Совершенствование инструментов электронного правительства в Санкт-Петербурге

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость внедрения новых и совершенствование старых инструментов электронного правительства является важной задачей в контексте повышения эффективности системы государственного и муниципального управления. Активное привлечение граждан к участию в процессах принятия управленческих решений и упрощение работы государственных служащих - приоритетные направления в данной отрасли.

Актуальность темы совершенствования инструментария электронного правительства обусловлена сформировавшейся повесткой развития данной отрасли в стране и во всем мире. Правительства развитых и развивающихся стран пытаются найти пути оптимизации работы органов исполнительной власти, в том числе по вопросам взаимодействия с гражданами и улучшением качества городской среды. Одним из путей повышения эффективности является развитие систем электронного правительства, которое способно обеспечить равный доступ к возможностям для всех желающих принимать активное участие в жизни своей страны, региона или города . электронный правительство управленческий

Главными нормативно-правовыми актами, регулирующими развитие электронного правительства в России, являются Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 (ред. от 17.02.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2014 № 2769-р (ред. от 03.03.2017) «Об утверждении Концепции региональной информатизации».

Среди наиболее заметных исследований, посвященных роли внедрения и совершенствования инструментов электронного правительства, можно отметитьмонографию Худ и Магреттс (HoodandMagretts), посвященную изучению механизмов по оптимизации работы электронного правительства, а также статьи за авторством Тапскотт (Tapscott), Фрага (Fraga), Мейер (Meijeretal.), Холмс (Holmes), которые рассматривают электронное правительство в качестве блага и главного механизма управления государством в 21 веке.В научной литературе освещается также и роль граждан в процессах трансформации городской среды и участия в управленческих процессах в качестве основного агента. Примерами таких работ могут быть статьи Реддика (Reddick)и работы Вритца(Writz), которые рассматривают население как основного потребителя государственных услуг, активно влияющего на трансформацию всей системы управления. Изучая в своих исследованиях, конкретные инструменты - геоинформационные системы GIS-Сибер (Sieber)и Джонсон (Johnson) описывают эффективность данных инструментов и предлагают активно внедрять данные механизмы в управленческие процессы.

Цель данного исследования - предложение возможных путей совершенствования такого инструмента электронного правительства как портал «Наш Санкт-Петербург». Портал успешно функционирует в городе на протяжении нескольких лет, однако некоторые аспекты его работы нуждаются в переосмыслении.

Можно выделить следующие задачи исследования:

а) изучение различных инструментов электронного правительства, существующих в России и мире, их обобщение и классификация,

б) анализ показателей работы портала «Наш Санкт-Петербург», как инструмента электронного правительства,

в) предложение рекомендаций по модернизации работы портала, адресованных профильному комитету Санкт-Петербурга.

Объектом исследования выступает портал «Наш Санкт-Петербург», предметом - показатели его работы.

В ходе проведения исследования автором были использованы такие методы, как теоретическое обобщение, анализ нормативно-правовых документов, сравнение, классификация, а также эмпирический анализ данных, основанный на расчете и описании основных статистических показателей. В качестве инструментов анализа данных были использованы пакет анализа MSExcel и библиотеки RStudio.

Поскольку подход к изучению портала «Наш Санкт-Петербург» как инструмента электронного правительства является малоизученным в России, представляется интересным взглянуть на него под таким углом. В качестве результатов исследования ожидается формирование базы теоретических материалов, описывающих работу электронного правительства и его инструментов. Наиболее важным в рамках данного исследования является сбор и анализ статистических данных о работе портала, так как изучение основных показателей может помочь в выявлении слабых сторон и, как следствие, в поиске путей их устранения. По результатам проведения теоретического и эмпирического исследований вопроса сформулированы соответствующие рекомендации.

Первая глава прилагаемого результата изучения темы описывает теоретические основы концепции электронного правительства, предлагает разные подходы к данному понятию, анализирует различные инструменты взаимодействия государства и общества и включает в себя описание основных нормативно-правовых актов, являющихся базой успешного функционирования всех институтов в России. Вторая глава посвящена изучению мировых практик внедрения инструментов электронного правительства и их описанию. Кроме того, рассматриваются способы повышения эффективности работы таких инструментов и описывается пример внедрения портала «Наш Санкт-Петербург». В третьей главе представлен анализ основных показателей работы портала и предложены рекомендации по улучшению работы портала.

