На пути к критериям эффективность деятельности института Уполномоченного по правам человека

Другой коэффициент - коэффициент действенности - Кд - определяется в этой же работе по формуле:

Кд = Кдп / Коп (2)

где Кдп - количество исполненных представлений и предписаний, а Коп - общее количество направленных представлений и предписаний. В этом случае используется понятие действенности, близкое к аналогичному понятию в работе М.В.Васильевой.

Итак, мы видим, что для случая контрольных органов наряду с критериями результативности (при различном понимании результата - в смысле output, outcome или impact) и экономичности, используется также такой критерий, как действенность контролирующих органов - способность вызвать соответствующие действия у тех структур исполнительной власти, которые имеют возможность принять меры к улучшению ситуации.

Наиболее известной из государственных контрольных структур, кроме финансового контроля, является прокуратура В отечественной литературе существует точка зрения о том, что задачей прокуратуры является государственный надзор, принципиально отличный от государственного контроля (см., например: Рохлин В.М. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие, понятие, соотношение. - СПб, 2003). Нам, однако, ближе позиция К.В.Маркова, рассматривающего прокуратуру, как часть системы государственного контроля (Марков К.В. Государственный контроль. - М., 2004.) . Внимание к опыту оценки эффективности этого государственного органа тем более оправдано в нашей работе, что органы прокуратуры, особенно в традиционном российском и советском ее понимании, имеют много общего с институтом омбудсмана, как по происхождению, так и по выполняемым функциям Подробнее смотри: А.Ю.Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). - СПб.: Норма, 2005, с. 22-28..

Эти общие черты особенно четко проявляются, если рассматривать такое направление работы прокуратуры, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина. В российской юридической литературе мы нашли следующую формулировку критериев эффективности работы прокуратуры в этом направлении:

· «своевременность выявления допущенных нарушений законодательства и предусмотренных законом прав граждан, незаконных правовых актов;

· своевременность принимаемых мер прокурорского реагирования, правомерность их применения;

· использование всех необходимых в каждом конкретном случае предоставленных законом полномочий;

· восстановление нарушенных прав граждан, отмена незаконных правовых актов, возмещение причиненного материального ущерба;

· привлечение виновных к материальной, дисциплинарной, административной или уголовной ответственности» Трикс, А.В.. Справочник прокурора. - СПб. : Питер, 2007, глава 1. http://www.piter.com/attachment.php?barcode=978546901252&at=exc&n=0.

При этом автор отмечает, что «проведенная работа должна оцениваться как по каждому критерию, так и в их совокупности. Например, восстановление нарушенного права гражданина, возмещение причиненного ему ущерба и привлечение виновного лица к ответственности свидетельствует об эффективности принятых мер прокурорского реагирования. Однако если такие меры были приняты только после неоднократных обращений гражданина, а тем более -- после вмешательства вышестоящей прокуратуры, вряд ли можно говорить о хорошей работе прокурора» Там же.

Мы можем отнести третий и пятый из вышеприведенных критериев, используя ранее рассмотренную классификацию критериев эффективности контрольных структур, к показателям действенности, а четвертый - к показателям результативности. Здесь выделяются первые два критерия, характеризующие внутреннюю работу этой государственной структуры, которые мы вполне правомерно можем отнести к показателям процессов (Process measures).

Приведем здесь также цитату из доклада генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки на расширенном заседание коллегии Генеральной прокуратуры в 2008 г., из которой видно, как что понимается под эффективностью в Российской прокуратуре сегодня:

«В прошедшем году, на мой взгляд, удалось добиться главного - повысить эффективность работы органов прокуратуры по всем направлениям деятельности. За год через руки прокуроров и следователей Следственного комитета при прокуратуре прошло свыше 20 млн. материалов и дел. Выявлено 4 млн. 200 тыс. различных нарушений законодательства, в т.ч. 407 тыс. незаконных нормативно-правовых актов органов власти всех уровней. В защиту интересов граждан и государства в суды предъявлено более 900 тыс. исков на сумму 14 млрд. рублей. К ответственности привлечено почти 600 тыс. нарушителей закона. Следственным аппаратом окончено расследованием 110 тыс. уголовных дел, в т.ч. около 18 тыс. - об умышленных убийствах, почти 7 тыс. - о коррупционных проявлениях и взятках. Проведено немало и другой работы, которая, безусловно, способствовала укреплению законности и правопорядка, повышению уровня защищенности прав и свобод российских граждан» Доклад Ю.Я. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Сайт Генеральной прокуратуры РФ. http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-23/.

Мы видим, что в качестве основных показателей здесь рассматриваются в основном показатели непосредственных результатов (Output measures), отчасти - показатели конечных эффектов (Outcome measures), и уже в качестве последней фразы говорится - правда, без каких либо аргументов приводятся показатели влияния (Impact measures). Характерно при этом, что аргументом связки между ними является термин «безусловно», что показатели влияния «безусловно» следуют из показателей непосредственных результатов и конечных эффектов.

