Совершенствование практики кадрового обеспечения органа местного самоуправления на примере администрации городского поселения

Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Кадровое обеспечение является одной из основополагающих частей кадровой политики, которая в свою очередь является программным документом по управлению человеческими ресурсами, без эффективного использования которых, невозможно достижение стратегических целей организации.

Актуальность темы исследования. В Постановлении Правительства Карачаево - Черкесской республики от 31.07.2013 № 252 «Об утверждении государственной программы Карачаево-Черкесской Республики «Развитие муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике на 2014-2016 годы» Об утверждении государственной программы Карачаево-Черкесской Республики «Развитие муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике на 2014-2016 годы» : Постановление Правительства Карачаево - Черкесской республики от 31.07.2013 № 252 // День Республики. - 2013. - 15 августа. - С 2-3. признаётся, что не смотря на сформированные на республиканском уровне правовые основы муниципальной службы, сложившееся состояние муниципальной службы в КЧР, характеризуется наличием ряда проблем и негативных тенденций, которые связаны между собой и не могут быть решены по отдельности. Решение данных проблем невозможно без профессионального и компетентного кадрового состава органов местного самоуправления, который может появиться только в результате эффективно действующей системы кадрового обеспечения.

Вопросы кадрового обеспечения муниципального образования актуальны и на федеральном уровне, что было отмечено по результатам Всероссийского съезда муниципальных образований, который проходил 8 ноября 2013г. в г.Суздаль, с участниками которого затем встречался Президент России В.В.Путин Городецкая, Н. Съезд провел переговоры с Кремлем // Коммерсантъ. - 2013. - № 206. - 9 ноя. - С. 1.

Степень разработанности проблемы. Проблемы повышения эффективности процесса кадрового обеспечения занимают важное место среди других проблем управления человеческими ресурсами. Каждый исследователь менеджмента персонала так или иначе затрагивает эти вопросы в своих работах. В связи с этим, научных работ, посвященных вопросам кадрового обеспечения, опубликовано достаточное количество, среди которых необходимо выделить учебные материалы по теории управления (Г.В. Атманчук, В.Ю. Васильев, А.Л. Гапоненко, Е.Н. Кишкель, В.С. Михайлов). Вопросы муниципального управления нашли свое отражение в работах: Е.А. Китина, С.Е. Костоусова, Н.М. Макагоновой, В.Н. Незамайкина. Исследованию кадровых служб и управления персоналом посвящено немало интересных и содержательных работ, таких авторов как: В.М. Анисимов, Т.Ю. Базарова, А.Я. Кибанов, Г.А. Богатырева, В.Н. Бобков, В.С. Буланов, Б.Д. Бреев, Б.М. Генкин, Н.В. Демина, С.А. Дятлов, О.Ю. Ефремов, Е.Н. Жильцов, А.Ф. Зубкова, С.В. Калашников, Е.Д. Катульский, Р.П. Колосова, М.А. Коргова, В.В. Куликов, А.А. Литвинюк, М.Х. Мескон, Б.А. Райзберг, Э.Р. Саруханов, Г.А. Саймон, Г.Э. Слезингер, Ф.И. Шамхалов, С.В. Шекшня, Н.И. Шаталова и др.

Целью работы является изучение возможных и выявление наиболее эффективных факторов, влияющих на кадровое обеспечение органов местного самоуправления.

Исходя из цели исследования требуется решить следующие задачи:

определить понятие и сущность кадрового обеспечения;

проанализировать нормативно - правовые основы кадрового обеспечения муниципального образования;

рассмотреть ключевые вопросы кадрового обеспечения муниципального образования, такие, как: программы развития кадрового обеспечения аттестация, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих;

выполнить анализ существующей системы кадрового обеспечения муниципального образования Усть-Джегутинского городского поселения КЧР;

разработать предложения по повышению эффективности кадрового обеспечения в муниципальном образовании Усть-Джегутинского городского поселения КЧР.

Объектом исследования выступает кадровое обеспечение органа местного самоуправления.

Предметом исследования выступают пути и факторы повышения эффективности кадрового обеспечения органа местного самоуправления.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили: теория управления, теория человеческого капитала, труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные глобальным вопросам теории и практики государственного и муниципального управления, а также нормативно - правовые акты Российской Федерации, Карачаево-Черкесской республики и Усть - Джегутинского городского поселения. Кроме этого, методологическую базу данного исследования составили общенаучные методы, системного анализа и синтеза, так и методы ситуационного, статистического и социологического анализа. При изучении проблем организации в рамках системного подхода, рассматривались принципы диалектической логики, научной абстракции, системного подхода и экономико-статистические методы, позволяющие рассматривать методические положения теории систем, общей теории управления, стратегического управления.

