивному экономическому росту, либо за счет нового сокращения занятых.

Кризис вызвал сокращение общего количества вакансий, заявленных в органы службы занятости. Общее число вакансий - 1,2 млн. на конец мая 2009 года - по-прежнему остается на 20-25% ниже, чем в январе-мае 2008 года

После резкого спада числа новых вакансий в конце 2008 года, ситуация с притоком новых вакансий в службы занятости стабилизировалась. Более того, в апреле-мае 2009 года новых вакансий было заявлено больше, чем в апреле-мае 2008 года. Рост числа вакансий в органах службы занятости может быть отчасти связан с улучшением системы сбора информации от предприятий (рис. 2.6).

Рис. 2.6 - Изменение числа вакансий, заявленных в органы службы занятости, в % к соответствующему месяцу прошлого года

На рис. 2.7 представлена еженедельная динамика публикации вакансий и резюме на сайте SuperJob.ru в относительных единицах, начиная с 15 сентября 2008 года. С этого момента начинается обвал спроса на рынке, а предложение в свою очередь начинает расти с невиданной ранее скоростью. К концу 2008 года активность соискателей и работодателей традиционно замирает, а после окончания новогодних каникул следует ее всплеск. Активность спроса (вакансии) восстанавливается до уровня ноября 2008 года, тогда как активность соискателей осваивает новые максимумы. На протяжении всего первого квартала 2009 года число публикаций вакансий медленно увеличивается, корректируясь в период майских праздников в сторону уменьшения. Затем начинается уверенное восстановление спроса на рынке труда. Вплоть до середины четвертого квартала база вакансий SuperJob.ru прирастает в среднем на 10% ежемесячно, так же быстро растет и число публикаций резюме.

Рис. 2.7 - Еженедельная динамика публикаций вакансий и резюме на портале SuperJob.ru (синяя линия - резюме, красная - вакансии)

Еще один график (рис. 2.8) иллюстрирует динамику напряженности на рынке труда, проявляющуюся в соотношении активности предложения и спроса с начала 2008 по сентябрь 2009 года, и представляет собой отношение числа опубликованных за месяц на портале SuperJob.ru резюме к числу опубликованных за этот же период вакансий.

Рис. 2.8 - Ежемесячная динамика напряженности

Первой реакцией предприятий на кризис стало сокращение найма новых работников при умеренном росте увольнений.

В декабре 2008 года наблюдался всплеск увольнений. За 5 месяцев - с декабря 2008 года по май 2009 года - занятость на крупных и средних предприятиях основных отраслей экономики сократилась на 1,1 млн человек.

В последние месяцы ситуация стабилизировалась, однако увольнения по-прежнему превышают найм (рис. 2.9).

Рис. 2.9 - Динамика сокращений в российских компаниях

Кризис не привел к существенному увеличению численности уволенных в связи с сокращением численности работников. Структура причин увольнений остается относительно стабильной (рис. 2.10).

Среди уволенных граждан, зарегистрированных в качестве безработных в течение периода, в январе-феврале 2010 года увеличилась доля уволенных с предприятий электроэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства и сферы государственного управления. В то же время среди вновь признанных безработными сокращается доля уволенных с предприятий обрабатывающей промышленности. Пик высвобождений с этих предприятий пришелся на декабрь 2008 г. -январь 2009 г. (рис. 2.11).

Рис. 2.10 - Уволенные по причинам увольнения, крупные и средние предприятия основных отраслей экономики, февраль 2010 г.

