Разработка критериев оценки эффективности государственных инвестиционных проектов по созданию федеральных университетов

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Предпосылки создания федеральных университетов и их роль в современной России

1.1 Определение роли ведущих университетов в современном обществе

1.2 Предпосылки создания Федеральных университетов в рамках реформирования вузовской системы современной России

1.3 Законодательное регулирование и теоретическое обоснование инвестиционной деятельности в РФ

Глава 2. Анализ результатов деятельности Южного и Сибирского федеральных университетов в рамках государственных программ развития

2.1 Основные цели и задачи создания Федеральных университетов, источники финансирования программ

2.2 Анализ реализации проекта по созданию и оценка достижений Сибирского Федерального университета

2.3. Анализ реализации проекта по созданию и оценка достижений Южного Федерального университета

Глава 3. Предложения по введению дополнительных критериев оценки эффективности инвестиционных проектов в высшем образовании

3.1 Индикаторы эффективности инвестирования

3.2 Предложения по введению новых показателей эффективности проектов по созданию федеральных университетов с позиции достижения стратегических целей

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы эффективности инвестиций всегда были и остаются актуальными, поскольку делая вложения инвесторы рассчитывают на получение отдачи в каком-либо виде. Но если для коммерческих организаций ожидаемый эффект чаще всего связан с получением прибыли, то инвестиции в некоммерческую сферу оценить только по данным параметрам невозможно. Ещё более сложной является задача оценки государственных инвестиций в такую специфическую сферу, как высшее образование. Проводимая государством в настоящее время реформа высшего образования подразумевает необходимость изменение подходов к управлению вузами через изменение их роли в государстве. При этом осуществление задуманной реформы на первом этапе выразилось в структурном реформировании системы высшего образования, в том числе создании системы Федеральных университетов. Проектов такого уровня у современной России ещё не было, поэтому нет отработанного механизма создания, выбора стратегии и оценки. Все это определяет актуальность выбранной темы исследования, так как любой проект, а тем более такого уровня, требует оценки, но на сегодня нет готовых методов оценивания эффективности.

Особенностью таких крупных государственных инвестиционных проектов, как создание Федеральных университетов, в первую очередь является их стратегическое значение и специфическая миссия. Поэтому в процессе исследования будет проведен анализ ключевых изменений и достижений созданных федеральных университетов в рамках поставленных стратегических целей.

Основной целью исследования является оценка достижений Южного и Сибирского федеральных университетов и разработка качественно новых критериев оценки эффективности государственных инвестиционных проектов по созданию федеральных университетов. В рамках достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

-выявить специфические особенности формирования миссии и стратегии развития федеральных университетов;

-оценить эффективность реализуемой стратегии и ключевые достижения в разрезе поставленных стратегических целей по Сибирскому и Южному федеральным университетам (далее СФУ и ЮФУ соответственно);

-разработать предложения по введению новых показателей оценки эффективности государственных инвестиций в проекты по созданию федеральных университетов.

Для достижения поставленной цели в работе будут изучены программные документы, поставленные цели и задачи при создании федеральных университетов; проанализированы отчетные данные СФУ и ЮФУ по реализации утвержденных проектов развития. Итогом исследования должны стать предложения по совершенствованию оценки эффективности анализируемых проектов.

ГЛАВА 1. ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ УНИВЕРСИТЕТОВ И ИХ РОЛЬ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1.1 Определение роли ведущих университетов в современном обществе

Вопросы создания, развития и реформирования вузовской системы априори определяются на уровне формирования государственной политики. Уровень развития науки и образования уже много веков предопределяет лидерство стран на мировом уровне. В 21 веке, который положил начало постиндустриальному обществу, первенство в научных исследованиях и их практическом внедрении стали определяющими в развитии государств. Инновационные технологии стали не только двигателем прогресса, но и определяющим фактором уровня социально-экономического развития стран. Постиндустриальное общество не подразумевает полное отсутствие индустриального, просто в нем превалируют высокие технологии, знания и идеи. С социальной точки зрения в высокоразвитых государствах, которые по уровню экономики могут быть отнесены к постиндустриальным, отмечено также изменение приоритетов в потреблении населения: от материальных (товаров) - к услугам. На данном этапе развития современного общества роль университетов существенно изменилась не только в сравнении со средневековьем, но даже в сравнении с прошлым веком. В первую очередь это вызвано развитием информационных технологий, которые расширяют возможности для получения различной информации и позволяют свободно общаться людям различных стран. При этом ведущие университеты мира не только не потеряли былого влияния, но перешли на новый уровень развития и стали более востребованы как внутри, так и за пределами своих стран. Поскольку высшее образование в России сформировалось как система на насколько веков позже, чем в Европе, особый интерес представляет опыт Англии, как страны с одной из старейших и признаваемых в мире университетской системой.