Эмпирическую основу исследования составили экспертные оценки, комментарии к федеральному, региональному и местному законодательству, изучение правоприменительной практики, материалы, размещённые в глобальной сети Интернет и результаты опросов, в том числе, проведённых с участием автора в ходе прохождения преддипломной практики.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется возможностью использования ее результатов с целью повышения эффективности системы кадрового обеспечения органа местного самоуправления муниципального образования Усть-Джегутинского городского поселения КЧР.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и сущность процесса кадрового обеспечения

Современная экономическая теория рассматривает персонал как один из важнейших ресурсов организации. Таким образом, традиционное отношение к персоналу, как к неизбежным затратам, которые необходимо оптимизировать (т.е. сокращать), трансформируется в управление человеческими ресурсами, включающее создание условий для развития персонала с обязательными финансовыми вложениями в их стимулирование и обучение. Такой подход к управлению человеческими ресурсами подразумевает разработку кадровой политики, направленной на повышение уровня образования, квалификации и этики сотрудников, предоставление условий для обучения, развития творческого подхода к работе, что в конечном итоге приводит к повышению эффективности использования человеческих ресурсов.

В современной экономической литературе встречаются различные определения кадровой политики.

Например, Базаров Т.Ю. понимает кадровую политику как совокупность правил и норм, целей и представлений, которые определяют направление и содержание работы с персоналом Базаров Т.Ю. Управление персоналом : учебное пособие.- М.: ЮНИТИ, 2007. - С.45..

В работах Кибанова А.Я. встречается следующее определение кадровой политики: «Кадровая политика организации -- генеральное направление кадровой работы, совокупность принципов, методов, форм, организационного механизма по выработке целей и задач, направленных на сохранение, укрепление и развитие кадрового потенциала, на создание квалифицированного и высокопроизводительного сплоченного коллектива, способного своевременно реагировать на постоянно меняющиеся требования рынка с учетом стратегии развития организации» Управление персоналом организации: Учеб. пособие / Под ред.
А.Я. Кибанова. - 3-е изд., доп. и перераб. - М.: ИНФРА-М , 2009 . - С.59..

Другое определение кадровой политики дает Шекшня С.В., как системы осознанных и определенным образом сформулированных и закрепленных правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствии с долговременной стратегией организации Шекшня С.В. Управление персоналом: Учебно-практическое пособие. - М.: Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2006. - С.54.

Таким образом, кадровая политика представляет собой программу конкретных действий, направленных на повышение эффективности использования человеческих ресурсов и достижение стратегических целей организации.

В соответствии с приведенным определением, кадровая политика должна включать в себя следующие разделы:

кадровое обеспечение - включающее обеспечение организации эффективным персоналом, его обучение и развитие, формирование кадрового резерва;

трудовые отношения - установление правил и процедур для оформления трудовых отношений, а также разрешение возникших разногласий между работником и работодателем, в рамках действующего трудового законодательства;

оплату труда и материальное стимулирование персонала -установление размера заработной платы, которая адекватна способностям, опыту, ответственности работников, а также стимулирует их к более эффективному применению знаний, умений и навыков;

мотивацию персонала - формирование внутреннего побуждения работников к действиям, направленным на наиболее полное и эффективное выполнение обязанностей, возложенных на них трудовым договором.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что кадровое обеспечение является основополагающим блоком кадровой политики организации, которая в свою очередь является основой достижения её стратегических целей.

Термин «обеспечение», происходит от глагола «обеспечить», то есть снабдить чем-либо в нужном количестве Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Издательство "Азъ", 1992.- С.36.. Таким образом, в широком смысле, кадровое обеспечение представляет собой систему мер, направленных на удовлетворение потребностей организации в квалифицированных специалистах, способных с максимальной эффективностью достигать цели, стоящие перед нею.

Главное, что составляет сущность кадрового обеспечения организации - это системное, планомерно организованное воздействие с помощью взаимосвязанных организационно-экономических и социальных мер на процесс формирования, распределения, перераспределения рабочей силы на уровне организации, на создание условий для использования трудовых качеств работника (рабочей силы) в целях обеспечения эффективного функционирования организации и всестороннего развития занятых на нем работников.

