На пути к критериям эффективность деятельности института Уполномоченного по правам человека

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

На пути к критериям эффективность деятельности института Уполномоченного по правам человека Работа выполнена при поддержке гранта Научного фонда Государственного университета - Высшей школы экономики (проект 09-01-0056)

Александр Сунгуров

Оглавление

Введение

1. Существующие подходы к критериям эффективности в менеджменте

2. Эффективность деятельности структур государственной власти

2.1 Существующие подходы к определению эффективности власти и государственного управления и варианты критериев эффективности

2.2тАдминистративная реформа в современной России и критерии эффективности

3. Проблема эффективности государственных контрольных структур

4. На подступах к оценке эффективности общественных правозащитных организаций

5. Поиски критериев эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека и института омбудсмана: имеющийся опыт

6. Предлагаемые критерии эффективности института Уполномоченного по правам человека (российская специфика)

6.1 Критерии эффективности общественных организаций и государственных структур как основа для поиска аналогичных критериев для Уполномоченных по правам человека

6.2 Предлагаемый список показателей

Заключение

Введение

Задача разработки критериев для оценки эффективности деятельности достаточно нового для России института государственной власти является сложной и требует существенного подготовительного анализа. Так, наиболее близкими объектами к институту государственного правозащитника будут, с одной стороны - контрольные государственные структуры, и, с другой - общественные правозащитные организации. Следующий уровень - это существующие критерии эффективности органов государственной власти в целом, критерии эффективности государственного или публичного. И, наконец, третий уровень - это существующие подходы к эффективности деятельности предприятий, организаций и фирм - как коммерческих так и некоммерческих. менеджмент правозащитный государственный

Предварительный анализ существующей литературы показал, что степень проработанности вопросов эффективности деятельности максимальна для коммерческих и некоммерческих фирм и организаций. Вопросы критериев эффективности органов государственной власти проработаны существенно слабее, хотя этой теме и посвящен широкий круг современных исследований и публикаций. Что же до проблем эффективности работы государственных контрольных структур, а также общественных неправительственных организаций, то нам удалось обнаружить только отдельные работы по этой тематике.

Соответственной этой тенденции будет строиться и изложение в настоящей работе. Вначале мы рассмотрим основные результаты разработки критериев эффективности в менеджменте, затем - в работах по государственному и муниципальному управлению, и далее - проанализируем существующие исследования эффективности государственных контрольных структур и общественных правозащитных организаций. Проанализированные в такой последовательности работы помогут, мы надеемся, в решении нашей основной задачи о разработке критериев деятельности института государственной правозащиты.

1. Существующие подходы к критериям эффективности в менеджменте

Прежде всего отметим, что в обиходе под эффективностью деятельности понимают некую суммарную оценку результата, соотнесенного с затратами по его достижению. Так, в широко используемом уже более 15 лет стандарте ИСО 9000:2000 "эффективность" определяется как соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами Does ISO 9000 certification pay? ISO Managements Systems, July - August, 2002, p. 31-40.. В то же время в литературе по менеджменту принято выделять отдельные виды эффективности, или использовать, наряду с эффективностью, другие термины. Прежде всего, в англоязычной литературе используются два термина, который ранее переводили на русский язык одним термином - эффективность. Это efficiency и effectiveness.

Отметим, что и в современных экономических словарях не всегда различают эти термины. Так, в Экономико-математическом словаре дается такое определение: «Эффективность [efficiency, effectiveness] -- 1. Одно из наиболее общих экономических понятий, не имеющих пока, по-видимому, единого общепризнанного определения. По нашему мнению, это одна из возможных (важнейшая, но не единственная!) характеристик качества некоторой системы, в частности, экономической, а именно ее характеристика с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно -- какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической, институциональной, социальной, экологической Э. Однако границы между этими понятиями расплывчаты и вокруг них ведутся активные дискуссии» Лопатников Л. И.Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. -- 5-е изд., перераб. и доп. -- М.: Дело, 2003 . В качестве синонимов эффективности оба английские термина приводятся и в компьютерной весрии словаря «Лингва».

В то же время в менеджменте сегодня постепенно находит все большую поддержку позиция современного классика менеджмента Питера Друкера, который указывал на различие этих терминов. По его мнению, понятие effectiveness (которое в русском переводе его книги стали переводить как "результативность") означает "делать правильные вещи" (doing the right things), а понятие efficiency ("эффективность" в русском переводе) - "делать вещи правильно" (doing things right) Друкер П. Задачи менеджмента в ХХI веке. - М.: Изд. дом "Вильямс", 2003. Иначе говоря, в первом случае выделяется сам результат, степень достижения желаемой цели, а во втором - его цена. Как отмечает в своей статье В.Е.Швец: «Сначала - правильная стратегия, а затем - экономичное производство. Выходит, что результативность важнее эффективности?! Похоже, что это действительно так. Общеизвестно, что самый "лучший" способ сокращения затрат - это прекращение любой деятельности!»В.Е. Швец. К вопросу определения результативности и эффективности СМК.

http://www.quality.eup.ru/MATERIALY9/kvoire.html.