Ещё в 19 веке сущность влияния старейших университетов Англии наиболее точно сформулировал Г. Гельмгольц: «Английские университеты делают весьма значительное дело. Они воспитывают образованных людей, правда, таких, которые не должны переступать границ, положенных их политической или церковной партией, и не делают этого. По большей части оксфордцы суть сторонники консерваторов, кембриджцы поддерживают либералов. … Во-первых, они не только воспитывают в своих учениках живое чувство красоты и свежести Древнего мира, но и прививают им тонкий вкус к свободе и точности выражения, проявляющийся в том, как они умеют говорить на родном языке… Во-вторых, английские университеты, как и школы, больше заботятся о телесном здоровье своих подопечных... английские университеты приучают студентов к энергичной и кропотливой работе, а также прививают им манеры, принятые в образованном обществе».[7]

Сегодня, как и в 19 веке, воспитание образованных людей (именно - всесторонне образованных) и приучение их к «кропотливой работе» на фоне сохранения многовековых традиций, можно расценивать не только как роль английских университетов, но и как их философию высшего образования. Такое допущение возможно потому, что сложившиеся традиции стали, с одной стороны, собственной ценностью университетов, а с другой - через своих выпускников, особенно относящихся к элите общества, внедряются и укореняются в культуре государственных и общественных отношений на протяжении многих веков. С этой точки зрения в условиях современного мира роль университетов в основе своей практически не изменилась. Английские университеты можно рассматривать с позиции консервативного подхода к формированию и реализации философии образования. При этом данный подход позволяет университетам удерживать лидерские позиции на протяжении многих веков. Это обусловлено многими факторами. Во-первых, это неизменное отношение к университетам как основе развития науки и подготовки элитных специалистов по многим отраслям. Они в меньшей степени озадачены утилитарными функциями (выпуском определенного числа специалистов, навязанных государством, либо зарабатыванием средств к существованию) и в большей - формированием целостной общественно-политической культуры и развитием науки. При этом английские университеты всегда развивались при государственной финансовой поддержке науки и образования. Выработанная система ценностей в области высшего образования и науки со временем сформировала систему критериев успешности университетов. Описывая свои достижения, Оксфорд и Кембридж в первую очередь перечисляют количество Нобелевских лауреатов, количество руководителей государства и правительства, выдающихся ученых и общественно-политических деятелей. Так в качестве своих достижений Оксфорд констатирует, что среди его выпускников и преподавателей 40 нобелевских лауреатов, 25 британских премьер-министров, 6 королей, 12 святых, около 50 олимпийских медалистов и т.д. При этом в Оксфорде более сотни библиотек - самая большая библиотека в Англии. Имидж самого престижного университета страны формировался таким образом, что практически все члены высшего общества считали для себя обязательным получение образования в Оксфорде. При этом Кембридж, образовавшийся в результате ухода части преподавателей и студентов из Оксфорда еще в 1209г., на протяжении всех лет является основным конкурентом Оксфорда. В этом ещё один положительный момент - конкуренция между университетами способствуют поддержанию развития науки и образования на самом высоком уровне. Современный уровень развития Великобритании - лучшее подтверждение высокого уровня развития науки и высшего образования, обеспеченного продуманной государственной политикой.

В рамках темы исследования, можно отметить, что на примере развития ведущих университетов Англии можно определить их основную, классическую роль - развитие образованного общества, имеющего понятную и глубоко продуманную систему ценностей и критериев оценки. Особо стоит отметить вопросы, непосредственно связанные с темой диссертационного исследования - инвестиции. Как уже было отмечено, на протяжении всего развития вышеназванных университетов, их финансирование осуществлялось как отдельными государственными деятелями, так и монашескими орденами (Францисканцами, Доминиканцами и др.), а также частными благотворителями (например, Иоанном I де Баллиол - отцом будущего короля Шотландии) и др. При этом все инвесторы прекрасно понимали, что финансовый эффект от такого рода вложений не стоит ждать в ближайшие 3-5 лет (как это принято в современном подходе к оценке инвестиций), да и не прямая финансовая заинтересованность была основным мотивом вложений в развитие университетов. Если первоначально в 12-13в.в. на университеты возлагалась роль развития теологии и англиканской церкви в интересах государства, то в дальнейшем они стали пионерами в развитии отраслей науки (математики, философии и др.). Результаты такого подхода хорошо известны - политическая и экономическая система Великобритании на протяжении очень длительного периода остается наиболее стабильной и высокоразвитой.

Ещё одна роль университетов, с точки зрения философии образования, это формирование независимости и конкуренции в научном познании и сообществе. С этой точки зрения интересны высказывания Канта. Отстаивая свою точку зрения на обязательное развитие философского факультета в университете, Кант противился не только внешнему регулированию работы университетов, но и отношению к философии, как «служанке богословия». И.Кант писал: «В каждом университете должно быть и такое отделение, т. е. философский факультет. Он служит для того, чтобы контролировать три высших факультета и тем самым быть полезным им, ибо важнее всего истина …, полезность же, которую обещают для целей правительства высшие факультеты, есть лишь второстепенный момент. … стремление быть свободным, а также не мешать другим свободно отыскивать истину на пользу всем наукам и поставлять ее для любого применения высшим факультетам, -- все это философский факультет должен рекомендовать самому правительству как находящееся вне всякого подозрения и, более того, как безусловно необходимое.» [10]