Исходя из данного определения, в текущей деятельности организации кадровое обеспечение представляет собой непрерывный процесс, включающий:

планирование потребности в персонале;

отбор персонала;

аттестация (тестирование) персонала;

подбор и расстановку кадров;

обучение персонала;

формирование кадрового резерва.

Необходимо отметить различия между системой кадрового обеспечения и кадровой политикой. В связи с тем, что кадровая политика не может слишком часто пересматриваться, то система кадрового обеспечения должна быть более гибкой, нежели кадровая политика. Кадровая политика рассматривает деятельность организации в широком стратегическом плане, а кадровое обеспечение в более узких тактических направлениях.

Исходя из приведённого определения, система кадрового обеспечения должна своевременно подстраиваться под меняющиеся условия внешней среды организации, учитывать множество других факторов, которые определяют качественный и количественный состав персонала. Для достижения этих задач, система кадрового обеспечения, должна иметь научно-практическое обоснование, использующее результаты мониторинга и статистики кадровых процессов, а также соответствующее финансовое обеспечение.

Планирование потребности в персонале включает следующие этапы:

анализ планов организации, оказывающих непосредственное влияние на кадровое обеспечение;

анализ накопленной внутриорганизационной информации по персоналу;

расчёт общей качественной и количественной потребности в персонале;

определение фактического наличия персонала на основании статистической информации;

расчёт качественной и количественной потребности в персонале на планируемый период;

В процессе планирования потребности в персонале необходимо различать:

качественную потребность в персонале;

количественную потребность в персонале.

Качественная потребность подразумевает определение квалификационных требований к персоналу, т.е. перечня категорий, профессий, специальностей и т.д. Расчет качественной потребности в персонале базируется на организационной структуре и штатном расписании организации; требований к должностям и рабочим местам (которые обычно описываются в должностных инструкциях); других документах, регламентирующих разделение работ по профессионально - квалификационному признаку.

Одновременно с расчётом качественной потребности в персонале, определяется и его количественная характеристика по каждому критерию качественной потребности. Путём суммирования всех количественных значений потребности в персонале, определяется общая потребность в персонале.

Планируемая количественная потребность в персонале определяется как разность между общей количественной потребностью и фактической обеспеченностью.

Отбор персонала - это выделение из общего числа людей, претендующих на вакантную должность, одного или нескольких наиболее подходящих кандидатов Управление персоналом организации: Учеб. пособие / Под ред.
А.Я. Кибанова. - 3-е изд., доп. и перераб. - М.: ИНФРА-М , 2009 . - С.85.

Отбор персонала представляет собой систему мероприятий, обеспечивающих выбор персонала с количественными и качественными показателями, удовлетворяющими стратегические цели организации. Для достижения поставленных целей применяется кадровая технология, обеспечивающая идентификацию и сопоставление требований выдвигаемых организацией к конкретной должности с характеристиками кандидата на неё.

Процесс отбора персонала состоит из следующих этапов:

уточнение и детализация требований к квалификации, знаниям, опыту и навыкам претендента на вакантную должность, в результате чего снижается трудоемкость дальнейших этапов отбора персонала;

поиск претендентов на вакантную должность с максимальной широтой охвата. Чем шире выполнен первоначальный поиск претендентов, тем меньше вероятность ошибки на конечном этапе процесса отбора персонала;

оценка претендентов на вакантную должность с использованием формальных методик, в результате которой круг претендентов сужается до нескольких кандидатур;

окончательный выбор работника из числа нескольких наиболее подходящих кандидатур, который обычно осуществляется руководителем организации (или его заместителем) на основании результатов личного собеседования.

Прохождение всех перечисленных этапов обеспечивает минимизацию ошибок в отборе персонала. Чем выше в иерархической структуре стоит вакантная должность, тем тщательнее выполняются этапы процедуры отбора и тем больше потребность в использовании всех шагов отбора. В процессе отбора отсеивается та часть кандидатов, которые не соответствуют требованиям, установленным к конкретной должности или же они сами отказываются от процедуры отбора, принимая другие решения.

Необходимо различать отбор персонала и подбор персонала, поскольку при отборе персонала решается вопрос укомплектования штатного расписания, а при подборе и расстановке персонала осуществляется рациональное распределение человеческих ресурсов внутри укомплектованного штатного расписания.

Таким образом, под подбором и расстановкой персонала понимается наиболее рациональное распределение работников между структурными подразделениями организации, а внутри структурных подразделений по рабочим местам с учетом двух факторов:

система разделения труда, принятая в организации и отрасли;

личные качества работников (опыт, навыки, способности, психофизиологическими и деловые качества).