Уже упомянутыми стандартами ИСО 9000:2000 результативность (effectiveness) определяется как степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов. Кроме того, поясняется, что результативностью может считаться приведение в исполнение, достижение (степень законченности действия), выполнение, проведение (степень исполнения) команды, обязанности (долга), назначения (цели), обещания Скрипко Л.Е. Экономические методы менеджмента качества в стандартах ИСО серии 9000:2000 // Стандарты и качество. - 2002. - № 7. - С. 66-69. . Иначе говоря, показатели результативности процесса, как было сказано выше, характеризуют степень достижения цели процесса и запланированных результатов. Показатели эффективности отражают, насколько оптимизированы ресурсы (минимизированы на единицу полезного результата) и устранены потери при достижении необходимого результата. При этом для оценивания эффективности процесса необходимо, чтобы при оценке результативности использовались показатели, характеризующие экономическую результативность (измеряемую в денежном выражении) ^{Скрипко Лариса. Как определять результативность и эффективность процессов?}

http://quality.eup.ru/ECONOM/result-process.htm.

В работе Антона Язовских, опубликованной на сайте Международного сообщества менеджеров Антон Язовских: Эффективность и результативность: философия или фактор успеха. 07.07.2009 http://www.e-xecutive.ru/community/articles/1086065/index.php?ID=1086065, приводится следующий анализ факторов, составляющих результативность и эффективность процесса или проекта, при этом он также вводит понятие «экономичность». Он предлагает рассмотреть довольно простую модель, в рамках которой экономическая состоятельность проекта будет определяться следующими пятью факторами:

1. намеченный результат;

2. располагаемые ресурсы (кадры, финансы, мощности, а также особые контакты, опыт, знания, навыки);

3. отведенное на достижение результата время, т.е. тот период времени, когда достижение результата сохраняет свою ценность;

4. все влияния и ограничения (в том числе, установленные законодательно, а так же доминирование интересов отдельных лиц, репутация, общественное мнение и т.д.);

5. согласованность, взаимное соответствие четырех предыдущих составляющих.

В соответствии с этой моделью, согласование времени и результата дает результативность, то есть факт своевременного достижения заданного результата. Он предлагает также использовать в качестве синонима результативности термин «производительность», но это вызывает, на наш взгляд, определенные сомнения.

В свою очередь, соотношение результата с потраченными на его достижение ресурсами задает экономическую обоснованность результата (то, что обычно представляют в виде таких показателей, как рентабельность, индекс доходности, чистая прибыль). Это, как считает А.Язовских, экономическая оправданность результата, которая учитывает экономические интересы всех взаимодействующих сторон.

Наконец, соотношение результата с влияниями и ограничениями задает социальную (общественную) оправданность данного результата. В соответствии с позицией А.Язовских, сопоставление данных факторов формирует на разных уровнях гуманистическую идею предпринимателя, миссию организации, командный эффект. Сбалансированность ресурсов и влияний в процессе и по факту достижения результата, есть не что иное, как экономичность: характеристика потенциала достичь результата и при этом удовлетворить интересы всех заинтересованных сторон.

И далее, при реализации этого потенциала в нужное время мы получаем удовлетворение интересов всех заинтересованных сторон посредством своевременного достижения заданного результата, то есть, эффективность.

Приводимый здесь рисунок из текста А.Язовских хорошо иллюстрирует предлагаемую им модель получения эффективного решения. Отметим, что в этой трактовке английским эквивалентом экономичности будет термин efficiency, то есть то, что в концепции Друкера рассматривается как эффективность.

В уже упоминавшейся работе В.А.Швеца приводится графическая интерпретация поля эффективности в координатах "затраты - результаты" (рис.3)

Рис. 3

Как видно из рисунка, возможны следующие варианты:

1 - высокие результаты при высоких затратах (интуитивная позиция руководителей новых проектов, процессов и др.);

2 - низкие результаты при высоких затратах ("миссия" крупных предприятий);

3 - низкие результаты при низких затратах (самый эффективный путь снижения затрат - это ликвидация любой деятельности!);

4 - высокие результаты при низких затратах (недостижимый идеал!) В.Е.Швец.

Таким образом, мы видим, что сегодня в рамках представлений современного менеджмента, представление о том, что целесообразно выделять две составляющие эффективности - результативность (степень достижения результата в приемлемое время) и экономичность, которую часто также называют эффективностью - отношение полученного результата к затратам.