Глава 1. Электронное правительство как инструмент государственного и муниципального управления

1.1 Этимология концепции электронного правительства, основные подходы к определению понятия и ключевые механизмы

На протяжении последних ста лет инструменты государственного управления развивались последовательно в соответствии с тремя основными моделями организации бюрократии . Первая модель, разработанная немецким социологом Максом Вебером, характеризовалась строгой регламентацией всех процедур, формализацией их оформления и привязке деятельности служащих к структурной иерархии . Эта концепция легла в основу так называемой модели «Progressive-eraPublicAdministration», совокупности принципов управления, применявшихся в конце 19 - начале 20 веков . В ее основе: уникальный статус государственного служащего, относительно изолированного на рынке труда; ограничение полномочий служащих через должностные инструкции; уравнивание важности всех обращений граждан независимо от их социального статуса. Статистический учет данных в такой системе был закрыт для обычных людей, а анализ проводился на основе данных о переписи населения или результатах работы официальных статистических служб.

В 80-е годы 20 века свое развитие получила концепция «NewPublicManagement» (NPM), уделявшая особое внимание уменьшению размеров департаментов, усилению конкуренции в государственном секторе и повышению внимания государственных должностных лиц в отношении частного сектора . Развитие информационных технологий и их внедрение в деятельность государственных служб сделало возможным централизованный сбор данных. Однако в силу особенностей организации агрегирования данных сторонними провайдерами, а также чрезмерным контролем со стороны государства за подрядчиками, собираемые данные хранились фактически в условиях полной секретности и более того, не передавались иногда обратно и самим органам власти, что отрицательно сказывалось на принятии управленческих решений . Следствием функционирования такой системы стало сокращение и так немногочисленных каналов доступа граждан к информации о деятельности органов власти. Однако необходимо отдельно подчеркнуть, что само по себе устройство системы не предполагало активного вмешательства граждан в процессы принятия решений, одновременно снижая интерес к участию для одних и повышая недовольство других социальных групп.

В начале 21 века на смену NPM пришла новая модель - DigitalGovernment (DG). Ключевую роль в ней стали играть информационные технологииWeb 2.0 и подход Government 2.0, ставшие центром функционирования бюрократии . В то же время были пересмотрены отношения государства и общества, поскольку развитие технологий позволило государственным структурам отказаться от аутсорсинга хранения данных, а значит ничто больше не препятствовало предоставлению свободного доступа населения к информации.DG полностью основана на электронном взаимодействии граждан и государства. В рамках этой модели были пересмотрены некоторые общие принципы управления: цифровизация предоставила возможности для вовлечения населения в управленческие процессы.

Хотя DG трансформировала подход NPMк участию граждан в процессе принятия решений, тем не менее можно говорить, что все три модели продолжают сосуществовать в тех или иных пропорциях: сложные бюрократические процедуры по-прежнему присутствуют в работе органов власти.

Информационные технологии занимают все больше места в жизни людей. Формируется общественный запрос на данные о работе органов власти, и вместе с этим государство все больше нуждается в данных о жизнедеятельности общества. Для эффективной координации этого процесса применяются различные инструменты и механизмы, которые можно отнести к области «e-government». Разнообразные подходы к концепции представлены в Таблице 1.

Тапскотт (Tapscott) одним из первых попытался сформулировать понятие электронного правительства в 1996 году.В своей книге , посвященной цифровой экономике, проводя аналогию с частным сектором говорит о необходимости повсеместного и более активного распространения информационных технологий в государственном секторе. Он предположил, что e-government должно по своей сути являться сетью правительственных сайтов, связывающих не только органы власти, но и бизнес, и население (internetworking). Такая сеть потенциально может включать в себя неограниченный круг предоставляемых услуг: от межведомственных коммуникаций внутри правительств до уплаты налогов конкретным человеком.

В начале 00-х годов 21 века множество исследователей пытались сформулировать, чем по своей сути является электронное правительство и какие функции может в себе нести.Фрага (Fraga) подчеркивает важность применения информационных технологий в государственном секторе с целью повышения качества работы государственных служащих и упрощения рутинных процессов . Автор также отмечает возможности применения инструментов электронного правительства в сфере закупок, для повышения прозрачности процедуры, традиционно связанной с конфликтами интересов и коррупционными скандалами.

Холмс (Holmes) обращает внимание на первостепенную роль гражданина, рассуждая вместе с тем с позиции эффективного предпринимателя . Поскольку базовой задачей государства является предоставление услуг населению, то все преобразования должны быть направлены на оптимизацию этого процесса. Исследователь говорит о том, что электронное правительство является инструментом, способным окончательно и бесповоротно переместить человечество на следующую ступень развития и сформировать информационное общество .

Наиболее общим является определение, выдвинутое ООН и Американской ассоциацией государственных служащих (AmericanSocietyforPublicAdministration) . Электронное правительство включает в себя любые информационно-телекоммуникационные технологии, позволяющие облегчить деятельность органов власти. Это также механизм, созданный для людей, заинтересованных в получении достоверной информации и готовых участвовать в жизни своего района, города, штата и государства.