Рис. 2.11 - Распределение уволенных граждан, признанных безработными по отраслям

Ситуация на рынке труда в декабре-январе заметно ухудшилась. Давно обещанный сезонный рост безработицы стал очевидным. Помимо сезонности (устойчивого повышения уровня безработицы в зимние месяцы и ее снижения летом) есть и другие причины. Стал очевидным тупик политики искусственного сдерживания безработицы. Из-за политических ограничений на высвобождение работников, занятых на не модернизированных и неконкурентоспособных предприятиях, оказавшихся убыточными в кризис, в России образовался "навес" скрытой безработицы. В декабре он составил 1,9 млн. занятых неполное рабочее время и находящихся в административных отпусках, еще 1,8 млн. чел. было занято в 2009 г. на общественных работах. Они почти полностью финансируются из федерального бюджета и в основном обеспечивают высвобождаемых низко квалифицированной работой по уборке территории предприятий и муниципалитетов. Если сложить все эти виды, суммарно скрытая безработица (около 3,5 млн. чел.) и безработица по методологии МОТ (6,2-6,5 млн. чел.), достигают почти 10 млн. чел. (рис. 2.12, 2.13). Масштабы скрытой безработицы росли весь 2009 г., но такая политика не может продолжаться бесконечно, поскольку увеличение расходов федерального бюджета не сопровождается улучшением ситуации на рынке труда.

Рис. 2.12 - Доля работников, отработавших неполное рабочее время и находившихся в вынужденных отпусках (скрытая безработица)

Рис. 2.13 - Численность безработных, неполно занятых и занятых на общественных работах в 2009 г., млн. чел.

Регистрируемая безработица существенно выросла во всех регионах с октября 2009 г. В то же время межрегиональная дифференциация в уровне регистрируемой безработицы снизилась. В феврале 2010 года максимальный уровень безработицы превышал минимальный в 11 раз по сравнению с 21 разом в октябре 2009 г. Ситуация в регионах с высокой докризисной безработицей ухудшилась не так сильно, как в регионах с низкой докризисной безработицей (табл. 2.1, 2.2).

Таблица 2.1 - Уровень регистрируемой безработицы: региональный аспект

* Без учета Чечни и Ингушетии

Таблица 2.2 - 10 регионов с наиболее сильным ростом безработицы

Численность зарегистрированных безработных выросла за год (с февраля-2009 по февраль-2010) в 77 из 82 регионов РФ (это на 4 региона больше, чем было в январе 2010 г.), в том числе в 31 регионе более, чем в два раза. Межрегиональная вариация по приросту очень велика (приложение 1)

В ряде регионов рост безработицы был устойчиво высоким на протяжении всего периода с января по февраль 2010 года. В этой группе преобладают промышленные регионы, специализирующиеся на металлургии, машиностроении и других отраслях обрабатывающей промышленности (приложение 2).

Резкое снижение числа заявленных вакансий по сравнению с 2009 годом произошло в Курганской, Новосибирской, Калининградской, Ярославской, Пензенской и Тверской областях (рис. 2.14).

Рис. 2.14 - Прирост числа заявленных вакансий, февраль 2010/февраль 2009

Судя по всему, федеральные власти приняли решение о невозможности поддержания скрытой безработицы на уровне 2009 г. из-за больших финансовых расходов. Руководство Минздравсоцразвития заявило о предполагаемом росте уровня открытой безработицы в течение 2010 г. Если решение о «легализации» будет сопровождаться четким функционированием служб занятости по регистрации безработных и выплатам пособий, а также более активными мерами по созданию эффективной системы переобучения, институциональной и финансовой поддержке переселений и развития самозанятости, это создаст позитивный модернизирующий импульс для российского рынка труда. Однако велики риски, что в 2010 г., как и в 2009 г., возобладают приоритеты сохранения политической стабильности и "замораживания" ситуации в разных формах скрытой безработицы, которые никак не способствуют модернизации. Существующая политика устраивает все группы интересов: федеральные и региональные власти такой ценой покупают политическую стабильность, бизнес перекладывает издержки неэффективной занятости на государство, а население думает, что нужно немного потерпеть, а потом все вернется "на круги своя" и неэффективные предприятия вновь заработают. И только большие и неэффективные расходы бюджета подталкивают федеральные власти к пересмотру политики на рынке труда, консервирующей проблемы.