Кроме того, как видно из данных работы А.Язовских, в менеджменте также начинают соотносить полученный результат не только с финансовыми затратами, но и с возможными влияниями («Принять решение - смириться с перевесом одних внешних влияний над другими (А.Бирс)») и ограничениями, связанными с реализацией данного проекта, обозначая этот фактор как социальную (общественную) оправданность полученного результата, что соответствует, на наш взгляд, современным представлениям о публичной политике и является хорошим мостиком для перехода к проблемам эффективности государственной (публичной) власти.

Однако перед этим следует привести принятую в англоязычных странах детализацию результатов проекта или процесса, позволяющую более прицельно оценивать полученные продукты и итоги деятельности:

· показатели входящих ресурсов (Input measures) - показатели, характеризующие затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к профессиональным и личным навыкам исполнителей проекта;

· показатели процессов (Process measures) - показатели, характеризующие сроки и нормативы выполнения определенной деятельности;

· показатели непосредственных результатов (Output measures) - показатели, характеризующие объем проделанной работы (оказанных услуг);

· показатели конечных эффектов (Outcome measures) - показатели, характеризующие степень достижения целей и задач организации и (или) изменение в состоянии целевой группы потребителей услуг;

· показатели влияния (Impact measures) - показатели, характеризующие эффект воздействия проекта на определенную целевую группу.

Мы видим, что наряду с непосредственными и итоговыми результатами (output and outcome) сегодня выделяют также долгосрочные эффекты влияния (impact), а также показатели проекта на его «входе» и характеристики самого процесса, то есть мы можем говорить уже о пяти показателях, включающих три вида «результата».

В заключение этого раздела приведем три группы факторов, которые по мнению американского психолога Р.Лайкерта, определяют эффективность организаций:

1. Внутриорганизационные факторы - формальная структура организаций, экономическая структура и социальная политика, профессионально-квалификационный состав персонала;

2. Промежуточные переменные - человеческие ресурсы организации, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверительности к руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности

3. Результирующие переменные - рост и падение производительности труда и прибыли, степень удовлетворенности запросов потребителя Likert R. New Pattern of Management. N.Y., 1961, цит. по: Эффективность государственной власти и управления в современной России. / Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Охотский Е.В. и др. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1998. С. 23..

2. Эффективность деятельности структур государственной власти

2.1 Существующие подходы к определению эффективности власти и государственного управления и варианты критериев эффективности

Анализ существующих подходов к рассмотрению понятия эффективности деятельности структур государственной власти показывает наличие двух основных направлений. Первый из них исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. В этом случае считается возможным адаптация разработанных в теории менеджмента концепций эффективности к сфере государственно-административного управления. Как отмечал известный специаст в области теории административного менеджмента Г. Саймон: «В административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его функции практически не изменились» Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях.- М., 1995 г. С. 27-28 . Исходя из этого подхода он далее определяет эффективность следующим образом: «В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления» Там же. С. 270-271.

Вместе с тем он отмечает сложность четкого определения в случае государственного управления понятия цели, которое в большой степени зависит от тех ценностей, которые мы разделяем, а ценности эти могут быть существенно различными.

В рамках второго подхода, как отмечает в своей диссертационной работе Д.Ю.Знаменский Знаменский Д.Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти: политологический аспект. Диссертация на соискание уч. ст. кандидата полит. наук: 23.00.02. / Государственный университет управления, 2007. , эффективность государственного управления рассматривается в контексте теории политического управления. При этом государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем со специфическими целями, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты. Согласно этого подхода, синтезирующего в себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы, государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. N.Y. 1961; Общая и прикладная политология. М., 1997 г..

В рамках этого подхода возникает понятие легитимности власти, понятие общественного мнения и общественной поддержки, а также представления о таком естественном праве как право на сопротивление нелегитимной власти. Соответственно, в рамках такого подхода существенно большее внимание уделяется участию общества и его граждан в формулировании целей политического управления.

Отметим здесь, что для нашего государства - современной России - актуальным является пока и развитие и внедрение первого подхода, взглядов и концепций разработанных в рамках теории менеджмента, так как семидесятилетний опыт СССР, в условиях которого начинали свою жизнь многие современные российские руководители, учил представлению о том, что главным критерием успешности любого руководителя является соответствие его деятельности указаниям и решением партийного руководства, а не какие-то отвлеченные от решений партии и требований сотрудников аппаратов райкомов, горкомов и обкомов КПСС критерии эффективностичс Сунгуров А.Ю. Функции политической системы и их изменения в процессе российского транзита. Учебное пособие, в 3-х частях. Часть 1. СССР при Л.И.Брежневе. - СПб.: Издательство «ЮТАС», 2008..