При этом нельзя упускать из виду конечные цели, которые преследует процесс подбора и расстановки персонала:

создание эффективно функционирующих трудовых коллективов в рамках структурных подразделений;

создание условий для профессионального роста и развития каждого работника.

Подбор и расстановка кадров основывается на следующих принципах:

соответствия;

перспективности;

сменяемости.

При выполнении принципа соответствия, нравственные и деловые качества человека должны соответствовать требованиям занимаемой должности.

Принцип перспективности подразумевает:

установление возрастных ограничений по различным категориям должностей;

учёт возможности освоения работником смежных профессий (должностей) на основе организации регулярного обучения и повышения квалификации;

учёт медицинских противопоказаний работника.

Принцип сменяемости предполагает установление ограничений конкретному работнику по продолжительности периода работы в одной должности и на одном и том же участке работы, поскольку застой (старение) кадров, связанный с длительным пребыванием в одной и той же должности, имеет негативные последствия для деятельности организации в целом.

Подбор и расстановка персонала базируется на результатах аттестации или тестирования работников организации. Термин «аттестация» происходит от латинского слова «attestation» (свидетельство) и трактуется как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - Изд. 2-е, перераб., доп. - М.: Инфра-М, 2005.- С.56.. Следовательно, под аттестацией понимается проверка профессиональных (деловых) и личных качеств работника. Результаты аттестации используются при подборе и расстановке кадров, планировании обучения персонала, а также формировании кадрового резерва, являющихся ключевыми процессами кадрового обеспечения. В данном контексте под деловыми качествами работника понимается способность человека выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств, а также личностной характеристики.

Исходя из вышеизложенного, подбор и расстановка персонала предполагают непрерывное выполнение большого объёма управленческих функций, предусматривающих: планирование служебной карьеры, оценку опыта, возраста, квалификации, состояния здоровья, и индивидуальных качеств работников с одной стороны и оценку вакантных рабочих мест с другой стороны.

Обучение персонала - это целенаправленно организованный, планомерно и систематически осуществляемый процесс овладения работниками организации знаниями, умениями, навыками и способами общения под руководством более опытных наставников.

В современных условиях важность внедрения в систему управления персоналом процесса непрерывного обучения персонала многократно возрастает, что обуславливается следующими факторами:

стремительное развитие научно - технического прогресса, появление новых технологических возможностей, увеличение коммуникационных возможностей, предопределяют стремительное изменение (появление, ликвидация, изменение) некоторых видов работ. По этой причине получение базового образования не может гарантировать получение квалификации, необходимой для эффективного выполнения обязанностей;

органами законодательной и исполнительной власти постоянно совершенствуется нормативно - правовую базу функционирования любой организации, в связи с чем, обучение персонала правильному толкованию и применению новых нормативных и законодательных актов, становится жизненной необходимостью;

в настоящее время существенно увеличилась конкуренция между организациями за источники финансирования. Организации, имеющие современную систему организации труда и программы непрерывного образования, занимают лидирующие позиции в условиях этой конкуренции;

в текущую деятельность любой организации постоянно внедряются новая техника, программные продукты, технологии, что требует непрерывного обучения персонала;

повышение отдачи от уже работающих специалистов на основе их непрерывного обучения, более эффективно и экономично, чем привлечение новых работников.

Обучение персонала подразделяется на:

подготовку кадров -- планомерное и организованное обучение и выпуск квалифицированных кадров для всех отраслей народного хозяйства, владеющих совокупностью специальных знаний, умений, навыков и способами общения;

повышение квалификации кадров -- обучение кадров с целью усовершенствования знаний, умений, навыков и способов общения в связи с ростом требований к профессии или повышением в должности;

переподготовку кадров -- обучение кадров с целью освоения новых знаний, умений, навыков и способов общения в связи с овладением новой профессией или изменившимися требованиями к выполняемой работе.

Кадровый резерв - это сотрудники компании, обладающие потенциалом развития и планируемые на горизонтальные и вертикальные перемещения на конкретные должности. Обычно кадровый резерв создается на все без исключения должности руководителей, осуществляющих функции управления.

Наличие кадрового резерва позволяет в плановом порядке заранее готовить кандидатов на вновь создаваемые или вакантные должности, с учётом всех особенностей конкретного сотрудника и конкретной должности, что помогает эффективно организовать как обучение, так и стажировку специалистов в реальной производственной обстановке.