Работа И. Канта интересна ещё с одной точки зрения: в ней рассматривается обоснование существовавшей в то время организации университетов с позиции интересов государства. «Согласно разуму (т. е. объективно) побудительные причины, которые может использовать правительство для [достижения] своих целей, идут в следующем порядке: сначала вечное благополучие каждого, затем гражданское благополучие [каждого], как члена общества и, наконец, физическое благополучие (жить долго и быть здоровым). При помощи публичных наставлений относительно вечного благополучия правительство может приобрести огромнейшее влияние на сокровенные мысли и скрытые желания подданных, угадывая первые и направляя вторые. Посредством гласных наставлений относительно гражданского благополучия правительство может держать внешнее поведение подданных в узде публичных законов. Физическим благополучием правительство может обеспечить для себя существование сильного и многочисленного народа, годного для [осуществления] его намерений». [10]

Несмотря на то, что работа относится к 1798 году, данное мнение имеет непосредственное отношение к вопросу оценки эффективности развития университетов сегодня. В настоящее время зачастую используется именно такой подход: развитие факультетов университетов имеет политические или утилитарные цели. Одним из критериев эффективности с утилитарной точки зрения является, так называемый, рыночный подход. То есть при оценке эффективности работы вузов в России (в том числе и ведущих университетов) одним из критериев является процент трудоустроившихся выпускников. Ещё один критерий - соответствие структуры факультетов структуре экономики. С точки зрения философии, такой подход может быть применен к институтам, осуществляющим подготовку специалистов с высшим образованием для отраслей экономики, но не к ведущим университетам. Роль университетов в большей степени должна быть связана с опережающим развитием науки. Университет должен быть «паровозом», а не сложившаяся структура экономики. Гордость университетов на протяжении многих веков состояла именно в научных достижениях, которые и обеспечили прогресс. И. Кант в обоснование необходимости развития философского факультета вкладывал именно такой смысл - анализ развития науки и возможность обоснованной критики или обсуждений, как основы дальнейшего развития науки. В ХVIII веке это было актуально. Судя по применяемым оценкам - актуально и сейчас. В этой связи интересно высказывание Вильгельма фон Гумбольта: «государство не должно относиться к своим университетам как к гимназиям или специальным школам…оно не должно требовать от них ничего, что имеет к нему непосредственное и прямое отношение; оно должно понимать, что, достигнув своей конечной цели, они выполнят также и его задачи, причем с куда более высокой точки зрения…но, с другой стороны, прежде всего именно государство должно организовать свои школы так, чтобы они надлежащим образом работали на пользу высших научных учреждений. Главным основанием этого является верное понимание отношения школ к высшим научным учреждениям и плодотворное убеждение, что их задача состоит не в том, чтобы предвосхищать обучение в университете, и что университет не является всего лишь дополнением к школе, идентичным ей по характеру, школьным классом более высокого уровня, но что переход от школы к университету представляет собой такой этап в жизни молодого человека, к которому школа в случае успеха подводит его настолько, что он физически, нравственно и интеллектуально оказывается готов к свободе и самостоятельной деятельности и, будучи лишен принуждения, не обратится к праздности или практической жизни, но будет нести в себе стремление возвыситься до науки, которую до сих пор видел, так сказать, лишь издалека».[9]

Идею разделения исследования и обучения в высшей школе уже высказывали различные ученые. Так в своей работе «Миссия университета» Хосе Ортега-и-Гассет анализирует основные функции современного университета. Он говорит, что «необходимо разделить профессиональное образование и научное исследование».[12] При этом утверждает, что «тенденция заниматься только исследованиями в университете так же пагубна» [12], как и желание только учить. Такой подход подразумевает не столько конкретное формулирование миссии университета, сколько желание вернуть ему центральную задачу - просветить человека, приобщить его к полноте культуры своей эпохи. То есть при всей альтернативности выдвигаемых философских подходов, мы опять вернулись к основной задаче университетов (или сверхзадаче) - воспитанию определенного культурного уровня (при понимании культуры в наиболее широком смысле).