Вернемся теперь к первому подходу - к способам и формам адаптации достижений теории менеджмента в области понятия и критериев эффективности в сфере государственного и муниципального управления. В ряде учебников эти представления просто переносятся на обсуждаемую здесь сферу. Так, в учебнике под редакцией В.А.Козбаненко, говорится о выделении двух измеримых составляющих деятельности государственного управления: технической эффективности и экономической эффективности. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Легко увидеть, обратившись к разделу 1 настоящей работы, что в этом случае под технической эффективностью здесь понимается, в соответствии со стандартами ИСО 9000:2000 и представлениями П.Друкера, результативность (effectiveness), а под экономической эффективностью - efficiency ("эффективность" в русском переводе) Друкер, 2003, Скрипко. 2002..

Адаптация представлений теории менеджмента к сфере государственного и (или) политического управления в большинстве случаев, впрочем, носит творческий характер. Так, например, А.С.Деев и А.А.Хвощин отмечают, что «если для частной компании вполне подходит определение эффективности как особого отношения затрат в процессе деятельности и полученного результата (прибыли), то для публичных организаций и институтов этот подход может оказаться слишком узким, а то и вовсе неверным в корне». И далее они выделяют три аспекта эффективности:

· Результативность (полнота и качество достижения поставленных целей, а также характеристика экстерналий (внешних, добавочных и зачастую непредвиденных эффектов на иные социально-политические объекты - А.С. );

· Экономичность, прибыльность (классическое определение эффективности: соотношение между затратами на получение результата и полученной выгодой - достижение наиболее возможной выгоды при наименьших возможных затратах);

· Аккуратность (точность, четкость и своевременность выполнения запланированных действий)» А.С.Деев, А.А.Хвощинин. Эффективность и результативность публичного управления. Учебное пособие. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2007, с. 13..

При этом первые два аспекта эффективности авторы соотносят с понятием «эффект», а третий - с понятием «процедура». В данном случае понятие «результативность» является синонимом понятий «техническая» или «социальная» эффективность. Существенным является здесь выделение понятия «аккуратность», которое отражает такое важной свойство управленческих решений в государственном аппарате, как своевременность - в отличие от бизнеса деятельности государственных структур проходит в рамках четких управленческих ритмов или циклов, синхронизирована ими (годовой цикл подготовки бюджета, четырех- или пятилетний электоральный цикл и т.д.). Соответственно, опоздание с подготовкой решения на несколько дней может привести к откладыванию его на год или несколько лет, а если учитывать многолетние политические циклы, то и на десятилетия, если в нем еще сохранится актуальность.

Важно подчеркнуть такое фундаментальное различие между публичным и экономическим управлением, которое связано с наличием у первого такого специфического потребителя услуг, как человеческого общества. Широкое понятие «общество» можно заменить другим, более соответствующим деятельности той или иной государственной службы или организации, сферы услуг, рабочих групп или даже отдельных служащих. В целом государственные служащие должны удовлетворять определенные потребности общества. В этой связи важным являются вопросы, как эти потребности выявлять и кто и каким образом будет выделять из них наиболее актуальные, особенно с учетом постоянной нехваткой ресурсов для их реализации.

В ряде случаев желания жителей выливаются в конкретные действия, трактуемые в рамках структурно-функционального подхода как форма артикуляции интересов Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. - М.: Аспект Пресс, 2002., и которые могут и должны рассматриваться как важные сигналы для власти. К таким действиям могут относиться:

· Решение воспользоваться услугами служб или принять участие в их деятельности (библиотек, общественного транспорта, оздоровительных программ)

· Обращение за определенными услугами (выдать паспорт, заделать ямы на дороге и т.д.)

· Жалобы на работу определенных служб

· Обращения к своим депутатам с информацией о проблеме или с предложением.

В тех же случаях, когда интересы жителей явно не артикулированы, могут использоваться такие формы выявления предпочтений жителей, как:

· Формальные опросы граждан;

· Встречи с избирателями по конкретным вопросам общественно-политической жизни

· Опросы потребителей услуг Эпштейн П.Д. Измерение результатов деятельности в государственном секторе. // Эффективность государственного управления. - М., 1998, с. 224-225..

На основе рассмотренных в работе подходов А.С.Деев и А.А.Хвощин формулируют цель эффективного публичного управления и дают определение его эффективности:

«Целью эффективного публичного управления является соединение потребностей общества с возможностями государственных и муниципальных органов власти в результатах управления

Эффективность публичного управления - это соотношение между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью, при соответствии полученных результатов ожиданиям и потребностям общества в момент их достижения» Деев, Хвощинин, 2007, с. 16.

Выделение понятия технической или социальной эффективности (результативности) является только первым шагом на пути к реальной оценки уровня этой результативности. Следующим шагом может служить выделение групп показателей этого вида эффективности. В своей статье Пол. Д. Эпштейн приводит такие группы показателей, которые были затем воспроизведены в тексте А.С.Деева и А.А.Хвощина Там же, с. 20.:

· «Оценка состояния общества и клиента - важный показатель технической эффективности, поскольку наглядно отражает их потребности. Однако государственные службы на местном уровне не могут достаточно контролировать эти показатели, поэтому их следует дополнить другими.

