Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Научные подходы к формированию квалификационных требований

2. Международный опыт формирования систем квалификационных требований

2.1 Опыт разработки систем квалификационных требований в Соединенных Штатах Америки

2.2 Опыт разработки системы квалификационных требований в Канаде

2.3 Опыт разработки системы квалификационных требований в Австралии

2.4 Опыт разработки системы квалификационных требований в Великобритании

2.5 Опыт разработки системы квалификационных требований в Российской Федерации

2.6 Сравнительный анализ систем квалификационных требований в России и за рубежом

3. Рекомендации по оптимизации системы квалификационных требований

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования

Квалификационные требования - это набор знаний и навыков, необходимых для эффективного выполнения обязанностей сотрудником. На государственной гражданской службе перечень квалификационных требований зависит от категории и группы должностей.

В настоящий момент перечень квалификационных требований к претендентам на замещение должностей государственной гражданской службы регулируется статьей 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) и включает в себя требования к образованию, стажу государственной гражданской службы или опыту работы по специальности, а также профессиональные знания и навыки. Согласно Министерству труда и социальной защиты данные требования не позволяют прогнозировать успешность профессионально-служебной деятельности сотрудник и носят формальный и неспецифический характер. Министерство труда и социальной защиты, презентация «Пилотный проект по внедрению в отдельных федеральных государственных органах системы квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам в рамках реализации пилотного проекта»

С Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее - Указ Президента РФ № 601) в целях совершенствования системы государственной гражданской службы Российской Федерации Правительству Российской Федерации было предложено внести изменения в существующую кадровую политику на государственной гражданской службе, а именно сформировать перечень квалификационных требований для кандидатов на замещения должностей гражданской службы. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»

Новая система квалификационных требований обещает быть эффективнее существующего перечня требований, указанных в статье 12 Федерального закона № 79-ФЗ Министерство труда и социальной защиты, презентация «пилотный проект по внедрению в отдельных федеральных государственных органах системы квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам в рамках реализации пилотного проекта», и возможное применение зарубежных методик разработки систем квалификационных требований поможет оптимизировать данный инструмент кадровой политики и использование иных зарубежных методик отбора на должности государственной гражданской службы будет способствовать развитию системы квалификационных требований.

Степень разработанности темы исследования.

Теоретико-методологические основы формирования систем квалификационных требований были заложены в классических трудах В. Вилсона, Ф. Тейлора, А. Файоля, М. Вебера, Э. Мэйо, М. Фоллет, А. Маслоу, Ф. Герцберга, Д. МакГрегора, Э. Тоффлера и др.

Формирование и разработка систем квалификационных требований за рубежом описаны в работах Boyatiz R., Armstrong M., Staniewski, M.W., Farnahm D., Horton S, Hood C.,Lodge M., Hondeghem A., Dror, Y., Rodriguez D., Patel R., Bright A., Gregory D., D. K.Gowing, Eyde L.D., Gregory D.J., Muldrow T.W., Mergen P.K., Winterton R., Winterton J., Linquist E.A., Burke R.J., Noblet, A., Cooper С.L., Cunningham J.B., Berman E.M. и др.

Развитие кадровой политики в Российской Федерации и изменение перечня квалификационных требований по направлениям профессиональной деятельности государственных гражданских служащих описаны в работах Чугунова А.В., А.В. Оболонским, Зайцевой Т.В., Ивановой В.П., Черепанова В.В., Амбаловой А.Б., Овсянко Д.М. , Аксеновой Е.А., Базарова Т.Ю., Бекова Х.А., Лукьяновой Н.Ф., Талан М.В., Суриной П.А, Лужковой Е.Ю. и др.

В настоящей работе сформулирована научная цель - изучить российский и международный опыт формирования систем квалификационных требований на государственной гражданской службе, а также дать рекомендации по:

- частичному применению зарубежных методик формирования систем квалификационных требований;

- разработке и формировании системы квалификационных требований по направлениям профессиональной деятельности государственных гражданских служащих;

- оптимизации существующих инструментов отбора на должности государственной гражданской службы.

Указанная цель будет достигнута путем выполнения следующих задач:

- описать и проанализировать научные подходы к формированию систем квалификационных требований;

- провести сравнительный анализ международного опыта формирования систем квалификационных требований на государственной гражданской службе;

- провести балльную оценку систем квалификационных требований в России и за рубежом;

- дать рекомендации по возможному использованию международного опыта формирования систем квалификационных требований;

- определить направления совершенствования отечественных инструментов отбора на должности государственной гражданской службы.

Объектом данного исследования являются квалификационные требования к претендентам на должности государственной гражданской службы.

Предметом рассмотрения являются направления совершенствования систем квалификационных требований в Российской Федерации.

На защиту выдвигается следующая гипотеза: наличие нескольких систем квалификационных требований, основанных на различных подходах, позволяет представить разносторонние требования (hard и soft skills) к претендентам на должности гражданской службы.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных авторов в сфере кадровой политики на государственной гражданской службе, материалы, предоставленные НИУ ВШЭ и Министерством труда и социальной защиты.

В научной работе были использованы методы сравнительного анализа и балльной оценки.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

1. Выявлены основные подходы к формированию систем квалификационных требований.

2. Определены подходы к разработке и формированию систем квалификационных требований за рубежом.

3. Проведен сравнительный анализ и балльная оценка систем квалификационных требований в России и за рубежом. На основе анализа определены преимущества и недостатки систем квалификационных требований, используемых в Российской Федерации.

4. Даны методические рекомендации по возможному использованию зарубежных методов разработки систем квалификационных требований на государственной гражданской службе в Российской Федерации.

5. Определены основные направления совершенствования инструментов отбора на должности государственной гражданской службы, в частности, системы квалификационных требований.