Безработица по методологии МОТ измеряется ежемесячно с осени 2009 г. (ранее - ежеквартально), и с ноября ухудшение показателей стало очевидным. Ежемесячные региональные данные не вполне репрезентативны, поэтому Росстат дает средние показатели за два месяца. По сравнению с августом 2009 г. в декабре-январе наиболее существенно выросли показатели безработицы в регионах Центра, Поволжья, Сибири и Дальнего Востока (рис. 2.15). На востоке страны это в большей степени следствие сезонности, но в Центре и Поволжье заметную роль сыграло и январское сокращение неполной занятости, т.е. перевод скрытой безработицы в открытую форму. Региональные различия сильнее зависят от докризисных факторов - замкнутости локальных рынков труда на востоке страны, медленного создания новых рабочих мест при растущем притоке молодежи на рынки труда слаборазвитых республик. 

Рис. 2.15 - Уровень безработицы по МОТ, % (рейтинг регионов по федеральным округам)

Зарегистрированная безработица выросла за ноябрь-январь с 2,0 до 2,2 млн чел., но ее география мало изменилась по сравнению с показателями ноября 2009 г., хотя на востоке страны рост также был более заметным (рис. 2.16). Как и до кризиса, максимальны показатели слаборазвитых регионов (Чечня - 61%, Ингушетия - 29%), повышены они в восточных и северных регионах. Сильный спад промышленности существенно повысил показатели зарегистрированной безработицы в небольшом числе регионов. Такое несоответствие объясняется административным сдерживанием роста безработицы. По всем этим причинам показатель зарегистрированной безработицы мало пригоден для анализа влияния кризиса на региональные рынки труда.

Рис. 2.16 - Уровень зарегистрированной безработицы, % (рейтинг регионов по федеральным округам, без Чечни и Ингушетии)

В отличие от зарегистрированной безработицы, уровень скрытой безработицы, рассчитанный по данным Росстата, более четко определяет кризисные территории: это машиностроительные и металлургические регионы Поволжья, Урала и Центра. Именно в них скрытая безработица особенно заметно выросла в декабре 2009 г. (рис. 2.17). В январе показатели улучшились (до 1,4 млн чел. по сравнению с 1,9 млн чел. в декабре), во многом это следствие высвобождений в конце календарного года. Устойчива ли тенденция, пока трудно сказать.

Реальные масштабы проблемы занятости в регионах можно оценить при суммировании открытых и скрытых форм безработицы. Таким путем можно выявить регионы с максимальными проблемами (рис. 2.18). Следует отметить, что для занятости на общественных работах не существует помесячных измерений (учет ведется нарастающим итогом в течение года), поэтому ее уровень может быть завышенным. Кроме того, некоторые регионы увеличивают занятость на общественных работах для получения большого объема федеральных трансфертов. Например, в Татарстане доля занятых на общественных работах достигала в 2009 г. 13% всех занятых и превышала суммарную долю безработных по методологии МОТ и занятых неполное время. При весьма умеренных темпах промышленного спада в республике трудно поверить в необходимость столь массовых общественных работ. Но если есть возможность легко получить федеральные деньги, регионы этим пользуются, и тут нет равных Татарстану. Однако такая политика имеет свою оборотную сторону - модернизация рынка труда республики еще больше замедляется.

Рис. 2.17 - Уровень скрытой безработицы (неполной занятости и административных отпусков) в декабре 2009 г., % (рейтинг регионов по федеральным округам)

Для других регионов суммарный индикатор более четко выявляет кризисные проблемы занятости. Они концентрируются в регионах Поволжья с машиностроительной специализацией, затем идут регионы Урала и, в меньшей степени, Центра, где относительная близость к столичной агломерации помогает смягчать проблемы безработицы с помощью трудовых миграций.

Рис. 2.18 - Регионы с самой высокой суммарной долей безработных по методологии МОТ и скрытой безработицей неполной занятостью и занятостью на общественных работах) на конец 2009 г., %

Тенденции нового кризиса можно сравнить с предыдущим кризисом 1990-х годов. Исследования НИСП показывают, что в период кризиса 1990-х сокращение занятости было небольшим (на 15%) на фоне резкого снижения заработной платы (в 2,5 раза) при спаде экономики в 2 раза. Россия тогда продемонстрировала особый путь адаптации не через стандартное для других стран высвобождение работников, а через распределение кризисных издержек на всех занятых из-за снижения заработков. Изменился ли этот тренд в ходе нового кризиса? По методике измерения безработицы МОТ снижение занятости оказалось более мягким по сравнению с 1990-ми гг. Если же учитывать и открытую, и все формы скрытой безработицы, то ее уровень достигает 13%, то есть масштабы сокращения занятости сопоставимы с кризисом 1998 г.