· Оценка достигнутых в сфере услуг результатов отражает положение дел точнее, чем состояние или положение общества.

· Мнение граждан показывает, удовлетворены ли услугами клиенты, население в целом или обслуживаемые слои населения, особо заинтересованные в данном виде услуг…

· Оценка побочных негативных для общества последствий позволяет судить, не возникают ли в связи с деятельностью государственных служб новые запросы или проблемы» Эпштейн, 1998, с. 236..

В рамках второго из обсуждаемых подходов к понятию эффективности государственного управления, государственная служба рассматривается как институт реализации власти, технологии власти, и именно в этом видится авторам коллективной монографии под редакцией Г.В.Атаманчука (Российская академия государственной службы), ее основная социальная миссия.

Соответственно, государственная служба во всех ее основных характеристиках - социальный институт реализации функций государства. Как отмечается в этой книге, к государственной службе, «как социальной системе, в полной мере могут быть отнесены: приницп «подвижного» равновесия А.А.Богданова (каждое из возникающих изменений уравновешивается тут же другим, ему противоположным); идеи Р.Мертона о социальном равновесии (сбалансированная система); положение Т.Парсонса о сбалансированном равновесии, о том, что социальная система обладает четырьмя основными функциями: адаптивной, целедостигающей, интегративной, функцией регулирования скрытых напряжений системы. Иначе говоря, концептуальное видение государственной службы зиждется на идее государственности - рациональном способе борьбы с социальной энтропией» Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. / Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 1997, с. 92-93..

В этой же работе приводится перечень критериев для определения эффективности государственной службы как социального института:

· «четкость определения цели и круга выполняемых действий или же объема функций;

· рациональность разделения труда и рациональность его организации;

· достаточная деперсонализация действий и объективизация функций;

· признанность и престиж, какими они обладают по мнению группы или ее преобладающей части;

· степень бесконфликтности его включения в глобальную систему институтов» Там же, с. 94..

Отметим, что в этом списке по сути нет показателей, которые мы могли бы отнести к результативности государственной службы, что не может не вызывать определенного недоумения.

Констатируя, что сегодня для большинства представителей российской политической элиты и государственных чиновников эффективность их власти определяется степенью достижения поставленных целей, О.Ф.Шабров справедливо задает вопрос: следует признать эффективной и власть, для общества разрушительную, если только разрушение является сознательно поставленной целью?

По мнению О.Ф.Шаброва, «высшей целью, неотъемлемой функцией и предназначением власти, как и управления в целом, является сохранение и развитие, адаптация всей системы - в этом случае политической власти - общества. Поэтому наряду с эффективностью целедостижения следует иметь в виду и эффективность сохранения и развития общества - эффективность по предназначению.

По отношению к эффективности политической власти по ее предназначению, т. е. сохранению и развитию общества, все иные цели имеют подчиненное, второстепенное значение. Понимание этого является одним из основных показателей степени зрелости политической элиты. И общество, в конечном счете, оценивает эффективность политической власти именно по этому критерию» Шабров О.Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность // Политология: Учебник / Отв. ред. В.С.Комаровский. М.: Изд-во РАГС, 2002. ? С.130..

По-видимому, имеет смысл говорить об эффективности государственной политике в широком смысле, и здесь более правомерен второй из рассматриваемых подходов, и в более узком смысле, когда оправдан перенос сложившихся в теории менеджмента представлений. Так, эффективность государственной политики в широком понимании, как отмечено в работе А.П.Мартыновой и С.П.Рощина, включает в себя выбор верных целей, направлений и мероприятий политики, а также достижение поставленных целей с максимальным соотношением выгод и затрат. Они же определяют более узкое определение, фокусирующееся на достижении поставленных целей и соотношении выгод и затрат, подчеркивая, что это последнее определение может быть более полезным при оценке эффективности Мартынова А.П., Рощин С.Ю. Оценка эффективности и спрос на оценку эффективности государственных программ на рынке труда. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4, с. 27-47..

Несколько иной подход к пониманию эффективности государственной власти и управления развивается творческим коллективом из Северокавказской академии государственной службы, который опирается на модель эффективной организации Р.Лайкерта Likert, 1961. В рамках этого подхода эффективность рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический фактор.

Авторы считают, что «работу госаппарата можно считать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защищенности интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата» Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И., Беклемишев Е.П., Огарев А.В., Понеделков А.В. Кадровое обеспечение государственной службы. - Ростов-на/д., 1998, с. 84..