Здесь также интересно кратко проанализировать изданный в 2008 году приказ Генерального прокурора Республики Беларуси, определяющий основные критерии оценки эффективности деятельности органов прокуратуры Беларуси. К числу таких критериев отнесены: уровень преступности на 10 тыс. населения, в том числе особо тяжких и тяжких преступлений, рецидива, преступности несовершеннолетних; раскрываемость преступлений, в том числе особо тяжких и тяжких; эффективность координирующей роли прокуратуры в борьбе с преступностью, предупреждении и пресечении посягательств на жизнь и здоровье граждан, обеспечении их личной и имущественной безопасности; степень влияния органов прокуратуры на соблюдение требований законов в процессуальной деятельности органов дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности, в том числе при проведении оперативно-розыскных мероприятий, обеспечении розыска скрывшихся обвиняемых и без вести пропавших граждан Генеральным прокурором Г.А.Василевичем определены основные критерии оценки эффективности деятельности органов прокуратуры Республики Беларусь. Сайт Генеральной прокуратуры республики Беларусь. http://www.prokuratura.gov.by/?guid=19280.

Мы видим, что здесь наряду с четкими критериями влияния (impact) присутствуют и показатели, требующие свое дальнейшей конкретизации. Далее в сообщении на сайте Генеральной прокуратуры приводится следующая группа критериев:

· эффективность реализации полномочий по надзору за исполнением законодательства и законностью правовых актов по вопросам охраны прав и свобод граждан, сохранности госсобственности;

· уровень контроля за исполнением требований прокуроров, изложенных в представлениях, предписаниях, протестах, официальных предупреждениях;

· качество исковой работы.

Мы видим, что здесь уже находятся показатели непосредственных результатов (Output measures), а также показатели процессов (Process measures).

В анализируемом документе отмечается также, для получения предметной и объективной оценки эффективности деятельности органов прокуратуры указанные критерии должны рассматриваться в тесной взаимосвязи с показателями, характеризующими положение дел на поднадзорной территории. Исходя из основной цели настоящей работы, отметим одну из групп таких показателей:

«В сфере соблюдения прав и свобод граждан - уменьшение числа жалоб, направляемых гражданами в вышестоящие государственные органы; отсутствие удовлетворенных вышестоящими органами жалоб в результате неправильного их разрешения на местном уровне; сокращение количества обращений в суды по разрешению трудовых, жилищных и иных споров, где в качестве ответчиков выступают органы власти, и др» Там же..

Мы видим, таким образом, что, хотя в сфере действия контрольных государственных органов еще не используются разделение результатов на input, outcome и impact, рассмотренный ранее подход разделения результатов на три уровня, вполне применим и для выработки критериев эффективности государственных контрольных служб. Правомерно здесь и выделение такой стороны результативности, как действенность - способность повлиять в нужном направлении на решения структур исполнительной власти.

4. На подступах к оценке эффективности общественных правозащитных организаций

Прежде всего, подчеркнем, что нам известно очень мало работ, непосредственно посвященных поиску критериев эффективности деятельности общественных правозащитных организаций, впрочем, как и общественных организаций вообще. Отчасти это связано с новизной для нашего экспертного и академического сообществ самих самостоятельных общественных организаций, которые только недавно стали объектом исследования в целом. Вопросы же эффективности государственных организаций, в том числе и проблемы эффективности правосудия в целом обсуждались и в советское время См., например: И. Л. Петрухин, Г. П. Батуров, Т. Г. Морщакова. Теоретические основы эффективности правосудия. М., "Наука", 1979,.

Второй причиной нежелания поднимать тему публичного обсуждения и выработки критериев эффективности общественных правозащитных организаций были, на наш взгляд, опасения, что эти критерии эффективности будут использованы консервативными кругами государственных структур для обоснования репрессий по отношению к правозащитникам. Подчеркнем, что эти опасения имеют под собой реальную основу - особенно в ситуации активного участия многих НКО в соседних с Россией странах в смене характера политического режима и в представлении отечественных организаций как части «пятой колонны» недругов России.

Еще одной причиной нежелания публичного обсуждения критериев эффективности может служить жесткая привязка некоторых правозащитных НКО, как постоянных партнеров грантодающих фондов. Так, по мнению С.В.Сусловой, грантодающие фонды вынуждены закрывать глаза на некоторые злоупотребления и нарушения со стороны получателей средств, так как они также несут ответственность за реализацию проектов и их тоже волнует качество своей репутации С.В.Суслова. Правозащитное сообщество и доверие. Выступление на Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека в контексте российской модернизации», г. Пермь, санаторий «Усть-Качка» 17-18 мая 2006 года. Опубликовано на веб-странице Проекта «Будущее прав человека» Пермской гражданской палаты, http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/10.shtm.

Тем не менее исследователи - как правило, сами принадлежащие к сообществу правозащитников, постепенно приближаются к поиску критериев эффективности общественных правозащитных организаций. И приближение это идет по нескольким направлениям. Прежде всего - это анализ развития самих организаций и правозащитного движения в целом, итого которого является выявление проблем. Примером такой работы является проект «Эффективные правозащитные НКО - основа для построения и развития гражданского общества и правового государства в России», реализованного в 2003-2004 гг. с участием ряда известных активистов московских НКО при поддержке фонда Евразия. В рамках проекта были взяты интервью у нескольких десятков правозащитников России. Его результаты обобщены в статье статья Анны Севортьян Севортьян А.Р. Исследование эффективности работы правозащитных организаций // Благотворительность в России. 2004/2005: Исторические и социально-экономические исследования / Под общ. ред. О. Л. Лейкинда. - СПб.: Издательство журнала «Звезда», 2005. - С. 391-410..

В этой статье на основе анализа интервью были достаточно четко сформулированы многие проблемы российского правозащитного движения, такие, например, как организационное ослабление НКО в связи с растущим дефицитом ресурсов и кадровый голод. Среди других проблем экспертные интервью обнаружили такие, как сложность восприятия себя и своей организации в общем правозащитном контексте и усиление конкуренции, в том числе и из-за отсутствия системы оценки.