2.1 Сходства и различия между программами занятости, одобренными министерством занятости

Учитывая структуру и масштабы сокращения занятости и сохраняющийся потенциал безработицы без серьезных мер государственной поддержки ситуация на рынке труда и социальная обстановка в ряде регионах могли стать крайне напряженными.

В России в период кризиса и по настоящий период используется имеющийся международный опыт поддержки занятости.

В период разворачивания кризиса был принят ряд мер государственной политики, направленной на смягчение положения лиц, потерявших место работы. В ранней фазе кризиса (конец 2008 г.) произошло повышение минимального и максимального размера назначаемых пособий зарегистрированным безработным. Минимальное пособие выросло с 784 до 850 руб в месяц, максимальное - с 3124 до 4900 руб. в месяц, выплата пособий по безработице проходила без образования задолженностей.

Была разработана и реализована программа мер поддержки занятых в рыночном секторе за счет средств бюджета. При этом активно реализовывались меры поддержки рынка труда, направленные на стабилизацию социального положения в кризисных регионах.

Региональные программы по снижению напряженности на рынке включают в себя 4 вида мероприятий: общественные и временные работы, обучение, переезд и поддержка самозанятости.

Важнейшее место в антикризисной социальной политике занимает поддержка занятости. В анализе доходов бюджетов регионов была рассмотрена динамика федеральных трансфертов, которые обеспечивают более 95% всех расходов на поддержку занятости. Наиболее значительно (в 6-8 раз) выросли трансферты в тех регионах, где кризис резко усилил проблемы на рынке труда. Однако доля расходов по поддержке занятости в бюджете регионов не так явно связана с кризисными проблемами, лидерами остаются слаборазвитые республики с долгосрочными проблемами занятости - Ингушетия и Чечня (6-7% расходов бюджета). Из регионов с кризисным ростом безработицы значительными бюджетными расходами на поддержку занятости (4-5% всех расходов бюджета) выделяются Вологодская, Кировская, Челябинская, Костромская, Ульяновская области и республики Удмуртия и Чувашия (рис. 2,19). В целом бюджетная политика в сфере поддержки занятости выглядит вполне логичной в региональном разрезе, если не принимать во внимание такой критерий, как ее эффективность.

Рис. 2.19 - Динамика трансфертов на поддержку занятости (% к 2008 г.) и их доля в доходах консолидированного бюджета региона в 2009 г., %

Общественные и временные работы являются приоритетной программой в подавляющем большинстве регионов. Обучению отводится более важная роль в Пензенской, Иркутской и Ленинградской областях, г.Санкт-Петербурге и Коми. Самозанятость занимает особое место в Дагестане и Тыве, Тюменской и Ростовской областях. Значительные расходы на финансирование переезда запланированы во многих дальневосточных регионах, а также Ингушетии, Липецкой и Томской областях (рис. 2.20).

Рис. 2.20 - Распределение финансирования по программам

Планируемые затраты на общественные и временные работы в расчете на одного участника в среднем по РФ составляют одну среднюю месячную заработную плату (при ожидаемой 3-месячной продолжительности).

Дифференциация планируемых затрат значительна: в некоторых, в основном, бедных регионах затраты составляют около двух средних заработных плат в регионе, тогда как в других регионах - менее половины средней заработной платы в регионе (рис. 2.21).

Рис. 2.21 - Планируемые затраты на обучение в расчете на одного участника программы по отношению к средней заработной платы в регионе, февраль 2010 г.

Финансирование переезда в другие регионы запланировано в программах 37 регионов. Планируемые затраты на переезд в расчете на одного участника в среднем по этим регионам составляют около трех средних месячных заработных плат.

