Роль и влияние государственно-частного партнерства на развитие регионов

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

"НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

"ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ""

Факультет социальных наук

Департамент государственного и муниципального управления

(образовательная программа "Государственное и муниципальное управление")

Выпускная квалификационная работа по направлению подготовки "Менеджмент"

РОЛЬ И ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА РАЗВИТИЕ РЕГИОНОВ

Тогунова Лидия Андреевна

Научный руководитель канд.эк.наук, доцент

Ветрова Евгения Юрьевна

Москва

2015

Оглавление

• Введение
• Глава I. Определение ГЧП, его достоинства и недостатки
• 1.1 Сущность и значение ГЧП
• 1.2 Зарубежный опыт
• 1.3 Недостатки ГЧП
• Глава II. Развитие ГЧП в России
• 2.1 Развитие ГЧП в России
• 2.2 ГЧП как механизм развития регионов в России
• 2.3 Развитие ГЧП в г. Санкт-Петербург
• Глава III. Влияние ГЧП на развитие г. Санкт-Петербург
• 3.1 Описание модели определения влияния проектов ГЧП на развитие региона
• 3.2 Обработка данных и интерпретация результатов
• 3.3 Рекомендации и дальнейшие направления исследования
• Заключение
• Список литературы
• Приложения
• 
• Введение
• Государственно-частное партнерство (далее ГЧП) в настоящее время широко применяется во многих странах мира. Интерес к ГЧП обусловлен тем, что данный вид сотрудничества помогает государству привлечь дополнительное финансирование частных инвесторов, применить к проекту инновационные методы, которые способен разработать частный партнер, и разделить при этом риски.
• Международный опыт показывает, что проекты-ГЧП успешно реализуются во многих сферах в различных формах.
• Развитие ГЧП в России можно назвать "волнообразным". Начало применения ГЧП относится к XIX веку, когда благодаря заключению концессионных соглашений в России бурно шло строительство железных дорог.
• Свое продолжение ГЧП получило в период реализации НЭПа, а затем и в постсоветские годы в качестве эффективного механизма по быстрому восстановлению экономики.
• О современном этапе развития ГЧП можно говорить с 2005 года, когда Федеральным законом № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005 года была закреплена форма ГЧП, которая в настоящее время очень часто применяется при заключении соглашений о ГЧП.
• В России ожидается, что ГЧП также станет одним из основных факторов развития экономики. Подтверждением этому факту является содержание Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" и "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах", где указывается на необходимость изменения структуры бюджетных расходов таким образом, чтобы бюджетные инвестиции в экономику стимулировали рост частных инвестиций.
• Кроме того, делается акцент на "активном использовании механизмов ЧГП, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач".
• Одним из факторов, тормозящих на данный момент развитие ГЧП и препятствующих вовлечению частных инвесторов в реализацию долгосрочных проектов, является отсутствие общего федерального закона о ГЧП. На данный момент ожидается рассмотрение проекта данного закона на II чтении в Государственной Думе Российской Федерации.
• Пока же регулирование осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
• Таким образом, актуальность данной работы объясняется активным развитием ГЧП в России, в том числе началом законодательного оформления его форм и подготовкой федерального закона об основах ГЧП.
• Наиболее развитым городом в области применения и развития ГЧП-проектов на своей территории Российской Федерации является Санкт-Петербург, неоднократно занимающий несколько лет подряд первое место в рейтинге, составляемым Центром развития ГЧП. Именно поэтому он был выбран для данного исследования.
• Объект - применение ГЧП на региональном уровне
• Предмет исследования - влияние ГЧП на экономическое развитие Санкт-Петербурга.
• Гипотеза - ГЧП является одним из эффективных механизмов, способствующих экономическому развитию регионов.
• Целью данной работы является выявление зависимости между валовым региональным продуктом (ВРП) и различными видами финансирования (государственные расходы и частные инвестиции) в сферах реализации ГЧП-проектов на примере города Санкт-Петербург.
• Для того чтобы определить влияние ГЧП на экономическое развитие региона, необходимо выявить взаимосвязь между частными инвестициями, объем которых в том числе зависит от количества реализуемых на территории субъекта проектов, и государственными расходами и ВРП, характеризующим конечный результат производственной деятельности экономических единиц-резидентов. В исследовании будет использован метод статистического анализа. инвестор зарубежный частный партнерство
• Научная новизна проявляется в том, что выявление экономической эффективности реализации ГЧП-проектов посредством нахождения линейного коэффициента корреляции Пирсона еще не имело место в российской науке применительно к сфере ГПЧ. Ранее данный метод использовался в работах Мишиной М.Ю., Шеховцевой Л.С., Грушникова В.В. при выявлении связи между различными факторами и валовым региональным продуктом.
• Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:- определить сущность ГЧП и изучить международный опыт применения ГЧП;
• - проанализировать развитие и внедрение ГЧП в России, в частности, в городе Санкт-Петербург;
• - выявить влияние ГЧП на экономическое развитие Санкт-Петербурга и установить связь между государственными расходами, инвестициями в основной капитал и ВРП для нескольких сфер экономики.
• Работа состоит из трех глав, каждая из которых содержит по три параграфа.
• В первой главе дается общая характеристика ГЧП, описание его достоинств и недостатков, а также исследуется опыт зарубежных стран по внедрению и реализации ГЧП-проектов.
• Во второй главе описывается ситуация в России: законодательная база для развития ГЧП, регулирование и развитие ГЧП на территории города Санкт-Петербург.
• В заключительном параграфе проводится исследование по выявлению связей между государственными расходами, частными инвестициями и ВРП. По полученным результатам производится сопоставление с реальным распределением ГЧП-проектов по сферам в регионе, и даются рекомендации, а также определяются направления для дальнейших исследований.