Детально рассматривая возможности взаимодействия государства и общества, группа ученых из Нидерландов выдвинула тезис о том, что необходимо понимать электронное правительство как своеобразный способ артикуляции населением своих интересов, выражения мнения по вопросам предоставления общественных слуг. Однако вместе с положительными аспектами активного участия граждан и повышения уровня доверия правительству, существует и предположение об обратном эффекте. Рассуждая с позиции классической экономической теории, некоторые авторы указывают на то, что пресыщение информацией может отрицательно сказаться на рациональном поведении агентов рынка, вызывая трудности при конечном принятии управленческих решений. Хардер и Джордан (HarderandJordan) отмечают значительную роль информации, доступной на сайтах министерства, комитетов и, особенно, муниципальных образований . Предоставление разнообразных сведений повышает интерес граждан к деятельности органов власти, побуждая анализировать результаты их труда.

Таблица 1 - Подходы к концепции электронного правительства.

Перечисленные выше подходы довольно близки по смыслу друг к другу, что позволяет выявить базовыеаспекты электронного правительства с учетом как внутренних, так и внешних коммуникаций:

1) повышение эффективности межведомственного взаимодействия внутри государственного аппарата,

2) переход к онлайн-сервисам предоставления любых государственных услуг,

3) сокращение трансакционных издержек,

4) вовлечение граждан и повышение уровня доверия к государственным институтам.

Итак, электронное правительство - широко применяемая концепция, прочно занявшая место в развитии механизмов государственного управления во всем мире. Находясь на стыке двух областей знаний - информационные технологии и управление - электронное правительство имеет практически неограниченные возможности для реализации полномочий органов власти. Разнообразие применяемых инструментов и механизмов, является основой успешного функционирования государственных институтов. Важное место в парадигме нового управленческого подхода занимает вовлечение граждан в процессы принятия решений.

Подробное изучение инструментария электронного правительства позволяет оценить широкий спектр возможностей применения современных технологий в работе органов государственной и муниципальной власти во всем мире.

Сам по себе инструментарий электронного правительства (e-government) очень обширен, что обусловлено широким спектром реализуемых полномочий. В его основе системы лежат области применения, информатизация которых распространяется на множество смежных отраслей, дополняющих друг друга . Предоставление государственных услуг в электронном виде является причиной и вместе с тем следствием повышения продуктивности, возможной благодаря развития новых платформ для коммуникаций различных акторов. Отдельное место в системе функционирования занимают процедуры голосования, позволяющие учесть мнение большего числа граждан и вовлечь их в процессы принятия управленческих решений . В свою очередь электронное правительство как инструмент (e-governance) преследует вполне определенные цели, объединяющие все взаимодействующие отрасли. Возможность вовлечения граждан позволяет также организовать систему контроля над органами власти, сделать их безусловно подотчетными населению . Возникающие инструменты и механизмы взаимодействия государства и общества являются уникальной платформой для построения эффективных коммуникаций и консультирования. Наращивание связей внутри сформировавшего онлайн сообщества представляет большую ценность, с точки зрения дальнейших перспектив работы органов государственной власти с гражданами и для граждан. Рисунок 1 демонстрирует взаимосвязь описанных отраслей и целей.

Рисунок 1 - Теоретизация целей и инструментов электронного правительства

Таким образом, электронное правительство агрегирует в себе одновременно множество взаимосвязанных теоретических аспектов. Опираясь на идеи формирования сообщества и установления прочных связей между множеством сопряженных акторов, институциональная основа является точкой развития контрактных инструментов и механизмов реализации властных полномочий для госудраства.

Для эффективной реализации своих функций и полномочий государство использует различные каналы получения информации. Стремительное развитие технологий позволило упростить возможности для сбора и анализа данных. В монографии за авторством Худ и Маргеттс (HoodandMargetts) выделяется несколько основных инструментов («tools») функционирования DG. В результате получения и обработки данных становится возможным разработка релевантных инструментов управления - различных платформ и порталов для онлайн взаимодействия государства и институтов. На рисунке 2 представлены примеры информации, которой обмениваются акторы, и отдельно приведены существующие в России онлайн инструменты, успешно функционирующие в настоящее время.

Органы власти являются центром всех коммуникаций. Отсюда возникает возможность использования различных и многочисленных источников информации. Данные о количестве пассажиров и используемые ими способы оплаты проезда могут быть предоставлены транспортными компаниями или метрополитеном города, информация о количестве людей, обратившихся к терапевту за определённый период, может быть собрана благодаря базам данных медицинских учреждений - список примеров можно расширять в соответствии с различными отраслями жизнедеятельности общества. Будучи узловым элементом всех процессов, анализируя полученную информацию, государство способно откликаться на общественное мнение, работать с населением, удовлетворяя его базовые потребности и спрос на доступную информацию о работе органов власти.