В развитие такого подхода авторским коллективом СКАГС были предложены следующие критерии эффективности социального управления:

· степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника;

· законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективного управления;

· реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат их реального функционирования и развития;

· глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей;

· характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;

· авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;

· правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками;

· нравственное влияние управленческой деятельности на «внешнюю среду» Эффективность государственной власти, 1998. С. 13-14..

Мы видим здесь существенно иной набор критериев, которые требуют, скорее всего, дальнейшей более детальной группировки. Часть из них представляется очевидными и не включаются в списки критериев эффективности госслужбы в странах с устойчивыми традициями демократии и публичной политики, но для ситуации постсоветской России они, наверное, необходимы.

Мы должны также согласиться с позицией Д.Ю.Знаменского, в соответствии с которой при анализе эффективности власти необходимо учитывать наряду с результативностью достижения общественно значимых целей и способность реализовывать партикулярные и корпоративные цели бюрократии, то есть задачи, связанные с так называемым внутренним интересом, исходящим из недр самой власти Знаменский, 2007.

К сожалению, в современной российской литературе по эффективности государственного управления практически не встречаются классификации критериев эффективности в соответствии с характером результатов - непосредственных, отдаленных и «результатов влияния». Одним из немногих исключений в этом плане является недавняя работа Г.С.Шелкоплясовой и А.Д. Шелкоплясова, в которой приведены примеры критериев эффективности для каждого из типов результатов:

Показатели входящих ресурсов (Input measures):

· Объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы

· Наличие сертификатов, оценивающих знание иностранного языка

· Затраты на командировки

Показатели процессов (Process measures):

· Средняя продолжительность согласования одного проекта нормативного правового акта/документа

· Количество дней отклонения от графика проведения проверок

· Среднее время ожидания потребителя услуги в очереди

Показатели непосредственных результатов (Output measures)

· Процент рассмотренных жалоб

· Число активных проектов на текущую дату

· Доля проектов документов, оформленных с нарушением установленных требований

Показатели конечных эффектов (Outcome measures)

· Число погибших в автокатастрофах на дорогах, прошедших инспекцию не более года назад

· Сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей

· Доля инвалидов, прошедших программы социальной реабилитации

Показатели влияния (Impact measures)

· Сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения

· Число граждан, удовлетворенных качеством и своевременностью оказания услуги

· Процент принятых поправок в законопроект Шелкоплясова Г. С., Шелкоплясов А. Д., Эффективность и результативность - основные показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих. // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2009, № 9. http://www.ncstu.ru

Рассматривая особенности оценки эффективности конкретных государственных программ, А.П.Мартынова и С.Ю.Рощин указывают на основные блоки такой оценки: «Прежде всего, это мониторинг выполнения программ (performance monitoring), акцентирующий степень выполнения поставленных перед программой задач. Также это анализ затрат и выгод (cost-benefit evaluations), сравнивающий издержки реализации программы (желательно в сопоставлении с альтернативными возможностями использования затраченных ресурсов) с выгодами, полученными в результате реализации программы. Ядром оценки эффективности можно считать оценку воздействия (impact evaluations), фокусирующуюся на причинно-следственных связях между реализацией программы и достигнутым в итоге результатом. Оценка воздействия является ключевым элементом оценки эффективности, так как результат программ подразумевает изменение положения и поведения социально-экономических агентов» Мартынова, Рощин, 2008, с. 28..

Если же говорить об интегральных показателях состояния государственного управления на национальном уровне, которые позволяли бы сравнивать ситуацию в различных странах, то наиболее известным сегодня является так называемый интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS), разработанный в девяностых годах Институтом всемирного банка. Этот показатель оценивает эффективность управления и состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления В.Н.Андрианов. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. - М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 86.:

· политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти

· соблюдение прав граждан и их возможность влиять на чиновников

· эффективность деятельности правительства

· качество регулирования экономических процессов

· главенство закона в принятии решений

· способность правительства сдерживать коррупцию Подробнее об этом и других интегральных показателях государственного управления см. справочные материалы Секретариата доноров «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления», 2004 г. а также базу данных показателей государственного управления (http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/). .

Показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в 2 года.

2.2 Административная реформа в современной России и критерии эффективности

Рост внимания к понятию эффективности органов государственной власти и управления современного российского государства, попытки более четко определить возможные критерии этой эффективности были связаны с началом в середине нулевых годов нашего века нового этапа административной реформы. Как известно, в рамках административной реформы было принято Положение о докладах по результатам и основным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования, которые теперь готовят каждый год все центральные федеральные ведомства. В методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, согласованных заместителем Министра финансов РФ Т.А. Голиковой и заместителем Министра экономического развития и торговли РФ А.В. Шароновым, были определены понятия эффективности. Таким образом, эти понятия были впервые закреплены в правительственных документах:

· Экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий с затратами на их достижение.

· Общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показатели конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности.

· Общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. Под ред. К. Плоккер и М. Николаева. М.: ЛЕНАНД, 2006 г. С. 164 .

Как видно из этих документов, здесь под общественной эффективностью понимается то, что выше обозначалось как техническая, социальная эффективность или результативность.

В связи с разработкой концепции административной реформы актуальной стала задача формулирования четких критериев эффективности деятельности государственной власти. В 2004 году всемирным банком по заказу Правительства России и Минэкономразвития был подготовлен Доклад, в котором была предпринята попытка разработки системы целей и показателей реформы государственного управления в России на основе обзора международного опыта мониторинга и оценки административных реформ. Так, для целей мониторинга и оценки реформ государственного управления были предложены показатели результативности и индикаторы непосредственных результатов реализации отдельных целей и задач реформы государственного управления. Для уровня целей реформы были представлены показатели результативности (outcome), отражающие влияние предпринятых мероприятий реформ на достижение их целей. Для уровня задач сформулированы показатели непосредственных результатов (output) проведения отдельных мероприятий в рамках реформ государственного управления.

Приведем здесь показатели результативности (outcome) для всех пяти целей реформы, и, в качестве примера, показатели непосредственных результатов (output) для одной из целей Е.И. Добролюбова. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы. Рабочие материалы // Всемирный банк - М., 2004.:

Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций Федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) для обеспечения эффективной работы органов госуправления и повышения качества государственных услуг.

Показатели результативности (outcome):

§ Восприятие населения о доступности и качестве госуслуг;

§ Ориентация государственных служащих на оказание услуг; институциональный климат на государственной службе;

§ Доля исполнения утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов

Источники данных:

§ Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ)

§ Опросы госслужащих (DFID - базовый опрос в 2003 г., ВБ - 2004, 2005 гг.)

§ Независимый мониторинг со стороны НПО, общественных организаций, оценка государственных органов

Цель 2: Снижение уровня государственного регулирования в экономике

Показатели результативности (outcome):

§ Восприятие представителями бизнеса уровня административных барьеров в отдельных сферах экономической деятельности

§ Рост доли малого и среднего бизнеса в ВВП и общей численности занятых

§ Рост доли частного сектора в ВВП

Источники данных:

§ Мониторинг реформы дерегулирования (ЦЕФИР)

§ Обследования бизнес-кругов (ВБ - BEEPS)

Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности государственной службы.

Показатели результативности (outcome):

§ Восприятие населением престижа и качества работы государственных служащих

§ Восприятие госслужащими уровня престижа госслужбы и степени внедрения принципа учета заслуг и достоинств

§ Индекс доверия к ведомственной политике (позволяет выявить аспекты: (а) последовательность данной политики; (б) доведение политики до госслужащих; (в) поддержка политики со стороны госслужащих; и (г) наличие вмешательства в управление на микроуровне со стороны политических сил)

§ Индекс доверия к правилам по вопросам набора сотрудников, оценки эффективности труда, управления производительностью, подготовки кадров, делопроизводства, справедливости, предсказуемости карьерного роста)

§ % текучести кадров на должностях начальников управлений/департаментов и заместителей руководителей ФОИВ при смене руководителя ФОИВ (деполитизация)

§ Источники данных:

§ Опросы населения ФОМ (проведенные МЭРТ в рамках программы)

§ Опросы госслужащих (DFID - базовый опрос в 2003 г., ВБ - 2004, 2005 гг.)

§ Данные ФОИВ

Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов

Показатели результативности (outcome):

§ Улучшение качества и доступности государственных услуг на 1 руб. затрат на предоставление данных услуг (в реальном выражении) по видам услуг

§ Восприятие объективности системы государственных закупок бизнес-сообществом

§ Источники данных:

§ Опросы предприятий (BEEPS)

§ Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ)

§ Данные ФОИВ

Цель 5. Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов государственного управления

Показатели результативности (outcome):

§ Снижение восприятия уровня коррупции деловым сообществом (BEEPS) и населением (опросы TI)

§ Восприятие госслужащими уровня коррупции

§ Доля информационных запросов, направленных в ФОИВ, по которым был получен своевременный ответ/ответ с задержкой/отказ

§ Источники данных:

§ Опросы НПО (TI), предпринимателей (BEEPS)

§ Опросы госслужащих

§ Мониторинг НПО

Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти

Показатели непосредственного эффекта (output):

§ Доля ФОИВ, соблюдающих требования Постановления №98

§ Доля ФОИВ, имеющих консультативные органы (с участием заинтересованных лиц), принимающие участие в разработке стратегий развития

§ Количество жалоб о не предоставлении информации, рассмотренных в пользу лиц, запрашивающих информацию

§ Количество ФОИВ, поддерживающих «горячие линии» по вопросам нарушения профессиональной этики и коррупции (и динамика обращений в «горячие линии»)