Практическая значимость исследования

Практическая значимость данной работы обусловлена:

- возможным использованием международного опыта в процессе формирования и разработки систем квалификационных требований по направлению профессиональной деятельности государственных гражданских служащих;

- возможностью совершенствования существующих инструментов кадровой политики при отборе кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы, тем самым повышением эффективности государственного управления и работы административного аппарата;

- вероятностью использования итогов исследования при разработке систем квалификационных требований для государственных гражданских служащих.

Структура диссертации

Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

В первой главе описаны основные подходы к формированию квалификационных требований, проведен сравнительный анализ данных подходов. Во второй главе приведен международный опыт формирования и разработки систем квалификационных требований, проведен сравнительный анализ зарубежных и отечественных систем квалификационных требований, а так же проведена балльная оценка. В третьей главе даны рекомендации по возможному использованию зарубежных методик формирования систем квалификационных требований на государственной гражданской службе в Российской Федерации и определенны направления совершенствования существующих методов отбора на должности гражданской службы.



1. Научные подходы к формированию квалификационных требований

Квалификационные требования к государственным служащим менялись и развивались вместе с развитием управленческой мысли. Подходы в управлении оказали большое влияние на требования, которые предъявляли к гражданским служащим, так как для эффективного выполнения своих полномочий они должны были обладать современными знаниями и умениями.

Первым, кто затронул тему квалификаций государственных служащих был американец Вудроу Вилсон. В 1887 году статье «Наука публичного управления» Вилсон предложил 4 концепта публичного управления:

- разделение политики и управления;

- сравнительный анализ публичного и частного сектора;

- внедрение бизнес практик в сфере государственного управления;

- повышение эффективности государственного управления посредством повышения квалификаций государственных служащих и оплата труда по результатам. Wilson W., Pestritto R. J. Woodrow Wilson: The essential political writings. Langam. Rowman and Littlefield Publishing group, 2005.

Вилсон уделял большое внимание профессионализму в публичном управлении и считал, что квалифицированные и обученные служащие смогут улучшить общественное мнение о бюрократах и повысить качество государственного управления. Wilson W. The study of Administration// Political Science Quaterly. 1887. Vol. 56. P.481-506.

Фредерик Тейлор считал, что квалификации и уровень развития персонала оказывает прямое влияние на выполнение целей организации и в 1911 году в своей работе «Основы научного управления» Тейлор описал четыре новые принципа управления:

- внедрить в управление элементы научного управления;

- уделить большое внимание отбору, развитию и обучению каждого работника;

- обеспечить работника подробным инструктажем и наставником для выполнения той или иной задачи;

- равное разделение работы между менеджерами и рабочими. Тейлор Ф., Принципы научного управления, 1911.

Тейлор подчеркнул, что принципы его научного управления могут быть применимы не только на предприятии, но также в церквях, фермах, университетах и государственном управлении (Тейлор, 1911).

Анри Файоль - основатель административной школы менеджмента предложил сначала построить устойчивую структуру организации, в которой нет дублирования функций и затем искать под эту структуру работников с нужными квалификациями. Файоль А., Общее и промышленное управление, 1916.

Файоль считал необходимым повышение квалификации управленческого персонала и составил список квалификационных требований для руководителей. Согласно Файолю хороший руководитель должен:

- быть хорошим администратором;

- иметь технические квалификации;

- быть здоровым и сильным;

- быть нравственным и культурным. (Файоль,1916)

Первым, кто уделил наиболее важное значение техническим квалификациям гражданского служащего был Макс Вебер, который описал бюрократическую структуру, а также принципы рациональной бюрократии:

- разделение труда и высокая квалификация специалистов на всех уровнях;

- четкая иерархия и контроль;

- обезличенность, то есть беспристрастное выполнение своих обязанностей;

- наличие правил и стандартов, которые регулируют отношения в организации;

- на работу нанимаются люди, соответствующие квалификационным требованиям.

Вебер считал, что можно создать организацию, работающую как машина и с точностью рассчитать уровни иерархии и количество сотрудников. Вебер М., Политические работы, 1895--1919, Праксис, 2003.

Тейлор, Файоль и Вебер в той или иной мере уделяли внимания квалификациям работника, но речь больше шла о технических квалификациях, нежели личностных качествах. В начале 1930-х годов начала развиваться школа «человеческих отношений», которая утверждала, что человеческий фактор имеет большое значение в эффективной работе организации. Удалов Ф.Е., Алёхина О.Ф., Гапонова О.С. Основы менеджмента: Учебное пособие. Нижний Новгород: Нижегородский госуниверситет, 2013. Представители данной школы Э. Мэйо и М. Фоллет считали, что жёсткая иерархия не способствует увеличению эффективности, и атмосфера внутри организации оказывает большое влияние на производительность сотрудников. Дафт Р. Менеджмент. Учебник. СПб: Питер, 2010.- 506с.

Представители школы «поведенческих наук» А. Маслоу и Ф. Герцберг и Д. МакГрегор изучали лидерство, мотивацию, аспекты власти и авторитета в организации и в рамках этой школы были созданы несколько моделей мотивации (пирамида потребностей Маслоу, двухфакторная теория мотивации Герцберга, теория Х-У МакГрегора и др.), которые используются и по сей день, в том числе на государственной службе. Веснин В. Р. Основы менеджмента. М.: Триада, ЛТД, 2011.

Представители школ «научного управления» (Тейлор), «административной» (Файоль, Вебер) и «человеческих отношений (Фоллет, Мэйо, Маслоу, МакГрегор, Герцберг) значительно повлияли на развитие систем квалификационных требований в мире.