• Глава I. Определение ГЧП, его достоинства и недостатки
• 1.1 Сущность и значение ГЧП
• В настоящее время под государственно-частным партнерством подразумевают форму делового сотрудничества между государством и бизнесом на основе взаимовыгодного партнерства. Чаще всего союз между государственным и частным партнерами заключается в виде срочного договора, юридически закрепляющего и регулирующего реализацию проекта, осуществляемого, как правило, в социально-значимой сфере экономики.
• Существует множество определений ГЧП. Рассмотрим несколько определений российских исследователей.
• Амунц Д.М. определяет ГЧП как "специфическое, различных видов форм взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основополагающей чертой которого является сбалансированность интересов, прав, обязательств сторон в процессе его реализации". Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. № 12. С. 16.
• Коровин Е. делает акцент на обмене опытом и разделении рисков: "ГЧП - это среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод". Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки // Федеральные инструменты поддержки инвесторов: выступление на круглом столе 10 октября 2006 г. URL: http://regionalistica.ru/project/investproject/ fed_instr (Дата обращения к ресурсу 27.02.2015).
• Согласно Варнавскому В.Г., ГЧП представляет собой "юридически оформленную (как правило, на фиксированный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами - с другой, предметом которой выступают объекты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями". Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международныеотношения. 2011. № 9. С. 46.
• Климова М. В. отмечает, что "не всякое взаимодействие государства и частного капитала в смешанной экономике можно отнести к категории ГЧП, а лишь такое, когда бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые раньше возлагались на последнее, когда рыночные начала внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе инфраструктуру; при этом государство отказывается от части своих функций, передавая решение некоторых задач частному". Клинова, М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия: монография / Ин-т мировой экономики и междунар. отн. РАН. - М.: ИМЭМО РАН. 2009. - С. 89.
• Нельзя сказать, что какое-то из этих определений противоречит истине, скорее исследователи заостряют внимание на разных аспектах ГЧП, таким образом, дополняя друг друга.
• В российском федеральном законодательстве определения ГЧП еще нет, поскольку на данный момент законопроект "Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации" готовят к рассмотрению во II чтении в Государственной думе.
• В ГЧП право пользования и право собственности приобретают особый характер, что позволяет использовать гибкие формы сотрудничества. Вместе с правом на владение, пользование и управление бизнесу передаются также хозяйственные проблемы объекта: управление объектом, инвестирование, финансирование, вопросы кадровой политики, маркетинг. В то время как государство берет на себя выполнение стратегических задач: устанавливание цен, разработка тарифной политики, контроль качества обслуживания пользователей, решение вопросов безопасности и экологии.Андрюшкевич О.А., Денисова И.М. Особенности становления в России государственно-частного партнерства // Анализ и моделирование экономических процессов / Под ред. В.З.Беленького. М.: ЦЭМИ РАН, 2010. С. 7.
• ГЧП позволяет осуществлять проекты, которые не могут быть самостоятельно реализованы частным сектором в силу низкой прибыльности или государством из-за отсутствия эффективных механизмов, которые есть у бизнеса. Шадрина Е.В., Виноградов Д.В. Законодательство о ГЧП: экономическое обоснование и мировая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 165. Проект ГЧП предполагает, что оба участника делают вклад в общее дело. Частный партнер обеспечивает финансирование, эффективное управление, опираясь на накопленный опыт, принятие гибких и оперативных решений, внедрение инноваций. Государство, в свою очередь, заботится о законодательной составляющей и о предоставлении бизнесу различных льгот, субсидий и гарантий, рассматривает возможности дополнительного финансирования. Мамченко О.П., Долженко И.А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета.. 2010. № 2 (66). С. 246.Кроме того, общественная значимость ГЧП выражается в возможности реализации проектов, способствующих укреплению и повышению благосостояния общества. Общество в данном случае выигрывает "как потребитель более качественных услуг". Мамченко О.П., Долженко И.А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета.. 2010. № 2 (66). С. 246.
• ГЧП в настоящее время применяется не только в развитых странах, но и в развивающихся. Однако тенденции развития ГЧП в странах с различным типом экономики расходятся: "в развитых странах ГЧП применяется для укрепления экономических, территориальных и социальных связей между частным бизнесом, государством и обществом в целом".Андрюшкевич О.А., Денисова И.М. Особенности становления в России государственно-частного партнерства // Анализ и моделирование экономических процессов / Под ред. В.З.Беленького. М.: ЦЭМИ РАН, 2010. С. 7. В экономическом плане проекты ГЧП в этих странах способствуют развитию экономики в общественно-значимых сферах таких, как инфраструктура, энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и других. Одновременно выполняется и социальная функция ГЧП, меняется облик бизнес-структур: коммерческий сектор предстает перед обществом и государством в образе не только фирм и компаний, основной целью которых является извлечение прибыли, но и как эффективный механизм решения социально-значимых задач.
• Что касается стран с переходной экономикой, то здесь ситуация несколько иная. ГЧП в данных странах находится на стадии своего развития и приоритетной функцией выступает экономическая, так как одна из задач развивающихся стран - ускорить свое развитие и сократить, в первую очередь, экономический разрыв с развитыми странами. ГЧП должен обеспечить экономический рост за счет привлечения отечественного и иностранного капитала, но неразвитая институциональная среда, отсутствие административного опыта и слабый рынок капитала препятствуют активному внедрению ГЧП на территории стран с переходной экономикой.Андрюшкевич О.А., Денисова И.М. Особенности становления в России государственно-частного партнерства // Анализ и моделирование экономических процессов / Под ред. В.З.Беленького. М.: ЦЭМИ РАН, 2010. С. 7-8.