Рисунок 2- Взаимодействие государства и стейкхолдеров

Существует несколько сценариев использования полученной информации государством. Сокрытие, замалчивание или использование сведений в целях агрессивной пропаганды являются, по мнению авторов, неэффективными и вредными для общества и политической жизнеспособности системы. Однако применение различных инструментов положительно отражается на взаимоотношениях власти и граждан: оба актора удовлетворяют свой спрос.

Авторы отдельно отмечают роль организаций в процессе сбора информации. В начале широкого использования информационных технологий идеи NPM были доминирующими для государства, откуда происходит своеобразный подход к населению, в котором государство рассматривается как поставщик услуг. По примеру того, как бизнес собирает информацию о клиентах для лучшего продвижения своего продукта, органы власти могут улучшить качество предоставляемых услуг. Для урегулирования проблем дорожного движения правительство покупало информацию у частных компаний, администрирующих системы навигации. Анализ траффика позволил выявить недостатки транспортных сетей и принять меры для их устранения.

Таким образом, уникальное положение государства в цепочке получения и обработки информации предоставляет неограниченные возможности для ее применения. Процесс принятия решений при реализации функций и полномочий становится проще, поскольку общественный запрос сформулирован и обработан.

Последовательная трансформация бюрократического аппарата, ставшая возможной за счет усиления роли общества в процессах принятия управленческих решений и применения новых технологий, открывает новые перспективы для органов власти. Однако без активного вовлечения граждан в процессы принятия решений невозможно сформировать политическую повестку преобразований. Расширение поля сотрудничества государства и общества является важной задачей, способной определить вектор дальнейших преобразований в сфере государственного управления.

12 Вовлечение граждан в процессы принятия управленческих решений как ключевой инструмент электронного правительства

Вовлечение граждан (Publicparticipation) в процессы принятия решений - проблема, исследуемая на протяжении многих лет. В общем смысле под этим понимается совокупность процедур проведения консультаций, привлечения и информирования общественности с тем, чтобы позволить гражданам внести свой вклад в принятие решения . В начале 21 века исследователи, равно как и государственные служащие, пришли к выводу, что традиционные методы участия населения устарели, а такая форма как общественные слушания показала себя недостаточно эффективной как механизм взаимодействия государства и общества . Вслед за этим возникла необходимость пересмотреть старые методы и разработать новые подходы.

В 2001 году Организацией экономического сотрудничества и развития были сформулированные основные формы вовлечения населения в процессы принятия решений :

- информирование - односторонний процесс предоставления государством сведений населению;

- консультация - исследование органами власти общественных потребностей с помощью различных опросов;

- совещательные практики - привлечение граждан к активному обсуждению проблемы и возможных решений до момента вынесения окончательного решения;

- инспирированное государством участие («government-ledactiveparticipation») - процессы, направленные на популяризацию участия;

- инспирированное гражданами участие («citizens-ledactiveparticipation») - участие граждан в процессах принятия управленческих решений находится на одном уровне важности с решениями органов власти.

Эти тезисы определили парадигму развития механизмов гражданского участия на долгие годы вперед и заложили основу для дальнейших законопроектов и реформ.

Идеи тесного взаимодействия государства и общества посредством информационных технологий давно обсуждаются исследователями . Поскольку значимость общества в процессе принятия решений постепенно увеличивается , логично выделить два основных варианта интерактивного взаимодействия: государство-граждане (Governmentto Citizens - G2C) и граждане-государство (Citizensto Government - C2G).

Исходя из этих сценариев можно говорить о двух соответствующих инструментах: краудсорсинг для C2G и платформенное правительство (Governmentasa Platform) для G2C . Вовлечение людей одновременно позволяет государству чутко реагировать на возникающий запрос, а население способно указывать направление развития, поскольку возможностей для артикуляции интересов стало больше. С другой стороны, государство снижает издержки сбора информации, что позволяет инвестировать в эффективные и понятные механизмы ее предоставления для общества. Для случаев, когда власти не могут быстро решить возникшую проблему, создаются онлайн-платформы, посредством которых граждане могут выражать свое мнение и формировать спрос. Государство, в широком смысле, выступает здесь как посредник между обществом и различными институтами, на которые направлен запрос.

Однако можно найти другой подход к выявлению механизмов взаимодействия. Процесс предоставления услуги включает в себя несколько стадий: разработка (design), реализация (execution), контроль (monitoring). Каждая из стадий включает соответствующие процедуры и действия, которые могут осуществлять со своей стороны акторы.

Совмещая оба подхода к определению ключевых инструментов, можно получить матрицу применяемых инструментов, представленную в Таблице 2.

На стадии «Разработка» решающим фактором, определяющим дальнейшее построение всего цикла, является готовность к совместному взаимодействию. И хотя общественный запрос может формироваться в результате самых разных событий, тем не менее на современном этапе уместно говорить о четко сформулированных требованиях на основе открытых данных. На этапе реализации одним залогом успеха является также качественное администрирование управленческих процессов для органов власти и постоянная вовлеченность граждан. В процессе осуществления контроля для обоих акторов важно выявлять возникшие проблемы и их предпосылки, чтобы избежать их повторения в следующем цикле.

Представленные инструменты не являются исчерпывающим перечнем: для каждого проекта, осуществляемого в рамках такого подхода, будут применяться соответствующие запросам методы. Однако, учитывая специфику взаимодействия государства и общества, регулируемую в первую очередь законодательством, можно говорить о схожести используемого инструментария.

Таблица 2 - Матрица инструментов взаимодействия государства и общества

Web 2.0 предоставила людям возможности участвовать в процессе создания контента, охватывающего поле социальных проблем . Сегодня люди могут генерировать данные и участвовать в их каталогизации. В рамках сферы государственного управления это позволяет выявлять и сообщать о потребностях всего общества, опираясь на индивидуальные обращения . Использование современных инструментов электронного правительства позволяет гражданам артикулировать свои интересы внутри сообщества, а также выносить их на обсуждение органам власти, что в совокупности создает инклюзивные каналы коммуникацию внутри общества в целом .

Широкое распространение в исследовании гражданского участия получили механизмы ГИС (GIS - GeographicalInformationSystem). PublicparticipationGIS (PPGIS) применяется в качестве одного из инструментов, позволяющих регулировать отношения государства и общества в вопросах решения местных проблем . Под PPGIS понимается область географической информационной науки, фокусирующейся вокруг различных способов применения географических данных для улучшения механизмов общественного участия . Другим термином, характеризующим способ предоставления информации, является «добровольная географическая информация» (volunteeredgeographicinformation - VGI). Под ним понимается процесс сбора и использования информации, предоставленной не экспертами в этой области, а отдельными гражданами . Самым распространенным способом сбора информации в рамках подходов PPGIS и VGI является картографирование (mapping).

Картографирование данных охватывает несколько важных с точки зрения государственного управления областей. Собранные таким образом данные позволяют установить ключевые направления для дальнейшей политики преобразования городской среды: анализ динамики обращений позволяет выявить наиболее проблемные области, определить текущее состояние окружающей среды, собрать информацию об основных акторах.

Таким образом, предоставление населению различных возможностей и способов участия в решении проблем и планировании дальнейшего развития территории позволяет государству повысить уровень вовлеченности граждан, получить от них полезную информацию, удовлетворить общественный запрос и сократить собственные издержки.

1.3 Нормативно-правовая база и ключевые инструменты электронного правительства в России

Основополагающим нормативно-правовым актом, определившим направление развития электронного правительства в России, стала государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», принятая Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 . В действующей редакции с последними изменениями от 17.20.2018 года представлен широкий спектр целей и задач, призывающих к преобразованию информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, повышению эффективности межведомственного взаимодействия, и, что наиболее важно в рамках данного исследования, упрощения бюрократических процедур. Особый интерес представляет Подпрограмма 4 «Информационное государство», целью которой является «обеспечение предоставления гражданам и организациям государственных, муниципальных и социально значимых услуг в электронном виде, а также повышение эффективности государственного управления, взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти, граждан и бизнеса». Среди ожидаемых результатов важно выделить сокращение трансакционных издержек, появляющихся в результате неэффективного взаимодействия населения и органов власти.По данным Отчёта о ходе реализации программы «Информационное общество» Подпрограмма 4 реализована на 93%, и при этом показывает самый высокий уровень эффективности (1,33) в сравнении с другими Подпрограммами. Также стоит отметить, что все целевые показатели достигнуты, либо перевыполнены.

С целью обозначения основных векторов преобразования была разработана Концепция региональной информатизации . Концепция настаивает на необходимости увеличения количества услуг, предоставляемых в электронном виде. Органам власти субъектов рекомендуется создавать или дорабатывать информационные системы, способствующие упрощению процедур предоставления государственных услуг. Это ответ на запрос о сокращении издержек, возникающих в результате громоздкого механизма коммуникации с населением: как минимум подача жалоб и обращений должна быть пересмотрена и оптимизирована.

В Санкт-Петербурге в 2012 году Постановление Правительства № 1108 «О внедрении принципов и механизмов открытого правительства в деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» обозначило необходимость развития основных отраслей жизни города в контексте использования информационных технологий. Предлагаемые изменения затрагивали образование, здравоохранение, жилищно-коммунальную сферу, а также предоставление государственных услуг гражданам.