§ Источники данных:

§ Мониторинг веб-сайтов ФОИВ

§ Данные НПО

Позже, уже в процессе проведения Административной реформы, были утверждены списки критериев и показателей, по которым готовится годовой доклад о деятельности федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ. Так, в соответствующем перечне для глав субъектов РФ в таком списке приводится 239 показателей. Важно отметить при этом, что ни один из них не соответствует цели 5 из вышеприведенных списков, а в качестве источников информации приведены только органы государственной властиПостановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322 «О мерах по реализации указа президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Тем не менее понятие о конкретных критериях эффективности и результативности деятельности органов государственной исполнительной власти постепенно входит в привычный обиход российской государственной службы.

3. Проблема эффективности государственных контрольных структур

Если мы попробуем применить апробированные на органах и структурах исполнительной власти методы и критерии оценки эффективности ее работы к государственным контрольным органам, мы столкнемся с проблемой принципиально опосредованного результата их деятельности, если под результатом мы будем понимать «показатели влияния», или итоговый эффект - impact. Действительно, контрольные органы лишь выявляют проблему, возможно даже указывают на ее причину, но практическое решение проблемы, устранение ее причины - дело рук исполнительной власти (или представительной, если речь пойдет об изменениях в законодательных основах).

Исходя из этих сложностей, исследований и публикаций о критериях эффективности контрольных структур существенно меньше, чем материалов о работе власти исполнительной. Имеющиеся же публикации сосредоточены в основном на финансовом контроле, так как в этом случае можно говорить, например, о сэкономленных или возвращенных средствах, то есть об эффекте, выраженном в количественных значениях.

Тем не менее, в ряде работ достаточно детально обсуждаются критерии эффективности работы контрольных структур См., например: Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. М. 1999; Белуха Н.Т.Теория финансово-хозяйственного контроля. М.: Финансы и статистика, 1991; Иткин Ю.М.Организация контроля в переходный период в рыночной экономике. -М.: Финансы и статистика, 1991.

Так, можно вполне согласиться с М.В.Васильевой Васильева М.В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом. Опубликовано на сайте «Кот ученый», http://www.smartcat.ru/RegionEconomic/Portfolio.shtml, по мнению которой главным критерием эффективности контроля является конечный результат, т.е. совокупность объективных последствий контроля. Соответственно, получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа или лица, реакции на их действия проверяемого, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности.

Наряду с критерием результативности выделяется также критерий действенности контроля, который отражает положительное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа, а также умение контролирующего исправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным объектом своих рекомендаций и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.

Упоминая об использовании такого количественного критерия, как частота и количество проверок, М.В.Васильева вполне справедливо предостерегает от его чрезмерного применения, так как реальные результаты могут и не коррелировать с количеством проверок. В понятие эффективности входит также и затраты на выполнение контрольных функций, но и здесь автор видит реальные ограничения, так как «объем выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля, а сокращение себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем ее качества» Там же..

Наряду с социальным эффектом (итоговые изменения в социуме по итогам проверок, impact), в текстах по теме эффективности контроля, выделяется также организационный и экономический эффект. И если экономический эффект проявляется в том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкций за это в бюджетную систему, что составляет существенные суммы, применяется в основном к финансовому контролю, то понятие организационного эффекта применимо к существенно более широкому кругу контролирующих действий. Так, организационный эффект контроля проявляется в том, что по его результатам могут применяться административные меры к лицам, допустившим нарушение законодательства, включая понижение в должности, увольнение и лечение к уголовной ответственности. Эти примеры станут уроком для вновь назначенного руководителя, а также в обществе в целом укрепляется доверие к власти. Проблемы возникают при попытках количественного измерения влияние данного эффекта.

В диссертационной работе Т.Ф.Табунщиковой Табунщикова Т. Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Автореф. дисс. уч. ст. кандидата эконом. наук: 08.00.10 / Тюменский государственный университет - Тюмень - 2006., посвященной развитию муниципального финансового контроля, также используются показатели результативности, действенности и экономичности, но наполнение понятия «результативность» существенно отличается от подхода М.В.Васильевой. Так, предлагаемый в работе Т.Ф.Табунщиковой Кр - коэффициент результативности контроля определяется по формуле:

Кр = (Одз + Они + Оу + Онэ) / Оо (1)

где Одз + Они + Оу + Онэ - объем средств, использованных с нарушением

действующего законодательства (Одз), нецелевого использования (Они), ущерба

(Оу) и неэффективного использования (Онэ); а Оо - общий объем проверенных средств.

Мы видим, таким образом, что здесь речь идет не о конечном положительном результате (impact) действий, вызванных контролирующей активностью, а скорее о непосредственных результатах (output) контрольных действий.

...