Автор также выделяет два внутренних мировоззренческих конфликта, которые отражаются на многих процессах в правозащитном движении: конфликт «настоящих» и «ненастоящих» правозащитников, а также противопоставление «реальной» правозащитной работы (низовой, с населением) и «мониторингов» (аналитической, информационной). Важность последних подавляющему большинству ясна, и тем не менее респонденты иногда противопоставляют «грязную» и «чистую» работы.

Результаты ответов лидеров правозащитных НКО на вопрос о том, что стало основным достижением их организаций, показали, что в 50% случаев это - установлении отношений с властью и определенное влияние на политическую жизнь, в 35% - это инфраструктурное развитие самих правозащитных организаций и в 15% - конкретные достижения применительно к человеку (более эффективная судебная защита и т.д.). Анна Севортьян делает на основе этих данных вывод, что «отношение к инфраструктурному развитию как к достижению в ущерб собственно «продукту» правозащиты - одна из характеристик, объясняющая специфику правозащитной деятельности в нынешней России» Там же, с. 396.. Отметим, что сами критерии эффективности деятельности правозащитных организаций в данной работе, к сожалению, не обсуждаются.

Обсуждение проблем правозащитного движения России было продолжено в рамках проекта «Будущее прав человека в России», реализованного в 2005-2007 гг. Пермской гражданской палатой, при этом многие идеи были высказаны в ходе дискуссий Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека в контексте российской модернизации», состоявшейся в окрестностях Перми в мае 2006 года. Так, в выступлении А.В.Анохиной были сформулированы такие проблемы правозащитного движения, как:

· личностный вакуум: права человека как ценность осознаются лишь сознательными субъектами своей жизни;

· проблема абстрактности прав человека (невозможность рядовым (без серьезного образования и богатого социального опыта) человеком ощупать права человека, почувствовать их запах и вкус, примерить на себя);

· проблема надуманной эксклюзивности прав человека - правозащитники в какой-то момент времени заняли достаточно специализированную нишу, в которую попадали только люди со своеобычным социальным опытом: заключенные, незаконно задерживаемые демонстранты, пытаемые в следственных изоляторах, избиваемые в домах-интернатах;

· проблема актуализации прав человека - проблема выбора форм актуализации нашей общегуманитарной ценности;

· проблема неясности механизма защиты нарушенного права.

А.В.Анохина также четко сформулировала одну из основных целей правозащитного движения, а именно продвижение прав человека: «под продвижением я понимаю такую деятельность правозащитных организаций, в результате которой происходит усвоение (осознание, понимание содержания) и освоение (практическое применение осмысленного и осознанного) населением (прежде всего, активными посетителями) прав человека» А.В. Анохина. Продвижение ценности прав человека среди россиян: трудности человеческого перевода. Выступление на Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека в контексте российской модернизации», г. Пермь, санаторий «Усть-Качка» 17-18 мая 2006 года. Опубликовано на веб-странице Проекта «Будущее прав человека» Пермской гражданской палаты.

http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/08.shtml. В этой формулировке уже заложены критерии влияния (impact) правозащитного движения на социум.

Известный российский правозащитник, редактор веб-портала «Кавказский узел» Григорий Шведов в своем выступлении на этой же конференции заострил внимание ее участников на таких критериях эффективности правозащитных организаций, как менеджмент, кадровая политика, процедура принятия решений и устойчивость, подчеркнув наличие больших проблем в большинстве таких организаций. Уделив существенное внимание этим показателям (критериям), которые можно отнести как к показателям процессов, так и входящих ресурсов (process и input), он перешел далее к необходимости четкого понимания степени влияния (outcome): «Я рассматриваю результат как изменение. Изменение, которого удалось достичь. Пусть даже самое небольшое, но желательно пропорциональное вложенным усилиям. Изменения в общественном мнении, а затем и укладе -- один из самых сложных примеров, который можно продемонстрировать на опыте НКО, но только за пределами нашей страны. Изменений в конкретных случаях -- уголовном деле или сложившейся ситуации (отдельно взятом проявлении произвола в армии, насилия в правоохранительных органах etc), -- удается достигать некоторым российским общественным организациям» Г.С.Шведов. Продвижение прав человека в России: проблемы и точки роста. Там же. http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/11.shtm.

А.В.Марченков заострил внимание участников конференции на проблеме адресата, иначе - объекта для одной из основных целей правозащитников - продвижении прав человека. По его мнению (полностью разделяемому нами) сегодня в нашей стране мы имеем как минимум три автономных, асинхронных России (публичная сцена, как у Мейерхольда, разделена на несколько плоскостей, в каждой из которых происходит свое действие, развивается свой сюжет и есть свои персонажи), и для каждой из них должна существовать своя стратегия продвижения прав человека:

· Традиционная, консервативная Россия. Для нее тематика прав человека существует лишь в той мере, в какой ценности, зафиксированные во Всеобщей Декларации Прав Человека и других международных документах, совпадают с нормами традиционной морали, обычного права, системой народных верований и фольклорной мудрости.

· Индустриальная Россия, Россия массового, урбанизированного общества. У нее совершенно другие запросы и реакции. Например, функция социальной модерации. В обществе индустриальном «модератор» - это тот, кого «назначили» или «избрали» быть модератором, кто занимает соответствующую позицию в государственном аппарате, чей голос легитимизирован какими-либо выборными или прочими рациональными процедурами. В нашем случае - это институт омбудсмана или уполномоченного по правам человека.