• Бизнес обладает богатым запасом знаний и опыта в сфере принятия новаторских и эффективных управленческих решений с учетом экономии финансовых и материальных ресурсов при сохранении качества товаров и услуг. Коммерческий сектор также осуществляет внедрение передовых технологий и инновационных техник, что составляет одно из основных его преимуществ над государственным сектором. Осуществляется социальная функция: проекты в сфере общественно-значимых отраслей способствуют улучшению благосостояния граждан и предоставлению им качественных товаров и услуг. И, наконец, ГЧП способствует укреплению связи государства и бизнеса, установление конструктивного диалога между ними.
• Таким образом, ГЧП можно рассматривать "как эффективную модель управления экономикой, которая, с одной стороны, позволяет сократить и оптимизировать расходы бюджета, с другой - повысить качество исполнения проекта и предоставляемых впоследствии на его базе общественных услуг". Мамченко О.П., Долженко И.А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета. 2010. № 2 (66). С. 246.
• На данный момент для России тема ГЧП является одной из наиболее актуальных тем. Экономический кризис 2008 года показал, что государству самостоятельно справиться с финансированием проектов тяжело: недофинансирование отрицательно сказывается на сроках реализации проектов, в то время как выделение значительных сумм дестабилизирует макроэкономическую ситуацию в стране.Петрикова Е.М., Корзина Е.А. Возможности региональных и местных бюджетов по реализации проектов государственно-частного партнерства // Финансы и кредит. 2011. № 25 (457). С. 42. В условиях сложившейся неблагоприятной экономической обстановки в стране, выраженной в сокращении бюджета, снижении обеспеченности предприятий собственными источниками накопления, а также в усложнении возможностей зарубежного кредитования и в низком коэффициенте монетизации Панова Т.В. Становление государственно-частного партнерства в России: содержание и формы // Экономические науки. 2014. № 6 (115). С. 22. , ГЧП выступает одним из механизмов выхода из кризиса.
• 1.2 Зарубежный опыт
• Мировая практика богата примерами применения механизмов ГЧП в экономике, поэтому представляется важным обратиться к зарубежному опыту и рассмотреть пути развития ГЧП в других странах. Особенно значимым является рассмотрение успешных кейсов внедрения ГЧП с учетом особенностей развития.
• На данный момент странами-лидерами по применению ГЧП с целью развития экономики и консолидации общества и бизнеса являются Великобритания, США, Франция и Германия.
• Великобритания считается страной, где самое большое количество проектов, реализуемых по принципу ГЧП, а также страной, где сферы применения ГЧП проектов наиболее разнообразны: "в течение 2001-2008 гг. в Великобритании было подписано 536 проектов на сумму 60 млрд. фунтов, исключая очень большие контракты, связанные со строительством туннеля под Ламаншем и лондонским метрополитеном, по сравнению с 215 проектами на сумму 37 млрд. фунт. в остальных странах Европы". Кузнецов И.В. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства (США, Европа, Канада) // Экономические науки. 2012. № 8 (93). С. 198.
• Некоторые ученые считают, что история развития ГЧП берет в этой стране начало еще в 1970-х годах, когда при Маргарет Тэтчер началось строительство частных тюрем. Лихачев Н.А. Зарубежный опыт частно-государственного партнерства // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 5-6 (027-028). С. 139. То, что в настоящее время носит название государственно-частное партнерство, в Англии получило название частная финансовая инициатива (private financing initiative, PFI). Данный термин был введен в начале 1990-х годов специальной программой, разработанной премьер-министром Джоном Мейджором.
• Суть PFI заключается как раз в том, что частный партнер берет на себя финансовые обязательства по строительству какого-либо крупного государственного объекта. В зависимости от условий договора вложенные средства возвращаются частному инвестору либо в результате эксплуатации им же этого объекта, либо в виде платежей из государственного бюджета (Схема 1).
• Схема 1. Финансирование проектов в рамках частной финансовой инициативы
• Однако программой частной финансовой инициативы правительство Великобритании не ограничилось, решив разделить с частным сектором ряд вопросов в сфере предоставления государственных услуг в таких отраслях социальной инфраструктуры как здравоохранение, образование, поддержка социально уязвимых групп населения и т.д. Именно поэтому чаще всего применяется первый сценарий окупаемости проекта, и инвестор после строительства объекта берет его в эксплуатацию с последующей организацией всех процессов, необходимых для того, чтобы наладить работу и начать возвращать свои затраты. Преимущественно объектами финансовой инициативы в Великобритании выступают транспортная инфраструктура, школы, больницы, дома для престарелых, тюрьмы.
• Однако даже в Англии существуют пробелы в законодательстве: "в британской практике до сих пор не существует типового соглашения ГЧП кроме стандартных позиций, таких как уровень обязательств государственного и частного сектора, право собственности на активы, распределение рисков, продолжительность во времени, источники финансирования и другие". Иванова З.А. Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства // Экономика. Налоги. Право. 2012. № 1. С. 136. В связи с этим у частного партнера возникают трудности с разработкой новых договоров, особенно если этот договор имеет отношение к социально значимому проекту, где присутствует широкий спектр групп рисков.
• Возникновение рыночной системы отношений внутри государственных привело изначально английских чиновников в замешательство, так как потребовало от них дополнительных навыков и знаний. Стали востребованы квалифицированные специалисты экономических направлений, возникали шумные дебаты по поводу передачи каждого из государственных проектов в частные руки. Однако на данный момент система работает эффективно, о чем свидетельствует тот факт, что "по оценке ОЭСР, партнерские формы отношений государства и частного бизнеса в сфере управления государственной собственностью позволяют Великобритании экономить 15-20% государственных расходов" Лихачев Н.А. Зарубежный опыт частно-государственного партнерства // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 5-6 (027-028). С. 139..
• Кроме того, один из самых крупных в мире проектов - строительство и эксплуатация тоннеля через пролив Ла-Манш - был успешно реализован в форме концессии. Концессионный принцип предполагает, что концессионер (частный партнер) и концедент (публичный партнер) заключают между собой соглашение, по которому концессионер обязуется создать или реконструировать государственный объект и на определенный соглашением срок получает право владения и пользования данным объектом (Таблица 1).