Современные системы квалификационных требований, в том числе на государственной гражданской службе, основываются на теориях школ управления, возникших еще в двадцатом веке. Daly J.L. Human Resource Management in the Public Sector: Policies and Practices, New York. Routledge, 2012.

Концепция «знания - наиболее важный актив организации» начала зарождаться еще в 1956 в работах Э. Тоффлера, Д. Белла Белл Д. Социальные рамки информационного общества. Новая технократическая волна на Западе, М.: Прогресс, 1986. , в работах Ю.А. Шрейдера Шрейдер Ю.А., Ценности, которые мы выбираем, М.: Эдиториал УРСС, 1999., Р.Ф. Гиляревского Гиляревский Р.С. Инфосфера: информационные структуры , системы и процессы в обществе, М.: ВИНИТИ, 1996., были разработаны информационные основы управления знаниями. В 1990-х выходят труды К. Виига Вииг К. Основы управления знаниями / К. Вииг.--М., 1986., П. Сенге Senge P. The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization. London. Doubleday, 2006., И. Нонаки и Х. Такеучи Нонака и Такеучи Компания -- создатель знания. Зарождение и развитие инноваций в японских фирмах, М.: Олимп-Бизнес, 2003. , Т. Даверпорта и Л. Прусака Давенпорт Т., Прусак Л. Рабочее знание: как организации управляют тем, что они знают. М., 1998., А.Л. Гапоненко Гапоненко А. Л. Управление знаниями, М.: ИПК госслужбы, 2001., Б. З. Мильнера Мильнер Б. З. Управление знаниями: эволюция и революция в организации, М.: Инфра-М, 2003., в которых авторы описывают различные подходы к управлению знаниями. Девенпорт и Прусак дали следующее определение знаниями: «Знания - это сочетание опыта, ценностей и взглядов работника, позволяющие ему эффективно выполнять стоящие перед ним задачи» (Давенпорт и Прусак, 1998).

Данный подход разделился на три направления:

- техно-центрическое (фокусируется на технологиях, которые способствуют внедрению и развитию знаний в организации) Maryam A., Leidner D. E. Knowledge management systems: issues, challenges, and benefits. Emory University, 1999.;

- организационное (рассматривает структуру организации, которая бы способствовала оптимальному распространению знания в организации);

- экологическое (уделяет большое внимания среде в организации, культуре и людям) Marcu С., Danie А., Okurowsk M., Ellen M. Building a Discourse-Tagged Corpus in the Framework of Rhetorical Structure Theory, University of Pennsylvania, 2013..

В рамках экологического направления управления знаниями описывается значимость квалификации сотрудника для достижения целей организации и развитие человеческого капитала - одна из главных задач организации, выполнение которой необходимо для развития организации и повышения конкурентоспособности Чугунов А.В. Концепция обществ знаний и индикаторы измерения готовности к переходу на модель развития, основанную на знаниях // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2007. № 4. С. 10 - 23..

В 80-х годах двадцатого века в Великобритании началось развитие теории New Public Management (далее - NPM), целью которой было внедрить успешные управленческие технологии бизнеса, такие как ориентированность на результат, управление по целям, бюджетирование, регламентация деятельности, отбор и развитие кадров в государственное управление.

Внедрение элементов NPM помог государственным учреждениям эффективно функционировать, экономить ресурсы и достигать поставленные цели, а также помог развитию двух подходов к формированию систем квалификационных требований: компетентностному и ценностному Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей // Теория и практика общественного развития, 2014..

Впервые концепцию компетентности в 1959 году описал в своей статье Уайт Р.В. White R. W. Motivation reconsidered: The concept of competence// Psychological Review. 1959. Vol. 66. P. 297-333., затем данная концепция была популяризирована Д. МакКлеландом McClelland D. Testing for competence rather than for intelligence, Harvard University, 1973. в 1973, Р. Боятизом Boyatzis R., The Competent Manager : A Model for Effective Performance. New York. Wiley, 1982. и Гилбертом Т.Ф. Gilbert T.F. Human Competence. New York. McGraweHill, 1978. в 1978 году и затем распространена по всему миру и описана многими ученными, такими как Rodriguez, D., Patel, R., Bright, A., Gregory, D., D. K.Gowing Ronald J. Burke, Andrew Noblet, Cary L. Cooper Human Resource Management in the Public Sector, Ronald J. Burke, Andrew Noblet, Cary L. Cooper, 2013 , Hondeghem, A., Farnahm D., Parys M Hondeghem, A., Parys M, “Competency Management in Belgium: The Flemish and Federal Governments on the Move.” In S. Horton (Ed.). Competency Management in the Public Sector: European variations on a Theme. IOS Press, 2002., Winterton R., Winterton J. Winterton R., Winterton J. Developing Managerial Competence. London. Rutledge, 2002.

Исследователи считали, что «компетенции» включают в себя практические и теоретические знания, личностные качества и иные навыки и компетенции (Klarsfeld, 2000).

В 1980 году Дрейфус и Дрейфус описали уровни компетенций (начинающий, опытный новичок, практик, знающий практик и эксперт) и виды компетенций Dreyfus S., Dreyfus H. From Socrates to Expert Systems: The Limits and Dangers of Calculative Rationality. Boston. Reidel Publishing Company, 1980.:

- компетенция понимания (человек понимает цель, которую преследует организация и может планировать свое поведение в соответствии с ценностями организации);

- компетенция отношений (возможность строить профессиональные отношения с коллегами);

- компетенция обучения (сотрудник может применять полученные знания для решения поставленных задач);

- компетенция изменений (если происходят изменения в структуре организации сотрудник может подстроиться под них и выполнять свои полномочия эффективно). (Dreyfus, Dreyfus, 1980)

Создание таблиц квалификационных требований на государственной гражданской службы можно рассматривать как один из инструментов NPM, позволяющий сделать процесс отбора на должности гражданской службы прозрачнее и продуктивнее, тем самым помогая увеличивать ценность человеческого капитала организации.