· Третья Россия - постмодернистская, «постиндустриальная», «информационная», «глобальная». …В мире, где все относительно, где все сдвинулось с мест и пребывает в постоянном движении, «права человека» - это точка опоры, система универсальных правовых и этических координат, в которых общество может определить степень своей пригодности для цивилизованного, достойного существования А.А.Марченков. Образование правозащитноориентированных коммуникативных сообществ через текст. Там же, http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/04.shtml.

К критериям эффективности правозащитного движения С.В.Суслова, выступавшая на этой же конференции, приближается, используя институциональный подход, рассматривая прав человека как институт, и, следуя Т.И. Заславской, анализируя выполнение правозащитным сообществом таких четырех функций институциональной системы, как стабилизационной, адаптационной, инновационной и интеграционной. Она, в частности, приходит к выводу, что действия правозащитных организаций в основном концентрируются в реализации стабилизационной функции - содействию реализации прав человека путем защиты конкретных людей, а также продвижения самой концепции. При этом адаптационная и интеграционная функция реализуются в наименьшей степени, что связано как с традиционным скепсисом классических правозащитников к защите социально-экономических прав, так и с существующими расколами как между самими правозащитниками («настоящие» и «ненастоящие»), так и между ними и остальными общественными организациями С.В.Суслова. Функции защиты прав человека: институциональный подход. Там же. http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/05.shtml.

Непосредственный анализ возможных критериев эффективности правозащитных общественных организаций нам удалось обнаружить только в работе Е.В.Скряковой, также выполненной в рамках проекта «Будущее прав человека в России» Скрякова Е. В. Размышления о сути правозащитной работы: постановка проблемы. - Будущее прав человека в России: Альманах / Вып.1. - Пермь: Пермская гражданская палата, 2006. С. 42. http://www.pgpalata.ru/reshr/alm/01-02.shtml. Прежде всего, она выделяет базис, основу, на котором держалась правозащитная активность в советскую эпоху - нравственное противостояние отдельной личности. В современной же России такой основой становится работа с конкретным человеком. Это различие, по ее мнению, приводит к целому комплексу проблем общественных правозащитников.

Если в докладе А.А.Марченкова выделены три типа аудитории, с которыми работают правозащитники, то Е.В.Скрякова классифицирует уже само правозащитное движение, выделяя в нем определенную иерархию.

В соответствии с ней, на самом верху оказывается почти исключительно группа московских правозащитников и правозащитных организаций, которые преимущественно в классическом ООНовском смысле понимают права человека и занимаются их защитой. Они минимально практикуют "полевую" защиту прав человека и продвигают права человека как общественный интерес на уровне федеральной и региональной законодательной и исполнительной власти. Второй уровень - это специализированные высококвалифицированные организации, которые занимаются "классическими" правозащитными темами: милицейским произволом, правами заключенных, армейскими делами, правами душевнобольных. Следующий уровень - это основной слой правозащитных, в большинстве своем провинциальных организаций, которые защищают права человека в обыденном, российском понимании. Они работают с массами и широкими группами, оказывают помощь всем пострадавшим от любого произвола: от родственников, соседей, коммерческих структур и т.д. Самый низовой, в смысле близости к правам человека, но массовый и тесно связанный с третьим уровень - "левые" организации. То есть организации социалистические и коммунистические по духу, защищающие бедных от богатых на языке прав человека.

Отметим здесь, что близкая по смыслу, но более развернутая, и без акцентирования иерархии, классификация правозащитников и правозащитных организаций, в том числе и по возможным направлениям их взаимодействия с властью, была сформулирована нами в работе 2000 года Сунгуров А.Ю. Участие правозащитников в политике и пределы их сотрудничества с властью. // Правозащитник. 2000, 1. С. 19-31. http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=302, и позже дополнена на материале начала нулевых годов Сунгуров А.Ю. Участие правозащитных организаций в процессе принятия властных решений. - В кн.: Роль правозащитных организаций в принятии государственных решений и влияние на общественное мнение. / Под ред. Т.И.Виноградовой. - СПб.: Норма, 2005, с. 8-47. http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=738.

В завершении своей работы Е.В.Скрякова задает вопрос: как и в чем измерять эффективность правозащитной работы? Отвечая на него, она выражает сомнение в применимости к правозащитной работе как социальному явлению стандартных экономических мерок: соотнесение результата с затратами и издержками Отметим здесь, что проблема здесь еще и в том, что автор, к сожалению, мало знаком с новыми критериями эффективности и результативности, отчасти изложенными в предыдущих главах работы.. При этом она справедливо отмечает, что нельзя говорить и об эффективности правозащитной работы вообще. «Эффекты с точки зрения самой организации, правозащитного сообщества, клиентских групп, государства, общественности или спонсора - это все совершенно разные подходы. В каких-то случаях (например, в отношении клиентских групп) деятельность может быть просто результативной. Эффективность правозащиты - это вещь, тесно связанная, в первую очередь, с саморефлексией, с реакцией конкретных организаций и сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы, а не с внешним восприятием правозащитной работы обществом или государством. С учетом того, что в современной правозащитной активности, несмотря на появление институциональной составляющей, до сих пор огромное значение имеет личностный фактор - персональный выбор и индивидуальные компетенции - постановка вопроса изнутри становится актуальной вдвойне» Скрякова, 2006..