Качественный и количественный состав кадрового резерва определяется действующими в организации штатным расписанием и штатной расстановкой, с учетом перспектив их изменения.

В связи с важностью и трудоемкостью работы по формированию кадрового резерва, для этих целей обычно создаётся специальная аттестационная комиссия, которая должна объективно всесторонне оценить всю предоставленную информацию о кандидатах в резерв кадров такую, как: анализ конкретных результатов профессиональной деятельности работников; уровень профессиональной подготовки; результаты прохождения курсов повышения квалификации и стажировки; организаторские и аналитические способности; чувство ответственности за результаты работы; целеустремленность; умение обосновывать и принимать самостоятельные решения; физическое состояние; психологическую устойчивость и способность переносить дополнительные нагрузки.

Работа по формированию резерва складывается из следующих этапов:

формирование плана изменений в количественном и качественном составе руководящих кадров;

оценка деловых и личностных качеств кандидатов в резерв кадров;

отбор кандидатов в резерв кадров;

принятие решения о включении работника в резерв кадров;

согласование перечня работников, включенных в резерв кадров, с вышестоящими организациями (при необходимости).

Таким образом, кадровое обеспечение представляет собой систему мер, направленных на удовлетворение потребностей организации в квалифицированных специалистах, способных с максимальной эффективностью достигать цели, стоящие перед нею. Кадровое обеспечение является основополагающим блоком кадровой политики организации, которая в свою очередь является основой достижения её стратегических целей. Эффективность системы кадрового обеспечения, наиболее полная реализация поставленных целей, во многом зависят от выбора вариантов построения самой системы управления персоналом организации, а также выбора наиболее оптимальных технологий и методов работы с персоналом.

1.2 Нормативно-правовые основы кадрового обеспечения органа местного самоуправления

В настоящее время правовое регулирование муниципальной службы осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

В соответствии со ст.130 основного закона РФ - Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) // Собрание законодательства РФ от 26.01.2009.- № 4.- ст. 445., признаётся право граждан на осуществление местного самоуправления путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, однако понятие муниципальной службы в данном законе не приводится. Тем не менее, в ст.72 Конституции РФ разграничиваются полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, относя к их совместному ведению, установление общих принципов организации местного самоуправления.

Основные понятия и порядок организации муниципальной службы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 06.10.2003.- № 40.- ст. 3822., в соответствии со ст.5 которого, к полномочиям федеральных органов государственной власти относится установление «прав, обязанностей и ответственности» муниципальных служащих. В соответствии со ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ Там же. устанавливается, что все профильные законодательные акты субъектов РФ и муниципальных образований должны соответствовать этому закону, следовательно условия и порядок организации муниципальной службы исключаются из обязательных положений устава муниципального образования. В ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ Там же. установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, должно осуществляться специальным федеральным законом.

Таким специальным законом стал Федеральный закон от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 05.03.2007.- № 10.- ст. 1152. , в ст.1 которого установлено, что предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, её прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Таким образом, базовым законодательным актом в части правового регулирования основ муниципальной службы, является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007г. № 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 05.03.2007.- № 10.- ст. 1152., которым определён (ст. 3) перечень актов, входящих в нормативную базу правового регулирования муниципальной службы в РФ, а также их иерархическая последовательность:

Конституция РФ;

Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

другие федеральные законы и нормативные правовые акты;

конституции (уставы) субъектов РФ;

региональные законы и нормативные правовые акты;

уставы муниципальных образований;

решения, принятые на сходах граждан;

иные муниципальные правовые акты.

Необходимо отметить взаимосвязь между муниципальными служащими и государственными гражданскими служащими. В Федеральном законе от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 02.08.2004.- № 31.- ст. 3215. и в Федеральном законе № 25-ФЗ, правовое положение (статус) государственных гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадает. Таким образом, законодательное регулирование исходит из принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб, включающим единство ограничений и обязательств, возникающих при прохождении этих видов публичной службы.

Исходя из публичного характера муниципальной службы, Федерального закона № 25-ФЗ установлены повышенные требования к муниципальным служащим, которые обеспечивают, с одной стороны, более высокую степень ответственности, а с другой - повышенную правовую защиту, в связи с этим, рассмотрим основные особенности данного закона, влияющие на кадровое обеспечение муниципального образования.