• Таблица 1. Права и обязанности концессионера Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства. 2014

Права	Обязанности
Передавать с согласия концедента, объект концессионного соглашения и (или) иное имущество в пользование третьим лицам на срок, не превышающий срока использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения по концессионному соглашению	Выполнить работы по строительству и эксплуатации, подлежащие исполнению за счет собственных или заемных средств (с учетом возможности софинансирования концедентом)
Исполнять концессионное соглашение своими силами и (или) с привлечением в соответствии с условиями концессионного соглашения других лиц	Осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения
Пользоваться на безвозмездной основе в порядке, установленном концессионным соглашением, правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения	Обеспечить при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, возможность получения потребителями соответствующих товаров, работ, услуг

• Таким образом, государство получает возможность сэкономить бюджетные средства при создании социально-значимого объекта, оставив при этом право собственности за собой, взамен на предоставление концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на определенный срок (Таблица 2).
• Таблица 2. Права и обязанности концедента Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства. 2014

Права	Обязанности
Предоставить во владение и пользование концессионера имущество, принадлежащее концеденту на праве собственности, образующее единое целое с объектом соглашения и предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением	Предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом соглашения для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной соглашением
Принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения
Предоставлять бюджетные гарантии
Принимать на себя обязательства по подготовке территории, необходимой для создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением
Осуществлять контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения в соответствии с Федеральным законом

• Что касается французского опыта, то во Франции ГЧП представлено в виде традиционных концессий, договоров с полностью коммерческими структурами и института, свойственного только Франции, так называемого сообщества смешанной экономики (SEM). Деятельность данного сообщества сконцентрирована на управлении вопросами по развитию земель, расселению, предоставлению услуг. Во все прошедшие годы так же, как и сейчас наибольшая активность прослеживается в решении вопросов последнего вида. "В 1995 г. два основных оператора ГЧП - Лайонез дез О (Lyonnaise des Eaux) и Веолиа Энвиронман (Veolia Environment) - контролировали 62% водоснабжения, 36% канализационной системы, 75 % городского центрального отопления, 60% переработки отходов, 55% кабельной системы, 36% сбора отходов". Daniels, R. J., Triebcock, J. Private Provision of Public infrastructure: an organizational analysis of the next privatization frontier // University of Toronto Law Journal. 1996. P. 375.Данные сообщества предоставляют широкий спектр услуг. В качестве примеров можно назвать развитие земельных участков, строительство, создание и поддержание автомобильных стоянок и торговых ярмарочных центров, сбор и переработка мусора, строительство сетей водоснабжения и канализации. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Коллект. авторов. М.: Издательство журнала «Финансы, экономика, безопасность. 2009. С. 14.
• Деятельность сообществ смешанной экономики основана на заключении договора с местными властями. Особенностью их функционирования также является и то, что большинство активов, которыми владеют сообщества, должно принадлежать государственному сектору и местным властям, чтобы таким образом иметь возможность контролировать деятельность сообществ и управлять ими (Схема 2).
• Схема 2. Взаимодействие местных властей и сообществ смешанной экономики в Германии
• Во многом реализация выше изложенной схемы делегирования полномочий стала возможна благодаря проведенной реформе по децентрализации власти, согласно которой произошло распределение компетенций между органами власти, а также наделение власти на местах большей самостоятельности в вопросах своего ведения. Во Франции услуги в сфере энергообеспечения и коммуникации (например, почта, телефон) было решено отдать в собственность коммерческим структурам, полностью подчинив их рыночным механизмам. Организации частного сектора обслуживают 2/3 населения страны в сфере водоснабжения и утилизации отходов, 93% рынка теплоснабжения и энергетики. Кроме того, "90% городов и административных центров Франции прибегают к соглашениям о ГЧП для управления системами городского общественного транспорта". По соглашениям о ГЧП было осуществлено большое количество капиталоемких проектов, которые представлены в Таблице 3.
• Таблица 3. Крупнейшие по объему капитальных вложений ГЧП-проекты во Франции Бержер Ф. Опыт Франции в области реализации ГЧП-проектов: уроки и перспективы // Презентация Рабочей группы по ГЧП при Министерстве финансов Франции