В рамках диссертационного исследования следует рассмотреть развивающуюся в настоящее концепцию предпринимательского университета. С точки зрения авторов статьи «Что такое предпринимательский университет» Г.Н. Константинова и С.Р. Филоновича, именно появляющиеся перед университетами проблемы вынуждают их пересматривать их миссию. Авторы отмечают: «Со времени создания В.Гумбольдтом современной модели университета его основными функциями считались генерация и распространение знаний. Однако характер знаний, востребованных обществом, постепенно менялся».[11] Переход от индустриального к постиндустриальному обществу, или обществу знаний, потребовал существенных перемен от университетов. Проанализировав проблемы, стоящие перед современными университетами, авторы статьи делают следующие выводы: «На наш взгляд, одной из важных идей относительно преобразования современного университета, направленного на обеспечение лучшего соответствия результатов его деятельности требованиям времени, стала концепция предпринимательского университета… Предпринимательский университет - это высшее учебное заведение, которое систематически прилагает усилия по преодолению ограничений в трех сферах - генерации знаний, преподавании и преобразовании знаний в практику - путем инициирования новых видов деятельности, трансформации внутренней среды и модификации взаимодействия с внешней средой». Авторами статьи предлагается использование кластерного подхода в определении выбора стратегии предпринимательского вуза. Они считают, что «предпринимательские университеты могут стать важным элементом индустриальных кластеров, преодолевая дефицит финансовых ресурсов и содействуя развитию регионов, в которых они работают. Для решения этой задачи предпринимательские университеты должны уделять больше внимания построению социальных сетей, в том числе посредством работы со своими выпускниками». [11] Предложенный кластерный подход подразумевает выбор определенной стратегии поведения университета с учетом окружения, то есть он предлагаем методику её выбора. Однако, несмотря на предлагаемый стратегический подход, миссия университетов в данном контексте несколько трансформируется. Принимая данную методику выбора стратегии за основу, предпринимательский университет по сути призван решать в большей степени текущие проблемы на уровне индустриального общества. На мой взгляд, в данной статье есть спорные места: во-первых, предлагаемая кластерная схема теоретически идеальна, но в ней не просматриваются основные мотиваторы для всех субъектов, включенных в кластер; во-вторых, несмотря на провозглашенный стратегический подход, матрица предпринимательской деятельности включает в основном направления не глобального долгосрочного порядка, а применение ситуационного подхода. Тем не менее, кластерный подход имеет свои неоспоримые преимущества для развития предпринимательского университета. В рамках темы исследования, применение кластерного подхода при выборе стратегии развития университета, позволяет изменить подход к выбору критериев оценки эффективности. Если предлагаемая схема будет конкретизирована для определенного университета, то она может лечь в основу выработки критериев оценки эффективности инвестиций в развитие университета в дополнение к уже существующим критериям.

1.2 Предпосылки создания Федеральных университетов в рамках реформирования вузовской системы современной России

Российская система образования в последние десятилетия неоднократно подвергалась реформированию. Менялись законы, государственные стандарты, порядок лицензирования образовательной деятельности, юридические формы учреждений образования. Одним из важных этапов реформирования системы профессионального образования в России стало подписание Болонской конвенции, которое определило переход на двухступенчатую систему высшего образования (бакалавр - магистр), ранее не применявшуюся в России. Но реформирование системы высшего образования началось раньше - с распадом СССР. Переход к рыночной экономике потребовал подготовки новых специалистов в области экономики, управления, юриспруденции и т.п. Произошло изменение законодательства в области профессионального образования, впервые в России была снята монополия государства на организацию (учреждение) ВУЗов. Таким образом, на первом этапе реформирования системы высшего образования в РФ были определены два ключевых момента: появление в стране негосударственных вузов и платного образования (не существовавшего в СССР). В сложившихся условиях становления рыночных отношений на вузы была возложена основная задача - подготовка специалистов, востребованных в новой экономической системе. Одновременно в рамках, регулируемых законодательством, вузы стали себя вести как самостоятельные хозяйствующие субъекты, то есть одной из важных целей стало зарабатывание денег. Это относится как к негосударственным, так и к государственным вузам. Такой подход, по сути, не является хорошим или плохим, но в итоге произошло то, что потребовало пересмотра всей системы высшего образования. Образование во второй половине 90-х годов стало рассматриваться как достаточно прибыльный бизнес, и количество вузов росло в геометрической прогрессии. К 2000г. количество государственных и муниципальных вузов достигло 607, а негосударственных - 358 (рис.1). Коммерческие цели стали приоритетными, что не могло не отразиться на качестве образования и развитии научной деятельности в вузах. В период с 1995г. по 2005г. отмечен активный рост количества студентов как в абсолютном выражении, так и в относительном (рис.2, рис.3).

Рис.1. Динамика количества государственных и муниципальных и негосударственных вузов РФ в период 2000-2012 гг.

Рис.2. Динамика количества студентов в государственных и негосударственных вузах в период 2000-2012 гг.

Рис.3. Динамика количества студентов в расчете на 10000 населения в период 1990-2011г.г.

Представленные на рис.3 данные наглядно иллюстрируют произошедший скачек количества студентов на 10000 населения за период с 1995г. по 2005г. Рост составил практически 250%. После 2005г. существенного изменения количества вузов и студентов не наблюдается, а в связи с «демографической ямой» начиная с 2010-2011г. начался спад количества студентов по очной форме обучения.

В сложившейся ситуации в начале двухтысячных пришло осознание того, что неоправданно большое количество вузов не только не всегда обеспечивает достойную подготовку специалистов с высшим образованием, отвечающих запросам рынка труда, но и практически ведет к минимизации научной деятельности преподавателей и студентов. Такой подход привел как минимум к трем негативным последствиям: «утечке мозгов» за рубеж; отставанию России в области развития новых технологий; нивелированию престижа научной работы (и в какой-то степени высшего образования). На уровне руководства государства была поставлена о необходимости реформирования существующей системы высшего и послевузовского образования не только в соответствии с требованиями Болонской конвенции, но и в целях обеспечения достойного уровня подготовки кадров с высшим образованием с одновременным развитием отечественной научной школы. Если для решения проблемы подготовки кадров упор был сделан на совершенствование государственных стандартов ВПО и разработку новых специальностей, то возрождение отечественных научных школ стало гораздо более сложной задачей и потребовало новых подходов. Одним из принятых решений стало создание Федеральных университетов, как центров образования и науки в регионах.