Таблицы с квалификационными требованиями для претендентов на должности государственной гражданской службы были разработаны в 1980-х году в США и Великобритании в целях совершенствования системы государственного управления. Данные таблицы применялись при отборе государственных служащих на высокие должности гражданской службы исполнительных органов власти. Затем таблицы стали распространяться в ряде других развитых стран, в том числе Новой Зеландии, Швеции, Финляндии, Нидерландах, Бельгии, Германии и Японии. Hondeghem, A., Parys M, “Competency Management in Belgium: The Flemish and Federal Governments on the Move.” In S. Horton (Ed.). Competency Management in the Public Sector: European variations on a Theme. IOS Press, 2002.

Несмотря на дифференциацию методик отбора кадров на государственную гражданскую службу в различных странах, во всех них есть общие принципы Hood C., Lodge M. Competency, Bureaucracy, and Public Management Reform: A Comparative Analysis. London and New York. Routledge, 2004.. При отборе и развитии персонала на должности государственной гражданской службы используется несколько подходов, но в большинстве случаев основой системы квалификационных требования является компетентностный подход.

Концепция компетенции тесно связана со стратегическим управлением человеческими ресурсами, а именно:

- наем и развитие людей, обладающими высокими компетенциями для конкретной работы;

- помощь в достижении их целей;

максимизация их результатов и достижение целей компании. Armstrong M. A Handbook of Human Resource Management Practice. Philadelphia. Kogan Page, 2001.

Внедрение таблиц с квалификационными требованиями, основанными на компетентностном подходе, выполняет несколько задач:

- увязывает стратегию развития учреждения и работника;

- определяет навыки и умения, опыт и знания, которыми необходимо обладать государственным служащим;

- делает государственную организацию более гибкой и современной;

- помогает в трансформации организационной культуры. Hondeghem A., Farnahm D. Competency Management in the Public Sector: European variations on a Theme. IOS Press, 2002.

Использование компетентностного подхода в управлении человеческими ресурсами получает признание как в бизнесе, так и в государственном секторе. Подход помогает привлекать и отбирать сотрудников, обладающих нужными квалификациями, делаю акцент не на опыте и трудовом стаже, а на их компетенциях Boyatzis R., The Competent Manager : A Model for Effective Performance. New York. Wiley, 1982..

Этические принципы и ценности имеют важное значение в профессиональной деятельности гражданского служащего. Вебер утверждал, что работа должна выполняться беспристрастно и гражданский служащий не должен оказывать своего влияния на ее результаты. Вебер М. Избранные произведения, М.: Прогресс, 1990. Но этические принципы гражданского служащего в современном виде не основаны на беспристрастности, а наоборот связывают моральные и этические нормы человека с его службой, являются основой его профессиональной деятельности. Cody W. J. M., Lynn, R. R. Honest government: An ethics guide for public service. Westport. Praeger, 1992.

Этические стандарты государственных служащих и важность ценностей на государственной службе были описаны в работах Cody W. J. M., Lynn R. R. Cody W. J. M., Lynn, R. R. Honest government: An ethics guide for public service. Westport. Praeger, 1992., Rohr J., Rohr J. Ethics for Bureaucrats: An essay of Law and Values. New York. Macel Dekker, 1978. Thompson D. F. Thompson D. Political Ethics and Public Office. Cambridge. Harvard Press, 1987., Cooper T. Cooper T. The Responsible Administrator: An Approach to Ethics for the Administrative Role, Jossey Bass, 2012., Denhardt K. G. Denhardt K. G. The Ethics of Public Service. New York. Greenwood press, 1988., Оболонского А.В., Оболонский А. В., Мораль и право в политике и управлении // Общественные науки и современность, 2007. Хайкина Я. З. Хайкин Я. З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем, М.: Высшая школа, 1972., Швецера А. Швейцер А. Культура и этика, М.: Прогресс, 1973., Thompson D. и др. Thompson D. Paradoxes of Government Ethics // Public Administration Review. Washington. 1992.

Ценностный подход к формированию квалификационных требований распространен во многих странах мира, но этические кодексы никогда не существуют сами по себе, обычно системы требований создаются на основе данных кодексов или существует несколько систем требований, включающие в себя этические кодексы.

В Таблице 1 представлен сравнительный анализ подходов к формированию квалификационных требований. Подходы фокусируются на разных аспектах организации: знаниях, структуре организации, ценностях, но квалификации персонала занимает значимое место и все представители школ управления считали необходимым его развитие и обучение.

Данные подходы формируют список hard skills, необходимые для выполнения определенных обязанностей (знание компьютерных программ, законодательства и тд.) и soft skills, которые помогают работнику выполнять свои функции независимо от направления профессиональной деятельности (лидерские качества, мотивация, навыки межличностного общения и тд.)

Так, ценностный и мотивационный подходы ориентированы на развитие у работника soft skills, а подходы классической школы, науки публичного управления, подход к управлению знаниями, компетентностный и административный на развитие hard skills.

На основе данных подходов были сформированы системы квалификационных требований, которые используются на государственной гражданской службе как в России, так и за рубежом.