И далее она пишет о часто возникающем противоречии: либо реализуется защита прав конкретного человека и мы получаем локальный эффект в виде частного блага, либо происходит работа с ценностями по их формированию, продвижению, позиционированию, поддержанию и это уже совершенно иные эффекты. При этом эти две составляющие деятельности могут вступать в противоречие друг с другом, и на выходе -локальный позитивный эффект при общем, в лучшем случае, нейтральном, в худшем - негативном. Автор вполне справедливо отмечает, что эту дилемму порой невозможно разрешить без формально-инструментального подхода - внедрения методик и технологий, измеряющих и регулирующих индивидуальные и общие внешние эффекты.

Мы же отметим, что здесь, на наш, взгляд, идет речь о двух видов результатов деятельность - конкретных результатов output и outcome и итогового влияния на окружающую реальность - impact. В то же время автор ставит важную проблему - возможного противоречия между этими видами результатов - проблему, которая бесспорно, требует отдельного анализа и решения.

Е.В.Скрякова также вполне справедливо указывают на такую важную специфику результатов правозащитной деятельности, как то, что при работе с ценностями, будь это демонстрация позиции в той или иной форме или целенаправленная просветительская работа, - результатом зачастую является сам процесс. По мнению автора, многие правозащитные организации работают сегодня ради процесса, поэтому эффект их деятельности невозможно измерять результативными характеристиками, к их активности необходимо применять характеристики процесса. Эта позиция открывает, на наш взгляд, новое измерения поиска критериев эффективности правозащитных организаций.

В заключение своего насыщенного идеями текста Е.В.Скрякова выдвигает тезис о том, что, так как правозащитное движение сегодня уже теперь это не совокупность личностей, а сообщество организаций, групп, проектов и инициатив, то можно пытаться говорить о суммарной эффективности. В нее свою лепту вносят все: кто обучает, кто оказывает услуги, кто работает с информацией, кто производит печатный продукт, кто декларирует позицию, кто интерпретирует и т.д. Тогда критериями эффективности становятся уже хорошо налаженные внутренние связи - умение договариваться друг с другом, сотрудничать в партнерских проектах, подстраивать под потребности "общего дела" уровень организационной культуры своих структур, а также, с позиции итогового влияния - разнообразие институтов, практик, инструментов, позволяющих правозащитному сообществу формировать широкий комплекс общественных благ и быть эффективным в ситуации самых разных вызовов.

Мы видим, таким образом, что сегодня возникают новые и интересные подходы к оценки эффективности и общественных, в том числе и правозащитных организаций. Отметим, что некоторые из выделенных Е.В.Скряковой инновационных подходов к проблеме эффективности в связке с ценностным подходом вполне могут применяться и к оценке некоторых видов иных организаций, хорошо коррелируя с гуманистическим подходом в современном менеджменте, а также с некоторыми направлениями концепции governance в государственном управлении. Именно концепция прав человека, как некоторая интегральная ценность, признанная сегодня большинством стран нашего глобализирующегося мира, может стать той общей площадкой, на которой могут сойтись идеологические и иные ценности различных культур и социальных групп.

5. Поиски критериев эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека и института омбудсмана: имеющийся опыт

Работа по поиску критериев эффективности деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, их аппаратов и сотрудников, началась уже в 2002-2002 годах, в ходе занятий и дискуссий первого потока Курса повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, организованных СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ совместно с Центром подготовки руководителей Министерства образования РФ. Первые итоги этих обсуждения были опубликованы в Учебном пособии для этого курса Сунгуров А.Ю. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников // Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учебное пособие - СПб.: Норма, 2003, .

В этом тексте было выделено четыре группы критериев эффективности:

1. Критерии результативности, к которым относились показатели различных направлений работу Уполномоченных - от количества рассмотренных жалоб, до наличия постановлений регионального правительства или парламента по итогам ежегодного доклада

2. Критерии авторитета, к которым были отнесены показатели, отражающие сложившееся место института Уполномоченного в государственной иерархии и обществе

3. Организационные критерии, отражающие уровень менеджмента в аппарате Уполномоченного

4. Интегральные критерии, такие, как:

· Пересечение основных направлений работы аппарата с наиболее «больными» проблемами региона

· Способность инициировать проекты по защите прав человека, подбирать их грамотных исполнителей и способствовать получению финансирования

Эти предложения стали предметом серьезных дискуссий в среде Уполномоченных по правам человека. При этом некоторые из них вообще отрицали целесообразность принятия каких-либо четких критериев эффективности, аргументируя это опасностью использования этих критериев для расправы (или угрозы расправы) со слишком активными в отстаивании прав человека Уполномоченными со стороны недовольных эти губернаторов или иных влиятельных лиц региональной власти. Все же большинство Уполномоченных считали разработку критериев эффективности своей деятельности необходимым делом, особенно в связи с тенденций в ходе начавшейся в регионах административной реформы внедрения «оценки по результатам». В этой ситуации реальной стала опасность того, что при отсутствии критериев эффективности, разработанных самыми Уполномоченными, к ним будут применять критерии, разработанные для власти исполнительной, которые не будут учитывать специфику деятельности государственной правозащиты.

Исходя из такой позиции, в ходе работы X Круглого стола российских Уполномоченных по правам человека, проходившего в июле 2008 г. в г. Пушкине, Санкт-Петербург, решением Координационного совета Уполномоченных по правам человека была создана рабочая группа по выработке критериев эффективности, координатором которой стал автор этих строк.