1.3 Законодательное регулирование и теоретическое обоснование инвестиционной деятельности в РФ

Принятие решения о создании федеральных университетов было продиктовано в первую очередь необходимостью оптимизации структуры высших учебных заведений страны, и, во-вторых, стремлением усилить роль вновь создаваемых университетов на экономику регионов. Как было отмечено выше, создание федеральных университетов носит глобальные масштабы и инициатором является Правительство РФ. Реформирование касается только государственных вузов, то есть тех, учредителем которых является государство (в лице Министерства образования). Основные цели и задачи поставлены на уровне Правительства РФ, разработаны Программы развития и выделены средства из федерального бюджета на осуществление масштабных реформ. Рассматривая создание федеральных университетов с этой точки зрения, можно говорить об инвестиционном проекте, в котором инвестором выступает государство. Но данные проекты имеют ряд специфических особенностей, которые необходимо учитывать как в процессе реализации проекта, так и при его оценке.

Поскольку речь идет о государственных инвестициях, то необходимо рассмотреть законодательную базу, в рамках которой осуществляется данная деятельность. В настоящее время в РФ действует Федеральный закон от 25.02.1999 №39-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее - ФЗ-39). В законе даны основные понятия, связанные с инвестиционной деятельностью.

«Инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;

-инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план);

-приоритетный инвестиционный проект - инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации» [ст.1,ФЗ-39].

В законе так же определены инвесторы и объекты инвестиционной деятельности: «Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы)» [ст.4, ФЗ-39].

Кроме этого, в законе предусмотрено:

«прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

-разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ);(см. текст в предыдущей редакции

-ежегодного формирования федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, и ее реализации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 23.07.2010 №184-ФЗ)» [ст.11,п.2, ФЗ-39)]

«Инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами» [ст.14, п.1, ФЗ-39].

Для оценки инвестиционных проектов с участием государственного капитала была разработана законодательная база, включающая в себя два основных документа:

-Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 №590 (в ред. 09.01.2014г.) «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на капитальные вложения»;

-«Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (Утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999г. №ВК 477).

Постановлением Правительства РФ №590 прописаны процедуры и порядок проведения оценки эффективности инвестиционного проекта, а также перечислены основные критерии эффективности. В «Методических рекомендациях…» подробно описана процедура и методы оценки инвестиционного проекта на всех стадиях. При этом оба документа регламентируют работу с проектами, направленными на капитальные вложения. В результате реализации таких проектов подразумевается выпуск продукции, либо строительство или реконструкция зданий и сооружений, которые далее будут использоваться в определенных коммерческих целях. В Постановлении №590 четко прописано направление инвестиций - на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. Предлагаемая Методика рассматривает как строительство, так и реконструкцию объектов капитального строительства и предлагает альтернативные методы оценки на различных этапах подготовки и реализации инвестиционного проекта. Оба документа, несомненно, представляют интерес, но не имеют прямого отношения к такому специфическому проекту, как создание федерального университета. Возможность использования элементов предлагаемых процедур и методик может быть распространена пожалуй только на объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной собственности. В таком случае в программе развития федеральных университетов было бы логично выделить определенные суммы средств федерального бюджета на финансирование строительства новых зданий либо реконструкцию имеющихся в рамках отдельного инвестиционного проекта и в дальнейшем рассчитать экономическую эффективность. Но поскольку вузы являются некоммерческими организациями, такой подход невозможен. Кроме того, в соответствии с требованиям Бюджетного Кодекса и его подзаконных актов, бюджетное финансирование вузов и так идет постатейно, согласно утверждаемой смете и не подразумевает «перекидывания» средств с одной статьи на другую (т.е. - нецелевого использования бюджетных средств). На этом моменте возникает основное противоречие: «де факто» инвестиционный проект существует, «де юре» - не является таковым. Поэтому применение для анализа эффективности Методики и постановления №590 напрямую - невозможно. Однако в Постановлении №590 есть очень важные моменты, которые можно использовать для разработки методов оценки эффективности инвестиций в образовательные учреждения. Второй раздел Постановления №590 регламентирует критерии оценки эффективности инвестиционных проектов, и часть из них актуальная практически для любого проекта. По моему мнению, при разработке таких масштабных проектов, как создание федеральных университетов, необходимо было ориентироваться на следующие критерии, прописанные в Постановлении:

«а) наличие четко сформулированной цели инвестиционного проекта с определением количественного показателя (показателей) результатов его осуществления;

б) соответствие цели инвестиционного проекта приоритетам и целям, определенным в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации, государственной программе вооружения, отраслевых доктринах, концепциях и стратегиях развития на среднесрочный и долгосрочный периоды;

в) комплексный подход к реализации конкретной проблемы в рамках инвестиционного проекта во взаимосвязи с программными мероприятиями, реализуемыми в рамках долгосрочных (федеральных) целевых программ, ведомственных целевых программ и соответствующих региональных программ» [раздел II, Постановление №590].