Совместно с местными властями	Совместно с Центральным правительством
Школы в Департаменте Сен-Дени (€ 290 млн. инвестиций)	Высокоскоростная ж/д магистраль Тур - Бордо (€ 8 млрд.)
Стадионы в Лилле, Марселе, Ницце и Бордо (от € 170 млн. до € 300 млн.)	Высокоскоростная ж/д магистраль в Бретани (€ 3.5 млрд.) и высокоскоростная ж/д магистраль Ним - Монпелье (€ 1,8 млрд.)
Лицеи в Лотарингии (€ 160 млн.)	Сеть мобильной связи стандарта GSM для железных дорог (€ 600 млн.)
Выставочный центр в Шалоне (€ 50 млн.)	Центры технической эксплуатации автомобильных дорог (€ 130 млн.)
Спортивная арена в Дюнкерке (€ 80 млн.)	Скоростное шоссе L2- Марсель (€ 600 млн.)
Переработка отходов в Антибе (€ 60 млн.)	Модернизация инфраструктуры водных путей (€ 300 млн.)
Широкополосный интернет в Оверне (€ 25 млн.)	Тюрьмы, университеты, суды, больницы, штаб-квартира Министерства обороны и т.д.
Туннель под портом в Ванне (€ 60 млн.)
Театр в Перпиньяне (€ 40 млн.)
Кольцевая дорога в Тарбе (€ 40 млн.)
Музей в Биаррице (€ 35 млн.)

• Однако позволить приватизацию инфраструктуры власти не решились, передав ее на управление частным структурам на основе контрактных и концессионных принципов.
• В Германии же ГЧП изначально реализовалось в виде некоммерческих строительных обществ, организованных на частных инициативах. В качестве компенсации за некоторые ограничения, касающиеся ведения бизнеса и способов извлечения прибыли, общества получали возможность от государства пользоваться налоговыми льготами.
• Схема 3. Взаимодействие частного и публичного партнера в Германии
• К активации рассмотрения вопроса по внедрению и развитию ГЧП в Германии связано, как и во многих других странах, с желанием властей привлечь дополнительные средства для воплощения важных государственных проектов. История развития ГЧП в Германии начинается со строительства городской инфраструктуры. Создаются агентства развития, в которые входят государственные агенты, например, муниципалитеты, и частные партнеры (землевладельцы, торговые ассоциации). В качестве приоритетной цели создания агентств развития выступает на тот момент возрождение заброшенных земель. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Коллект. авторов. М.: Издательство журнала «Финансы, экономика, безопасность». 2009. С. 14.
• Среди целей ГЧП в Германии - повышение благосостояния общества и борьба с бедностью. Прибыльность же частных организаций в результате исполнения проекта расценивается как показатель эффективности. Модель ГЧП чаще всего представлена в виде передачи прав пользования частному партнеру. Право же собственности остается за государством. Разделение экономических рисков прописано в договоре и обычно неравномерно: одна из сторон всегда подвержена им больше, чем другая. Примером удачного сотрудничества публичного и частного партнеров можно назвать проект по реконструкции аэропорта во Франкфурте-на-Майне. "Проект предполагал предварительную стадию приватизации - эмиссию акций, 29% которых были проданы на фондовой бирже. Держателями остальных акций стали земля Гессен (32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%)". Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2. С. 65. Таким образом, в настоящий момент аэропорт АО "Фрапорт", с одной стороны, находится под контролем государства, но, с другой стороны, выступает частным акционером других аэропортов Германии.
• Одна из федеральных структур, имеющих прямое отношение к ГЧП и созданная в связи с его развитием, - ГЧП-центры. "Федеральный центр совместно с оперативными группами реализует проектную (организация и реализация пилотных проектов ГЧП), координационную (поддержка структур ГЧП, развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры), консультационную, а также научно-методическую деятельность (проведение исследований, изучение зарубежного опыта, разработка рекомендаций по реализации проектов ГЧП)". Сухих В.А., Руденко М.Н., Оборина Е.Д. Государственно-частое партнерство: опыт России и Германии // Вестник Пермского университета. Экономика. 2013. № 3 (18). С. 34.
• Основной сферой реализации проектов в Германии по принципу ГЧП является социальная инфраструктура, включающая в себя строительство и эксплуатация высших учебных заведений, школ, детских садов, больниц (с привлечением частных инвестиций строится до 22 процентов новых больниц Кукушкин В. Как нам обустроить ГЧП (Электр. ресурс - http://medportal.ru/mednovosti/main/2013/02/19/kukushkinpgp/ дата обращения:14.05.2015)), судов, полицейских участков. Также ГЧП проекты стали внедрятся в отрасль инноваций и сферу предоставления государственных услуг в информационной и коммуникационной области (например, разработку проекта электронного правительства). Сухих В.А., Руденко М.Н., Оборина Е.Д. Государственно-частое партнерство: опыт России и Германии // Вестник Пермского университета. Экономика. 2013. № 3 (18). С. 35.
• В целом в странах Европейского союза в качестве форм ГЧП принято выделять сервисный контракт, контракт на управление и эксплуатацию, строительство "под ключ", контракты на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию (Таблица 4). Renda, A. and Schrefler, L. Public-Private Partnerships. Models and Trends in the European Union. // Study requested by the European Parliament's committee on Internal Market and Consumer Protection. Brussels. 2006. P. 4-6.
• Таблица 4. Форма ГЧП в странах Европейского союза Renda, A. and Schrefler, L. Public-Private Partnerships. Models and Trends in the European Union. // Study requested by the European Parliament's committee on Internal Market and Consumer Protection. Brussels. 2006