В эту группу вошла и Уполномоченный по правам человека в Самарской области И.А.Скупова, позиция которой о критериях эффективности деятельности этого института была не только изложена и обсуждена на Межрегиональной конференции «Концепция развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации», Дагомыс, 20-21 сентября 2007 г., но и опубликована затем в тематическом сборнике статей И.А.Скупова. Эффективность омбудсмана: особое измерение. // Институт Омбудсмана как институт государственной правозащиты: российский и международный опыт. Сборник статей. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2007 г. С.150-155. . В этом тексте И.А.Скупова фактически исходит из изложенной выше позиции Е.В.Скряковой (будучи незнакомой с этой позицией) о том, что для каждой из групп общества и власти критерии эффективности обсуждаемого института будут различными.

Так, например, хотя, по мнению И.А.Скуповой, должностные лица органов исполнительной власти считают ненужным сам институт Уполномоченного, но если Уполномоченный будет участвовать в разработке конкретных проектов постановлений органов, направленных на решение проблем целых групп населения, то ответственные чиновники увидят эффект в его деятельности. Депутаты органов законодательной и представительной власти закономерно ждут от него законодательных предложений, законопроектов и правовых заключений.

Для сотрудников правоохранительных органов представления об эффективности уполномоченного будет складывается исходя из количества направленных в их адрес обращений («пишут - значит, работают»), количества вынужденного проведения дополнительных проверок по уголовным делам (пусть и безрезультатных, но ведь «уважили»), но главное, из количества тех процессуальных действий и дисциплинарных мер к сотрудникам, которые они вынуждены предпринять по обращениям омбудсмана.

В корпоративном же правозащитном сообществе эффективность и влиятельность уполномоченного, по мнению И.А.Скуповой будет признаваться в зависимости от количества и социальной значимости реализованных по его предложениям законопроектов и социальных инициатив. Значимым здесь также является создание публичных прецедентов восстановления прав граждан, повлиявших на качественные изменений в деятельности органов власти или хотя в общественном (профессиональном) сознании.

В аппарате Уполномоченного по правам человека в Тверской области И.В.Блохиной пошли по несколько иному пути, сформулировав стратегическую цель, миссию, базовую идеологическую задачу этого государственного органа, и четыре тактических задачи. Стратегической целью государственного органа Уполномоченный по правам человека в Тверской области и его аппарат является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения органами государственной власти Тверской области, органами местного самоуправления и должностными лицами, содействие восстановлению нарушенных прав. Базовая идеологическая задача сформулирована следующим образом: «Формирование позитивного имиджа Тверской области в сфере защиты достоинства, прав и свобод человека и соответствующее позиционирование региональных общественных правозащитных организаций, института Уполномоченного по правам человека в Тверской области на всех уровнях взаимодействия (региональном, федеральном и международном)» Специальный доклад уполномоченного по правам человека в Тверской области «Критерии оценки эффективности и показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области и его аппарата». - Тверь, 2009.. Для достижения этой цели планируется деятельность по следующим направлениям, для каждого из которых сформулированы свои критерии результативности:

Блок А. «Формирование системы антикоррупционных мер»

Блок В. «Формирование системы правового просвещения и дискуссионных площадок»

Блок С. «Обеспечение системы доступности правовой поддержки граждан»

Блок D. «Формирование системы межведомственного взаимодействия»

Кроме того, аппаратом УПЧ в Тверской области сформулированы четыре тактических задачи, каждая из которых имеет свои показатели эффективности.

Тактическая задача 1. Правовая поддержка и защита граждан в вопросах, относящихся к области прав человека.

· степень удовлетворенности граждан правовой поддержкой измеряется на основании опросов общественного мнения, как относительный показатель - количество всех опрошенных к количеству граждан, давших положительную оценку (оценивается на основании внешнего мониторинга).

Тактическая задача 2. Содействие беспрепятственной реализации прав человека, восстановление нарушенных прав.

· количество полученных уведомлений в письменной форме от органов и должностных лиц о принятых мерах по результатам заключений и рекомендаций Уполномоченного (оценивается на основании внутреннего мониторинга)

Тактическая задача 3. Правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, а также форм и средств их защиты.

· количество проведенных мероприятий по правозащитной тематике - семинаров, конференций, круглых столов и пр. (оценивается на основании внешнего и внутреннего мониторинга)

Тактическая задача 4. Участие в совершенствовании законодательства в сфере прав человека и их защиты.

· количество внесенных законодательных инициатив (оценивается на основании внутреннего и внешнего мониторинга)

Тема поиска критериев эффективности государственных и (или) национальных институтов защиты и продвижения прав человека является также одной из важных тем в деятельности институтов Организации объединений наций, и, прежде всего Совета по правам человека ООН. Так, по заказу офиса верховного комиссара ООН по правам человека английским экспертом Ричардом Карвером была подготовлена работа «Оценка эффективности национальных институтов по правам человека» R.Carver. Assessing the Effectiveness of national Human Rights Institutions. Zeneva, 2005, материалы которой были использованы им спустя два года для подготовки по заказу Регионального центра ПРООН в Братиславе (совместно с Алексеем Коротаевым) доклада «Оценка эффективности национальных институтов по правам человека» Ричард Карвер и Алексей Коротаев. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека. - Октябрь, 2007 г. - 36 с..