Обращая внимание на перечисленные критерии необходимо отметить, что при разработке программы создания Южного и Сибирского федеральных университетов были поставлены глобальные цели, не подкрепленные конкретными показателями. Гораздо проще было бы оценивать эффективность вложений из федерального бюджета, если бы при формировании таких глобальных структур цели были прописаны более конкретно по каждому направлению. Такие цели, как усиление роли федеральных университетов должны быть конкретизированы и отражены не только в программе развития университета, но и в программе развития региона. В настоящее время в рамках разрабатываемого закона «О государственном стратегическом планировании в РФ» проекты такого уровня, как создание федеральных университетов должны войти в стратегические планы развития регионов, что обеспечит взаимодействие различных ведомственных структур в целях достижения экономической эффективности регионов. В условиях стагнации экономики России выбор наиболее эффективных направлений развития регионов становится все более актуальным. Отставание РФ в наукоемких, перерабатывающих отраслях становится все заметнее, так же, как и зависимость от импорта по ряду направлений (в том числе жизненно важных, например, фармацевтическая продукция). В данных условиях формулирование целей инвестиционных федеральных проектов должно быть направлено на решение реальных задач регионов. Появление российских вузов в определенных международных рейтингах в первой сотне - это весьма важно, но если наличие ведущих вузов с собственными научными школами и базами не интересно региону, если они, по большому счету, не влияют на изменение структуры экономики федерального округа - значит нет взаимодействия и взаимной заинтересованности, не отработаны механизмы реализации и внедрения научных достижений. Несмотря на то, что речь идет об оценке эффективности развития федеральных университетов, на мой взгляд еще на этапе постановки целей для них необходимо было оценить структуру экономики регионов и перспективы их развития. По факту Сибирский Федеральный университет оказался в более выгодном положении, так как направление деятельности вузов, вошедших в состав СФУ, практически совпадает с наиболее развитыми направлениями экономки региона, которые обеспечивают его развитие. Предприятия золотопромышленные, нефтегазового комплекса являются основными бюджетообразующими, имеют тенденцию к устойчивому развитию и обеспечивают рабочими местами существенную долю населения региона. Кроме этого, данные предприятия не только заинтересованы в научных разработках, но и имеют финансовые возможности для их внедрения и поддержки НИОКР. Масштабы деятельности ведущих предприятий Сибирского ФО и уровень развития экономики находится на достаточно высоком уровне и имеет перспективы развития. Для успешного развития нужны и научные исследования, и квалифицированные инженерные кадры. Кроме этого, в регионе достаточно хорошо налажено взаимодействие Вузов с предприятиями и администрацией региона, что позволяет комплексно решать возникающие задачи и планировать деятельность.

Иначе обстоит ситуация в Южном федеральном округе, что не могло не отразиться на развитии Южного федерального университета. В качестве приоритетных отраслей экономики региона выступают курортно-рекреационная, сельскохозяйственная, машиностроение, градостроительство, фармацевтическая и легкая промышленность, высокие технологии для ВПК. Так получилось, что из всех перечисленных направлений наиболее востребованным в отраслевом плане является Таганрогский государственный радиотехнический университет и Ростовская государственная академия архитектуры и искусств. Но если Таганрогский радиоуниверситет имеет наработанный годами опыт, активно реализует НИОКР и постоянно участвует в госзаказе, то ситуация с Ростовской государственной академией совершенно иная. Несмотря на тот бум строительства, который развернулся в Сочи в связи с подготовкой к Олимпиаде, участие архитектурной академии в региональных проектах не наблюдается. Если посмотреть в целом на Распоряжение Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. №1538-р «О Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020г.» то ни по одной из основных отраслей развития региона Южный федеральный университет не заявлен как ведущий. Это весьма удручающе, так как программа развития региона включает и перспективы подготовки высококвалифицированных кадров, и НИР и НИОКР по отраслям. В качестве базовых вузов в программе называются отраслевые вузы региона (сельскохозяйственные, медицинские, фармацевтические, сервиса и т.д.), но ни по одному из направлений нет ЮФУ. Где же тогда «ведущая роль университета в развитии экономики региона»? Учитывая, что ЮФУ постоянно работает над созданием новых образовательных программ, имеет смысл пересмотреть приоритеты в соответствии с перспективами развития региона. В стратегии развития ЮФУ четко сформулированы приоритеты и потребности региона в высококвалифицированных кадрах определенных направлений, которые вполне могут быть реализованы в университете. В сложившейся ситуации ЮФУ должен боле критично подойти к выбранным направлениям развития и больше внимания уделять взаимодействию с местными органами власти. Университет такого масштаба не может не участвовать не только в реализации, но и в разработке стратегии развития региона. По факту получается совсем иная картина.