Форма	Характеристика
Сервисный контракт	Эксплуатация частным партнером объекта государственной (муниципальной) собственности
Контракт на управление и эксплуатацию	Передача государственных (муниципальных) инфраструктурных объектов частному партнеру на управление с привлечением государственного финансирования с целью выполнения поставленных задач и необходимых функций
Договор аренды, в том числе: · "Покупка, строительство и эксплуатация" (BBO); · "Аренда, реконструкция и эксплуатация" (LDO); · "Расширение" (WAA)	Частный партнер эксплуатирует и содержит объект государственной (муниципальной) собственности, осуществляя фиксированные платежи в пользу государства за его аренду. На частного партнера ложатся риски спроса, строительные риски остаются за государством.
Контракты на строительство, управление и передачу (BOT), в том числе: · "Строительство, владение, эксплуатация и передача" (BOOT); · "Строительство, аренда, владение и передача" (BROT); · "Строительство, аренда, эксплуатация и передача" (BLOT); · "Строительство, передача и эксплуатация" (BTO).	Частный партнер выполняет функции проектирования, строительства и эксплуатации объекта, право собственности на который принадлежит государству (в связи с этим финансовые риски несет государство), на определенный срок. Пользование объектом на протяжении всего жизненного цикла объекта стимулирует частного партнера к оптимизации своих процессах и повышении качества конечного результата.
Контракты на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию (DBFO), в том числе: · "Строительство, владение и эксплуатация" (BOO); · "Строительство, модернизация и эксплуатация" (BDO); · "Проектирование, строительство, управление и финансирование" (DCMF)	Частный партнер осуществляет проектирование, строительство, эксплуатацию и управление объектом, право собственности на который может принадлежать ему, а не публичному партнеру. Сюда можно отнести концессии, где частный партнер обязуется производить финансирование проекта. Чаще всего данная форма применяется в сфере транспортной инфраструктуры.

Теперь перейдем к США, которые тоже активно применяют механизмы ГЧП. В Америке одной из отличительных особенностей в области применения механизмов ГЧП является модель "обратной концессии", которая подразумевает передачу государственной собственности (например, здания школ) в собственность частным компаниям (Схема 4). Частной компанией проводится полная реконструкция полученного объекта, однако его дальнейшая эксплуатация не подразумевается. Частные компании возвращают вложенные средства, отдавая готовые объекты в лизинг местным властям с правом выкупа в конце аренды. Лихачев Н.А. Зарубежный опыт частно-государственного партнерства // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 5-6 (027-028). С. 141.



Схема 4. Модель "обратной концессии"

Другим инновационным нововведением Соединенных Штатов стало открытие научного института, занимающимся разработкой теоретической базы и прикладных знаний для последующей их коммерциализации. Кроме средств, выделяемых из государственного бюджета на поддержание функционирования института, заведение имеет и внебюджетные источники финансирования. Так частные компании взамен на финансирования получают акции института, а поскольку институт обладает богатым портфелем выгодных проектов, то акции института приносят их владельцам неплохие дивиденды.

В США проекты ГЧП очень распространены на муниципальном уровне. "Передача половины контрактов на вывоз мусора в городе Финикс (Аризона) частным компаниям в 80-х гг. прошлого века экономила городскому бюджету около 1,5 млн. долларов США ежегодно, а средняя экономия на эксплуатации систем канализации составляла в 90-е гг. от 10 до 40% при одновременном приближении качества услуг к экологическим стандартам". Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Коллект. авторов. М.: Издательство журнала «Финансы, экономика, безопасность. 2009. С. 17.

Список форм ГЧП в США расширен, сюда относятся: "Эксплуатация и содержание" (O&M); "Эксплуатация, содержание и управление" (OMM); "Проектирование и строительство" (DB); "Проектирование, строительство и содержание" (DBM); "Проектирование, строительство и эксплуатация" (DBO) и другие. The National Council for Public-Private Partnerships. Types of Partherships. (Электр. ресурс - http://www.ncppp.org/ppp-basics/types-of-partnerships/ дата обращения:15.05.2015)

Чаще всего проекты ГЧП реализуются в транспортной инфраструктуре (автодороги, железнодорожные пути, порты, аэропорты), социальной сфере (образование, здравоохранение и спорт, культура, развлечение, туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (водоснабжение, энергоснабжение, очистные сооружения, переработка отходов), но в зависимости от экономического развития стран ГЧП-проекты имеют разное распределение по сферам экономики (Рисунок 1).

Рис. 1. Структура ГЧП-проектов по отраслям в странах с разным уровнем развития экономики Кузнецов И.В. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства (США, Европа, Канада) // Экономические науки. 2012. № 8.

Так, исследование Рожковой С., в котором случайным образом было выбрано 915 зарубежных проектов, показало, что чаще всего проекты реализуются в автомобильной инфраструктуре, в здравоохранении и образовании. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Инвестиции в России. 2008. № 1 (352). С. 51. Однако распределение ГЧП проектов по отраслям зависит, во-первых, от социально-экономического развития страны, а, во-вторых, от особенностей самой страны. В качестве примера можно рассмотреть развитые страны из "Большой семерки". Лидирующие места по количеству реализуемых проектов занимает в них социальная сфера, а именно здравоохранение и образование (Рисунок 2). Однако внутри самих стран ситуация совсем не аналогичная - отрасль, приоритетная для ГЧП, кроме социально-экономического развития страны зависит еще и от внутренней политики государства. В США большинство проектов ГЧП направлены на развитие транспортной инфраструктуры, в Англии, Франции и Германии это сферы здравоохранения и образования.