В этом докладе на основе исследования института омбудсмана в трех странах - Молдовы, Грузии и Литвы - описываются общие проблемы в развитии институтов государственной правозащиты в этих странах и даются некоторые рекомендации. Авторы доклада констатируют, что институты государственной правозащиты в регионе СНГ - это новые институты, испытывающие дефицит ресурсов, работающие в очень сложной, зачастую крайне нестабильной политической, социальной и экономической ситуации, и к тому же отягощенные колоссальными и зачастую нереалистичными ожиданиями со стороны общества. По их мнению, этим институтам нужно приобрести общественную поддержку и легитимность, определить и закрепить свой статус и свое место в иерархии государственных учреждений. Только достигнув этих целей, они смогут успешно выполнять свою основную функцию - защищать права человека и пропагандировать идеалы правозащитной деятельности в своих странах. Существенно способствовать решению этой задачи могло бы повышение эффективности их деятельности.

Авторы доклада понимают, что эффективность государственных институтов прав человека в значительной степени зависит от уровня развития демократических институтов и судебной системы в стране. Эти институты, как правило, не в состоянии существенно превосходить общий уровень институционального развития и эффективности, имеющийся в стране. Поэтому им приходится развиваться и совершенствоваться вместе с другими институтами государства. Но, как справедливо пишут Ричард Карвер и Алексей Коротаев, здесь имеет место сложная двусторонняя взаимосвязь: активные государственные правозащитники, последовательно и эффективно выполняющие свою работу, могут существенно способствовать демократическому развитию своей страны.

В качестве важнейшего направления повышения эффективности деятельности авторы выдвигают разработку стратегических и тактических планов и системный подход к защите прав человека. И важной частью планирования они считают разработку «критериев эффективности работы», которые они разделяют на три типа показателей:

· Показатели непосредственного результата (output).

· Показатели выполнения (performance).

· Показатели воздействия (impact), т.е. реального влияния на общество и ситуацию с правами человека в стране.

Мы видим, что в этой трактовке вместо термина outcome используется термин performance, но суть дела от этого не меняется - мы снова видим три вида результатов - непосредственные, итоговые для данного проекта, и показатели влияния на социум и государство.

Как пишут авторы доклада, первые из этих показателей разработать легче всего, поскольку они естественно вытекают из работы организации. Примером непосредственного результата может служить количество рассмотренных жалоб, число опубликованных пресс-релизов и т.д. Эта информация полезна, но она имеет ограниченную ценность, и эти показатели надо верно интерпретировать. Более того, они могут даже таить в себе опасность, так как существует тенденция превращать подобные индикаторы в цели работы, даже если это не декларируется явным образом. В результате возникает опасность появления «ложных установок», т.е. эти показатели начинают побуждать сотрудников к деятельности, которая противоречит интересам организации. Здесь авторы приводят хороший пример, когда телефонистки, выполняя указание тратить на соединение не более 5 секунд, стали допускать столько ошибок, что работа фирмы была дезорганизована.

Показатели конечных эффектов предназначены для того, чтобы организация могла судить, насколько хорошо она выполняет свою работу, например, процент положительно решенных жалоб. Важно, что эти индикатора могут носить не количественный, а качественный характер, например, по итогам опроса клиентов института.

Авторы доклада понимают исключительную сложность доказательства того, что какие-то изменения в ситуации с правами человека в целом произошли из-за деятельности правозащитников, но призывают к этому стремиться.

В рамках двух докладов, подготовленных автором этих строк в 2008-2009 годах (совместно с национальными партнерами) в качестве приглашенного международного эксперта по развитию института омбудсмана в Киргизии А.Сунгуров, Д.Кобак. Институт омбудсмана в Кыргызской Республике. Август 2008 г. и в Таджикистане А.Сунгуров, Н.Бахриева. Уполномоченный по правам человека в Республике Таджикистан. Декабрь 2009 г., была сформулирована и апробирована схема анализа достижений и проблем институтов государственной правозащиты, состоящая из двух основных разделов, посвященных ре-активной стороне деятельности Уполномоченных (реакция на нарушения прав человека, расследование и т.д.) и про-активной стороне - деятельность по предотвращению нарушений: доклады Уполномоченного, законотворческая работа, обучение правам человека, сотрудничество с общественными правозащитниками, межрегиональное и международное сотрудничество.

Эта схема была также использована нами для группировки возможных критериев эффективности деятельности Уполномоченных по правам человека. Так, во время XII Круглого стола Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (Пушкин, сентябрь 2010 г.) 23 Уполномоченные по правам человека заполнили специальную анкету, в которой их просили проранжировать показатели эффективности этого института, разделенные на три группы:

· Критерии, относящиеся к ре-активной деятельности УПЧ

· Критерии, относящиеся к про-активной деятельности УПЧ

· Интегральные критерии.

Ниже приведены итоги этого ранжирования.

А. Критерии ре-активной работы (защита прав конкретных людей)

1. Процент положительно решенных жалоб

2. Количество жалоб в год

3. Количество повторных жалоб

Б. Критерии про-активной работы (предупреждение нарушений прав человека)

1. Наличие конкретных решений власти по итогам Ежегодного доклада

2. Количество подготовленных проектов нормативных актов

3. Наличие региональной программы по гражданскому образованию

4. Количество специальных докладов

5. Количество выступлений в СМИ

6. Количество проведенных занятий по правам человека

7. Количество ссылок в Интернете

В. Интегральные критерии

1. Количество проектов и программ, инициированных УПЧ

2. Количество выступлений на коллегиях территориальных управлений Федеральных структур

3. Количество семинаров и конференций межрегионального и международного уровня, проведенных с участием Уполномоченного и (или) силами его аппарата

4. Количество встреч с губернатором (президентом) субъекта РФ

Итак, сегодня мы имеем уже определенный опыт разработки критериев эффективности непосредственно для института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека). Использование накопленного опыта оценки эффективности других организаций, государственных структур и общественных правозащитных организаций позволит нам подойти к формулировке критериев эффективности деятельности Уполномоченных по правам человека уже с новых позиций.