Таблица 1: Сравнительный анализ подходов к формированию квалификационных требований

Название подхода	Представители	Основные идеи
Подход классической школы управления	Тейлор	Развивать каждого сотрудника, уделить внимание отбору и обучению сотрудников, внедрение элементов научного управления, наставничество.
Подход науки публичного управления	Вилсон	Разделение политики и государственного управления, внедрение бизнес практик, повышение эффективности управления, оплата по результатам труда.
Административный поход	Вебер, Файоль	Иерархия, квалификации работников должны соответствовать выполняемой работе, беспристрастное выполнение обязанностей, нравственность.
Мотивационный подход	Фоллет, МакГрегор, Маслоу, Мэйо, Герцберг.	Человек - наиболее важный элемент организации, мотивационные модели, создание хорошей атмосферы в коллективе.
Поход управления знаниями	К. Вииг, П. Сенге , И. Нонаки и Х. Такеучи , Т. Даверпорт, Л. Прусак, А.Л. Гапоненко, Б. З. Мильнер.	Знания - самый важный элемент организации, нужно развивать человеческий капитал организации, тем самым повышать конкурентоспособность организации.
Ценностный подход	Cody W. J. M., Lynn R. R. , Rohr J., Thompson D. F. , Cooper T. , Denhardt K. G. , Оболонский А.В., Хайкин Я. З. , Швецер А. , Thompson D. др.	Разработка кодексов поведения, ценностей государственной гражданской службы.
Компетентностный подход	Rodriguez, D., Patel, R., Bright, A., Gregory, D., D. K.Gowing Ronald J. Burke, Andrew Noblet, Cary L. Cooper, Hondeghem A., Farnahm D., Parys M , Winterton R., Winterton J., Р. Боятиз	Создание таблиц с квалификационными требованиями, развитие и отбор персонала, взаимосвязь личных целей работника и целей организации.

2. Международный опыт формирования систем квалификационных требований

В двадцать первом веке государственная гражданская служба является важным элементом государственного управления в стране. Опытные руководители на государственной гражданской службе должны мотивировать своих сотрудников качественно выполнять свои функции и достигать поставленные цели при ограниченных ресурсах. Отбор персонала является одним из важных этапов рабочего процесса и определяет дальнейшую профессиональную деятельность организации.

В данной главе будет рассмотрен международный опыт формирования системы квалификационных требований для претендентов на должности государственной гражданской службы. Выбор стран обусловлен следующими показателями:

- уровень коррупции; Уровень коррупции по странам, Транспаренси Интернешнл [Электронный ресурс]. URL: https://www.transparency.org/country/ (дата обращения: 18.05.2016).

- престиж государственной службы;

- уровень доверия чиновникам;

- уровень вознаграждения и социальных гарантий;

- процент государственных гражданских служащих в стране;

- территория страны.

В работе использован опыт развитых стран, таких как США, Канада, Австралия и Великобритания, применяющие системы квалификационных требований десятки лет

Международный опыт формирования систем квалификационных требований может быть полезен при формировании перечней квалификаций для государственной службы и отборе персонала на должности гражданской службы в нашей стране.

2.1 Опыт разработки систем квалификационных требований в Соединенных Штатах Америки

Соединенные Штаты были первой страной, в которой была создана Главная Исполнительная Служба (Senior Executive Service) (далее - ГИС) в 1979 году. Целью создания ГИС был отбор кандидатов на старшие должности государственной гражданской службы исходя из квалификаций, которыми они обладают, а не их опыту в данной сфере. Также отбором на все должности государственной гражданской службы занимается Офис Управления Персоналом (Office of Personnel Management) (далее - ОУП), который курирует федеральную программу по отбору персонала, а Главный Офис Управления Ресурсами (Office of Executive Resourses Management) (далее - ГОУР) осуществляет надзор за деятельностью федеральных органов в сфере отбора персонала, а также помогает государственным учреждениям в отборе, развитии и управлении персоналом федеральных органов.

В 1992 году ОУП приступил к разработке модели компетенций для всех гражданских служащих и предоставил итог своей работы - «Руководство по эффективности» (Leadership Effectiveness Framework), которое использовало как основу компетентностный подход и покрывало широкий перечень направлений деятельности государственных органов. Rodriguez D., Patel R., Bright A., Gregory D. Developing Competency Models to Promote Integrated Human Resource Practices// Human Resource Management. Wiley Periodicals, 2002.

Затем в 1992 году ОУП и Центр развития (Development Center) провели исследование, опросив более 10 тысяч работников федеральных органов, руководителей и начальников отделов, чтобы выявить компетенции, которыми должны обладать кандидаты на должности гражданской службы для эффективного исполнения своих полномочий. В итоге исследователи получили список из 22 двух компетенций таких как: грамотный письменная и устная речь, решение проблем, навыки межличностного общения, творческое мышление, гибкость, решительность, стрессоустойчивость, управление конфликтами, активность, ведение переговоров, планирование и оценка, управление финансами, управление человеческими ресурсами, клиентоориентированность, навыки работы в команде и др. Eyde, L.D., Gregory, D.J., Muldrow, T.W., Mergen, P.K. High-Performance Leaders: A Competency Model. US Office of Personnel Management, 1999.

Рис. 1. Модель компетенций 1998 (Eyde, 1999)

Затем компетенции были сгруппированы в 5 больших групп: переговоры, эрудированность, навыки межличностного общения, письменные и устные коммуникации.

Ввиду быстроизменяющейся внешней среды, в которой находятся государственные учреждение, в том числе модернизация самой системы государственной службы в 1996 и 1997 было решено изменить данную модель и была выработана Модель компетенций 1998 (1998 Leadership Competency Model) (Рис. 1).

В результате модель включала в себя 22 оригинальные компетенции и 5 новых (предпринимательство, партнерство, устойчивость, политическая осведомленность и мотивация к службе). Обозначенные компетенции были сгруппированы в 5 групп: управление изменениями, лидерство, бизнес чутье, ориентация на результат и коммуникации. Eyde, L.D., Gregory, D.J., Muldrow, T.W., Mergen, P.K. High-Performance Leaders: A Competency Model. US Office of Personnel Management, 1999.