Рис. 2. Анализ использования ГЧП проектов по отраслям в странах "Большой семерки" Там же.

Что касается стран с переходной экономикой и развивающихся стран, то здесь преимущество отдается транспортной инфраструктуре (Рисунок 3 и Рисунок 4).

Рис. 3. Анализ использования ГЧП проектов по отраслям в странах с переходной экономикой Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Инвестиции в России. 2008. № 1 (352).

Привлекательность данных проектов можно объяснить, во-первых, их прибыльностью, а соответственно, большей вовлеченностью частного сектора в такие проекты. Кроме того, в этой сфере "сборы за пользование часто более осуществимы и целесообразны" и развит рынок, сочетающий строительство с предоставлением смежных услуг.Иванова З.А. Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства // Экономика. Налоги. Право. 2012. № 1. С. 13-137.

Рис. 4. Анализ использования ГЧП проектов по отраслям в развивающихся странах Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Инвестиции в России. 2008. № 1 (352)

Но это не исключает реализацию проектов ГЧП другой направленности. Так исследования Dewan, Lal, Lonnroth, Wares, Uplekar, Sahu, Granich, Chauhan, 2006 и Bompart, Kiechel, Sebbag, Pecoul, 2011показали, что реализация проектов ГЧП в сфере здравоохранения (профилактика туберкулеза и снабжение медикаментами против малярии) дала положительные результаты. Применяется также практика совместного с частным сектором ведения проектов в сфере образования, ЖКХ. Социальная сфера особенно важна для развивающихся стран, так как уровень их развития по этим направлениям крайне низок, что соответственно отражается на уровне жизни населения таких стран.

Подводя итог, можно сказать, прежде всего, ГЧП - это один из мощнейших современных инвестиционных механизмов, позволяющих государству создавать и реконструировать объекты социальной значимости с экономией бюджетные средства. Инвестиционная привлекательность проектов ГЧП для бизнеса в данном случае объясняется легитимным характером сотрудничества и надежностью партнера. ГЧП выполняет инвестиционную функцию как в развивающих, так и развитых странах, поэтому основной задачей государства является создание благоприятной институциональной среды, прозрачной законодательной базы и поддержание стабильной политической ситуации в стране.

• 1.3 Недостатки ГЧП
• Но помимо преимуществ, которые государство получает от реализации проектов ГЧП, существует и обратная сторона воздействия такого вида сотрудничества.
• Масштабность и долгосрочность проектов ГЧП порождает длительную и трудоемкую процедуру проведения конкурсов, бюрократические преграды, затрудненность в планировании, прогнозировании и предвидении потенциальных проблем.Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственно-частного партнерства // Вестник РУДН. 2012. № 3. С. 104. Бюрократизация процедур в сочетании с низкой и долгосрочной окупаемостью проектов может негативно повлиять на желание частного сектора сотрудничать с государством. Кроме того, заключение полного контракта на длительный срок лишает его гибкости, поскольку неизвестно, какие изменения могут произойти в экономике и в стране в целом. Неполный контракт так же не является выходом из ситуации, так как создает сферу неопределенностей и возможностей для уклонения от выполнения условий контракта.
• С одной стороны, обладание частного сектора эффективными инструментами управления, знаем рынка и осведомлённостью о выгодных инвестиционных возможностей является одним из преимуществ ГЧП, как уже было сказано ранее. Но, с другой стороны, это порождает возникновение ассиметричной информации, где бизнес выступает агентом, а государство - принципалом (теория агентских отношений). При таких отношениях возможно возникновение оппортунистического поведения со стороны частного партнера: обман, мошенничество, уклонение от выполнения обязательств, "нечестные намерения". "Отсутствие у государства исчерпывающего понимания истинной цены проектных рисков могут приводить к существенному удорожанию проекта".Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственно-частного партнерства // Вестник РУДН. 2012. № 3. С. 105. Это влечет за собой еще один недостаток ГЧП - неоправданная высокая стоимость капитала и завышенная стоимость самого проекта с целью извлечения большей прибыли частным партнером.
• Еще одним проблемным аспектом ГЧП остаются риски. Формально они делятся между партнерами, но на самом деле большая часть рисков лежит на государстве. В случае возникновения сложностей, непредвиденных финансовых и иных трудностей в первую очередь все бремя перекладывается на государство, поскольку оно имеет обязательства не только перед частным партнером, но и перед гражданами, на благо которых осуществляется данный проект.
• Сазонов В.Е. также выделяет такой недостаток как "злоупотребление использованием контрактов государственно-частного партнерства в ущерб выполнению органами государственного управления и органами муниципального управления своих публичных функций". Имеется в виду, неоправданное привлечение бизнеса к выполнению государственных задач. Такое злоупотребление опасно еще и возможным присутствием коррупционной составляющей. ГЧП имеет много слабых мест, подверженных возникновению коррупции на любом этапе планирования и реализации проекта: контроль за целевым использованием выделенных средств недостаточен и непрозрачен.
• Итак, несмотря на множество имеющихся преимуществ ГЧП обладает также широких кругом недостатков, которые в отдельных ситуациях могут перевесить достоинства и привести к негативным эффектам и отрицательным результатам. Чтобы не допустить подобного необходимо, во-первых, иметь четкое представление о возможных проблемах и угрозах, а, во-вторых, создавать такие условия, чтобы их вероятность их возникновения сводилась к минимуму.
• По мнению Щадриной Е.В. и Виноградова Д.В., например, основой оптимального контракта ГЧП выступает консолидация ресурсов (ни одна из сторон не может обладать относительным преимуществом по всем ресурсам) и принцип партнерства, который предполагает, что "рамки стандартных отношений государства и частного бизнеса могут быть расширены, чтобы дать партнерам больше гибкости в решении вопросов".Шадрина Е.В., Виноградов Д.В. Законодательство о ГЧП: экономическое обоснование и мировая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 175.Принцип партнерства может выражаться в том, что помимо предоставления явных финансовых гарантий, государство также может объявить о приоритетности проекта и его поддержке вплоть до его завершения, что значительно облегчит бизнесу процедуру выдачи банковского кредита, или в сокращении информационных издержек путем разрешения предоставления упрощенной отчетности (в соответствии с законодательными нормами) и улучшения каналов обмена информацией.
• Согласно выше упомянутым авторам, ГЧП имеет место быть, когда высокие производственные издержки и рыночные барьеры входа на рынок, а также дорогостоящее и неэффективное проведение мониторинга и аудита, требующее дополнительных затрат.Шадрина Е.В., Виноградов Д.В. Государственно-частное партнерство как форма организации бизнеса // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 4. С. 11.