Дифференциация планируемых затрат значительна: в некоторых регионах затраты составляют более пяти средних заработных плат, тогда как в других регионах - менее одной средней заработной платы в регионе (рис. 2.22).

Рис. 2.22 - Планируемые затраты на переезд в расчете на одного участника программы, по отношению к средней заработной плате в регионе

Планируемые затраты на самозанятость в расчете на одного участника в среднем по РФ составляют около трех средних месячных заработных плат.

Дифференциация планируемых затрат значительна: в некоторых, в основном, бедных регионах затраты составляют около шести средней заработной платы, тогда как в других регионах - менее двух средних заработных плат в регионе (рис. 2.23).

Рис. 2.23 - Планируемые затраты на самозанятость в расчете на одного участника программы, по отношению к средней заработной плате в регионе

Средства, выделяемые регионам по федеральным целевым программам (ФЦП), формально не являются антикризисными, но в условиях инвестиционного спада они играют важную поддерживающую роль. В целом их вклад в доходы бюджетов регионов составляет менее 2%, но в Чечне ФЦП дают 29% доходов бюджета, в Камчатском крае и Калмыкии - 13-14%, а в Приморском крае, где ведется подготовка к саммиту АТЭС, в Еврейской авт. области и Ульяновской области - 11%. Из этих регионов только Ульяновская область сильно пострадала от кризиса, но в ней средства ФЦП идут на финансирование строительства крупного медицинского центра. С учетом кризисной ситуации приоритеты финансирования ФЦП менялись слишком медленно, ведь государство должно в первую очередь софинансировать инфраструктурные проекты, позволяющие быстрее создавать новые рабочие места. Наконец, еще одно важнейшее антикризисное направление - поддержка региональных рынков труда. Она осуществляется с помощью двух механизмов. Первый - финансирование переданных (делегированных) регионам федеральных полномочий в сфере политики занятости, средства для этого перечисляются в виде субвенций, в том числе на выплату пособий по безработице. Второй механизм поддержки появился только в кризисный период, это субсидии на реализацию мер по снижению напряженности на рынке труда. Именно из этих средств финансируется пакет антикризисных мер - общественные работы, переподготовка высвобождаемых работников, переселение, открытие собственного малого бизнеса.

Вполне очевидно, что распределение средств на поддержку рынков труда по регионам должно учитывать их состояние. Как показывают расчеты, это в федеральной политике присутствует. Новые антикризисные субсидии в более значимых масштабах поступают регионам с сильным промышленным спадом и заметным ростом открытой или скрытой безработицы (табл. 2.3). Слаборазвитые, депрессивные и удаленные регионы с хронически повышенной безработицей получают более существенное финансирование в виде субвенций, из которых выплачиваются пособия по безработице. Для Ингушетии это настолько важный механизм пополнения бюджета (почти 12% доходов), что масштабы помощи вызывают вопросы. Но в целом, несмотря на «ручное управление», поддержка региональных рынков труда оказалась более адекватной по сравнению с другими механизмами: география распределения в основном совпадает с географией проблем. Этому есть объяснение - сильные политические риски роста социальной нестабильности при массовой безработице стимулируют федеральную власть принимать более грамотные управленческие решения.

Таблица 2.3 - Доля субвенций и субсидий на поддержку рынка труда в доходах консолидированных бюджетов регионов, %

За счет выделенных государственных средств (софинансирование: 95% - федеральные, 5% - региональные) в объеме около 36 млрд. руб. в течение года реализовывались следующие направления политики занятости:

проводилось переобучение работников новым востребованным специальностям. Профессиональное переобучение прошли около 200 тыс, человек, причем в некоторых регионах все 100% переобучившихся нашли работу. В среднем по России показатель нашедших работу после переобучения составил 90%;

участие в общественных работах или временная занятость (включая стажировки) в случае угрозы увольнений. Такими мерами было охвачено 2.4 млн человек;

предоставлялись финансовые ресурсы для открытия собственного малого бизнеса;

обеспечивалось перемещение не имеющих работы граждан к имеющемуся вакантному рабочему месту в другом регионе.