Законодательно прямо установлен предельный возраст нахождения на муниципальной службе - 65 лет (ч. 2 ст. 13). При этом, допускается продление срока нахождения на муниципальной службе путем заключения ежегодного договора (ч. 2 ст. 19). Таким образом, не вводятся жесткие возрастные критерии при прекращении трудовых отношений. Однако, в этом же законе заложены механизмы, косвенно ограничивающие для этой категории служащих возможность поступления на муниципальную службу и её продолжения. В частности, в ст.19 подтверждено право нанимателя (работодателя) не перезаключать срочный трудовой договор и не нанимать служащих при достижении предельного возраста, более того, муниципальные служащие после достижения 60 лет не подлежат аттестации, что указывает на прекращение карьерного роста этих сотрудников.

Установлено ограничение на близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры и т.д.) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п.5 ч.1 ст. 13).

Муниципальному служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, если это не входит в его должностные обязанности, а также запрещено использовать преимущества должностного положения и т.д. (ст. 14), что накладывает дополнительные обязательства на процесс отбора персонала

В соответствии со ст. 15, при поступлении на муниципальную службу и далее ежегодно в процессе ее осуществления все служащие обязаны представлять нанимателю (работодателю) сведения о своих доходах, принадлежащем им имуществе и о своих имущественных обязательствах. Эта обязанность была введена в целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в органах публичной власти.

В соответствии с ч.2 ст.9 к компетенции органов муниципального управления отнесено определение квалификационных требований к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым муниципальным служащим для исполнения должностных обязанностей. Основой для этого являются типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, а также соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям другого региона которые определяются законом субъекта РФ (ст. 8).

Для руководителей финансового органа местной администрации прямо установлен необходимый минимум квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, профессиональным знаниям и навыкам (ст.65). Подробный перечень квалификационных требований приведён в Постановлении Правительства РФ от 06.11.2004г. № 608 «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации» О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации : Постановление Правительства РФ от 06.11.2004г. № 608 // Собрание законодательства РФ от 15.11.2004.- № 46 (часть 2).- ст. 4530, который выглядит следующим образом:

наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук;

наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее 5 лет, в том числе стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее 3 лет.

Почти такие же квалификационные требования предъявляются к руководителям местных финансовых органов городских и сельских поселений. При этом в постановлении особо оговаривается, что руководитель финансового органа местной администрации должен показать знания Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ, бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Вопросу проведения аттестации муниципальных служащих посвящена целая статья (ст. 18), определяющая периодичность и сроки проведения аттестации, категорию муниципальных служащих, не подлежащих аттестации, а также порядок дальнейших действий представителя нанимателя (работодателя) в отношении прошедшего аттестацию муниципального служащего.

Муниципальные служащие, за исключением Главы местной администрации, замещающего должность по контракту, имеют право выполнять иную оплачиваемую работу, если она не влечет личную заинтересованность муниципального служащего, влияющую на результаты исполнения им служебных обязанностей (ч. 2 ст. 14).

Для упрощения организации работы с муниципальными служащими и создания условий для большей их защищенности в части обеспечения служебной стабильности и профессионального роста, в главе 9 закона регулируются вопросы, связанные с кадровой работой в муниципальном образовании. В ней определяются порядок обработки персональных данных муниципального служащего и порядок ведения личного дела.

В соответствии со ст. 23 муниципальному служащему гарантируется:

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда его здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения или после прекращения муниципальной службы.

Необходимо отметить, что п. 1 ст. 969 ч. 2 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 29.01.1996.- № 5.- ст. 410 определено, что такое обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (страхователями). Поскольку в регулировании гражданско-правовых отношений большую юридическую силу имеет Гражданский кодекс РФ, то на практике возникают трудности по предоставлению муниципальному служащему гарантий, в части его обязательного государственного страхования на случай причинения вреда его здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Также необходимо отметить особый порядок регулирования трудовых отношений муниципальных служащих. При возникновении противоречий между положениями Федерального закона № 25-ФЗ и трудового законодательства, приоритетными будут нормы законодательства о муниципальной службе, а не положениями Трудового кодекса РФ. Например:

при аттестации муниципальных служащих необходимо руководствоваться положениями ст. 18 Федерального закона № 25-ФЗ;

установлены дополнительные требования к служебному поведению муниципального служащего (ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ);

установлены дополнительные основания для отказа в принятии на муниципальную службу и для прекращения муниципальной службы (ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ).