• Глава II. Развитие ГЧП в России
• 2.1 Развитие ГЧП в России
• Россия имеет богатый опыт применения ГЧП в различных сферах экономики. С XIX века на основе концессий стремительно разворачивается масштабное строительство железных дорог за счет привлечения государством богатых железнодорожных компаний. Концессионное соглашение предусматривало не только строительство железнодорожных путей, но и их последующую эксплуатацию. Применение новой формы экономического сотрудничества между государством и частными организациями оказалось успешным и дало толчок экономическому росту, развитию других отраслей: металлургии, вагоностроению, нефтяной промышленности. Но поскольку внимание государства не было сосредоточено на создании благоприятной институциональной и правовой среды, то к концу XIX века происходит свертывание концессий. Варнавский В.Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспектива. М.: ИМЭМО РАН. 2002. Т.12 С..34.
• В связи с тяжелым положением экономики в 1920-х годах с целью реализации НЭПа государство обращается к концессиям вновь как к экономическому инструменту, доказавшему свою эффективность ранее. В 1923 году издается декрет об учреждении Главного Концессионного Комитета при СНК СССР, создаются концессионные комитеты в союзных республиках, при Верховном экономическом совете, народных комиссариатах торговли, транспорта, сельского хозяйства и т.д. Комитеты предлагают иностранным компаниям концессионные объекты в разных отраслях. К концу 1927 года в экономике СССР количество реализуемых концессий достигло 92. По объему капитала и количества концессий лидировала обрабатывающая промышленность. Бутковский В. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М. - Л., 1928. С. 23. Статистика по остальным отраслям представлена в Таблице 5.
• Таблица 5. Концессии в 1927 по отраслям Бутковский В. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М. - Л., 1928

Сфера деятельности	Чистые концессии	Смешанные общества	Техническая помощь	Всего
Торговля	3	6	-	9
Лесные концессии	1	5	-	6
Сельскохозяйственные концессии	4	1	-	5
Промыслы	3	-	-	3
Горная промышленность	17	-	2	19
Обрабатывающая промышленность	23	2	21	46
Транспорт и связь	2	1	-	3
Строительные концессии	-	1	-	1
Итого	53	6	23	92

• Концессии применялись также в сфере пароходства, рыболовства и нефтедобычи. По концессионным соглашениям с японскими компаниями осуществлялась добыча нефти и каменного угля на Сахалине вплоть до 1944 года.
• Таким образом, в отечественную экономику, особенно в отрасли добывающей и обрабатывающей промышленности, поступает иностранный капитал, доля которого составляла на тот момент от трети до половины всех новых инвестиций. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: в 2 т. М.: ИМЭМО РАН. 2009. С. 43.В результате с помощью реализации концессий получилось не только привлечь дополнительные финансовые и материальные ресурсы, но и обеспечить население дополнительными рабочими местами, а также внедрить в производство новые технологии, которыми обладали западные страны.
• Тем не менее, дальнейшее развитие концессий ввиду изменения политического курса страны стало невозможным. К тому же качественная правовая база так и не была сформирована.
• В начале 1990-х годов государство снова возвращается к рыночной экономике, придерживаясь принципа ослабления государственного вмешательства. Это время связано со сферой расширения применения концессии: проекты начали осуществлять в сфере ЖКХ, энергетики и трубопроводного строительства. Повышается роль частного сектора в развитии экономики и возникает потребность в законодательном оформлении государственно-частных отношений.
• По состоянию на 2014 год в России насчитывается 436 концессионных проектов, 328 из которых осуществляется на муниципальном уровне. Большинство проектов реализуются на муниципальном уровне в сфере ЖКХ и энергетики (Таблица 6).
• Таблица 6. Концессионные проекты по сферам и уровням реализации в 2014 году Практика применения концессионных соглашений в Российской Федерации. М.: Центр государственно-частного партнерства. 2015
...