Всего в программах поддержки занятости были задействованы 2.8 млн. человек. В результате реализации этих программ сохранено 2.3 млн. рабочих мест.

Программы поддержки уровня занятости разработаны и на 2010 г., началась их реализация. Они несколько модифицированы, дополнительно предусмотрена поддержка трудоустройства людей с ограниченными возможностями, усилены меры по стимулированию предпринимателей-собственников, нанимающих лиц, находящихся под угрозой увольнения.

Размеры минимального и максимального пособий по безработице сохранены на уровне 2009 г. для финансирования региональных программ в 2010 г. предусмотрено, как и в 2009 г., около 36 млрд. руб. средств федерального бюджета.

Экономический кризис, начавшийся осенью 2008 г., привел к почти двоекратному росту безработицы (с 5,6% летом 2008 г. до 9,5% в феврале 2009 г.). Однако пиковые показатели весны 2009 г. (уровень общей безработицы - 10%, зарегистрированной - 3,5%) не дотягивают до худших показателей 1990-х (13% и 4% соответственно).

Новый кризис затронул региональные рынки труда в разной степени. Во-первых, разными были темпы промышленного спада. Сильнее всего пострадали промышленные регионы металлургической и машиностроительной специализации, в большинстве из них производство сократилось на 20-39% (январь-май 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.) Среди регионов машиностроительной специализации есть не вышедшие из депрессии, для них это был двойной удар. Черты депрессивности сохранили и многие дальневосточные регионы, и хотя в них промышленный спад был минимальным (после тяжелого кризиса 1990-х фактически нечему падать), их рынок труда находился в худшем состоянии и поэтому более уязвим. Даже сильный промышленный спад не всегда приводит к массовой безработице, поскольку есть альтернативная форма снижения издержек работодателя путем сокращения оплаты труда. В России эта форма широко распространилась с 1990-х гг. в виде длительных задержек выплаты зарплаты, административных отпусков, неполной рабочей недели и др. В ходе нового кризиса с задержками зарплаты пытаются бороться и, по официальной статистике, в крупных и средних предприятиях и организациях их объем невелик. Однако никто не знает, каких масштабов достигают невыплаты в малом бизнесе и неформальном секторе экономики. Административные отпуска и неполная рабочая неделя используются очень широко, в машиностроении такой режим охватывал весной 2009 г до 20% занятых (хотя в целом по экономике - не более 4% занятых по данным официальной статистики). Вследствие использования альтернативных форм снижения издержек бизнеса даже в наиболее пострадавших от кризиса регионах рост безработицы может быть умеренным. К тому же региональные власти всячески препятствуют высвобождению, порой с помощью прокуроров.

Во-вторых, сократилась и "беловоротничковая" офисная занятость, сильнее всего - в крупнейших городах. В этой сфере доминирует именно высвобождение, а не урезание зарплат. Но на рынках труда крупнейших городов намного больше альтернативных рабочих мест, и, к тому же, докризисный уровень безработицы был очень низким. Высвобождаемые чаще всего находят другую работу, реже пополняют ряды безработных, но при исходно низком уровне даже быстрый рост безработицы не критичен.

В-третьих, масштабные сокращения произошли в неформальной экономике. В секторе рыночных услуг и в строительной отрасли крупных городов заняты трудовые мигранты из других стран, причем часто нелегальные, поэтому масштабы высвобождения неизвестны, тем более что немалая часть трудовых мигрантов возвращается домой. Те же проблемы, но уже для российских граждан, характерны для республик Северного Кавказа, где из-за дефицита рабочих мест широко распространено отходничество. В кризис сократились возможности найти работу в других регионах (строительство, агросектор, торговля), напряженность на рынках труда республик юга выросла. Но измерить изменения также сложно, поскольку трудовые мигранты из Северного Кавказа до кризиса работали преимущественно в неформальном секторе экономики.

Вышеперечисленные особенности рынка труда регионов помогают более точно интерпретировать данные кризисной статистики занятости. Они несовершенны, но других данных нет. В разделе "Мониторинг кризиса в регионах" дан более детальный анализ состояния региональных рынков труда в период кризиса, поэтому в данном разделе Атласа можно ограничиться основными тенденциями.