Рис. 2. Основные квалификационные требования к руководителям (Eyde, 1999)

В дополнение к 22 компетенциям 1998 ОУП создал список из 37 основных компетенций (General competencies for the federal workforce) (Рис. 2) для федеральных служащих, добавив компетенции, связанные с трудовой деятельностью в рамках профессиональной группы и включили в себя: чтение, письменные навыки, арифметика, математика, грамотная устная речь, творческое мышление, умение искать информацию, решение проблем, самообучение, навыки межличностного общения, умение планировать, внимание к деталям, ведение переговоров и другие. Rodriguez D., Patel R., Bright A., Gregory D. Developing Competency Models to Promote Integrated Human Resource Practices// Human Resource Management. Wiley Periodicals, 2002.

Спустя несколько лет компетентностный подход получил еще большее признание в правительстве США и в 2006 году была пересмотрена старая модель и затем преобразована в таблицу Основных квалификационных требований к руководителям (Executive Core Qualifications), с добавлением группы фундаментальных компетенций (навыки межличностного общения, грамотная письменная и устная речь, быстрая обучаемость, честность и мотивация).

В данный момент на государственной гражданской службе в Федеральных органах власти США используют 2 модели квалификационных требований, основанных на компетентностном подходе:

- General competencies for the federal workforce - при отборе всех гражданских служащих;

- Executive Core Qualifications - при отборе руководителей всех уровней.

Данные виды таблиц с квалификационными требованиями используются при отборе государственных служащих всех групп должностей в США. Со временем таблицы подверглись незначительным изменениям, подстраиваясь под изменения внешней среды, а также доказали свою эффективность в долгосрочной перспективе.

Согласно данным сайта Офиса по управлению персоналом США внедрение данных моделей компетенции позволило понизить средний возраст государственных гражданских служащих, оптимизировать процесс отбора на должности и увеличить эффективность работы кадровых служб и государственных учреждений в целом. Основные квалификации, Сайт Офиса по управлению персоналом США [Электронный ресурс]. URL: https://www.opm.gov/policy-data-oversight/senior-executive-service/executive-core-qualifications/ (дата обращения: 18.05.2016).

2.2 Опыт разработки системы квалификационных требований в Канаде

Начиная с 70-х годов 20 века правительство Канады внедряло те или иные инструменты отбора кандидатов на должности гражданской службы, которые были основаны на компетентностном и ценностном подходах.

В один из очередных периодов реформирования и обновления системы гражданской службы в 1998 был создан Профиль компетенций государственной гражданской службы (Profile of Public Service Leadership Competencies). Профиль основывался на 14 основных квалификациях, которыми должны обладать руководители органов государственной власти и выполнял функции отбора, обучения и развития кадров.

В 2005 году был создан Профиль ключевых компетенций (Key Leadership Competencies Profile). Данная система квалификационных требований была основана на компетентностном и ценностном подходе и включила в себя основные требования Кабинетов Министров, указанные в MAF The Management Accountability Framework (MAF) is a set of 10 statements summarizing the Treasury Board of Canada Secretariat's expectations for modern public service management. It was developed to provide public service managers with a clear list of management expectations within an overall framework for high organizational performance. Every year, the performance of each Deputy Head and his/her organization is assessed against the MAF. , а также установила ценности и этические нормы как основу государственной службы. должность государственный квалификационный

Профиль ключевых компетенций (Рис. 3) является одним из основных инструментов отбора на государственной гражданской службе и состоит из 4 блоков квалификаций, которыми должны обладать претенденты на должности государственной гражданской службы:

1. ценности и этические нормы;

2. стратегическое мышление (2 подкомпетенции: анализ и идеи);

3. заинтересованность;

4. управленческое мастерство (3 подкомпетенции: управление развитием, управление человеческими ресурсами и финансовый менеджмент). Government of Canada, Key Leadership Competencies, Canada Public Service Agency and the Public Service Commission, 2007

Рис. 3. Профиль ключевых компетенций (Government of Canada, Key Leadership Competencies, Canada Public Service Agency and the Public Service Commission, 2007)

Ценности и этические нормы Государственные служащие должны служить своей стране и гражданам, уважать людей и принципы государственной службы, в том числе демократические, этические, профессиональные и иные ценности, должны работать честно и прозрачно, знать два национальных языка (английский и французский), быть в ответе за свои действия и действия своих подчиненных.

Стратегическое мышление: анализ и идеи Гражданские служащие должны обладать навыками стратегического мышления, анализа, выполнять свои обязанности ответственно и использовать потенциал учреждения для успешного выполнения поставленных целей.

Заинтересованность Государственные служащие должны привлекать к работе сотрудников, организации и партнеров для выполнения поставленных целей. Должны посвящать свое время и внимание тому, чтобы заинтересовать работников и мотивировать их эффективно выполнять поставленные задачи. Использовать навыки переговоров для плодотворного сотрудничества с коллегами и учреждениями.

Управленческое мастерство: управление развитием, управление человеческими ресурсами и финансовый менеджмент Руководители должны добиваться поставленных целей путем максимизации эффективности организации. Использовать различные инструменты для выполнения текущих и долгосрочных целей организации, а также грамотно распоряжаться человеческими и финансовыми ресурсами, ответственно выполнять свои полномочия.

Для государственных служащих младших должностей не существует универсальной таблицы с квалификационными требованиями. Изначально Профиль ключевых компетенций был создан для отбора и развития всех гражданских служащих на руководящих позициях, в основном национального уровня. Правительство Канады ведет разработку Профиля ключевых компетенций уровня «работник» (employee), также имеются рекомендации для органов власти по созданию своих Профилей ключевых компетенций для направления функциональной деятельности и различных групп должностей. Существующие инструментарии можно использовать в зависимости от направления деятельности и уровня работника. Направления развития кадровой политики при отборе на должности гражданской службы в Канаде [Электронный ресурс]. URL: http://www.psc-cfp.gc.ca/plcy-pltq/index-eng.htm (дата обращения: 18.05.2016).