Однако, в определенных случаях, большей юридической силой будут обладать нормы трудового законодательства, а нормы закона о муниципальной службе будут выступать в качестве дополнительных. Так, при расторжении трудового договора с муниципальным служащим, первичными будут нормы ст. 13 Трудового кодекса РФ Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 07.01.2002.- № 1 (ч.1).- ст. 3., а дополнительными - нормы ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 05.03.2007.- № 10.- ст. 1152..

Наряду с вышеуказанными базовыми законами о муниципальной службе, в федеральном законодательстве существует значительное число нормативных актов, призванных регулировать отдельные правоотношения, возникающие в сфере деятельности муниципальных служащих.

Например, Федеральный закон от 20.04.1995г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов : федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 24.04.1995.- № 17.- ст. 1455. регулирует правоотношения, связанные с государственной защитой отдельных должностных лиц муниципальной службы. Закон устанавливает, что государственной защите подлежат муниципальные служащие, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с установленным перечнем (ч. 12 ст. 2).

Таким образом, федеральное законодательство в сфере муниципальной службы относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ следующие полномочия:

предоставление дополнительных гарантий муниципальным служащим;

утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ;

установление соотношения должностей муниципальной службы субъекта РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы региона;

определение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы;

установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), назначаемого на данную должность по контракту;

утверждение типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту;

утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;

определение порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет;

установление порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности, за исключением тех, которые прямо регулируются федеральным законодательством;

установление видов поощрений муниципальных служащих и порядка их применения;

регулирование отдельных вопросов денежного содержания муниципальных служащих;

установление предельных нормативов размера оплаты труда муниципальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

определение вопросов кадровой работы, за исключением тех, которые прямо регулируются федеральным законодательством;

разработка и принятие программ развития муниципальной службы субъекта РФ, установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ;

регулирование законодательством иных вопросов осуществления муниципальной службы, регулирование которых не отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти, а также к собственной компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, федеральным законодательством регулируются не только общие принципы организации муниципальной службы, но и особенности, которые исключают необходимость регулировать на региональном уровне значительную часть основных вопросов. Исходя из этого, перед властями субъектов РФ, стоит выбор между двумя возможными вариантами формирования региональной законодательной базы о муниципальной службе.

Первый вариант. Принять закон субъекта РФ о муниципальной службе, максимально решающий все вопросы, регулирование которых отнесено федеральным законодательством к компетенции региональных властей и далее, подзаконными нормативными правовыми актами утвердить типовые процедуры, положения и формы, доводящие до оптимального результата субъектное законодательство о муниципальной службе.

Второй вариант. Не принимая закон субъекта РФ о муниципальной службе, принять пакет региональных законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы муниципальной службы, согласуя их с базовыми положениями о муниципальной службе, приведёнными в Федеральном законе № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Таким образом, выполненный анализ федерального законодательства о муниципальной службе позволяет сделать вывод, что процессы кадрового обеспечения коммерческой организации и муниципального образования имеют существенные различия, поскольку особенности прохождения муниципальной службы регулируются не только федеральным, региональным, но и местным законодательством.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ МЕТОДОВ УЛУЧШЕНИЯ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАЛЕНИЯ

2.1 Программы развития кадрового обеспечения органа местного самоуправления

По своей сущности, целевая программа представляет собой комплекс целей развития кадрового обеспечения муниципального образования и планируемых средств достижения указанных ориентиров наиболее эффективным образом.

Реализация такой целевой программы представляет собой увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам комплекс научно-исследовательских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих наиболее эффективное достижение поставленных целей.

Целевая программа кадрового обеспечения муниципального образования может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из размера и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Рассмотри правовые основы принятия и выполнения программ развития муниципальной службы субъектов РФ. В соответствии со ст.35 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» № 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 05.03.2007.- № 10.- ст. 1152. предусмотрено, что в целях развития муниципальной службы, необходимо обеспечивать выполнение программ развития муниципальной службы на двух уровнях: муниципальном и субъекта РФ. Финансирование этих программ осуществляется, соответственно, за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ. При этом, органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по кадровому обеспечению муниципальных образований.

В связи с тем, что в федеральном законодательстве не установлено требований к видам, формам, сферам применения, процессам разработки и реализации целевых и иных программ субъектов РФ, следовательно всё перечисленное относится на уровень законодательства субъекта РФ. Таким образом, полномочиями по утверждению самих программ развития кадрового обеспечения муниципального образования, а также отчётов об их реализации наделены законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Однако, при реализации данных полномочий, существуют определённые законодательные ограничения.