Ещё одна особенность оценки проектов в образование связана с системой бюджетного финансирования. Целевое финансирование предполагает использование бюджетных средств по целевому назначению (предусмотренным статьям расходов). Такой подход был реализован до перехода в автономную организацию. С 2010г. автономные вузы работают по госзаданию. В период по 2009г. включительно оценивать экономическую эффективность было невозможно в силу постатейного финансирования, с 2010г. - оценивается выполнение госзаказа. Поэтому необходимо применение специфических методов оценки эффективности. В частности, инвестиции в имущественный комплекс университетов вполне можно оценить различными существующими методами. Можно провести оценку эффективности вложений в НИОКР. Сложнее с оценкой эффективности создания новой структуры (единого федерального университета), хотя с точки зрения менеджмента, можно использовать подходы, применяемые корпорациями для оценки эффективности менеджмента. Но применять напрямую корпоративный менеджмент не получится, так как показатели чаще всего связаны с полученной прибылью (либо долей рынка и т.п.). Поэтому есть необходимость пересмотра и адаптации существующих подходов оценки эффективности к конкретным проектам модернизации в высшем образовании. При этом нужно учитывать, что несмотря на новую роль и изменение статуса, основой целью вузов даже федерального уровня в первую очередь остается подготовка высококвалифицированных кадров для приоритетных секторов науки и экономики. Поэтому любая оценка эффективности инвестиций в высшее образования должна начинаться с оценки выполнения университетами своей главной задачи.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮЖНОГО И СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНЫХ УНИВЕРСИТЕТОВ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ

2.1 Основные цели и задачи создания Федеральных университетов, источники финансирования программ

Анализ сложившейся в 2005г. ситуации в высшем образовании привел правительство к решению о необходимости реформирования существующей вузовской системы. Одним из первых изменений стало создание в структуре высшего образования федеральных государственных университетов. Можно говорить о том, что это данное решение носило геополитический характер, так как речь шла не только об укрупнении вузов посредством слияния, но и об изменении их роли в развитии удаленных от центра регионов. Решение о создании первых федеральных университетов было принято в конце 2006г. Распоряжениями Правительства РФ № 1518-р от 04.11.2006г. и №1616-р от 23.11.2006г. были созданы федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования «Сибирский федеральный университет» и «Южный федеральный университет» соответственно. Университеты были созданы «в целях обеспечения эффективной государственной поддержки модернизации системы высшего профессионального образования, повышения конкурентоспособности ведущих отраслей экономики Сибирского (Южного) федерального округа, подготовки высококвалифицированных специалистов, укрепления научно-образовательных и производственно-технологических связей с зарубежными странами» [Распоряжения Правительства №1518-р и №1616-р]. Оба федеральных университета были созданы посредством слияния четырех уже существовавших вузов различной направленности в один. Однако, элемент новизны, который был заложен при создании федеральных университетов, заключался в том, что это будут образовательные учреждения, интегрирующие в себе образование и науку и имеющие собственную программу развития. Уровень создаваемых университетов предполагал, что программа развития будет не внутренним решением вуза, а документом, закрепляющим приоритетные направления развития и стратегию, утверждаемым на уровне правительства.

Особенность создания Южного федерального университета (далее - ЮФУ) состояла в том, что три вошедших в состав вуза находились в Ростове-на-Дону, а один - в Таганроге (что в последствие оказало свое негативное влияние на развитие университета). В Сибирский федеральный университет были объединены четыре крупных Красноярских вуза. Основная задача, которую в своем выступлении в 2005г. поставил В.В.Путин перед создающимися федеральными университетами, существенно поднять уровень вузовской науки, повысить престиж работы в вузах для высококвалифицированных специалистов, в том числе русских, работающих сейчас за рубежом. Поставленная задача должна была решаться посредством объединения региональных вузов в единый учебно-научный центр. Однако в процессе объединения в состав федеральных университетов были включены только высшие учебные заведения. Научные учреждения, имеющие другую ведомственную принадлежность (Роснаука - РАН), не вошли в состав созданных федеральных университетов, то есть в реальности не произошло принципиальных изменений, дающих возможность объединения учебных и научных институтов. Таким образом, уже на начальном этапе не была преодолена ведомственная разобщенность, что негативно сказалось не только на структуре создаваемых федеральных университетов (т.е. без включения научных подразделений), но и на возможности федерального финансирования по линии научных исследований, что привело к укрупнению вузов, а не к изменению принципиального подхода к управлению. В своём интервью компании «Гарант» 07.10.2008г. статс-секретарь - заместитель Министра образования и науки Российской Федерации Ю.П.Сентюрин отметил, что опыт создания ЮФУ и СФУ показал необходимость внесения изменений в законодательную базу РФ. Это связано как с приданием особого статуса Федеральным университетам (что не было предусмотрено в действовавшем на момент создания СФУ и ЮФУ законодательстве), так и с необходимостью решения межведомственных проблем (в первую очередь между научной и образовательной деятельностью). Проблемы законодательного характера, с которыми столкнулись при создании ЮФУ и СФУ показали, что необходимо внесение изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части введения в системе российского образования наряду с университетами, академиями и институтами нового вида высших учебных заведений - «федеральный университет», Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в части урегулирования вопросов сотрудничества и координации деятельности научных организаций с образовательными учреждениями высшего профессионального образования.