Темпы роста безработицы были максимальными в декабре-феврале, к апрелю 2009 г. ситуация стабилизировалась. В мае наметилось даже некоторое снижение уровня безработицы, и зарегистрированной, и общей. Однако снижение уровня безработицы в России имеет сезонный характер - к лету она сокращается, а осенью растет, поскольку летом оживляются строительство и агросектор. Так происходит каждый год, и пока невозможно разделить влияние обычной, сезонной цикличности и реальной стабилизации на рынке труда в условиях кризиса. Цыплят по осени считают.

На региональном уровне разброс показателей безработицы за май 2009 г. остается очень сильным, хотя квартальные данные Росстата не вполне репрезентативны для регионов. "Пальму первенства", как и до кризиса, держат слаборазвитые республики. И кризис здесь не при чем, это давняя проблема острого дефицита рабочих мест для растущего населения. Кризисный рост безработицы характерен для двух типа регионов - депрессивных, которые при любом ухудшении экономической ситуации очень уязвимы (Ивановская, Брянская, Псковская области, Забайкальский край и другие восточные регионы), и для регионов со специализацией на машиностроении (Ульяновская область и др.) и черной металлургии, т.к. эти отрасли наиболее пострадали от кризиса.

Статистика безработицы не дает полной картины состояния рынков труда. Как уже отмечалось, они адаптируются к кризису не только через высвобождение, но и через рост неполной занятости (сокращенная рабочая неделя с низкой зарплатой, административные отпуска и др.). На самом деле это скрытая безработица и в регионах с сильным спадом промышленного производства она максимальна: в Ярославской области - 7%, в Свердловской и Челябинской - 8%, в Самарской -10% занятых. Более точно учитывать показатели безработицы вместе с неполной занятостью. Среди депрессивных и полудепрессивных регионов самая сложная ситуация на рынках труда Бурятии, Забайкальского края, Брянской, Ульяновской, Курганской и Ивановской областей, и не только в них. Среди более развитых - в Самарской, Свердловской, Челябинской и Орловской областях, можно добавить и Пермский край и Ярославскую область.

Важно понимать, что данные о безработицы в регионе - "средняя температура по больнице". Проблемы занятости концентрируются в промышленных городах с убыточными предприятиями, либо остановившимися, либо резко сократившими объемы производства. Таких городов с острым кризисом на локальных рынках труда десятки, особенно монопрофильных, зависящих от одного предприятия. Но статистики в доступном виде нет, хотя федеральные влласти пытаются наладить мониторинг на уровне муниципалитетов. Но данных по общей безработице такой мониторинг все равно не даст (она не измеряется на уровне городов), а статистика по зарегистрированной безработице, которую можно отслеживать более оперативно, не всегда достоверна, региональные власти не любят отчитываться плохими цифрами.

Чтобы понять, какие города становятся зоной максимального риска, нужно учитывать три условия. Это состояние предприятия - вкладывались ли средства в модернизацию или это технологически устаревшие производства, а также насколько предприятие убыточно в условиях кризиса. Это "прописка" собственника. Если он местный - региональным властям легче надавить, чтобы бизнес держал работников в административном отпуске или в режиме неполной занятости, даже несмотря на убытки. Можно надавить и на неместного собственника, если у него в данном регионе есть другие, более значимые предприятия. Но если собственник московский и никак не связан по рукам и ногам другими активами в регионе, которые ему важно сохранить, - давить сложнее, даже с помощью прокурора. Третье условие - политика региональных и муниципальных властей. Если они не активны, не ищут вариантов выхода из кризиса, не способны разговаривать с попавшими в беду жителями города или не имеют политического веса для переговоров с собственниками типа Дерипаски, то ситуация накаляется. Получается Пикалево, Златоуст или поселок в Приморском крае. В них все три названные условия сработали: актив плохой, собственник не местный и других важных предприятий в регионе не имеет, а региональные власти не захотели или не смогли вмешаться, пока гром не грянул. Сколько таких городов и поселков может оказаться в стране - не знает никто.