Наиболее жесткие ограничения накладываются на источники финансирования программ развития муниципальной службы субъектов РФ, что прямо прописывается в ч.6 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 03.08.1998.- № 31.- ст. 3823., в которой установлено, что органы государственной власти субъекта РФ не наделены полномочиями исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти.

В ст. 85 Бюджетного кодекса РФ прямо определены причины возникновения расходные обязательства субъектов Российской Федерации:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ;

заключения субъектом РФ договоров (соглашений) при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения с федеральными органами государственной власти;

заключения договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении переданных им полномочий Российской Федерации.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ не только определяет законность принятия и исполнения программ развития муниципальной службы субъекта РФ, но и в конечном счете устанавливает ограничения на мероприятия, включаемые в данные программы.

Самые важные ограничения на разработку и реализацию программ развития муниципальной службы накладывает общее разграничение полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями, в соответствии с действующей системой законодательных актов РФ.

Основой разграничения полномочий является Конституция РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) // Собрание законодательства РФ от 26.01.2009.- № 4.- ст. 445., в ст.72 которой, установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Другим законодательным актом, принятым в развитие положений Конституции РФ является Федеральный закон № 184-ФЗ от 06.10.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органах государственной власти субъектов РФ» Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органах государственной власти субъектов РФ: федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 18.10.1999.- № 42.- ст. 5005.. В соответствии с которым, к ведению органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления относятся:

вопросы установления территориального устройства местного самоуправления (п.п. 35, 36 ч. 2 ст. 26.3);

вопросы организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов (п. 29 ч. 2 ст. 26.3);

вопросы организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ (п. 53 ч. 2 ст. 26.3);

вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном Федеральным законом (п. 36 ч. 2 ст. 26.3);

вопросы осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по отдельным прямо названным законом направлениям деятельности (по работе с детьми и молодежью (п. 58), в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (п. 7), в области физической культуры и спорта (п. 30)

вопросы организации (п. 14) предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования.

Таким образом, вопросы кадрового обеспечения муниципального образования с одной стороны не относятся к собственным предметам ведения субъекта РФ, поскольку в соответствии со ст. 73 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) // Собрание законодательства РФ от 26.01.2009.- № 4.- ст. 445. органы государственной власти муниципального образования полностью самостоятельны. С другой стороны вопросы кадрового обеспечения муниципального образования в соответствии с ч.2 ст.26.3 Федерального закона № 184-ФЗ напрямую не относятся к полномочиям субъекта РФ. Отсюда следует вывод, что данные полномочия либо передаются с федерального уровня государственной власти на уровень субъектов РФ, либо они не относятся ни к компетенции федеральных органов государственной власти, ни к компетенции органов местного самоуправления, а следовательно остаются в компетенции органов государственной власти субъекта РФ. В соответствии с ч.6 ст.85 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 03.08.1998.- № 31.- ст. 3823., такие вопросы могут финансироваться только за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ, за исключением дотаций, субсидий и субвенций, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ. Таким образом, для субъектов РФ, являющихся донорами, финансирование программ развития кадрового обеспечения муниципального образования не представляет проблемы. Для субъектов РФ, которые получают дотации из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, финансирование программы развития кадрового обеспечения муниципального образования возможно только при строгом соответствии целям, предусмотренным ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органах государственной власти субъектов РФ: федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 18.10.1999.- № 42.- ст. 5005..

Разработка и принятие программы развития кадрового обеспечения муниципального образования выполняется в несколько этапов, сроки и порядок которых устанавливаются законодательством субъектов РФ. Обычно разработка и утверждение программы включает следующие основные этапы:

разработка концепции целевой программы;

принятие решения о разработке проекта целевой программы уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ и утверждение концепции целевой программы;

определение заказчика программы;

разработка проекта целевой программы;

согласование проекта целевой программы;

экспертиза проекта целевой программы, в том числе независимыми экспертами;

рассмотрение проекта целевой программы высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

доработка целевой программы в соответствии с замечаниями высшего исполнительного органа;

внесение программы в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;

рассмотрение и утверждение целевой программы законодательным органом;

внесение расходных обязательств по программе в реестр расходных обязательств субъекта РФ;

включение расходов в проект бюджета на очередной планируемый год (или на три года);

организация и проведение конкурсов (торгов) по отбору исполнителей мероприятий, предусмотренных программой;

сбор и систематизация статистической и аналитической информации о реализации программных мероприятий;

...