При создании первых федеральных университетов (ЮФУ и СФУ) был проведен предварительный анализ ситуации в соответствующих регионах и выбраны приоритетные направления в научной и образовательной деятельности. Для ЮФУ такими приоритетными направлениями стали исследования в области нанотехнологий и наноматериалов, биотехнологии и экологической безопасности, информационных и телекоммуникационных технологий, морской, авиационной и ракетно-космической техники, радиоэлектроники и информатики, а также создание модели толерантного развития общества в полиэтническом регионе России. Для СФУ в качестве приоритетных направлений развития были определены следующие направления: инженерная физика, химия новых материалов, биофизика, космические и информационно-коммуникационные технологии, геотехнологии, региональная экономика и управление человеческим капиталом. Выбор был сделан на основе анализа существующих научных школ, направлений проводимых НИОКР и развивающихся отраслей региона.

В основе реструктуризации вузов в федеральные университеты изначально был заложен принцип матричного управления: создание сложной на системы институтов с многоуровневой системой подготовки, центров коллективного пользования уникальными приборами и оборудованием, созданием технопарка и бизнес-инкубатора. При создании СФУ и ЮФУ среди прочих целей, были поставлены, пожалуй, самые амбициозные - в течение 5-6 лет войти в десятку лучших вузов страны, а к 2020г. - в сотню ведущих университетов мира. Первый из показателей уже можно оценить, а над достижением второго ещё есть время поработать. Согласно рейтинговой оценке в 2012г. СФУ занимал 12 место, а ЮФУ - 21 место, в 2013г. - 16 и 24 места соответственно. К сожалению, в 2013г. оба федеральных университета ухудшили свои позиции по сравнению с предыдущим годом. Ни один из университетов пока не входит не только в сотню, и 200 лучших университетов мира. Однако, оба федеральных университета активно работают над проблемными направлениями рейтинга. Оба университета существенно расширили спектр научных исследований, увеличили число публикаций в международных научных журналах (например в СФУ - в 3,5 раза), вырос индекс цитирования, увеличился объем выполненные НИР по договорам с предприятиями и организациями, увеличилось число грантов и количество студентов, участвующих в договорных НИР. Так же стоит отметить, что в обоих университетах успешно реализован проект «Электронный университет». В процессе его реализации университетами была закуплена современная вычислительная техника, комплекты мультимедийного и периферийного оборудования, и лицензионное программное обеспечение, что в комплексе позволило существенно повысить и изменить уровень организации образовательного процесса и научной деятельности. Проанализируем более подробно результаты деятельности Сибирского и Южного федеральных университетов.

2.2 Анализ реализации проекта по созданию и оценка достижений Сибирского Федерального университета

Сибирский Федеральный университет (далее - СФУ) был создан Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации №1417 от 28 ноября 2006 «О федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирский федеральный университет»» посредством слияния четырех крупнейших Красноярских вузов: «Красноярский государственный университет», «Красноярский государственный технический университет», «Красноярской государственной архитектурно-строительной академии», «Государственный университет цветных металлов и золота».

Создание федеральных университетов преследовало цели, выходящие за рамки простого «развития образования». С момента создания СФУ появилась «Концепция Национального университета в Сибирском федеральном округе». Данная концепция разработана инициативной проектной группой под председательством заместителя губернатора Красноярского края Шишмарева В.П.. В состав группы вошли: руководитель Агентства профессионального образования и науки администрации края Никитина О.Н., ректора объединяющихся вузов. Экспертом и главным идеологом концепции являлся Княгинин В.Н. - директор центра стратегических разработок «Северо-Запад».

В январе 2006 года Концепция была представлена, рассмотрена и утверждена на заседании проектной группы по созданию федеральных университетов в Южном и Сибирском округах, созданной по приказу министерства образования и науки РФ №289 от 25.11.2005. Руководитель группы - Волков А.Е., контроль за исполнением возложен на Свинаренко А.Г.

Особенность анализа истории СФУ состоит в том, что как и Южный федеральный университет он создается не на пустом месте, а объединяет вузы, имеющие определенную историю, опыт, научные школы, базу и т.д. Один из ведущих университетов страны - «Красноярский государственный университет» путем присоединения к нему ещё трех Красноярских вузов был преобразован в СФУ. Краткая историческая справка о вузах, вошедших в состав СФУ, дана в приложении 1. Следует особо отметить, что вошедшие в состав СФУ вузы имели собственные научные школы, высококвалифицированный персонал и материально-техническую базу, на основе которых и планировалось активное развитие университета. Некоторые направления (в частности университета цветных металлов и золота) являются уникальными. Очень высока степень практической направленности исследований и сотрудничества с предприятиями региона.

Таким образом, с точки зрения менеджмента, по СФУ речь нужно вести не о стратегии создания нового вуза, а об использовании стратегии слияния в целях повышения конкурентного статуса вновь образованного университета.

СФУ и ЮФУ стали первыми федеральными университетами, созданными в рамках реформирования. В рамках исследования сравним цель проекта и провозглашенную первоначально миссию университета: