Роль и влияние государственно-частного партнерства на развитие регионов

• В настоящее время тема внедрения механизмов государственно-частного партнерства является одной из наиболее обсуждаемых в российских общественных кругах. Несмотря на то, что ГЧП проекты в России осуществлялись всегда, "новая волна" развития данного вида сотрудничества относится к началу 2000 годов.
• В нашей стране действующее законодательство до сих пор не содержит "достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций". Пояснитльная записка к проекту федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». На сегодняшний день в России до сих пор не принят закон о ГЧП, который бы содержал определение ГЧП и основы государственного регулирования, закреплял его основные принципы и механизмы, прописывал права и обязанности участников. (Хотя "в мировом экспертном сообществе нет единства мнений о необходимости закона о государственно-частных партнерствах, равно как нет единства мнений о том, выгодны ли ГЧП для общества").Шадрина Е.В., Виноградов Д.В. Законодательство о ГЧП: экономическое обоснование и мировая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 182. Существует внесенный в начале 2013 года и принятый в I чтении Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации". В настоящий момент в данный документ внесены поправки и он готовится к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации во II чтении. В законопроекте государственно-частное (муниципально-частное) партнерство определяется как "юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, которое заключено по результатам конкурсных процедур, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления" в установленных формах и в рамках которого партнеры принимают на себя определенные обязательства.
• В качестве одной из форм ГЧП законом определяется концессионное соглашение, которое регулируется Федеральным законом № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005 года. Другие формы ГЧП в законопроекте не выделены, однако перечислены элементы соглашения, которые определяют форму реализации ГЧП проекта.
• Обязательные элементы соглашения:

· Создание частным партнером объекта соглашения (проектирование, строительство, реконструкция);

· Осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта;

· Осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта на условиях соглашения.

Факультативные элементы соглашения:

· Проектирование частным партнером объекта соглашения;

· Осуществление частным партнером полного или частичного финансирования эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта;

· Частичное финансовое обеспечение публичным партнером создания объекта;

· Наличие оснований для возникновения у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта инвестиционными и эксплуатационными обязательствами;

· Наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта в собственность публичному партнеру по истечении определенного срока.

ГЧП в России регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами, принимаемыми по вопросам, отнесенным к их компетенциям.

Так, В Бюджетном Кодексе Российской Федерации Статьей 79 предусматривается возможность выделения бюджетных ассигнований на "осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности" и их осуществление "в соответствии с концессионными соглашениями". А в Статье 179.2 дается определению одному из основных инструментов ГЧП: "Инвестиционный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства". Предоставление инвестиций также регулируются такими нормативными правовыми актами как Федеральный закон № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" от 29 ноября 2001г., Постановление Правительства РФ от № 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" 1 марта 2008 г. и другими.

В качестве принципов, по которым должны будут осуществляться проекты ГЧП, в законопроекте выделяют:

· Открытость и доступность информации о ГЧП;

· Обеспечение конкуренции;

· Отсутствие дискриминации;

· Добросовестное исполнение обязательств сторонами соглашения;

· Справедливое распределение рисков и обязательств;

· Свобода заключения соглашения.

Поскольку в существующем законодательстве Российской Федерации ГЧП не дано определение, среди специалистов в данной области существуют разногласия, что понимать под ГЧП и какие формы относятся к данному виду сотрудничества.

Существует огромное количество классификаций форм ГЧП. Всемирный банк выделяет следующие формы ГЧП: контракты на управление и договоры аренды, концессия, проекты нового строительства, приватизация активов. Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary. (Электр. ресурс - http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_glossary.aspx#management дата обращения 15.05.2015)

Таблица 7. Формы ГЧ, принятые Всемирным Банком Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary

В России формы ГЧП прописываются в основном в законах субъектов Российской Федерации (например, в Законе №627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве" от 20 декабря 2006 года). Одним из законодательных актов, в которых упоминается о формах, а точнее о механизмах ГЧП, можно назвать Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р. Согласно данной программе, "частно-государственное партнерство предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих важное государственное стратегическое значение".

Среди российских исследователей также нет единого мнения по вопросу форм ГЧП. Варнавский В.Г., например, понимая ГЧП очень широко, выделяет следующие формы ГЧП: контракты на управление и арендные договоры, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения, государственно-частные предприятия (Таблица 8).

Таблица 8. Формы ГЧП, согласно Варнавскому В.Г.

Кроме упомянутых выше концессионных и инвестиционных соглашений Мамченко О.П. и Долженко И.А. выделяют в качестве инструментов ГЧП также Инвестиционный фонд (Федеральный закон № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" от 29.11.2001), особые экономические зоны (Федеральный закон № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации от 22.07.2005), ОАО "Российская венчурная компания", инструменты бюджетного инвестирования (федеральные целевые и федеральные адресные инвестиционные программы), венчурное финансирование.Мамченко О.П., Долженко И.А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета. 2010. № 2 (66). С. 247.

Другой российский исследователь, Кабашкин В.А., формами ГЧП называет концессии (в том числе, соглашение о разделе продукции), контрактные формы (аренду/лизинг и государственный заказ), акционирование, государственные корпорации, особые экономические, кластерные и другие зоны.

Отдельная роль в развитии институтов ГЧП отведена Внешэкономбанку. На данный момент он выступает национальным финансовым институтом развития ГЧП и его деятельность в этом направлении должна положить основу формирования инфраструктуры для развития ГЧП. Внутри банка функционирует Центр государственно-частного партнерства, его деятельность направлена на подготовку и разработку механизмов финансирования проектов ГЧП, на "развитие капиталоемких долгосрочных проектов в области инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, а также капиталоемких, экспертно ориентированных промышленных производств".Мамченко О.П., Долженко И.А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета. 2010. № 2 (66). С. 247. Кроме того, на развитие благоприятной институциональной среды направлена деятельность созданных относительно недавно государственных корпораций "Роснано", "Ростех", "Росатом" "Олимпстрой", Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Экономическая ситуация в стране в 2004 - начале 2005 гг. также располагала к началу интенсивного внедрения механизмов ГЧП.

• Недостаточно высокий темп роста инвестиционной активности стал одной из причин замедления темпа экономического роста;

• К снижению инвестиционной активности могло привести "обострение противоречий между частным сектором и государством в сфере прав собственности", следствием чего стало усиление инвестиционных рисков;

• Из-за низкой конкурентоспособности отечественной продукции значительная доля прироста внутреннего спроса была удовлетворена за счет импорта;

• "Бюджетная политика в 2004 году при избытке доходов оставалась крайне жесткой и ориентированной на накопление резервов". Так, превышение доходов над расходами в сумме 83 403,4 млн. рублей в 2004 году было направлено на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации, а в 2003 году превышение доходов над расходами в сумме 72 150,4 млн. рублей пошло на погашение государственного долга Российской Федерации и на пополнение финансового резерва.

• Сокращение расходов на социальный блок: если в 2003 году по сравнению с 2002 годом расходы на образование и здравоохранение увеличились на 22% и 23% соответственно, то в 2004 году при росте ВВП на 28,9% (в 2003 году рост ВВП составил 21,1%) расходы на эти же сферы увеличились лишь на 20% и на 19%.

Решением для части сложившихся проблем могло стать официальное оформление нормативной базы по ГЧП и его дальнейшее развитие.

Тем не менее, в России до сих пор существуют факторы, препятствующие полноценному обеспечению гарантий частному сектору. "Поскольку бюджет страны или региона составляется на более короткий срок, чем инфраструктурный проект ГЧП, прописать в таких условиях все бюджетные обязательства довольно сложно. Целесообразно, как можно быстрее заполнить пробелы в действующем бюджетном, инвестиционном законодательстве, законе о государственных закупках, где чётко определить, как, и в каких размерах, государство будет осуществлять гарантии и компенсировать возможные убытки бизнесу в среднесрочной и долгосрочной перспективе". Тем самым это позволит решить проблему "слабой гарантированности обязательств со стороны государства". Сидоренко Е.Н. Государственно-частное партнерство в период модернизации российской экономики // Наука и современность: сборник статей Международнойнаучно-практической конференции (8 ноября 2014 г, г. Уфа). Уфа.: РИО МЦИИ «ОМЕГА САЙНС».2014. С. 150-151.

Несмотря на то, что в последние годы была значительно реформирована система подготовки профильных кадров, профессионалов и экспертов данной области по-прежнему не хватает. Более того, за государством все еще не закреплена репутация надежного и равноправного, например, подверженного таким же санкциям и штрафам, как и частный партер, союзника. Кроме того, в качестве одного из факторов, препятствующих развитию ГЧП в России, Лещенко О.А. выделяет "неготовность к существенным изменениям, включая привычный для чиновников механизм получения взяток, то есть присвоения в личное пользование существенной части материальных ресурсов, выделенных на реализацию проекта".Лещенко О.А. О создании условий для развития государственно-частного партнерства в России // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013. № 5 (31). Т. 6. С. 20.

Отсутствие эффективного механизма финансирования является следствием того, что участие в ГЧП проектах могут позволить себе только крупные инвестиционные фонды, имеющие формальную и неформальную связь с государством. Финансирование же осуществляется в основном государственными и квазигосударственными банками. Гагарин П. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития // Финансовая газета. 2013. № 14. С. 14. "Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования". Пояснитльная записка к проекту федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Такое состояние дел в сфере финансирования сдерживает развитие ГЧП, отстраняя от него большое количество потенциальных частных партнеров, в том числе представителей малого бизнеса, что даже при окончательном законодательном оформлении ГЧП в России оставит его "в виде реализации отдельных уникальных проектов".Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе // Юрист. 2014. № 5. С. 20.

• 2.2 ГЧП как механизм развития регионов в России
• Рыночная экономика способствует производству товаров, предоставлению услуг и выполнению работ высокого качества, цена на которые регулируется "невидимой рукой рынка". Конкуренция заставляет производителей повышать качество и снижать цены на свою продукцию, внедряя различные инновационные технологии в свое производство, чтобы остаться на рынке. Но есть такие сферы экономики, где отсутствие государственного регулирования и контроля порождает провалы рынка: "государственные структуры, как правило, не могут полностью отказаться от присутствия в отдельных сферах экономики и вынуждены сохранять контроль в них, оставаясь собственником имущества, либо осуществляя отдельные виды деятельности самостоятельно за счёт средств бюджетов соответствующих уровней". Литвяков С.С. Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации: дис. … канд. эк. наук. Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, 2014. С. 13. Прежде всего, это сферы общего пользования - коммунальная, социальная, транспортная инфраструктура. Однако государственное управление в данных сферах не всегда эффективно, поэтому появление ГЧП целесообразно именно в этих отраслях.
• Развитие ГЧП на территории субъекта привлекает финансирование частных инвесторов, создание новых объектов инфраструктуры. Правильное выявление потенциала региона и определение приоритетных направлений развития может позволить региону развить сразу несколько отраслей экономики. Например, в Санкт-Петербурге развитие транспортной инфраструктуры и обслуживание объектов культурного наследия (сфера культуры) делает регион привлекательным для отечественных и иностранных туристов.
• Поскольку ГЧП проекты предполагают вливание в экономику частных и государственных инвестиций, то имеет место быть синергетический эффект.
• Синергетический эффект представляет собой своеобразный "снежный ком" и означает, что воздействие одного фактора порождает активизацию других взаимосвязанных с ним. В итоге на результат воздействуют много взаимозависимых переменных, и он получается отличным от ожидаемого.
• В случае с ГЧП ситуация складывается следующим образом. Главным экономическим результатом при реализации ГЧП-проектов является вливание инвестиций в экономику региона. Для того чтобы осуществить проект будь то в сфере транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства или образования необходимы ресурсы. Если речь идет о материальных компонентах, то привлекаются компании и фирмы из отраслей, занимающиеся разработкой, производством, продажей, доставкой соответствующих товаров, обслуживанием. Поскольку часто бизнес не сконцентрирован и производственные процессы дифференцированы между компаниями-партнерами, то спрос на какой-либо материальный ресурс, производство и продажа которого распределены между фирмами, порождает спрос организации, занимающейся продажей, на дополнительное производство этого ресурса другой организацией. Кроме того, спрос может быть предъявлен и на продукцию смежных отраслей: например, если речь идет о строительстве, то могут быть задействованы металлургическая, лесная промышленность. Они, в свою речь, предъявляют спрос на перевозки, на оборудование и станки. Более того, реализация проекта требует главного двигателя процесса - человеческий капитал. Создаются новые рабочие места, что помогает региональным властям решить вопрос с безработицей. Дополнительный найм работников может происходить и в смежных организациях и отраслях, это ведет к наращиваю доходов населения, часть из которых по-прежнему сберегается, но большая часть тратится и приводит к увеличению спроса на потребительские товары и услуги. Происходит аналогичный "снежный ком".
• Таким образом эффект от первоначального вложения оказывается значительно больше своего номинального размера для экономики. Помимо прямого результата реализации проекта ГЧП происходит увеличение финансовых операций и оборота денежных средств, улучшение общественного благосостояния, развитие коммерческого сектора и рост экономики в целом. Однако такой эффект также часто сравнивают с кругами на воде, поскольку каждое последующее действие имеет меньшую финансовую значимость, чем предыдущее. Синергетический эффект - еще одно преимущество ГЧП. Для выхода из экономического кризиса этот инструмент кажется наиболее эффективным, поскольку не влечет за собой резкое увеличение инфляции, как в случае проведения государством монетарной политики. Тем не менее, на федеральном уровне необходимо обеспечить частному бизнесу доступ к банковскому кредитованию, в том числе способствовать открытию доступа к зарубежным источникам, региональным властям стоит продолжить предоставлять налоговые и другие льготы, разработку финансовых механизмов и создание институтов доверия.
• Таким образом, при ведении правильной региональной политики и при повышении инвестиционной привлекательности, совершенствовании правовой и институциональной среды региона ГЧП может способствовать возникновению в регионах проектов, имеющих положительные социально-экономические внешние эффекты для населения при минимизации государственных затрат, что даст возможность многим отставшим регионам улучшить свое положение.
• Крупные субъекты, успешно реализующие ГЧП-проекты, в данном случае играют роль "передатчиков идей и практик от внешнего мира".Гусейнова Х.М.Основные аспекты влияния регионального экономического развития // НАУКА И МИР: Международный научный журнал. 2014. № 8 (12). С. 103. Отсутствие основного закона о ГЧП имеет и позитивную сторону, позволяя регионам самостоятельно формировать политику и законодательство в отношении ГЧП. В данном случае для оформления законодательной базы можно воспользоваться примерами из практики регионов, достигших в этой сфере успешных результатов, скорректировав отдельные моменты в соответствии с индивидуальными проблемами и особенностями развития своей территории.
• В основном высокоразвитые регионы приобрели свой статус "благодаря концентрации образовательных, научно-исследовательских организаций, высококвалифицированных кадров, финансовых ресурсов относительно развитой инфраструктуры и промышленности или месторождений нефти, газа и других ресурсов, востребованных на мировом рынке, такие регионы представляют интерес для потенциальных и реальных жителей, отечественных и иностранных инвесторов".Елкина В.Н. Концептуальные направления развития системы государственно-частного партнерства в России на региональном уровне // Экономика и банки: научно-практический журнал. 2013. № 1. С. 21 Таким образом, их развитие опиралось на конкурентные преимущества. В случае с ГЧП ситуация должна складываться таким же образом - привлечение инвесторов должно осуществляться за счет реализации ГЧП в приоритетных отраслях экономики региона. Реализация проекта приоритетной отрасли дает бизнесу дополнительные гарантии со стороны государства. В качестве инструмента определения приоритетных сфер внедрения механизмов ГЧП часто используют кластерный анализ, который проводился, например, такими исследователями как Полякова В.Г., Руднева Л.Н., Мосякина Е.А., Колмаков В.В., Симарова И.С.
• Недавно в России стал применяться программно-целевой метод управления регионами, который подразумевает выполнение федеральных целевых и адресных программ в рамках государственных программ, направленных на достижение целей долгосрочной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Одними из задач, которые должны быть решены с помощью такого метода управления, являются "развитие и взаимодействие основных составляющих региональной инновационной системы, устойчивое финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, минимизация инвестиционных рисков, эффективное функционирование институтов". Хлебников К.В. Механизмы взаимодействия власти и бизнес-структур в реализации региональных стратегий развития: Автореф. дис. … канд. эк. наук. / Сектор исследования региональной политики и местного самоуправления Центра исследований федеративных отношений ФГБУН Институт экономики РАН: М. 2012. С. 3. Многие из этих задач, исходя из выявленных выше преимуществ ГЧП, делают его одним из потенциально эффективных инструментов развития региона. Так, любая подпрограмма предполагает выполнение нескольких проектов, и для реализации некоторых из них может подойти как раз-таки какая-либо из форм ГЧП.
• Помимо совершенствования правовой базы и развития механизмов финансирования проектов ГЧП субъекты также должны укреплять и развивать доверие между региональными властями и бизнес-структурами в частности за счет накопления портфелей успешно реализованных проектов.
• На данный момент регионами-лидерами в сфере ГЧП выступают: Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Москва, Новосибирская область, Нижегородская область, Ленинградская область, Самарская область, Свердловская область, Воронежская и Московская области (Таблица 9). Эти регионы входят в первую десятку рейтинга регионов ГЧП-2014/2015, основанного на данных по 586 ГЧП-проектам в 83 регионах Российской Федерации. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014-2015. НП «Центр развития ГЧП». 2015.

• Таблица 9. Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2014-2015 Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014-2015. НП «Центр развития ГЧП». 2015

Место	Субъект Российской Федерации	Уровень развития
1	Санкт-Петербург	69,2%
2	Республика Татарстан	66,7%
3	Москва	63,8%
4	Новосибирская область	61,9%
5	Нижегородская область	61,5%
6	Ленинградская область	60,2%
7	Самарская область	59,6%
8	Свердловская область	59,6%
9	Московская область	56,6%
10	Воронежская область	54,4%

• Рейтинг составляется ежегодно Центром развития государственно-частного партнерства и учитывает такие факторы, как

1) развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе, определяемая наличием

(a) регионального закона об участии субъекта Российской Федерации в ГЧП;

(b) нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок работы с проектами ГЧП;

(c) органов власти, функциональных подразделений и (или) коллегиальных органов, ответственных за развитие ГЧП.

2) опыт региона по реализации ГЧП-проектов;

3) инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов.

Более половины ГЧП-проектов в России реализуются на основе концессионных соглашений, 18% проектов осуществляются в форме, определенной региональным законодательством и остальная часть - это проекты, реализуемые в формах, близких к ГЧП. К последним относят аренду государственной или муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами, контракты жизненного цикла в рамках законодательства о закупках.

Схема 5. Реализация различных форм ГЧП по России в 2015 году

Таким образом, по состоянию на март 2015 года в Российской Федерации реализуется 586 ГЧП-проектов, из которых 427 проектов осуществляется в форме концессий, 103 - на основе регионального законодательства и по 56 проектам заключены соглашения на основе форм, близких к ГЧП. В процентном соотношении по формам реализации проекты ГЧП представлены в Схеме 5.

Региональные законы о ГЧП приняты в 68 субъектах Российской Федерации. В конце 2014 года общая стоимость ГЧП-проектов составила 1,044 трлн. рублей, из которых 913,4 млрд. рублей (?87%) - частные инвестиции (Рисунок 5).

Рис. 5. Привлечение частных инвестиций в федеральных округах Российской Федерации Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства. 2014.

На начало 2015 года лидером по общей сумме привлеченных частных инвестиций в ГЧП-проекты является Центральный федеральный округ (102 325 366 тыс. рублей).

Наиболее популярными сферами реализации проектов ГЧП в Российской Федерации являются коммунальная (194 проекта из 586), социальная (165 проектов) и энергетическая сферы (163 проекта). В процентном соотношении по сферам реализации проекты ГЧП представлены в Схеме 6. Однако это общая ситуация по стране, в каждом отдельном регионе это соотношение может быть абсолютно иным.

Схема 6. Распределение проектов ГЧП по сферам реализации в 2015 году

Однако внедрению ГЧП в регионе может препятствовать ряд проблем. Во-первых, это неблагоприятная институциональная среда. В регионе может быть не принят закон, регулирующий ГЧП, или данный закон не полностью охватывает вопросы, возникающие в результате заключения соглашений. Внедрение ГЧП от региона требует больших усилий и серьезной работы с точки зрения создания полной и качественной законодательной базы, а также формирования органов власти, реализующих функции поддержания и контроля осуществления ГЧП-проектов и сопровождающих проект от начала до завершения.

Другой серьезной проблемой при осуществлении проектов ГЧП на уровне региона является бюджетные средства, которыми располагает регион. Для осуществления проектов ГЧП в региональном бюджете просто может не быть средств. Наиболее вероятна данная ситуация для отсталых регионов России, где бюджетные средства направляются не на развитие региона, а на поддержание состояния сложившейся в регионе экономической ситуации. Таким образом, возникает замкнутый круг: с одной стороны, развитие ГЧП может стать для региона отправной точкой экономического роста, а, с другой стороны, у него нет средств на создание должных условий для начала формирования благоприятной среды. Поэтому этот экономический механизм применим на данный момент не во всех регионах Российской Федерации, а только в развитых. Внедрение ГЧП в отсталых регионах может быть возможно при условии федеральной поддержки. На текущий момент ГЧП успешно осуществляется в передовых регионах России, что приводит к еще большему разрыву в экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Поскольку город Санкт-Петербург возглавляет рейтинг уже не первый год подряд, на его примере будет рассмотрено, как реализуется ГЧП в рамках региона.

• 2.3 Развитие ГЧП в г. Санкт-Петербург
• Санкт-Петербург можно считать основоположником развития ГЧП в России. В настоящее время это лидер среди субъектов Российской Федерации по использованию проектов ГЧП для развития региона. Согласно исследованию, которое ежегодно проводится Центром развития государственно-частного партнерства, Санкт-Петербург уже не первый год подряд занимает первое место.
• Громкий успех Санкт-Петербурга в сфере ГЧП объясняется тщательной подготовкой города к внедрению данного типа сотрудничества. Перед тем, как ГЧП начало функционировать на территории города, была проделана большая работа. По ГЧП проектам проводились консультации при участии экспертов Всемирного Банка, проводился анализ лучших зарубежных практик в различных сферах по тому, какая структура ГЧП проектов является наиболее эффективной, какие технологии проведение конкурсных процедур помогают выявить лучшего кандидата на роль частного партнера. Кроме того, был организован обмен опытом с центрами ГЧП таких стран, как Великобритания, Австралия, Ирландия, Чехия, Южно-Африканская Республика. Результаты проведенных исследований были представлены государственным гражданским служащим исполнительных органов власти посредством проведения семинаров и показа презентаций. Данная работа была необходима для четкого понимания отечественных экспертов, что такое ГЧП проекты не только в общем смысле, но и для понимания всех тонкостей этого типа отношений, а также возможных подводных камней. Ознакомление государственных служащих с опытом других стран также было крайне важно, особенно для тех, кто в будущем вовлечен в проект ГЧП.
• В результате для Санкт-Петербурга была выбрана итоговая схема реализации ГЧП проектов (Схема 7). Традиционно в городе при ведении проекта частный партнер берет на себя риски по проектированию, строительству и эксплуатации объекта в то время, как государственный проект несет риски, связанные с предоставлением земельных участков и необходимых объектов недвижимости. Совместно с Всемирным Банком было принято решение, что ответственность за проведение оценки проекта и разработку предложения по дальнейшему управлению им ложиться на государственного партнера, поскольку именно такой "комплексный унифицированный подход позволяет готовить проекты на высоком уровне, понятном зарубежным инвесторам и удобном органам государственной власти". Однако, например, коммерческие риски и риски спроса распределяются между обоими партнерами.Перспективы развития государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге // Инфраструктура России. / Правительство Санкт-Петербурга Комитет по инвестициям и стратегическим проектам. 2012. С. 241. (Электрон.ресурс - http://www.federalbook.ru/files/Infrastruktura/Arhiv/IR1.pdfдата обращения 26.04.2015)
• Схема 7. Схема реализации ГЧП проектов в Санкт-Петербурге
• На основе изученного мирового опыта в Санкт-Петербурге начала формироваться система законодательства в сфере ГЧП. Кроме федеральных законов, регулирующих сферу ГЧП, в регионе был принят Закон Санкт-Петербурга № 627-100 от 25.12.2006 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". Согласно документу, целями развития ГЧП в регионе является: "реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге, привлечение частных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям, реализация проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге". Закон регламентирует также формы участия Санкт-Петербурга в ГЧП, объекты соглашений ГЧП, полномочия исполнительных органов государственной власти при заключении и исполнении соглашений, процедуру проведения конкурса. Таким образом, данный момент закон выступает лучшим примером законодательного оформления ГЧП в российской практике, о чем также свидетельствует упоминание о нем в Пояснительной записке к проекту федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", как о законе, содержащем "достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП", включающем детальное описание форм ГЧП, гарантии прав партнеров и т.д.
• Кроме того, на территории Санкт-Петербурга также действует Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 346 от 31.03.2009 "О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге", Постановление Правительства № 347 от 31.03.2009 "О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", а также Распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга № 92 "Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решений о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве" от 8 декабря 2009 года. В Схеме 8 представлено законодательство, регулирующее ГЧП в Санкт-Петербурге.
• В ходе реализации проекта различные функции закреплены за определенными ответственными структурами. На первом этапе
• инициатором, Комитетом по инвестициям Санкт-Петербурга (КИ СПб) и Межведомственной комиссией (МВК) разрабатывается концепция проекта. Инициатором выступает орган исполнительной власти субъекта, в зоне ответственности которого находится непосредственно объект проекта. КИ СПб осуществляет первичный отбор проектов, а также следит за соответствием этих проектов законодательству. МВК рассматривает проект, который был принят КИ СПб, и в случае принятия положительного решения по нему инициирует проведение конкурса. Далее выходит Постановление Правительства Санкт-Петербурга, которое утверждает конкурсную документацию. Подготовка и проведение конкурса осуществляется при участии его организатора, которым на данный момент является СПб ГБУ "Агентство стратегических инвестиций", осуществляющее подготовку конкурсной документации, а также взаимодействие с участниками конкурса, и консультантов, привлеченных для помощи в разрешении технических, юридических и финансовых вопросов. По результатам конкурса Правительство Санкт-Петрбурга заключает с победителем соглашение о ГЧП. Контроль за реализацией проекта осуществляется Инициатором проекта и Управляющей компанией - специально созданным юридическим лицом для выполнения данной функции (Схема 9).Развитие государственно-частного партнерствав Санкт-Петербурге // Агентство стратегических инвестиций. 2013. С. 5-7.
• Схема 9. Ответственные органы за реализацию ГЧП-проектов

• В Санкт-Петербурге ГЧП проекты распространяются на все сферы экономики, традиционно характерные для данного типа партнерства: транспортная инфраструктура, здравоохранение, образование и культура, энергетика и ЖКХ, туризм.
• Транспортная инфраструктура. Одним из самых грандиозных проектов ГЧП в городе можно назвать развитие аэропорта Пулково. Концессионное соглашение по результатам проведения конкурса было заключено с ООО "Воздушные Ворота Северной Столицы" в 2010 году сроком на 30 лет. По соглашению Санкт-Петербургом и ОАО "Аэропортом "Пулково" был передан имущественный комплекс аэропорта для "осуществления масштабной реконструкции существующих и строительства новых объектов аэропортовой инфраструктуры" с предоставлением исключительного права на управление аэропортом и предоставление аэропортовых услуг на территории "Пулково". Официальный сайт ОАО «Аэропорт «Пулково» - http://www.pulkovoairport.ru/about/agreement/
• В качестве критерия эффективности реализации ГЧП проекта можно считать уровень пропускной способности аэропорта. Ожидается, что к 2039 году пропускная способность аэропорта должна достигнуть 35 миллионов пассажиров в год. По состоянию на 2012 год данный показатель был увеличен до 927 935 человек по сравнению с показателем 2011 года (на 15,1%). По завершению проекта имущественный комплекс аэропорта возвращается Санкт-Петербургу и ОАО "Аэропорт "Пулково". В процессе же реализации проекта контроль за его осуществлением осуществляет ОАО "Аэропорт "Пулково". Наибольшая доля объема финансирования приходиться на частного партнера - 400 млн. евро.
• Другим крупным проектами в сфере транспортной инфраструктуры выступает строительство платной городской магистрали скоростного движения "Западный скоростной диаметр". Ожидаемый результат проекта представляет собой высоко инновационное и современное сооружение, поскольку 55% трассы будет основано на искусственных сооружениях (эстакады, мосты, путепроводы и тоннели) и рассчитана автомагистраль на прохождение более 100 тыс. автомобилей в сутки. В планах также проект по развитию новой системы легкорельсового транспорта в городе.
• В связи с проведением Чемпионата мира по футболу в 2018 году в России, где Санкт-Петербургу предстоит принять на себя обязанности по приему участников Чемпионата и предоставлению условий для проведения игр, в городе приоритетным становится не только развитие автомобильной инфраструктуры, но и развитие железнодорожных путей. Поэтому в настоящее время планируется реализация проекта по строительству высокоскоростной железнодорожной магистрали "Москва - Санкт-Петербург", проходящую через Тверскую и Новгородскую область, которые также вовлечены в строительство. В качестве новшества - значительное сокращение времени пассажиров в пути - до 2 часов 30 минут.
• Здравоохранение и спорт, образование и культура. В сфере здравоохранения и образования превалирующими проектами ГЧП являются проекты по строительству, реконструкции и эксплуатации больниц, поликлиник, родильных домов (Городская больница № 40 Курортного района, Перинатальный центр на базе Роддома №17, поликлиника и консультационно-диагностический центр в районе "Славянка" Пушкинского района), школ и детских садов. Санкт-Петербург стал первым городом, реализовавшим строительство и последующую эксплуатацию школы и детского сада. Опыт России в данной сфере совсем еще мал, так как первые строительства образовательных учреждений на основе ГЧП были осуществлены лишь в 2011 год. В качестве достоинств этих проектов можно назвать быстроту возведения зданий и их введения в эксплуатацию. Так Соглашение о ГЧП на строительство первой школы было заключено в апреле 2011 год, а уже в ноябре этого же года состоялось торжественное открытие школы. По Соглашению о ГЧП после введение объекта образования в эксплуатацию частный партнер передает его государству, а оно, в свою очередь, начинает выплачивать стоимость строительства и и эксплуатации объекта. В течение последующих 10 лет частный партнер осуществляется техническое обслуживание объектов.
• В сфере культуры ситуация похожая, но здесь задуманы и большие проекты такие как строительство "Дворца искусств" на Васильевском острове и создание и эксплуатация интерактивного музея науки и техники. Из завершенных проектов - это строительство второй сцены Государственного академического Мариинского театра.
• В области спорта из крупных проектов можно назвать строительство ледового конькобежного комплекса и крытого горнолыжного склона.
• Энергетика и ЖКХ. В этой сфере также происходит реализация в основном по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов.
• На 2015 год запланировано начало строительства и реконструкции объектов водоснабжения Северной водопроводной станции Санкт-Петербурга. Реализуются также другие проекты с целью создания благоприятной экологической среды в городе, например, строительство различных очистных сооружений, заводов для переработки мусора и твердых бытовых отходов.
• Туризм. К развитию туризма в Санкт-Петербурге на основе ГЧП в первую очередь можно отнести все стратегические проекты, связанные с развитием транспортной инфраструктуры, поскольку они призваны увеличивать пассажиропоток и приток зарубежных и отечественных туристов. Также сфера туризма имеет прямую связь со сферой культуры - реализация проектов по реставрации памятников истории и архитектуры. Из проектов ГЧП, имеющих прямое отношение к этой отрасли, можно назвать строительство гостиниц различных классов, а также функционирующий с 2004 года проект "Городской водный туристско-экскурсионный автобус", ежегодно обслуживающий до 100 тыс. пассажиров. Власова Т.И. Материалы международной научно-практической конференции «Роль туризма в модернизации экономики российских регионов» Петрозаводск-Кондопога. 8-10 июня 2010 г. С. 50.
• Таким образом, Санкт-Петербург сегодня регион номер один по использованию проектов ГЧП с целью развития своей территории. Успех региона заключается не только в количестве заключаемых с частными партнерами договоров, но и в их качестве. Инвестиционная привлекательность Санкт-Петербурга обусловлена не только его высоким потенциалом самим по себе, но и развитой системой законодательства в сфере ГЧП, умением города формировать правильный образ региона в глазах инвестора, тщательной подготовкой властей к проведению конкурса и выбора частного партнера, разделение компетенций и обязанностей, осуществление постоянного контроля за ходом проекта.
• Общественные выгоды реализации проектов ГЧП очевидны, но об их экономической эффективности сказать с уверенностью нельзя, поэтому в следующей главе будет выполнена проверка, влияет ли увеличение государственных расходов и инвестиций в связи с реализацией ГЧП проектов на внутренний региональный продукт (ВРП).

• Глава III. Влияние ГЧП на развитие г. Санкт-Петербург
• 3.1 Описание модели определения влияния проектов ГЧП на развитие региона
• ГЧП способствует развитию региона, совершенствуя инфраструктуру и способствуя реализации социально-значимых проектов на территории субъектов Российской Федерации в условиях экономии бюджета региона, но насколько эффективно их распределение по сферам экономики с точки зрения экономической эффективности, невозможно сказать без проведения статистического анализа.
• Поскольку реализация ГЧП-проектов осуществляется за счет частных инвестиций с привлечением дополнительного финансирования публичного партнера, то в качестве составляющих финансирования проектов необходимо рассматривать частные и бюджетные инвестиции. Кроме того, что ГЧП позволяет снизить нагрузку на бюджет, оно еще может способствовать более прогрессивному экономическому развитию региона. Один из основных показателей, характеризующих степень развития региона - валовый региональный продукт.
• Цель данного исследования - проверить, какое финансирование (государственные расходы, в которые входят бюджетные инвестиции, или частные инвестиции) больше оказывает влияние на ВРП и какая связь существует между ними в зависимости от сферы экономики.
• Для достижения данной цели будет использован такой статистический инструмент как коэффициент линейной корреляции Пирсона. Этот метод выявления связи был использован в исследовании Богдановой Е.Е. "Выявление факторов, влияющих на уровень жизни населения стран мира", показавшим, что более сильную связь с ВВП имеют такие факторы, как государственные расходы на образование, доступ к электричеству, индекс легкости ведения бизнеса, роды, принятые квалифицированным персоналом и минимальная заработная плата. Этот же метод был применен в работе Мишиной М.Ю. "Статистический анализ факторов роста валового регионального продукта Брянской области" при выявлении связи между ростом основных фондов, материальными оборотными средствами, производительностью труда и ВРП Брянской области. В исследовании Шеховцевой Л.С., Грушникова В.В. "Влияние инновационных факторов на развитие регионов России" с помощью коэффициента корреляции Пирсона оценивалось влияние объема инновационных товаров, работ и услуг и затрат на технологические инновации на ВРП. Данный метод было решено применить и в данной работе.
• I. Линейный коэффициент корреляции Пирсона позволит оценить влияние государственных расходов и частных инвестиций на ВРП: между какими показателями зависимость больше и ее характер.
• Для исследования были взяты следующие данные с 1999 года по 2013 год по городу Санкт-Петербург:

1. ВРП в текущих ценах, в тыс. рублей;

2. Государственные расходы, в тыс. рублей;

3. Иностранные инвестиции, в тыс. рублей;

4. Инвестиции в основной капитал, в тыс. рублей.

II. После проведения общего анализа взаимосвязи ВРП и других вышеупомянутых факторов, будут выявлена связь между ВРП и государственными расходами и инвестициями в основной капитал в таких сферах экономики Санкт-Петербурга, как:

1. Транспортная инфраструктура;

2. Социальная сфера (здравоохранение и образование);

3. Жилищно-коммунальное хозяйство.

Затем, когда станет ясно, какие расходы наиболее эффективны в данных отраслях, будет проведено противопоставление с реальной ситуацией в регионе - способствует ли распределение ГЧП-проектов по сферам в Санкт-Петербурге тем результатам, которые будут получены, будет выявлено насколько это распределение эффективно.

Линейный коэффициент корреляции Пирсона позволяет "установить прямые и обратные связи между переменными величинами по их абсолютным значениям и оценить их тесноту" Шеховцева Л. С., Грушников В. В. Влияние инновационных факторов на развитие регионов России // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2013. Вып. 3. С. 125., находится в промежутке от -1 до 1 и рассчитывается по формуле:

В данном случае в качестве x и y выступают два фактора (один из них для данного исследования - ВРП), между которыми выявляется связь.

Среднее значение считается как деление суммы произведения значений переменных за соответствующие периоды (в данном исследовании статистические данные взяты за 1999-2013 гг., поэтому количество периодов, то есть, число наблюдений равно 15) на число наблюдений.

Среднее значение переменных и рассчитывается как деление суммы значений переменных за все периоды на общее число периодов.

Дисперсии и учитывают отклонение значений переменных от их среднего значения и рассчитываются по формулам:

Чем ближе значение получившегося коэффициента к 1, тем теснее связь между рассматриваемыми переменными. Положительное значение коэффициента означает наличие прямой связи между переменными, отрицательное значение коэффициента - наличие обратной связи. Однако после получения коэффициента, необходимо проверить его значимость, обратившись к Таблице критических значений коэффициента Стьюдента (t-критерия) для различной доверительной вероятности p (уровень значимости) и числа степеней свободы f (n-2). См. Приложение 1.

Для проверки коэффициента на значимость сравнивают два значения: и . вычисляется по формуле на основе уже известных значений:

...