Вслед за этим выходит другой нормативный акт - Постановление О Программе «Развитие информационного общества В Санкт-Петербурге на 2013-2016 годы» . Консолидируя в себе все основные пункты обозначенных выше программ, Концепции и постановлений, этот документ определил ключевые направления информатизацииСанкт-Петербурга,к которым относятся, в частности, построение электронного правительства и повышение эффективности управления жилищно-коммунальным хозяйством. Проводимые мероприятия подразделяются на девять частей, по количеству обозначенных приоритетных направлений. Некоторые проекты уже реализованы несмотря на то, что большинство из них выходило за обозначенный программой трехгодичный период. Так создан единый каталог государственных сайтов Санкт-Петербурга , представляющий собой систему информационных ресурсов органов власти всех уровней и подведомственных учреждений, связанных общим доменом gov.spb.ru.

В целом, можно говорить о том, что изученные нормативно-правовые акты основываются на общих принципах электронного правительства. Упрощение взаимодействия органов власти и населения способствует оптимизации управленческих процессов, а также повышает уровень доверия граждан, что положительно сказывается на всей динамике отношений.

Рассмотренные нормативно-правовые акты являются основой для успешного функционирования множества различных инструментов электронного правительства в России. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь) главной целью своей деятельности видит развитие информационных технологий при формировании государственных ресурсов и обеспечении свободного доступа к ним .

Результатом реализации программ развития можно считать успешно функционирующие онлайн порталы, предоставляющие населению множество услуг и возможностей для получения консультации и необходимой информации. Наибольшей популярностью пользуются ресурсы сферы здравоохранения, оказания жилищно-коммунальных услуг и оформления гражданства, регистрации или визы (Приложение А). По результатам анализа данных Росстата за 2013 год, 36% населения воспользовались онлайн записью на приме к врачу и 36% - такими сервисами системы ЖКХ как онлайн подача жалоб на состояние инфраструктуры. 35% предпочли подать заявку на оформление личных документов через портал Госуслуг. Важно также отметить, что с момента функционирования самого портала Госуслуг (www.gosuslugi.ru) количество уникальных пользователей увеличилось в разы (см. рисунок 3), а спектр предоставляемых услуг пополняется ежегодно. По данным Минкомсвязи 85% федеральных и 42% региональных сайтов системы электронного правительства могут предоставлять услуги онлайн (см. рисунок 4). Что в целом позволяет говорить о высокой степени развития инструментов данной области государственного управления.

Рисунок 3 - Количество уникальных пользователей портала Госуслуг Источник: Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации - Режим

Рисунок 4 - Показатель развития стадий электронного правительства по порталам государственных и муниципальных услуг (в процентах)

Список государственных онлайн-ресурсов и интернет-порталов довольно обширен, как и предоставляемые ими сервисы (см. таблицу 3). Важно отметить, что отечественное законодательство не содержит в себе точного определения понятия «инструмент электронного правительства». Однако проанализированная литература по теме и специфика государственного управления в сфере информатизации в России позволяют говорить о том, что инструментарий включает в себя как сайты информирования граждан, так и порталы оказания онлайн-услуг, дополняющих друг друга.

Можно выявить несколько основных особенностей. Во-первых, для порталов и сайтов федерального уровня власти характерно предоставление обобщённой информации, программ развития и онлайн-услуг в соответствии с полномочиями. Во-вторых, на уровне субъектов РФ детализируются предоставляемые данные и ограничивается перечень возможных услуг. В-третьих, сервисы местного уровня власти направлены на обеспечение локальных потребностей граждан, возникающих постоянно. На данном этапе развитие сайтов муниципальных образований зачастую не предполагает предоставление онлайн-услуг. Тем не менее, подобные сервисы все же встречаются, и часто они интегрированы в такие крупные сервисы как «Мои документы» или «Госуслуги». Разделение функционала и наполнения сайтов обусловлено, в первую очередь, различными полномочиями и задачами, стоящими перед органами исполнительной власти разных уровней. Необходимо отметить, что иерархическая система органов власти позволяет распределять нагрузку на платформы предоставления онлайн услуг, а наличие крупных систем интегрирования позволяет унифицировать и оптимизировать обработку и представление данных.

Таблица 3 - Примеры онлайн-сервисов по сферам и уровням власти

Таким образом, можно говорить об обширно развитой системе инструментов электронного правительства, созданной в России в рамках Программы развития и информатизации, имеющий значительный потенциал. Инструментарий включает в себя разнообразные платформы для коммуникации органов исполнительной власти и общества, но не ограничивается только этим, предоставляя услуги в режиме онлайн. Разработанные программы развития и существующее законодательство способны обеспечить уверенное развитие информационного общества в России, упростить работу органов власти и привлечь граждан к процессу принятия управленческих решений.

В условиях информационного общества существует перманентная потребность в трансформации и адаптации институтов государственного управления. Ориентация на потребности населения, необходимость упрощения работы органов власти, прозрачность информации и свободный доступ к ней являются необходимыми составляющими эволюции государственного устройства в России и мире.

Повышение вовлеченности граждан в процессы принятия управленческих решений способствует сокращению издержек работы исполнительной власти, формированию общности граждан страны, и одновременно является механизмом получения различных данных, анализ которых актуализирует потребности населения.

Нормативно-правовая база является основой и гарантом развития информационного общества и укоренение основных принципов его функционирования. Обширный инструментарий постоянно эволюционирует в соответствии с возникающими перед государством вызовами и потребностями граждан.

Глава 2. Методические основы использования инструментов электронного правительства

2.1 Практики внедрения инструментов электронного правительства

Внедрение электронного правительства - проект, требующий предварительной подготовки и реализации в несколько этапов (см. рисунок 5). Перевод системы государственного управления в онлайн и привлечение как можно большего числа граждан начинается с установления общенационального плана - видения того, как будет развиваться новый институт и к каким целям необходимо прийти в конечном итоге всему обществу. Формулирование повестки в государственных СМИ и последовательное предложение лучших и более удобных управленческих механизмов помогает понять, какие секторы экономики и какие институты готовы принять новый уклад. Создание профильных ведомств и проектных групп, курирующих новые разработки, является неотъемлемой частью построения новых управленческих институтов.Апробация новых идей среди населения демонстрирует уровень сознания и компетентности граждан по вопросам участия в процессе принятия управленческих решений. Доступность соответствующей инфраструктуры играет решающую роль в процессе информатизации общества и органов власти, что в дальнейшем приводит к созданию прочной сети стейкхолдеров, способных эффективно взаимодействовать с собой и решать возникающие проблемы. Нормативно-правовое регулирование является легитимизирующим элементом всей последовательности внедрения новых технологий, за которым следует отказ от старого бюрократического порядка и переход к новым управленческим моделям и инструментам.

Эта сложная последовательность действий позволяет наиболее эффективно преодолеть возникающие препятствия, сделать процедуру понятной и простой. На начальном этапе внедрения некоторые страны использовали схожую систему внедрения. На основе успешных примеров и была составлена представленная ниже схема.

Рисунок 5 - Стадии внедрения электронного правительства

Составлено автором по UNESCO - E-governmenttoolkitfordevelopingcountries - Modeaccess: https://goo.gl/U6VRwL (дата обращения: 25.03.2018)

Существует множество примеров эффективного внедрения электронного правительства и его инструментов. Каждый такой опыт сопровождается подготовкой плана, концепции или программы развития информационных систем в соответствии с описанной выше последовательностью.

В странах балканского региона (Албания, Хорватия, Черногория, Босния и Герцеговина, Македония, Сербия) помощь в формировании идей оказал Европейский Союз (ЕС) . Разработанная программа была направлена на развитие электронного правительства и таких его инструментов, как порталы предоставления государственных услуг онлайн. Упор был сделан на поддержку малого бизнеса: появилась возможность подать заявку на регистрацию частного предприятия онлайн. Анализируя процесс адаптации идей электронного правительства, исследователи отмечают оказанное влияние неоинституционализма и бенчмаркинга, выражающегося в методологии построения самой программы . В частности, все вновь созданные системы были интегрированы в существующие в ЕС. Однако также отмечается, что недостаточное финансирование информатизации замедлило, но не остановило процесс формирования новых институтов, поскольку проявленный гражданами интерес к нововведениям и удобство работы для органов власти определили приоритет данного направления внутри некоторых стран-участниц программы. Среди результатов внедрения можно отметить положительную динамику в индексе развития электронного правительства: четыре из шести стран смогли улучшить свои показатели и перейти из группы «среднего» уровня в группу «высокого» развития. Исследователи отмечают не только повышение качества жизни населения, но и положительную динамику экономики этих стран.

Некоторые страны ЕС обновляют свои программы развития, поскольку цели предыдущих были достигнуты, либо утратили актуальность. Примерами являются планы развития инструментов электронного развития Германии и Италии. Для Германии, где была выстроена соответствующая инфраструктура и население получило все возможности для онлайн-взаимодействия органами власти, новый план предполагает упор на развитие G2C, G2B и B2B платформ. Так в качестве основных целей выдвигаются создание среды для получения государственных услуг как для граждан, так и для бизнеса. Отдельно оговаривается возможность создания платформ для взаимодействия предпринимателей, предполагающей информационное обеспечение и возможности для проведения сделок на платформе, защищенной государством от недобросовестных пользователей. В Италии особое внимание уделяется сокращению экономических издержек работы органов власти, повышению прозрачности работы и противодействию коррупции .

Стратегический план развития электронного правительства стран АСЕАН концентрирует внимание на идеях создания новых и развития уже существующих инструментов для предоставления государственных услуг онлайн. В частности, планируется полностью отказаться от оффлайн получения водительских прав, лицензий оформления паспортов и виз, а также регистрации транспортных средств, оформления таможенных документов и др. Высокий уровень развития инфраструктуры и готовность общества принять изменения позволяют качественно изменить подход к государственному управлению.

Представленные выше программы включают в себя все стадии из представленного на рисунке 5 процесса: от формирования повестки до создания сети эффективно взаимодействующих стейкхолдеров и планов по разработке инструментов. Для каждой страны характерна своя специфика подготовки нормативно-правовой базы для дальнейшего претворения в жизнь проекта, однако общим остается важная роль вовлечения граждан в процессы принятия решений о реконструкции и преобразовании городской среды, конечными потребителями которой они являются.

Таким образом, развитие электронного правительства проходит несколько этапов становления: от формулирования идеи до создания конкретных инструментов управления и взаимодействия граждан. Практически все развитие и развивающие страны на данном этапе имеют стратегии и концепции развития электронного правительства. Каждая программа учитывает специфику отдельного государства, однако основывается на общих принципах построения и трансформации институтов.

Инструменты электронного правительства в наибольшей степени отражают основные потребности общества и обращены на борьбу с существующими проблемами. Для разных стран и городов применяемые механизмы будут направлены на решение разных задач.

Джентрификация стала одним из популярных направлений преобразования городской среды. Доказав свою эффективность многие города взяли на вооружение данный инструмент. Распространение методов PPGIS определило направление развития. В Лондоне, Амстердаме, Детройте и других городах по всему миру появились сайты, которые призывали население поучаствовать в определении дальнейшей судьбы заброшенных или неухоженных городских пространств. Существует два основных сценария преобразования. Первый вариант предполагает, что предварительно группа исследователей (социологи, архитекторы, планировщики и т.д.) совместно и по согласованию с органами муниципальной власти разрабатывает свое видение территории. Далее местные жители оценивают это проект и вносят свои предложения, лучшие из которых по результатам голосования становятся частью проекта и воплощаются в жизнь. Так, например, преобразовывались общественные пространства в Йоханнесбурге . Второй вариант предполагает, что граждане сами могут внести предложения по преобразованию города, района или улицы . Жители одного из районов Амстердама принимают активное участие в определении судьбы бывшей промышленной зоны, предлагая варианты благоустройства и голосуя за понравившийся проект . Однако, в последние годы джентрификация подвергается критике по ряду причин, обусловленных частой экономической неэффективностью и неготовностью населения к преобразованиям .

Другим способом преобразования являются PPGIS-порталы, с помощью которых граждане могут самостоятельно заявить о проблемах городской среды. Используя системы геопозиционирования, на карте города или района отмечаются проблемы совершенно разного характера: от некачественной уборки улиц и поваленных деревьев до ям на дорогах и неработающем освещении. Примером внедрения такого инструмента стала разработка программного обеспечения FixMyStreet . На базе данной платформы каждый муниципалитет или район могут создать свою индивидуальную систему обращений граждан. Архитектура этого инструмента позволяет также собирать статистическую информацию о работе городских властей и активности пользователей, что позволяет проводить анализ их эффективности и помогает при прогнозировании развития среды. Например, этот портал активно используется жителями Брюсселя, которые оставляют жалобы о нарушителях правил дорожного движения и ненадлежащем состоянии транспортной инфраструктуры .

Таким образом, можно говорить о разных способах внедрения инструментов ЭП. Однако важно помнить о необходимости соблюдения определенной последовательности стадий и действий, которые сделают развитие ЭП и его механизмов быстрым и эффективным, как с точки зрения органов власти, так и местных жителей.

2.2 Влияние инструментов электронного правительства на государство и общество

Коренные преобразования, сопровождающие внедрение электронного правительства и его инструментов в работу органов исполнительной власти и населения, неизбежно сказываются на формировании взаимоотношений государства и общества. Граждане критикуют работу властей, а чиновники видят проблему в недостаточной активности граждан. Необходимо отдельно рассмотреть то, как трансформируется местное сообщество, консолидируясь для решения существующих проблем.

На начальных этапах внедрения инструментов электронного правительства власти часто сталкиваются с непониманием или неприятием нового уклада. Встречаются ситуации, когда в начале работы ресурсов, формируется группа инициативных граждан, активно участвующих в принятии решений или планировании преобразований. Параллельно с этим существует «пассивная» часть сообщества, не готовая брать на себя принятие ответственных решений, но наблюдающая за всем происходящим . Подобное поведение встречается довольно часто в контексте взаимодействия государства и гражданского общества. Абсентеизм на выборах является ярким примером такого бездействия населения. Исследователи объясняют это тем, что большое число граждан не хотят менять свои привычки и приспосабливаться к новым механизмам, и чаще всего это объясняется с точки зрения pathdependence («зависимости от пройденного пути») .