6. Предлагаемые критерии эффективности института Уполномоченного по правам человека (российская специфика)

6.1 Критерии эффективности общественных организаций и государственных структур как основа для поиска аналогичных критериев для Уполномоченных по правам человека

Рассмотрение существующих подходов к поиску критериев эффективности деятельности организаций, органов государственной власти в целом и их контрольных органов в частности, а также общественных правозащитных организаций, дает нам надежную основу для предложения подобных критериев и для такого государственного правозащитного института, как Уполномоченный по правам человека.

Прежде всего, рассмотренные подходы дают нам основание выделить из общего понятия эффективности понятие результативности, которое в некоторых работах именуется как «техническая» (для менеджмента) и «социальная» эффективность, и которому в английском языке соответствует термин «effectiveness» Друкер, 2003. Это понятие будет для нашего анализа основным, тогда как эффективность в смысле «экономической эффективности» или «efficiency», где основной задачей является учет затрат и их минимизация, будет играть второстепенное значение. Это объясняется, прежде всего, ограниченностью ресурсов (малая численность аппарата большинства Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, ограниченное финансирование поездок, мероприятий и т.д.), с одной стороны, и очень большим объемом работы, с другой. Поэтому экономия в общепринятом смысле, то есть сокращение затрат, в данном случае приведет только к снижению результативности, что не сможет быть скомпенсировано некотором ростом «экономической эффективности» Важность работы в этом, последнем направлении, растет параллельно с ростом количества сотрудников аппарата, например, до нескольких десятков или сотен, но это актуально лишь для национальных институтов омбудсманов в крупных странах..

Само понятие результативности важно понимать конкретно, выделяя различные уровни этой результативности, и здесь, на наш взгляд, вполне логично использовать принятую во многих развитых странах и рассмотренную ранее схему из пяти уровней

· Показатели входящих ресурсов (Input measures)

· Показатели процессов (Process measures)

· Показатели непосредственных результатов (Output measures)

· Показатели конечных эффектов (Outcome measures, Performance measures)

· Показатели влияния (Impact measures).

Так как Уполномоченный по правам человека не может сам предпринимать действия, направленные, например, на устранение выявленной несправедливости, а может лишь указать на нарушение прав человека и рекомендовать возможные меры, то в этом случае, также как и для случая контрольных государственных органов, имеет смыл использовать показатель действенности - способности вызвать соответствующие действия у тех структур исполнительной власти, которые имеют возможность принять меры к улучшению ситуации.

Рассматривая деятельность органов государственный власти, мы выделили понятие аккуратности (точности, четкости и своевременности выполнения запланированных действий), предложенный в работе А.С.Деева и А.А.Хвощинина Деев, Хвощинин, 2007.. Это важный показатель, особенно в смысле характеристики своевременности, но он все же является одной из сторон «показателей процесса - process measures», которые позволяют оценивать возможную эффективность еще до получения первых результатов.

Если же учесть, что Уполномоченный по правам человека является единственным, кроме губернатора, государственным выборным лицом, приносящем присягу при вступлении в должность, то в отношении его работы можно применить и понятие эффективности «в широком понимании», что означает, в соответствии с позицией А.П.Мартыновой и С.П.Рощина Мартынова, Рощин, 2008., не только достижение поставленных целей, но и их верный выбор, выбор верных направлений и мероприятий политики, которые могут быть, например, сформулированы в Ежегодном докладе Уполномоченных.

Особенности подходов, связанных с поиском критериев эффективности общественных правозащитных организаций, также могут быть очень полезными и для случая государственных правозащитников. Прежде всего, это связано с такой целью их деятельности, как продвижение (promotion) уважения к правам человека как в органах государственной власти, так и в обществе в целом. Для эффективной реализации такой цели очень важно точно представлять, в какой именно среде происходит это продвижение, для какой фокусной группы, образно говоря - какой из «трех Россий», выражаясь словами А.Марченкова Марченков, 2006., адресована та или иная деятельность Уполномоченного.

Вторая важная особенность критериев эффективности работы как общественных, так и (добавим мы) государственных правозащитников, о которой говорится в статье Е.В.Скряковой Скрякова, 2006. - это необходимость оценивать эффективность (результативность) их деятельности с точки зрения самой организации, правозащитного сообщества, клиентских групп, государства, общества в целом, или его различных групп. Так, например, с точки зрения групп и лиц чисто государственнической ориентации, само понятие прав человека вредит интересам государства и служит целям мировой закулисы, а с позиции многих генералов, да и многих современных российских политиков, критика силовых структур равносильна антигосударственным действиям.

Наконец, позиция, высказанная в этой же статье В.Е.Скряковой, о том, что эффективность правозащиты тесно связанна с саморефлексией, с реакцией конкретных организаций и сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы, а не только с внешним восприятием правозащитной работы обществом или государством, может быть также применима и к государственным правозащитникам. Уполномоченные по правам человека, вероятно, являются единственными государственными лицами, к которым этот тезис может применяться.