Согласно отчетам на официальном сайте Комиссии государственной службы Канады внедрение и использование таблиц с квалификационными требованиями, основанными на компетентностном и ценностном подходах, на государственной службе показали свою эффективность, в том числе понизив уровень коррупции в стране Ежегодный отчет Комиссии государственной службы Канады [Электронный ресурс]. URL: http://www.psc-cfp.gc.ca/arp-rpa/2015/index-eng.htm (дата обращения: 18.05.2016)..

Рис. 4. Уровень коррупции в Канаде 1996-2016 (Транспаренси Интернешнл)

2.3 Опыт разработки системы квалификационных требований в Австралии

В 1999 году в Австралии был принят Закон о государственной службе 1999 (Public Service Act 1999), который определил новую операционную среду на государственной службе, а также ускорил переход от административного подхода к ценностному. Были изменены основные правила найма на государственную службу, основанные на следующих ценностях государственной службы:

1. государственная служба в Австралии является аполитичной, выполняя свои функции беспристрастно и профессионально;

2. решение о найме на службу принимается на основе заслуг;

3. признает разнообразие общества и свободно от дискриминации на рабочем месте;

4. имеет высокие этические стандарты;

5. открыто несет ответственность за свои действия, в рамках ответственности перед правительством, парламентом и обществом;

6. является гибкой и прозрачной;

7. оказывает услуги эффективно, беспристрастно и вежливо;

8. обладает высокими компетенциями;

9. ценит сотрудничество и предложения от работников;

10. обеспечивает безопасное и эффективное рабочее место;

11. ориентирована на достижение результатов;

12. содействует равенству в сфере труда;

13. обеспечивает равные возможности для трудоустройства всех граждан;

14. повышает эффективность работы системы государственного управления;

15. обеспечивает справедливое отношение к сотрудникам. Ценности гражданской службы Австралии [Электронный ресурс] URL: http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/aps-values-resources (дата обращения: 18.05.2016).

Кроме того, Акт 1999 ввел новые принципы работы и достижения результатов, модернизируя систему государственной службы и отличается от предыдущих следующими изменениями Podger, A. Improving Civil Service capability in developed countries: The Australian experience. Austalia, 2003.:

- закон дал руководителям государственных органов полномочия нанимать и увольнять работников, определять размер заработной платы работников, сделав систему отбор кадров более гибкой, как в частном секторе;

- введен Кодекс ценностей, согласно которому определены новые принципы найма и развития сотрудников;

- дал полномочия проводить оценку деятельности государственного органа уполномоченному работнику, который удостоверяется в эффективности функционирования учреждения, а также следит за соблюдением Кодекса ценностей гражданской службы;

- созданы Уполномоченные по наградам и вознаграждениям, которые также имеют право ознакомиться с решением некоторых кадровых вопросов в органе;

- были приняты принципы NPM в государственном управлении и на гражданской службе.

С принятием Закона о государственной службе 1999 Австралия перешла на подход в управлении, основанный на ценностях. Затем в 2001 году Австралийский Национальный Офис Аудита провел трехлетнее исследование эффективности и результативности управления персоналом в государственных учреждениях. Было выявлено, что для эффективного управления человеческими ресурсами, в том числе для отбора и найма, необходимо внедрить систему ключевых требований для претендентов на должности государственной гражданской службы.. Несколько лет спустя после внедрения Кодекса ценностей гражданской службы, была выпущена Модель Кодекса ценностей гражданской службы (APS Values Framework), чтобы помочь руководителям органов достичь ориентированной на ценности корпоративной культуры внутри их учреждений. Применение Кодекса ценностей, отчет Правительства Австралии [Электронный ресурс]. URL: http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/aps-values-and-code-of-conduct-in-practice (дата обращения: 18.05.2016).

Рис. 5. Модель Кодекса ценностей гражданской службы (http://www.apsc.gov.au)



Модель состоит из трех элементов:

- преданность, развитие, обучение, продвижение;

- управление, механизмы управления учреждением, организация служебной деятельности;

- обеспечение выполнения Кодекса поведения персонала и борьба с нарушителями, опросы и отзывы посетителей. Сайт Комиссии гражданской службы Австралии [Электронный ресурс]. URL: http://www.apsc.gov.au (дата обращения: 18.05.2016).

Данная модель основана на компетентностном, мотивационном и ценностном подходе к формированию систем квалификационных требований и предназначалась для использования руководителями государственных учреждений, чтобы объяснять сотрудникам основные ценности и культуру организации, мотивировать их к успешной деятельности.

Модель потенциала человеческих ресурсов (Human Resources Capability Model) (Рис. 6) была создана, чтобы стимулировать государственные органы развивать свои собственные кадровые стратегии (далее - HR стратегии), в ней были изложены основные требования предъявляемые к менеджерам по персоналу (далее - HR-менеджеры), и предназначались для работников отдела кадров в государственных учреждениях для повышения эффективности их работы.

Рис. 6. Модель потенциала человеческих ресурсов (Модель потенциала человеческих ресурсов на сайте Комиссии Публичного сектора)

Модель может быть использована работниками отдела кадров, чтобы обнаружить пробелы в знаниях, которые им необходимы в процессе их деятельности, а также руководителями учреждений при поиске HR-менеджеров и определении навыков, которыми они должны обладать.

Модель наглядно показывает, какой вклад подразделение отдела кадров может внести для достижения целей организации. Она также показывает 2 главные роли HR-специалистов: человек, обладающий знаниями об управлении человеческими ресурсами и использующий их для успешного достижения целей организации, а также авторитет, которым обладает эффективный HR-менеджер. Модель также показывает взаимосвязь успешной HR-стратегии и работы отдела кадров с высокими результатами работы, развитием партнерских отношений, инновациями в организации и эффективностью (достижением результатов высокого качества). В 1999 году Комиссия по защите системы заслуг (Merit Protection Commision) совместно с государственными учреждениями разработали Модель компетенций старших руководителей (Senior Executive Leadership Capability Framework) (далее - SELC), в которой были определены основные требования к руководителям высшего звена, а также навыки, умения, которыми они должны обладать. В рамках данной Модели показаны 5 основных критериев, к которым должны стремиться в своей профессиональной деятельности руководители высшего звена на государственной гражданской службе:

- формировать стратегическое мышление;

- оказывать влияние через общение;

- налаживать продуктивные рабочие отношения;

- добиваться результатов;

- быть профессионалом.

Руководитель в своей профессиональной деятельности должен стремиться найти баланс между пятью элементами данной модели и тогда его деятельность будет эффективной и плодотворной. PSMPC, Human Resource Capability Model, Public Service and Merit Protection Commission, 2003.



Рис. 7. Модель компетенций старших руководителей (Комиссия Публичного сектора Австралии: Модель компетенций старших руководителей)

Каждый из 5 элементов модели состоит из групп взаимосвязанных возможностей, которые были определены в результате широкого исследования и консультаций с органами государственной власти, а также связан с Ценностями государственной гражданской службы Австралии.

В 2004 году Комиссия по делам гражданской службы Австралии (Australian Public Service Commision) расширила Модель SELC, создав Интегрированную Систему Лидерства (Integrated Leadership System) (далее -ИСЛ). Данная система была разработана, чтобы связать все аспекты руководства, которые оказывают влияние на систему государственной службы, а также развить потенциал руководителей, которые должны быть готовы к вызовам будущего. ИСЛ помогает служащим найти баланс между лидерскими, управленческими и техническими навыками в их профессиональной деятельности.

Благодаря гибкости данной модели с 2007 года она стала применяется при отборе и развитии государственных служащих Австралии всех должностей. Модель включает в себя 5 элементов как SELC, а содержит гид и инструменты, которые помогают кадровым работникам при отборе и развитии персонала, а также включает в себя:

- Модель лидерства гражданской службы (APS Leadership model), которая помогает работнику и специалисту по кадрам выработать стратегию профессионального развития для конкретного государственного служащего;

- Путь лидерства (Leadership Pathway), в котором указаны компетенции, которыми должны обладать служащие высшего звена на каждой ступени карьерной лестницы;

- Инструменты поддержки для работников и HR-менеджеров;

- Информационную поддержку по теме лидерства, образовательные и повышающие квалификацию программы. Интегрированная система лидерства, Сайт Комиссии публичного управления Австралии [Электронный ресурс]. URL: http://www.apsc.gov.au/working-in-the-aps/ils (дата обращения: 18.05.2016).

В Австралии распространён компетентностный, мотивационный, ценностный, а также подход управления знаниями к формированию систем квалификационных требований на государственной гражданской службе. Требования, предъявляемые к государственным гражданским служащим, основываются, прежде всего, на ценностях государственной службы Австралии, которые чрезвычайно важны в системе государственного управления этой страны и все государственные служащие обязуются осуществлять свою профессиональную деятельность в соответствии с данными ценностями.

Все системы квалификационных требований в Австралии основываются на ценностном и компетентностном подходе, но в перечне квалификаций для руководителей есть элементы подхода к управлению знаниями и мотивационного подхода.

2.4 Опыт разработки системы квалификационных требований в Великобритании

С приходом консерваторов к власти в 1979 началась масштабная реструктуризация государственных ведомств и государственной службы. Применяя инструменты NPM в управлении, власть приступила к реформированию системы государственной службы, чтобы добиться экономии и эффективности в государственном секторе.. Farnham, D., Horton S. The Competency Movement. IOS Press, 2002.

В рамках применения NPM в управлении Англия была первой страной, которая разработала системы квалификационных требований на основе компетенстностного подхода.

Офис государственной службы (Office of Public Service) в сотрудничестве с бизнес консультантами и государственными учреждениями разработали перечень основных квалификаций, которыми должны обладать государственные служащие, занимающие старшие должности государственной гражданской службы. Профили личностных качеств и навыков были использованы при отборе кандидатов для конкретной функциональной деятельности на высших должностях гражданской службы. В 1987 под влиянием Устава управления (Management Charter Initiative) Устав управления был распространен в некоторых ведущих британских компаниях. Его целью было стимулировать развитие профессиональной подготовки для сотрудников и проведение отбора кандидатов на основе Модели Национальных профессиональных квалификаций. и входящей в него Модели Национальных профессиональных квалификаций (National Vocational Qualification framework) Модель Национальных профессиональных квалификаций была разработана Национальной Профессиональной Хартией ( National Vocational Council) и ведущими работодателями внутри каждой индустрии. Включает в себя 5 уровней от начального, на котором необходимы самые рутинные навыки, до 5 уровня на котором необходимы управленческие знания и стратегическое мышление. Winterton R., Winterton J. Developing Managerial Competence. London. Rutledge, 2002. Колледж Гражданской Службы (Civil Service College) и консультанты Price Waterhouse разработали программу обучения для высших должностей гражданской службы, основанную на компетентностном подходе. Все курсы в колледже были связаны с основными квалификациями, которыми должны были обладать служащие на высших руководящих должностях (Farnham, Horton, 2002).

...